实现企业分配制度改革目标模式的途径

实现企业分配制度改革目标模式的途径（4篇）

1.实现企业分配制度改革目标模式的途径 篇一

实现国有企业改革目标的症结何在

我国渐进式改革，包括两方面内容：一是在不根本改变传统体制的前提下，在传统体制框架内放权让利；二是在传统体制核心部分改革受阻的情况下，通过体制外改革发展新体制。改革开放20多年来，我国市场经济机制的发育和国民经济的迅速增长，主要是依靠非国有经济和非公有经济的发展，或者说主要是依靠后一种意义的渐进式改革。而国有经济改革收效所以不显著，是因为要对其进行规范化的公司制改造，实现其改革目标，任务还相当艰巨，许多深层次的矛盾还没有得到根本解决。国有企业改革目标的实现难度这么大，是因为传统国有企业的组织制度只适应计划经济体制的要求，而计划经济体制与市场经济体制是两种对立的经济体制。与此相联系，实现国有企业改革目标，建立适应社会化大生产与市场经济客观要求的一种资本组织制度――现代企业制度，其所必需的条件非常苛刻，必须经过长时期的积累和创造，任重道远。

一、深化国有企业改革的必然选择

我国国有企业的形成与发展，始终是与计划经济体制联系在一起的。马克思、恩格斯曾经指出：一旦社会占有生产资料，商品生产将被消除，社会生产内部的无政府状态将为有计划的自觉的组织所代替。社会主义国家之所以要建立国有制经济，其目的就是为了保证按照国家“预定计划进行的社会生产成为可能”。因为计划经济说到底是以国家为资源配置的主体，国有企业是计划经济赖以正常运行的充分条件，从而成为一种普遍实行的一般企业制度。计划经济从某种意义上说是一种“短缺经济”。我国在从计划经济向市场经济转变过程中，必然要经历一个长期被压抑的需求（即所谓超额需求）迅猛释放的阶段，也就是必然要经历一个单纯由需求诱导的企业过度进入的阶段。这里所说的过度进入，指的是按照市场经济原则，完全没有必要进入那么多。在以“短缺经济”为起点、供求缺口很大的背景下，一定时期内供给能力的快速扩张，其中包含严重的重复建设和重复生产，是难以避免的`。因为在供求缺口很大的情况下，往往可以获得超额利润。但是，伴随着计划经济向市场经济转变，卖方市场也就逐步地向买方市场转变，市场结构也随之由以往的供给主导型转变为需求主导型。在激烈的市场经济竞争中，长期在计划经济体制下运行的国有企业，由于其经营机制不能适应市场经济发展的要求，因而陷入困境、甚至出现较为严重的亏损。

我国国有企业改革，是采取逐步推进的渐进方式，大体经历三个阶段。第一阶段为扩权让利，改革国家与企业的分配关系，实行“企业基金”、“利润留成”，同时赋予企业部分经营自主权。这在一定程度上激发企业追求自身经济利益的内在冲动。第二阶段为利改税，国家与企业之间的分配关系，由上交利润改为上交税金。这固然有利于保障企业合法留利和国家财政收入的稳定增长，但却混淆税收和利润的不同性质。第三阶段为经营承包责任制。它虽然在一定程度上减少政府对企业的行政干预，强化了企业的自主经营权，但仍然存在着承包指标不规范、企业行为短期化、只负盈不负亏。这个时期的企业改革，尽管经历了不同阶段，其间也触及到部分产权关系，但始终未能走出“放权让利”的思路。国有企业政企不分、财务预算约束软化等问题长期得不到根本解决。要使国有企业改革进一步深化，企业经营机制根本转换，就必须从深层次上进行以明晰产权关系为主要内容的企业制度创新。也就是转入以建立现代企业制度为目标的新阶段。建立现代企业制度，就是要把大多数国有企业改制成为公司制企业，其方向是建立与规范化的现代公司运行机制相适应的法人治理结构，实现企业经营机制的真正转换。正是在这个意义上，朱F基总理在九届五次全国人大会上所作的《政府工作报告》明确指出，要把深化国有企业改革的重点，放在继续推行规范化的公司制改造，健全法人治理结构。

