标准起草专家意见

标准起草专家意见（共7篇）

1.标准起草专家意见 篇一

专家称收入分配改革方案完成起草 预计12月出台

东方网10月20日消息：难产8年的收入分配方案，终于出台在即。

10月17日召开的国务院常务会议，在谈到四季度各项工作时提出，要制定收入分配制度改革总体方案。

受访的多位接近相关部门的专家均证实，收入分配总体方案目前已经完成起草并上报国务院。曾参与该方案内部讨论的中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南预计，方案可能在12月份出台。

据悉，由国家发改委牵头起草的收入分配体制改革方案，其基本框架中，包含建立健全职工工资的正常增长机制，促进基本公共服务均等化，不断缩小城乡收入的差距等多方面内容。同时，对于垄断行业工资总额和工资水平的双重调控、提高城乡居民收入等，方案中也可望给出明确目标。

“经过多年酝酿、讨论和修改，即将出台的方案已经比较成熟了。” 曾参与该方案内部讨论的人社部劳动工资研究所研究员马小丽透露，最终版本的方案将更加重视顶层设计和组合设计，也更加着重于如何提高低收入群体的工资收入水平。

方案曾两次提交均未通过

收入分配体制改革总体方案的起草工作于2004年启动，由国家发改委具体负责，财政部、人社部、国资委等多个部委参与制订。在2010年初和2011年12月，国家发改委曾两次将方案上报国务院，但均因高层领导认为需要继续修改而未获通过。

关于方案的基本框架和精神，国家发改委收入分配课题组负责人李实表示，收入分配改革首先要提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。同时，加大财政、税收在初次分配和再分配中的调节作用，创造条件让更多群众拥有财产性收入。

由于涉及到利益重新分配，方案从一开始制订就产生各种分歧。从2007年至2009年，国家发改委曾就此前后举行过6次征求意见讨论会。各部委及各方专家围绕收入差距大小的判断、控制垄断行业薪酬、提高低收入群体收入等敏感议题，一直争议不断。

“对收入差距的估计就有分歧，因为涉及到如何定义‘收入’，不光是现金，还包括实物收入、补贴、暗收入。又比如限制垄断部门高收入，怎么界定‘垄断部门’？还有城乡收入差距问题，有人认为这是发展过程中出现的，政府政策起不了多大的调节作用。”李实说。起草中的分歧与争执

关于“两个比重”(指居民收入在国民收入分配中的比重，劳动报酬在初次分配中的比重)低还是不低也有分歧，有人拿出金砖四国的数据做横向比较，认为中国的“两个比重”并不低。

关于当前收入差距不合理偏大，各方已基本形成共识，但对于问题产生的原因、改革的着重点是放在初次分配还是二次分配上，又形成了分歧。有人认为分配不公主要是政府对市场干预过多造成的。应该首先通过改革政治体制和行政体制来解决；有人则认为现阶段改革重心应放在初次分配领域，包括对财税体制、工资制度、农民收入分配、要素分配制度、垄断行业进行改革。

“方案讨论过程中争议较多的还有‘提低’，在相关财税减免相关的支持很难达成共识，难以操作。”苏海南透露，比如有人认为劳动密集型产业的税该减的也减得差不多了，没必要再减了。还有意见认为企业减税和工资增长没法挂钩，而且这样操作容易形成政府对微观经济运行的过度干预，不妥当。

关于上市公司的薪酬问题也迟迟未达成共识。“有人认为上市公司的事就由市场去定，由薪酬委员会提方案，董事会批准股东大会决策，没多大问题；有人指出这本质上还是高管自定薪酬，应该修法，形成内部制衡机制，在这方面没有完全形成共识。”苏海南说。

据相关人士介绍，收入分配涉及财税体制改革、社保制度设计等多个层面，而且方案涉及到多个具体部委的操作执行，部委之间又缺乏规范的磋商沟通机制，“有些部门对此难免有抵触情绪。”这也使得方案的出台更为困难。

在苏海南看来，收入分配是对体制和利益的重新洗牌。既得利益者不愿受到损失，形成阻力，所以就拖得比较久。

此外，收入分配改革方案涉及经济社会体制、经济发展方式转变、经济结构调整。改革的复杂性，注定了各方从达成共识，形成清晰思路，到明确各种可行性政策，都需要较长的时间。

