聘任制下的中小学教师管理效能问题探析

聘任制下的中小学教师管理效能问题探析

1.聘任制下的中小学教师管理效能问题探析 篇一

中小学教师聘任制中的定期交流问题研究1

河北大学教育学院

薄建国

2摘要：单一的教师聘任制不能解决教师资源不均衡的状况，有必要在聘任制中引入教师交流制度。在教师聘任制中实施定期交流，县、区教育行政部门总体上指导与管理教师聘用过程，教师与学校之间在一定范围内可双向选择，同时，教师在学校之间必须定期进行交流。教师聘任制中定期交流制度的实施需要重新确立教师的公务身份，需要聘用与定期交流等方面的配套的政策与法律措施。

关键词：教师，人事制度，聘任制，定期交流制。

一、我国中小学教师聘任制度的实施现状与问题

中小学人事制度改革问题是当前教育改革中的重大理论问题和实践中亟待解决的难题。有关中小学人事制度改革的研究集中在中小学教师聘任制度研究和教师资源流动方向的调节两个方面。前者主要包括教师聘人制的必要性论述，制度与经验介绍，教师聘任主体、教师资格、教师聘任合同、教师权利救济等方面。这些研究都强调对当前教师聘任制度进一步完善，以适应中小学教育市场化改革的形势发展。但是，鲜有学者对教师聘任制本身进行反思型的研究。后者的研究针对我国学校之间教师资源不均衡的现象，提倡引进日本和韩国的教师交流制度。但是，还没有学者对教师聘任制和教师定期交流制的结合问题进行过探讨，就其原因是因为聘任制下的教师身份是专业技术人员；而定期交流制下的教师身份应该是公务人员，其结合点存在矛盾之处。

教师聘任制是学校适应市场经济的要求而出现的必然产物。教师聘任制具有聘任关系平等化、聘任关系契约化、聘用过程社会化和公开化、聘用机制竞争化。等优点。计划经济时期，教师的录用、任命和调配等管理工作都是通过计划与行政的形式和手段进行的。其弊端是：用工形式僵化、教师流动渠道不畅、竞争意识缺乏。教师聘人制的实施推动了校际校内的竞争，一定程度上改变了计划经济时期僵化的教育人事制度，为学校注入了新鲜的活力。改变了铁饭碗和人浮于事的状况，建立了与市场经济体制基本相适应的人事制度，其大方向和基本措施是正确的。

但是，教师聘任制在实施过程中也碰到了很多困难：（1）很多地方教师聘任制在1999-2002年进行过一段时间后，要么陷入停顿状态，要么独具虚名，要么校方说了算，缺乏合法程序。（2）学校人事安排更加复杂化，落后地区师范毕业生实质上仍然实行分配与调动的形式，同时夹杂了学校聘用制度，教师处在多重人事关系中，人事变动中权力寻租和行贿受贿行为屡禁不止。（3）教育主管部门人事宏观调控能力降低，区域发展教师资源失衡严重，城乡和东西部之间教师待遇差别增大。一批具有高学历、高职称的教师从乡村流向县城，从县城流向城市，从西部流向东部，并且流失数量逐年呈上升趋势，造成城市、城镇、发达地区学1本文系河北省教育厅人文社科项目“中小学教师聘任中定期交流问题研究”（项目批准号：sz070302）的研究成果。

2薄建国，男，甘肃武山人，河北大学教育学院教师，教育学博士。研究领域：教育基本理论、教育法学。1

校教师富余而农村、山区、少数民族地区学校教师缺乏。重点学校、示范学校、中心学校教师拥挤而一般学校、薄弱学校、边远地区学校教师缺编。[1]区域间教师资源的不平衡状况成为的当前教育改革中必须解决的问题之一。我们认为，这些问题的出现并不是学校实施教师聘任制不力，而是中小学教师聘人制度本身固有的缺陷所致，即单一的教师聘任制不符合基础教育（尤其是义务教育）阶段的教师管理要求。