现代公司制的基本特点是：投资主体多元化，以及与此相联系的所有者与经营者的相分离。即所有者“远离”企业的生产经营活动，由具有经营能力的人直接管理企业的运营。这就存在着所有者与经营者之间的委托代理关系。其基本特点还可以作更深层次的概括：即所有权多元化，法人企业的投资主体是开放的、多元化的；终极产权外在化，出资人一旦投资于企业，其所有权就转化为股权，终极产权与法人产权相分离，出资者不能随意干预法人企业的日常经营活动；法人产权独立化，法人财产一旦形成便获得独立性质，无论企业的终极

[1] [2] [3]

2.实现企业分配制度改革目标模式的途径 篇二

关键词：旅行社经营管理,教学改革,课程教学

一、研究背景

随着时代的发展与进步, 国内改革开放步伐的加快与深入, 国内的服务行业也得到了长远发展, 而旅游行业在服务行业表现较为耀眼。伴随着国内旅游经济的迅速升温, 国内的旅游教育也正在逐渐趋于成熟, 愈加趋向于多层次化, 形成固有体系。而对于呼和浩特市金旅假日旅行社以及恒宾旅行社的实习、调研的反馈效果来看, 现今从事与上述旅行社的旅游管理类毕业学生多数未能在校学习期间便有效掌握专业课程知识体系, 人才素质较为羸弱, 未能适应现今旅游市场人才能力的需求变化。因此, 为了更好地协调旅行社人才能力需求变化之间的突出矛盾, 本文主要以呼和浩特市金旅假日旅行社以及恒宾旅行社的旅游管理类毕业学生以及实习生的实际状况为依据, 探索高校旅游教育课程教学改革目标出现的相关问题。

二、当前旅行社经营管理课程教学与教学改革目标背离原因

(一) 教学模式尚欠合理

现今高校的旅行社经营管理课程教学涵盖了以往传统旅游客车的相关知识理论, 在进行相关实际教学过程中, 主要是凭借以往简单的教学工具进行传统的图文教学, 导致教学与课程趋于理论化, 学生很难集中精力听课, 未能与现实社会需求相结合, 从现实反馈结果来看, 教学效果一般, 不能充分体现当今旅行社经营管理课程教学的特点。

(二) 学习活动较为低迷

首先, 当今的学生在学习旅行社经营管理课程时, 对其课程学习该课程的价值和意义较为困惑。据相关调查研究表明, 72%的学生学习旅行社经营管理课程的目的在于应付考试;15%的学生在于丰富自己的视野, 提升自己的综合能力素养。另外, 在对于旅行社经营管理课程的态度上, 63%的学生较为消极怠工, 很难全身心投入到现实的课程教学过程中, 很少有学生能够意识到学习该课程的理论价值。最后, 由于课程的评价机制存在一定弊端。现今旅行社经营管理课程仍旧采用以往单一的考核方式。主要以课程结束后的理论考试为主, 只是多数学生片面注重于考核重点知识的学习, 而对于该课程涵盖的其他知识点不重视, 导致学生对于课程投入精力不够, 难以学到旅行社经营管理课程的精髓。

(三) 教学内容脱离现实需求

从现今高职院校旅行社经营管理课程的实际教学内容来看, 多数教学课程内容没有依据现实市场对于旅游管理能力需求为依据进行有针对性地实施教学, 教学实践内容与社会市场需求存在误差, 对于现实的岗位认知不清晰, 实践过程中学习目的较为盲目。

三、旅行社经营管理课程教学改革实现途径

(一) 对接岗位培训资源

在旅行社经营管理课程的实际教学过程中, 应该加大仿真工作环境的投资力度, 确保在旅行社经营管理课程中实现理论、实践一体化的教学方式, 通过模仿当今专业旅行社的餐饮管理、酒店经营氛围、会展策划等布局以及现场管理模式, 创建具备真实工作环境的实训室, 在实训室内科学规划成资料区、实训区以及教学区等各个区域模块, 在实际教学过程中, 让学生以企业员工的角色进入模拟实训室, 体验正规的旅行社管理模式以及真实感受现实的工作氛围, 并在学校教师以及相关专业实践专家共同引导下, 完成旅行社经营管理课程规定的服务流程, 切实增强教育实效。