拉大差距的因素仍存在

在收入分配改革方案久攻不下的八年里，居民收入差距在继续扩大。由中国发展研究基金会发布的《转折期的中国收入分配》报告显示，中国改革开放初期的居民收入基尼系数不到0.3，到2001年攀升到0.45左右，至2007年进一步上升到0.48。

房地产价格过快上涨造成的财产性收入差距急剧扩大，行业垄断造成行业收入差距扩大，被认为是造成城镇内部收入差距扩大的主要原因。报告显示，金融行业的职工平均工资与城镇职工平均工资相比，在2003年高出49%，在2009年高出87%。

由人社部劳动工资研究所发布的2011年《中国薪酬发展报告》也指出，企业高管与农民工工资收入差距最大达4553倍，企业内部近5年来高管工资增幅明显超过普通职工工资增幅。

国有和私营部门员工的收入也差距巨大。国家统计局发布的数据显示，2011年全国城镇非私营单位在岗职工年平均工资为42452元，而私营单位就业人员年平均工资为24556元，仅相当于城镇非私营单位年平均工资的近58%。

李实领导的课题组则更多关注城乡收入差距。他们估算，在考虑公共医疗、养老、教育补贴等社会福利项目后，2002年城乡居民的人均“暗收入”大约为4200元，而农村居民为250元。如果将这部分收入计入城乡居民的平均收入中，那么城乡居民的收入比率会上升到4.35:1。

研究还显示，最近3-4年全国收入分配差距处于相对稳定状态，但是灰色收入、腐败收入等因素给总体收入差距变化带来不确定性。

“拉大收入分配差距的因素在一段时期内仍持续存在，收入差距将在较高水平持续一段时期，然后才走向下降。这个时期的长短，取决于未来的政策选择。” 中国发展研究基金会秘书长卢迈认为。

收入分配问题拖而不决，会给经济和社会发展带来巨大风险，同时利益集团反对改变既有格局的力量会更加强大，使政府扭转收入差距扩大趋势的努力面临更大的困难。

2.标准起草专家意见 篇二

一、制定《畜禽屠宰管理条例》的必要性

肉食品是我国居民的传统食品, 在食品消费中具有特殊性。肉类产品产业链涉及养殖、屠宰、加工、运输、流通和消费等多个环节, 屠宰是这一产业链中的关键环节, 是连接养殖和消费的重要纽带, 直接关系到肉类产品质量安全和公众健康。制定畜禽屠宰管理条例, 将畜禽屠宰纳入统一规范管理具有重要意义。

1. 保障广大消费者食用安全放心肉食品的需要

改革开放以来, 我国肉食品消费量大幅增加, 2012年全国肉类总产量达到8 387.24万t, 人均占有量61.9 kg, 是1990年人均占有量的两倍半。在数量增长的同时, 肉食品质量安全问题却始终存在隐患, 一方面, 基于利益驱使, 生猪私屠滥宰现象屡禁不绝;另一方面, 由于在国家层面对牛、羊、禽屠宰没有统一要求, 对牛、羊饲喂“瘦肉精”、注水、掺假等违法行为和交易市场宰杀活禽带来的疫病传播风险依然存在, 严重威胁着公众健康。从屠宰行业发展的实践来看, 国家实行生猪定点屠宰制度以来, 生猪产品质量安全水平得到显著提升, 老百姓食用安全放心猪肉食品的需要基本得到满足;将牛羊禽纳入统一管理的地方畜禽产品质量安全水平也相对较高。当前, 猪牛羊禽产品的产量已经占到肉类总产量的98%, 保证猪牛羊禽产品的质量安全, 就基本确保了肉类产品的质量安全。因此, 应当通过立法形式, 尽快将牛羊禽的屠宰纳入定点制度统一管理, 更好保障肉食品质量安全。