二、中小学教师身份的公务性质

从职业性质上而言，中小学教师与市场经济中的其他专业技术人员和自由劳动力之间还存在差别。中小学是国家为实现国家教育权和公民受教育权的特定目的而设立的公益性机构，学校行使的是法律授权或教育行政机关委托对教师行使管理的职能。学校与教师构成的关系主要由行政法而不是全部由劳动法调整。中小学教师从职业性质上来说肩负着国家的委托与执行国家意志，必须实现国家目的，代表国家对接受基础教育的公民履行政府责任。《教师法》第三条规定，“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命，教师应当忠诚于人民的教育事业。”《教师法》第八条教师的义务第二款规定，教师要“贯彻教育方针„„”。第三款规定“对学生进行的教育和爱国主义教育，法制教育„„”。这些规定表明了中小学教师职业的公务性质。中小学教师的工作与其他专业技术人员以及自由劳动者也有一定差别，单一的市场自由聘任制难以保障教师的权利，如工资福利待遇等，也难以保证其义务的履行，如忠诚于国家和不能罢工等政治要求。从这一点而言，计划经济时期教师作为公务员的身份和工作派遣与调动制度也不是全无理由。

事实上，当前西方国家大都仍然把中小学教师定位为公务员（如在法国、德国、瑞典、意大利、比利时、芬兰、葡萄牙等），或公务雇员（如英国和美国）或教育公务员（如日本）。教师候选人由政府公开选拔，择优录用。公民在取得教师资格证书并获得教师职位后，其身份就是国家（或地方）公务员，适用本国的公务员法或根据教师职业的特殊性而专门制定的教育公务员法。他们的职业由国家及地方公务员法来规范，纳入国家公务员行政管理系统中，工资由国家或地方财政承担。

在德国，中小学教师归属公务员系列，其法律地位适用联邦《公务员法大纲》、各州公务员法与薪俸法，以及其他特别法令，享有公务员法规定的各项权利，如财产性请求权、人事代表的的参决权、人适档案阅览权等等，此外还享有一些特殊的权利，如教育自由权。但是，教师的某些权利也受到限制，例如中小学教师享有工会或职业团体组织权，但不享有罢工权；依公务员法，教师负有忠诚、服从、职业守密、不收受馈赠等义务。[2]

在日本，国立中小学教师享有地方公务员身份，适用《国家公务员法》，地方中小学教师享有地方公务员身份，适用《地方公务员法》的各项规定。但是中小学教师工作性质和条件方面，又区别于国家机关公务员，单独有《教育公务员特别法》。根据法律规定，非因法定事由，教师不被降职、免职或处分，同时教师得人争议权（如罢课）受到禁止，关于组织权、集体交涉权等基本劳动权利受到特别限制。[3]

英、美两国公立中小学教师是国家的公务雇员（Public Employee）。公务雇员在身份上兼有公务员和雇员的两种特征。教师的公务员身份，是指教师主要由地方政府任用，教师享有公务员的某些特权，与地方政府在行政上是隶属关系。

法律规定，教师采取忠诚誓言宣誓以支持宪法和政府,反对任何武力或暴力颠覆，在工作义务和个人、财政、政治或家庭利益上与政府保持一致,没有冲突等。教师的雇员身份，是指教师与地方教育的当局签订聘任合同，约定任职期限以及与地方教育当局签订合约，一经试用合格非罪犯或不道德或不合格才能被解聘。教师的雇佣和解雇不适用于一般的劳工关系法，也不适用于国家公务法律条款，而是由仅适用于学校雇员的法律明确规定。[4]教师的公务雇员制度，一方面可以使教师在自由聘任的前提下政府能够对教师资源进行调控，另一方面能够按照公务员的法律保障教师的权利和义务。

基于中小学教师的职业性质及其国外对其法律地位的规定，我们认为，我们应重申教师的公务性，在身份上重新确立公务员身份，为教育人事部门在局域内学校之间的教师数量调节和流动的合法性确立依据。在此基础上参照美国教师聘任制度、日本教师交流制度，并结合我国专业技术类公务员的聘任和交流制度改革设计，重构我国中小学教师人事制度。