(二) 有效改革教学评价方式

有效改革教学课程评价机制, 现以百分制记分方法, 有效评价旅行社经营管理课程实际教学, 把其课程成绩分为平时和期末考试成绩两个要素进行评价。对于平时成绩来讲, 主要是有效量化学生的学习过程以及参加相关活动状态的综合评价, 并纳入“能力素质成绩”中, 占总成绩的50%, 其中“能力素质成绩”主要考查学生参加活动的积极性、学习态度、自学情况等, 而考核成绩主要由教师评价、同学互评等相关学校部门共同进行评价。对于期末考试来讲, 主要是以试卷考试为主, 其成绩占据总成绩的50%。

随着服务行业的迅速发展, 当今的旅游服务行业也遍布当今社会的各个城市区域, 发挥着举足轻重的功用。特别是在当今高校培养旅游管理类人才的模式中, 旅行社经营管理课程作为基础课程, 对今后学生的专业能力影响较大。正是在这样的学科背景下, 本文主要是以当今院校开展的旅行社经营管理课程为主要研究对象, 结合当今院校课程开展的实际情况, 深刻分析了当前旅行社经营管理课程教学与教学改革目标背离原因, 并提出了相应的实现途径。

参考文献

[1]张英奎, 贾天钰, 谢秀红, 等.“五位并举”建设国家级精品课程[J].北京教育 (高教版) , 2009 (4) .

[2]何熠.中职学校校企合作人才培养模式研究[D].湖南师范大学, 2015.

3.实现企业分配制度改革目标模式的途径 篇三

【关键词】：企业福利法定福利企业补充福利弹性福利机构福利

一、企业福利制度的发展概况

薪酬是维系人力资源管理系统正常运转的关键因素之一，福利作为薪酬的有机组成。由于其表现形式与实现形式的多样性与灵活性，所以福利制度改革在建立现代化制度的过程中显得比较普遍。特别是我国的国有企业，由于历史原因，企业员工福利方面的情况更为特殊，因此福利制度改革在我国国有企业改革过程中显得尤为突出。

福利不仅是建立现代企业制度的基本保障，也是衡量企业管理水平的标志。对于员工来说，福利是一种“保健因素”，完善的福利制度虽然不能对其产生直接激励作用，但可以减少员工的不满意，提高员工对本职工作的专注度，改善工作态度。此外，福利在稳定员工工作情绪、提高员工创新能力、减少员工流动率等过程中可以起到独特的作用。

弹性福利又称自助餐式的福利计划，因为它“提供了一份福利项目的菜单给员工选择，每一个弹性福利制所提供的选项都不一样”。这种福利模式打破了长期以来福利固定化、均一化、僵硬化的形式，创新了福利制度。

除弹性福利外，福利货币化和福利外包管理也成为当前各大企业经常采用的福利实施模式，然而比较起来，它们无论在使用范围和专业人力资源管理人员的认可程度上都远远不及弹性福利。但无论采用哪种形式的福利制度，目的都是为了最大程度上减少员工对工作的不满意，保障工作的正常、有效进行。

二、我国传统的企业福利状况

在建国初期的计划经济时代，国家为了体现社会主义的优越性，在经济实力不高的情况下争取高就业率，在很长一段时间里采取低工资高就业的策略。企业中劳动者所得工资长期处于较低水平，仅限于日常的食物、衣着、日用品的基本生活开支，而员工的基本生活又必须得到保障，因此政府要求企业提供各种福利来补充低工资所导致的收入不足。在劳动者的收入中，福利所占的比例很大，除维持日常开支的工资外，诸如住房、医疗、交通等全部由企业提供的福利解决，以企业办社会的方式发放给职工。

“低工资、高福利”的政策在一段时间内对于社会发展和保障劳动者的基本生活、减轻劳动者的负担起到了积极作用。但随着生产力的发展、人民生活水平的提高和需求层次的上升，原有福利制度的弊端越来越明显。

1、国家的负担过重。由于要保证一定的就业率，企业内的冗员大量增加，在生产率不断下降的同时，企业的福利负担却在增长，而传统企业福利名义上是以企业的形式发放，但实际上却以减少上缴所得税的方式转化为国家负担。

2、劳动者之间的福利水平差距不断扩大。劳动者所享受到的福利水平取决于劳动者所在单位的级别、规模、所属行业以及劳动者在单位中的资历长短甚至人际关系好坏，与劳动者个人的贡献联系不大，这造成了新的不公平。