2. 规范提高畜禽屠宰行业发展秩序和水平的需要

《生猪屠宰管理条例》实施以来, 国家始终把生猪屠宰厂场审核清理、整合压点作为重中之重, 集中力量清理整顿生猪屠宰行业, 全国生猪屠宰厂场数量从高峰期的10多万家减少到目前的1.5万多家, 行业集中度有所提高。但是, 屠宰行业中存在一些深层次的问题和矛盾尚未得到根本性解决, 例如屠宰场点“多、乱、小、散”并存、私屠滥宰严重, 屠宰行业产能严重过剩、发展水平参差不齐, 代宰现象仍然普遍、畜禽产品质量安全主体责任难以落实等, 严重制约了屠宰行业的健康发展。据统计, 目前全国共有畜禽屠宰厂场3.5万家, 大部分中小规模屠宰厂场生产条件和技术水平较为落后, 缺乏专业的肉品品质检验设备设施, 产品质量和经济效益难以保证。为从根本上消除行业积弊, 必须通过畜禽屠宰管理立法建立全面严格的畜禽屠宰管理制度, 进一步规范屠宰厂场准入门槛、生产控制、质量安全和监督管理, 促进屠宰企业机械化、规模化、标准化、品牌化和信息化发展, 推动屠宰行业与国际先进水平、技术标准接轨, 实现持续健康发展。

3. 推动现代畜牧业发展的需要

在一定程度上, 畜牧业发展方式和生产水平决定了屠宰行业的发展方式和生产水平。目前, 我国畜牧业仍然处在由低水平分散养殖模式向标准化规模养殖模式的过渡期, 大量散养畜禽为中小规模屠宰场点和代宰经营方式提供了生存土壤。据统计, 我国生猪屠宰中代宰比例高达75%, 一方面, 代宰使得那些条件设施落后、不符合质量安全要求的中小屠宰场点获得利润来源, 长期存活下来;另一方面, 由于代宰的生猪产品所有权不属于屠宰场点, 一旦超出流通范围或造成质量安全事件, 责任追究和惩处也面临法律上的困难。而尚未纳入定点管理的牛羊禽的屠宰活动更加难以规范。当前, 我国正在大力推进畜禽标准化规模养殖, 形成猪牛羊禽统一的屠宰管理制度, 将对畜牧业发展形成倒逼压力, 要求养殖者更加规范地组织生产, 提供更加健康、符合食品安全标准的畜禽, 从而进一步提升畜牧业发展水平。

4. 适应机构改革和职能转变的需要

目前, 生猪定点屠宰监督管理职能已由商务部划入农业部, 各地屠宰监管职能也正在划转过程中。根据国务院要求, 各级畜牧兽医部门承担畜禽屠宰行业管理和畜禽屠宰环节质量安全监管职能, 监管职责范围比单独管理生猪屠宰时大幅扩大。为确保畜牧兽医部门依法履职尽责, 应当通过专门的畜禽屠宰管理立法, 对屠宰行业主管部门屠宰监管种类等予以明确, 并按照十八届三中全会关于全面深化改革的精神和国务院简政放权有关要求, 对现行屠宰管理中涉及行政许可、工商登记等相关制度和规定进行调整。

随着畜禽监管职能的划转, 今年“两会”期间, 部分人大代表、政协委员以各种形式建议抓紧制定畜禽屠宰管理法律法规, 加大对畜禽以外其他畜禽屠宰的监管力度。目前制定畜禽屠宰管理条例的时机已经成熟。

二、《畜禽屠宰管理条例 (草案) 》的基本内容

本次起草的《畜禽屠宰管理条例 (草案) 》, 分总则、畜禽定点屠宰厂 (场) 设立、畜禽屠宰、兽医食品卫生检验、监督管理、法律责任和附则七章, 共五十七条。草案紧紧围绕保障畜禽产品质量安全这一中心, 进一步明确地方政府、监管部门和畜禽定点屠宰厂 (场) 的责任, 加大对屠宰厂 (场) 的监管力度和对畜禽屠宰相关违法犯罪行为的惩处力度。草案遵循“保持稳定、继承发展”的基本原则, 对现行《生猪屠宰管理条例》确立的定点屠宰、检验检疫等基本制度予以坚持并调整完善, 对当前屠宰管理实践中行之有效的制度安排和政策措施予以确认, 建立了一整套畜禽屠宰管理制度。草案的主要内容包括:

1. 落实国务院机构改革和职能转变要求

第一, 根据《国务院机构改革和职能转变方案》、《国务院办公厅关于加强农产品质量安全监管工作的通知》, 明确国务院畜牧兽医主管部门负责全国畜禽屠宰的行业管理工作, 县级以上人民政府畜牧兽医主管部门负责本行政区域内畜禽屠宰的行业管理。第二, 整合屠宰环节监督管理执法职能, 授权县级以上人民。第三, 根据调整后确立的食品安全监督管理体制, 将畜禽产品加工、经营、流通、餐饮环节违法行为的查处主体明确为食品药品监督管理等部门。第四, 按照工商登记制度改革有关要求, 取消了《生猪屠宰管理条例》中屠宰厂 (场) “应当持生猪定点屠宰证书向工商行政管理部门办理登记手续”的规定。

2. 强化各方面责任落实

第一, 强化地方政府畜禽屠宰属地管理责任。草案中提出, 县级以上地方人民政府“统一负责、领导、组织、协调本行政区域内的畜禽屠宰管理工作”, 并对监督管理工作机制、能力建设、条件保障等作出了规定;针对在边远和交通不便农村地区设置的小型畜禽定点屠宰场点, 要求县级以上地方人民政府“应当对小型畜禽定点屠宰场点进行综合治理”等。第二, 强化相关部门监督管理责任。草案中明确, “县级以上人民政府食品药品监督管理、环境保护、公安等有关部门在各自职责范围内负责与畜禽屠宰活动相关的管理工作”。第三, 强化畜禽定点屠宰厂 (场) 主体责任。草案中提出, 畜禽定点屠宰厂 (场) 应当对畜禽屠宰活动和畜禽产品质量安全负责, 是畜禽产品质量安全第一责任人, “明确要求畜禽定点屠宰厂 (场) 建立”畜禽收购、屠宰、加工、贮存、运输等全过程质量安全管理体系。

3. 建立健全畜禽屠宰管理制度

第一, 建立畜禽定点屠宰和分级管理制度。一是将猪、牛、羊、鸡等主要畜禽的屠宰全部纳入定点管理;二是对畜禽定点屠宰厂 (场) 推行分级管理、鼓励、引导、扶持畜禽定点屠宰厂 (场) 改善生产和技术条件, 加强质量安全管理, 提高畜禽产品质量安全水平;三是完善定点屠宰许可条件和程序, 实行定点屠宰动态管理, 建立定点屠宰厂 (场) 退出机制;四是要求畜禽定点屠宰厂 (场) 按照畜禽屠宰质量管理规范组织生产;五是要求县级以上人民政府畜牧兽医主管部门根据风险监测、风险评估结果和畜禽产品质量安全状况等, 对不同规模的畜禽定点屠宰厂 (场) 实施风险分级管理。第二, 实行畜禽屠宰兽医食品卫生检验制度。在完善现行肉品品质检验和屠宰检疫制度的基础上建立兽医食品卫生检验制度, 实施畜禽屠宰兽医食品卫生风险评估和屠宰环节畜禽产品质量安全年度抽检制度, 明确畜禽定点屠宰厂 (场) 和动物卫生监督机构的官方兽医在兽医食品卫生检验过程中的权责和监督机制。第三, 建立畜禽屠宰质量追溯制度。明确畜禽定点屠宰厂 (场) 要如实记录其屠宰的畜禽来源、畜禽产品流向、兽医食品卫生检验和无害化处理等内容, 做到全程可追溯。第四, 建立畜禽问题产品召回制度。明确畜禽定点屠宰厂 (场) 对存在安全隐患的畜禽产品应当采取召回措施, 防止问题产品流向餐桌。第五, 建立畜禽屠宰统计监测制度。明确畜禽定点屠宰厂 (场) 报送畜禽收购、屠宰、销售等信息, 以便行业协会和主管部门及时掌握畜禽行业发展实际情况, 及时应对畜禽市场波动。