三、中小学教师聘任制与交流制的结合我国中小学教师资源的不均衡问题，不是仅仅对教师聘任制本身进行修修补补就能解决。不可否认，规范化的教师聘任制似乎在一定程度上也能起到平衡教师资源的问题，但它不能从根本上解决这一问题。事实上，教师的自由聘任制度正在加剧教师资源的不公现象。自由聘任的后果是那些有能力、有关系的教师拥挤于条件优越的东部地区学校、城市学校、示范学校、重点学校和中心学校，而边远地区学校的教师则是那些能力相对低下，缺乏社会资本的教师或基于出生限制在居住地的人员。理论上认为，在劳动力自由聘任的市场经济中，薄弱学校、边远地区学校的教师资源问题也可以通过市场中的自由聘任方式可以解决，比如要推动教师从优越环境向不利环境的逆向流动，重赏之下必有勇夫，给这些地区的教师设置特别优厚待遇，我们不用担心没有老师，或者优秀教师去这些落后地区和薄弱学校安心从教。但是考虑到广大农村及其落后地区的学校数量上占据优势，尤其是国家的教育财政紧张状况，这种做法实践上行不通。同样，平衡地区间教师资源的手段，如提高工作环境条件、改善校际间、家校间的交通状况等等规划短期难以实现；强行留置、惩罚性遣送部分教师或新生调配至艰苦地区长期任教，既无法调动这些教师的工作积极性又不符合民事性质的教师聘任制的平等性，违反公平原则。更重要的是这种方式本身为权力寻租制造了机会，成为教育主管领导收受贿赂屡禁不止的腐败渠道之一。[5]公平问题只能用政府公权力去解决而不能由市场职能去调节，这是基础教育对政府责任的要求。以下我们以美国和日本的中小学教师任用制度来看政府在人事管理中的职责。

美国学区教师聘任制度。美国教育是一种地方分权制，学区作为教育的基层行政机构，它隶属于学校之上，对教师聘任总体上作出指导、调节与控制。教师聘任以招募开始，经录用和分配工作两个阶段，最后以地方教育委员会与被聘者

[6]签订聘约为终。（1）招募。招募工作主要由学区管理者负责，根据当前及长

远对教师的需求,由学区人事关系部主任在报纸和杂志上公开刊登招聘广告。公开的有关空缺职位情况包括校名、年级、学科、职位的资格要求,工作量、报酬以及申请程序等；（2）录用。应聘者向学区递交申请表及相关的书面材料,主要包括毕业证、教师许可证、测试成绩单、健康证明以及推荐信等。面试选拔委员会(由学区课程与教学部主任、人事关系部主任、学务长助理、初等教育和中等教育学务长各一名、空缺职位学校的校长、教导主任、学科、年级主任组成）通

过提问、交谈、笔试等方式全面考察申请人的教育观念、知识水平、性格特点、交往及团队协作能力等素质，考核合格后由学务长提出录用的建议；（3）分配工作。选拔委员会向学区教育委员会或学校董事会推荐，并由学区教育委员会或学校董事会决定聘任，签订聘约,试用期三年。应聘者的工作安排等细节性的具体的操作过程由校长全权负责。签定长期聘约的教师，若在试用期获得学区和学校管理者的好评，可申请转为终身聘用。获得终身聘用资格的教师受终身聘用法的保护。

在美国,学校与教师双方的权利与义务都在合同中明确体现出来。教师聘任一般都包括两份合同：一份是由教师工会与地方学校董事会签订的集体合同，来构架教师聘任的一般条件；另一份是学区与教师个人签订的合同，在集体合同基础上更加具体详细的规定某个教师的权利和义务，由教师个人与学校董事会签订，只对个别教师有效。教师也可以拥有关于训练或其他额外任务安排的单独或补充性合同。

可以看出,美国的教师聘任体现出以下特点：学区在教师聘任中起着组织、领导和调配的作用，学校董事会与教师工会及教师签订聘任合同的方式来规定学校、教师的权利和义务，规范学校和教师的行为，调节学校和教师之间的法律关系，明确具体细则，易操作。