3、福利和货币工资比例失调。在计划经济时代，劳动者货币工资较低且差距很小，而福利又具有平均分配的特点，使得福利的激励功能几乎全部丧失，阻碍了劳动者积极性的提高。

4、企业发放工资的数量和标准完全由国家统一制定。企业在没有自主权的情况下只能以增加福利来改善职工的收入水平，这使得“工资侵蚀利润”的现象更为突出。

三、我国企业福利的发展现状

改革开放以来，我国企业的福利发生了巨大的变化，福利在劳动者收入中所占比重迅速降低。现阶段我国企业提供的福利主要有法定福利和企业补充福利，其中法定福利包括社会保险项目（养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险）和法定假期，企业补充福利主要有企业年金、人寿保险、住房补贴、实物福利等。

目前，福利仍是我国企业管理中相对薄弱的环节，福利在工资中所占的比例较低，占员工工资总额的6%~10%。企业员工平均法定福利与非法定福利的比例悬殊，国家强制规定的福利占据了很大比例。由于受多年计划经济的影响，多数企业在福利管理方面依然是大锅饭形式，激励效果并不理想。这现种象的出现也是由于企业在福利设计方面存在着以下误区。

1、固守公平性原则，缺乏激励性。我国企业在福利设计上多存在平均化倾向，企业福利被认为是普惠性的，并不与绩效挂钩，久而久之员工认为福利就是企业付出的薪酬的一部分，是企业必须做的，因而感受不到企业的关怀，并导致企业福利成本攀升，更无法实现福利应有的作用。另外，企业的每一位员工都享受同样的福利待遇，没有差别更谈不上激励。这既增加了企业的成本，又无益于调动员工的积极性。

2、福利项目设计单一，忽视了员工的不同需求。我国企业现行的福利制度大多是由企业单方面制定的，通常企业提供什么样的福利员工便接受什么样的福利，福利项目完全由企业决定，员工的参与度很低。这种模式的选择能使制定的计划符合企业的利益、简化制定过程、提高决策的效率，但是，由于缺乏员工的参与，员工无法表达自己的意愿。员工的年龄结构、文化层次、收入层次不同，对福利的需求也必定不同，因此设计的福利项目可能与员工的需求不太相符，导致员工对企业的管理不满意，降低工作积极性。企业付出了大量成本却没有达到预期的效果。

3、漠视员工福利，劳资矛盾激化。许多企业除了遵守对员工的法定福利外，对补充福利并不积极，甚至由于劳资双方信息与话语权的不对称，在法定福利的执行方面也是能省则省，员工利益得不到根本的保证。特别是在一些制造企业，由于没有重视员工福利，在出现工伤后也不负责任，直接损害员工利益，激化劳资矛盾，同时也让其他员工对企业丧失信心。近年来，劳动争议案件呈大幅上升趋势，社会影响大，处理不好往往影响到劳资关系的和谐，甚至会导致矛盾激化，造成不良的社会影响。

四、企业福利制度的改革思路

1.搞好所有制改革,加快企业产权制度的创新。这既是我们寻求的治本之策,也是企业福利制度改革必须首先突破的禁区。

在遵循“ 放权让利” 的思路下,国家和企业无法建立起符合市场竞争的责、权、利关系,因而业自主权远未落到实处。国有企业负盈不负亏的局面无法从根本上扭转,传统利益分配格局能从根本上打破,必然出现企业福利一方面膨胀, 企业负担一方面加剧的现象。

4.实现企业分配制度改革目标模式的途径 篇四

摘要：分类推进事业单位改革的根本目的在于增强事业单位的公益性，促进公益事业的发展。分类是实现事业单位公益服务目标的基本途径，为改革目标的实现奠定了基础。但事业单位传统的赢利性运行模式、与之相关的政策冲突以及改革过程中利益关系的变化等对公益目标实现具有不可忽视的影响。深化事业单位改革应构建全面的公益目标的实现机制，并将其作为改革成败的重要检验标准。

关键词：事业单位；分类改革；公益目标；实现机制

2011年3月，中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》印发以来，如何站队归类成为事业单位及其工作人员关注的焦点。在分类方案尚未公布实施的情况下，什么是最有利于自身的类别选择，成为人们讨论的首要话题，期待、猜测、忐忑、担忧等种种心理皆而有之。定为公益一类，或许财政保障更充分，但担心失去灵活收益；定为公益二类或转为企业，则又担心失去保障，或有生存危机。然而，真正值得思考的问题却是，分类的目的是什么，如何保证分类推进事业单位改革的根本目标的实现。

一、事业单位改革目标的重大调整 事业单位改革目标的选择本质上是要确定让事业单位成为什么样的社会组织，其社会目的和功能究竟是什么？与之相比，事业单位分类、体制、机制改革等不过是实现这一目标的途径、方式或手段。

改革开放以来，我国事业单位改革目标的确定实际经历了三个阶段：20世纪80年代的放权搞活、90年代的社会化和21世纪头10年的反思调整等。其间对事业单位的功能定位和改革目标经历了企业化导向、非政府非赢利导向和公共服务导向的三次转变。

（一）企业化、社会化改革的目标及其后果

在20世纪80年代的改革初启阶段，事业单位改革与政治和行政体制改革相适应，目的是解决“权力过度集中”的问题，改革的目标是按照自主经营、自主管理的原则，将经营管理权下放到事业单位，逐步做到各单位的事情由各单位自已管，推动事业单位的放权搞活。如1985年3月，《中共中央关于科学技术体制改革的决定》提出，当前科学技术体制改革的主要内容是：在运行机制方面，要改革拨款制度，开拓技术市场，克服单纯依靠行政手段管理科学技术工作，国家包得过多、统得过死的弊病；在对国家重点项目实行计划管理的同时，运用经济杠杆和市场调节，使科学技术机构具有自我发展的能力和自动为经济建设服务的活力。1985年4月，国务院批转卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》提出，为了加快卫生事业的发展，中央和地方应逐步增加卫生经费和投资；同时，必须进行改革，放宽政策，简政放权，多方集资，开阔发展卫生事业的路子，把卫生工作搞活。这些改革实际是对政事关系的初步调整和对事业单位运行机制的改革，并未形成对事业单位改革总体性、根本性目标的认识。

20世纪90年代，我国明确了建设社会主义市场经济体制的目标，提出了要逐步建立健全符合机关、企业和事业单位不同特点的科学的分类管理体制。在80年代改革的基础上，企业化、社会化、产业化成为事业单位改革的重要政策导向。“总的来说, 事业单位要逐步做到经费自给, 或者实行企业化管理。”[1] 1993年，中央印发的《关于党政机构改革的方案》和《关于党政机构改革方案的实施意见》中提出，事业单位改革的方向是实行政事分开，推进事业单位的社会化。1996年，《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》提出，要大力发展既为社会主义市场经济所急需，又在经费上实行自收自支或企业化管理的事业单位。鼓励有条件的全额拨款的事业单位通过自身条件开展有偿服务，逐步向差额补贴单位过渡；鼓励有条件定额补助单位向自收自支和企业化管理过渡[1]。推动事业单位向企业转型成为事业单位改革的重要目标。但90年代的改革导致了我国经济社会发展中的 “一条腿长、一条腿短”的突出问题，人民群众对“看病难、看病贵、上学难、上学贵”等问题反映强烈，医患关系等公共服务关系日趋紧张，引发了事业单位的功能危机，迫切需要通过深化改革加以校正。

（二）非政府非赢利改革模式及其误区

企业化、社会化改革带来的弊端引发了21世纪初期有关事业单位改革的目标定位的新的讨论。其中，一个重要的观点认为，事业单位应按照非赢利组织进行管理和改革。2003年开始，国家发展和改革委员会经济体制综合改革司与世界银行、经济合作与发展组织联合开展了中国事业单位改革的研究，认为从性质上界定，事业单位是指主要从事社会事业和公益事业的独立于政府和企业之外的非盈利组织。其基本特点是:非政府(也非二政府)、非企业(也非准企业)、非盈利(也非变相盈利)。事业单位作为既非政府又非企业的第三方存在，它所存在的基本领域首先应该是政府和企业都不能和不宜涉足的领域[2]。