日本中小学教师的定期流动制度。教师定期交流制度是指以促进教育区域均衡发展和满足教师专业全面发展为目标，所有中小学教师在一所学校任教若干年后，政府或教育行政部门根据区域教育发展的需要，规定教师在区域内不同学校之间进行定期流动的制度。在日本，中小学教师的定期流动属公务员“人事流动”，如升迁、调离、流动换岗及自然减员、退休等范畴。教师的定期流动带有义务性质，日本法律规定，教师在同一所学校连续工作不得超过5年。教师的人事管理权限集中于县一级教育主管部门。按文部省的要求，日本中小学实行教师定期流动的目的主要有三个方面：一是不断提高教师的工作热情和创新能力以及多样的经验积累；二是合理配置人才资源，保持学校之间的水平均衡；三是打破封闭状态，保持学校办学始终充满活力。

日本教师定期流动的政策规定，流动的对象分为几种情况：（1）凡在一校连续任教10年以上以及新任教师连续6年以上者；（2）为解决定员超编而有必要流动者；（3）在区、市、街道、村范围内的学校及学校之间，如教师队伍在结构上（专业、年龄、资格、男女比例等）不合理，有必要调整而流动者。另外，日本对不应流动者也做了相应的规定，如任教不满3年的教师、57岁以上60岁未满教师、妊娠或休产假期间的教师、长期缺勤的教师等。具体做法是，每年11月上旬由县一级教育委员会发布教师定期流动的实施要旨，内容包括地区的指定，有关原则、要求等。全体教师都填写一份调查表，其中包括流动的意向，最后尊重本人意愿并与之商谈后由校长决定人选，并报上一级主管部门审核，最后由县（都道府）教育委员会教育长批准（校长则由教育长直接任命换岗,本人也可以提出申请）。到来年的4月新学期前全部到位。[7]

日本教师流动的特点是实施过程由政府全程组织和管理，教师流动过程中政府主导色彩较浓。日本没有重点学校和普通学校之分，学校教育质量差别不大，中小学教育发达且均衡化程度高，这一定程度上归功于教师的定期交流制度。教师交流制度对提高教师素质和工作热情，积累丰富经验以及合理配置人力资源，保持学校间的均衡发展等方面起了很大作用，特别是对偏僻地薄弱学校状况的改善，意义更为显著。据日本文部省1995年统计，当年在不同种类学校之间流动的教师有12268人。其中，小学教师84.2%转任到初级中学；初中教师84.2%转任到小学；高中教师85%转任到了特殊教育学校；特殊教育学校教师流动到小、中、高的比率分别占40.4%、27.5%和32.1%。偏僻地区学校同其他地区学校之间以及不同类型学校之间教师交流的比例大致平衡。[8]

就我国中小学教师人事制度改革而言，我们不能回到计划经济时期单纯的任用与派遣制上去。但是，考虑到中小学教师基于其教书育人，为民族素质打基础等公务性职业特点，纯粹的市场化聘任制度也不适用于中小学。此外，我国的教师聘任制规定是在学校法人和教师之间进行，但是，我国学校的办学条件和资源差别很大，势必影响到教师聘任状况。同时部分学校，如某些村学、教学点实际上缺乏法人的教师聘任行为能力。因此，引入定期交流制度，在教师聘人制中保障学校的用人自主权，同时加强县级教育行政部门的整体管理和调配能力，教师的聘任权力适当上移是合理的。参考美国和日本的教师人事制度，以及我国公务员分类管理改革中的技术类公务员的聘任和异地交流制度，有必要把教师的身份定位为专业技术科类公务员。惟有如此，才能从法律上保障教师权利的享有和责任的履行，使 “教师的平均工资水平不低于或者高于国家公务员的平均工资水平”的的要求具有合法性，保障教师的福利，杜绝中小学教师罢教问题。这是定期交流制度的实施的先决条件，也是当前教师人事改革问题困境的症结之一。