这种观点也体现在有关的改革政策中，成为对企业化改革目标的一种补充措施。如2000年4月，科技部等12部门印发《关于深化科研机构管理体制改革的实施意见》，提出技术开发类科研机构实行企业化转制，与原部门脱钩；为国家经济和社会发展提供重大基础性或共性技术服务、无法得到相应经济回报的个别科研机构，可以由原部门（单位）继续按事业单位管理；公益类研究和应用开发并存的科研机构，有面向市场能力的（占总数一半以上）要向企业化转制；以提供公益性服务为主的科研机构，有面向市场能力的也要向企业化转制；主要从事应用基础研究或提供公共服务、无法得到相应经济回报、确需国家支持的科研机构，仍作为事业单位，按非营利性机构运行和管理，其中具有面向市场能力的部分，也要向企业化转制并逐步与原科研机构分离。但是，事业单位作为政府利用国有资产举办的以公益服务为目的的社会组织，其特殊的资产和职能属性决定了其与非政府非赢利组织在性质上有着根本的不同。它不仅应具有公益性，还具有公共性。事实上，国外市场经济国家类似公共服务机构在法律性质上，无不将其作为行政组织的一部分，而不是非政府的第三方。按照NGO模式管理的公共服务机构，只是国外事业单位管理的特例。

（三）公益服务的主要载体与分类改革出发点和落脚点 中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》对事业单位的性质和地位进行了明确的界定，提出事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量。而事业单位改革的目标，就是要以促进公益事业发展为目的，坚持以人为本，把提高公益服务水平、满足人民群众需求作为改革的出发点和落脚点。这说明，分类推进事业单位改革的根本和核心目标，就是要强化事业单位公益属性，不断提高公共服务水平和效率，促进公益事业大力发展，切实为人民群众提供更加优质高效的公共服务，形成中国特色的公益服务体系。

强化公益性目标的提出，是对改革开放以来事业单位改革经验和教训的进行反思的结果，是事业单位改革目标模式的重新设计和重大调整。

明确事业单位的公益性和公益目标，也是对事业单位性质的重新界定。即事业单位本质上即国家为履行公益服务职能而依法设立的公共服务组织。事业单位所承担的教育、科技、文化、卫生等基本公共服务实际是现代政府职能的有机组成部分，事业单位作为从事公共服务的社会组织则是我国公共部门不可或缺的重要组成部分。事业单位改革不应是“甩包袱”、减负担，而是要进一步明确其服务职责，提升服务质量。

二、改革的分类推进与公益目标的实现途径

围绕增强公益目标，分类成为本次改革的重点、主题和基本路径。分类推进事业单位改革，就是在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别，不同类别单位实施不同的改革与管理，优化公益服务资源配置，构建公益服务新格局。这实际上为事业单位公益目标的实现提供了基本的保障。我国事业单位总量达到120多万个，职工数量达到3000多万，成为我国国有单位中人员总量最大的部门。但从构成看，仍存在城乡、区域之间配置不合理，直接面向公众提供服务的机构人员、比例不足，部分行业资源配置存在机构重叠、人浮于事等问题。需要通过分类改革，推动事业单位结构布局的调整，将那些不能提供公共服务、不适合由政府提供的服务以及主要从事赢利活动的事业单位从现有事业单位序列中清理出去，促进公共服务回归公益性的本源。分类管理的基本方式是区分公共管理、企业经营与公共服务的职能界限。要坚持以社会功能为依据，合理划分现有事业单位类别；坚持根据职责和特点，细分从事公益服务事业单位；坚持实事求是，严格掌握标准，不以机构名称、经费来源、人员管理方式等作为分类依据。这有利于纯化现有事业单位，将与事业单位性质和职能不符的单位剔出事业单位序列，强化事业单位的公益属性。

（一）区分公共管理与公共服务

公共管理和公共服务是现代政府的两大基本职能。按照政事分开原则，将政府公共管理和公共服务适当分开，有利于规范行政权力的行使，并增强公共服务的公益服务职责。中央提出，要结合行政管理体制改革和政府机构改革，特别是探索实行职能有机统一的大部门体制，推进承担行政职能事业单位改革，对部分承担行政职能的事业单位，要认真梳理职能，将属于政府的职能划归相关行政机构；职能调整后，要重新明确事业单位职责、划定类别，工作任务不足的予以撤销或并入其他事业单位。对完全承担行政职能的事业单位，可调整为相关行政机关的内设机构，确需单独设置行政机构的，要按照精简效能的原则设置。这些有针对性的改革政策，可以有效地解决部分事业单位强化权力、淡化服务，行政化、官僚化色彩过重，以至利用行政权强制或垄断服务等问题，理清公共管理和公共服务的界限，保持事业单位公共服务属性。

（二）区分基本公共服务和非基本公共服务

所谓基本公共服务，是指保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务[2]。非基本公共服务则是指现阶段事业单位承担的超过基本公共服务范围的服务领域。

这次分类改革通过细分从事公益服务的事业单位，区分了基本公共服务与非基本公共服务的范围。即根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。对公益一类和公益二类实行不同的管理办法，有利于促进我国公共服务按照与经济社会发展需求和水平，量力而行、循序渐进不断发展。

（三）区分赢利性服务和公益性服务

为实现公益目标，最重要的就是将赢利性服务从事业单位分离出去，促进从事生产经营活动事业单位的转企改制。转制单位要按规定注销事业单位法人，核销事业编制，进行国有资产产权登记和工商登记，并依法与在职职工签订劳动合同，建立或接续社会保险关系。事业单位转企改制后，要按现代企业制度要求，深化内部改革，转变管理机制，并依照政企分开、政资分开的原则，逐步与原行政主管部门脱钩，其国有资产除国家另有规定外，由履行国有资产出资人职责的机构负责。

公共管理与公共服务、基本公共服务与非基本公共服务、赢利性与公益性的区分，为事业单位公益目标的实现搭建了全新的管理平台，具有重大的战略意义，为中国特色公益服务体系建设奠定了基础，提供了保障。

三、正视分类改革中的路径依赖和政策冲突

尽管通过功能分类可以强化事业单位的公益服务属性，为公益目标的实现创造条件，但也应该看到，受长期的企业化改革思路的影响，事业单位在不同程度上已形成了内在的赢利冲动，拨款+创收的运行机制成为事业单位难以根除的生存发展模式，有可能成为一种顽固的路径依赖，侵蚀事业单位改革的公益目标；而改革中人事、财政等的某些相关政策，与改革的总体目标仍存在一定的政策冲突，成为进一步改革必须正视和解决的关键问题；改革带来的不同社会群体利益关系调整，则可能对改革平稳推进产生重大影响。

（一）难以抑制的创收冲动

事业单位增强公益性的最大障碍来自由来已久的创收需求。这与改革过程中对事业单位社会功能的认知有关，也是长期以来事业单位面临的财政压力的自然应对策略。早在1980年，《中共中央、国务院关于节约非生产性开支、反对浪费的通知》就提出，一切有条件组织收入的事业单位，都要积极挖掘潜力，从扩大服务项目中，合理地组织收入，以解决经费不足的问题，促进事业的发展。应用科研单位和设计单位要积极创造条件，改为企业经营，不仅不用国家的钱，还要力争上缴利润。同时，国家对文教、卫生、科学、体育等事业单位试行“预算包干”办法，节余留用，增收归己，以调动努力增收节支，提高资金使用效果的积极性。这一政策在以后的改革中不断强化，1998年，在国务院机构改革中，甚至提出了“除教育单位和极少数需要由财政拨款的以外，其他事业单位每年减少财政拨款1/3，争取三年基本达到自负盈亏”的目标。在政策引导与生存压力下，事业单位创收经营成为基本的运行模式。

这一模式一方面影响到事业单位的公益职能，另一方面也成为事业单位发展的重要动力机制和资源配置机制。事业单位资产规模不断扩大、设施得到较大改善、人员收入得到保障和提高。随着公益类事业单位分类改革的完成，如何破除传统的创收激励的路径依赖，形成符合公益服务要求的运行机制，需要新的资源配置和政策保障。

（二）不可忽视的政策冲突

尽管突出了事业单位改革的公益性目标，但在收入分配、财政等相关配套政策中，仍存在与之不相一致的政策措施。如在收入分配制度方面，绩效工资经费来源主要来自事业单位自筹，取决于其服务收入，与事业单位的公益性要求不符。在财政政策方面，对公益二类事业单位，财政根据单位业务特点和财务收支状况等，给予经费补助，通过政府购买服务等方式予以支持，有可能继续强化这类单位的创收行为。尤其是在预算和财务管理方面，事业单位采取了与行政机关一样的制度和政策，缺乏针对性的制度规则，与事业单位作为法人主体的地位和性质不相适应，也与政府购买服务的要求不相协调。而对从事生产经营活动的事业单位，国有企业本身在市场经济中地位尴尬，国有单位利用公共资源以至垄断资源谋取利益的合法性日益受到质疑，这决定了转企改制只是这类单位改革过程中的一个阶段性、暂时性的目标和方式。