四、教师聘任制中定期交流的政策与法律保障

中小学教师聘任制度的实施是市场经济建设中教育改革的一个必要环节，该制度加大了教师工作的活力但同时也引起了教师资源的过度不平衡，引进定期交流制度可克服其缺陷。实施定期交流制度并不是说回到过去的教师任用和派遣制度上去。中小学教师的聘任制度与定期交流制度并不矛盾，这两个制度的结合的是指：教师的录用与流动要通过县、区教育人事部门总体规划，调节和管理。县、区对各类学校定岗定员，对不同类别、级别教师分类管理。教师人事制度上总体坚持聘任制，教师与学校双向选择。同时，学校与教师的选择在政策与法律规定的流动的条件和范围内进行，如教师的教龄、年龄、身体状况和学校的如学校的类别、位置、交通、医疗、自然条件和工作环境等等。聘任主体是县、区教育人事部门和缺编学校领导。实施过程是：根据个人愿望和学校需求，由教育行政部门统一调配。县、区教育人事部门录用和确定交流人员后，根据其条件与学校类别派对，然后这些教师与学校进行双向选择来聘任。建立教师聘人制与定期交流制相结合的人事制度，能够解决当前教师资源严重不公现象，提高经济不发达地区、边远地区、农村地区的学校的教学质量；能够提高教师教育中校本培训水平，推动教师素质的全民提高；能够降低中小学应试教育强度，使学校能够可持续发展。教师聘人制与定期交流制相结合的人事制度吸收了大陆国家的中小学公务员制度、英美国家的中小学公务雇员制度和学区聘任制度，以及日本等国家的定期交流制度，密切我国市场经济建设中中小学教育人事制度的改革现状，有利于理论上完善中国特色的中小学教师人事制度。

教师聘任制和定期交流制度相结合，需要国家教育主管部门制定与之配套的法律措施与制度建设：一是规定教师定期流动的义务性，流动的程序、流动的期限、流动教师的待遇等要求；二是在教师职称与资格晋升、教师健康与生活状况、学校资源硬件、生活交通条件等进行相应的制度建设。三是加快社会保障制度的改革，建立起覆盖全社会的多层次的社会保障体系，实行教师的社会化管理是降低教师流动的风险，解决教师的后顾之忧，促进城乡教师的定期流动的重要支持

因素。

中小学教师的人事管理权应该上移于县级教育人事部门。在公平原则下，各县、区首先要根据自己的实际条件制定聘任与交流的具体内容和操作层面的政策。每个教师（包括）除年龄（如男性50岁，女性45岁）、身体条件特殊外（如某些疾病）都定期（如在同一学校工作3-6年后）进行学校之间的交流，并且其流动状况作为职称评定和福利待遇变化的依据。如在经济不发达地区、边远地区、农村地区的学校工作的经历作为晋升上一级职称和提高工资待遇的必备条件。除了实现发达地区之间的教师流动外，还要落实发达地区与落后地区的教师流动。

制定改善落后地区学校条件的政策是顺利实施聘任与交流制度，平衡教师资源的关键。这些政策主要包括：由教育行政部门统一聘任教师，统一管理人事、工资，统一配置师资；加大对农村教育的投入，尽量缩小城乡教育差距，为教师流动创造条件；提高农村教师的待遇，增加农村地区教师津贴等优惠政策；在核定绩效工资时，应向农村教师倾斜，使农村教师的待遇高于城镇教师；在教师专业技术职务评审中，对长期在农村任教的教师给予政策倾斜等等。

参考文献：

[1]薄建国.中小学教师劳动用工制度的完善——兼议中小学人事制度改革的问题与路径[J].教育理论与实践.2007,(8):31-34

[2]徐广宇.教师身份的类型及其法律保障——兼谈我国教师身份及其法律适用[J].上海教育科研.1995,(1):8-10.[3] [日]盐野宏.行政法[M].杨建顺译.法律出版社.2001.717-719.[4]黄 崴、孟卫青.英、美、法、德、日中小学校教师法律地位的比较[J].比较教育研究,2002，(6):12-13.[5]薄建国.代课教师的政策与法律问题——兼论中小学教师聘任制与定期交流制度[M].中国教育法治评论（第四辑）.2006.234.[6]陈驾.美国对中小学教师的管理[J].外国教育资料.1993,(1):47-48.[7] [8]彭新实.日本的教师培训和教师定期流动[J].外国教育研究, 2000,(10): 51-52.作者联系方式：Email：bojg_007@163.com手机：***