（三）值得重视的权益保障诉求

增强事业单位改革的公益目标是从公共利益出发对事业单位发展的新要求，从现有改革的措施看，正如人们所观察到的，聘用制度、工资制度、住房制度、社会保障制度等的改革以及权益保障措施的不完善，对事业单位工作人员与相关社会群体的利益关系产生了巨大影响。公共部门内部存在的事实上的资源和利益分配的不公平性，使他们对自身的职业前景感到担忧，对自身专业人力资本的价值和公共服务的意义产生怀疑。如果在这一问题上采取放任态度，必将对改革动力机制的真正形成造成损害，也将不利于公共服务事业的健康发展。

四、进一步完善事业单位公益目标的实现机制

公益性目标要求事业单位应将服务社会公共利益作为其根本宗旨和首要行为准则。这实际也是事业单位改革成功与否的根本检验标准，是分类改革顺利推进的核心和关键。实现公益性改革的目标，一是要明确什么是事业单位的公益性，规定其公益性的标准和基本指标；二是要建立事业单位公益性的志愿实现机制；三是要切实强化公共服务的财政保障；四是要健全与事业单位法人地位和购买服务相一致的预算和财务制度；五是要深化事业单位收入分配制度的改革；六是要完善事业单位的内部治理机制；七是要强化对事业单位的外部监管和监督。

（一）明确公益性的标准和规则

公益性是事业单位区别于公司、企业等经济组织的根本特征。公益性要求事业单位的管理应符合公益优先的原则，不以经济利益或收入为组织目标，其活动或服务收入应用于事业发展。

关于公益性或非营利性的内涵，世界银行《非政府组织法的立法原则》认为，主要指的是组织的净收入或利润不得以任何形式分配给任何个人；组织的员工可因实际工作获取合理薪酬，但董事通常不应支领酬薪；组织清算或终止存续时，不得将资产分配给任何董事、会员、员工、创立人或捐助者。因此，公益性或非自利性的核心标准是非营利性，公益性要求事业单位不能以营利为目的，不得以事业单位和成员自身利益特别是经济利益作为单位的发展目标。

此外，保持事业单位的公益性，还需明确其公益职责，建立与公益要求相适应的行为规范。

（二）促进形成适应公益目标的志愿服务机制

事业单位公益目标的实现要求事业单位工作人员应将为公共利益服务作为其法定的、内在的职业追求。事业单位人员属于“公务人”而非“经济人”，应遵守公职人员的道德义务和纪律。在事业单位改革过程中，应通过有效的激励和规范，引导事业单位人员志愿服务公益目标，促进其实现职业角色的转换。

（三）切实强化财政支持和保障

必要的财政保障是事业单位履行其公益职能的基础。应尽快改变事业单位依靠直接服务收入进行自我发展和人员分配的现状，提高公益类事业单位财政保障水平，将政府财政收入更多第用于民生和公共服务支出。

（四）建立符合事业单位特点的预算和财务制度

应根据事业单位的法人特点和政府购买服务方式的要求，改变完全按照行政机关预算和财务管理制度对事业单位进行管理状况，建立和完善事业单位预算和财务规则，扩大事业单位的财务管理自主权，提高事业单位财政资金使用的科学性、针对性和有效性。

（五）改革收入分配制度

完善事业单位绩效工资制度，促进事业单位收入分配的内部和外部公平性，解决事业单位将创收或服务收入直接用于薪酬、劳务分配的问题。应尊重事业单位专业技术人员的人力资本价值，完善专业技术人员基本薪酬制度，改变通过人才工程计划等临时性预算或政策激励事业单位人员的做法，增强基本薪酬制度的激励功能，鼓励事业单位人员服务公共利益。

（六）完善事业单位内部治理机制

加快法人治理结构建设，完善事业单位公益服务的决策和监督机制；改革干部人事制度特别是事业单位领导人员任用和管理制度，规范和约束事业单位领导人员的权力，消除事业单位行政化对公共服务效率和质量的影响；建立事业单位内部民主评议机制，监督行政权力的运行，保障事业单位工作人员权益。

（七）加强外部监管和监督