4. 加大监督管理和执法力度

第一, 为合理配置行政管理资源和监督执法力量, 要求县级以上人民政府畜牧兽医主管部门对畜禽定点屠宰厂 (场) 实施风险分级管理, 根据风险监测、风险评估和畜禽产品质量安全状况, 确定屠宰监管的重点、方式和频次。第二, 要求县级以上人民政府畜牧兽医主管部门制定畜禽产品质量安全年度抽检计划, 并组织实施。第三, 为加强部门间屠宰监督执法的配合和支持, 要求县级以上人民政府畜牧兽医主管部门与公安部门建立畜禽屠宰行政执法和刑事司法工作衔接机制。第四, 参照《食品安全法》和《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》的规定, 加大了对畜禽屠宰相关违法行为的惩处力度。第五, 确立违法行为人禁止从业制度, 规定受到行政处罚和刑事判罚的人员在规定期限内不得从事畜禽屠宰活动。

5. 其他内容

3.参加民主监督意见起草的一点体会 篇三

宿正伯

2017年初，中国共产党中央办公厅印发了关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见。之前，我曾作为文件起草组成员参与了赴江浙的调研和后期的起草工作。结合这段经历，简单谈谈对《意见》作用的认识。

《意见》的作用，不妨概括为：夯实基础，稳步突破，由易及难，积少成多，为更丰富的实践提供丰沃的土壤。

所谓“夯实基础”,就是把实践中积累的成熟经验通过文件的形式沉淀下来，巩固起来，作为今后发展的坚实基础。民主监督，作为人民政协的三大职能之一，一直被视为政协工作的短板。这只是相对其他两项职能而言。事实上，政协民主监督从上世纪五十年代开始实践，到今天还是积累了不少经验，也发挥了很大作用的，最为人津津乐道的便是全国政协在三峡大坝工程建设论证阶段所发挥的重要作用。会议发言、委员提案、委员视察、民主监督性调研、反映社情民意信息等民主监督工作方式，已经在长期实践中形成了规范性做法。将这些经验和做法以集成的方式巩固好，就是很有效的基石。

所谓“稳步突破”,就是以稳妥的态度推进民主监督有新的突破，把实践检验成熟的、各方普遍认可和接受的经验和做法上升为制度。对于那些实践中尚有争议、尚存疑虑的做法，不急于上升为制度，但留有继续探索的空间和余地。我参加调研和起草工作，有一个很大的感受，就是调研和起草不一样：调研要广泛而深入，起草要慎重和严谨，可谓是一张一弛、一放一收。地方政协的实践特别是经济发达地区的实践丰富多彩，活力四射，在其中调研有酣畅游泳之感，但具体到起草文件则要慎重得多，需要考虑全国各地的实践参差不齐，文件只能取其中者。文件出台后，有的地方可能觉得不解渴，有的地方则可能觉得力度已经很大了。总的来说，文件相比于实践而言，有突破，有保留，但突破胜于保留。

所谓“由易及难”,就是先从容易推动的推动起，逐步深入下去。监督，毕竟不是件容易的事情，因为就人性而言，任何人都是本能反感被别人监督的，但无论是人还是组织，为了其肌体健康，事实上又都是需要被监督的，有人监督是好事不是坏事，但真正要接受监督则需要有一个心理转变的过程，这便是理性认识的升华。刚性约束的监督，不接受也得接受；非刚性约束的监督，则可能推脱闪躲之，敷衍应对之。政协的民主监督是不具有刚性约束力的监督，因此开展起来就很难。怎么办呢？那便是从帮助别人做起，带着帮助别人发现问题、推动工作的目的去开展监督，并以协商建言的态度来提出意见建议。也就是协商式、同向式、合作式的监督。认识到这一点的地方政协，工作做得普遍比较好，党政部门也普遍能够接受。当被监督者越来越认识到民主监督的积极作用和意义时，更加深入的监督就有可能一步步开展起来。当然，古今中外，监督都是一个十分敏感的政治命题。由易及难，是一个缓慢的推进过程，而且一定有它的底线和边界。

所谓“积少成多”,就是逐步地增加民主监督在政协工作中的比重，渐渐地使之达到与政治协商、参政议政职能三分天下的局面。如此，便要充分利用政协的现有各种履职方式，增加其中的民主监督成分，使得民主监督更加活跃，更有成效。政协全体会议、常委会议、专题协商会、双周协商座谈会等各类会议中要增加民主监督议题，委员视察、专题调研中要增加民主监督性题目，提案要增加民主监督性提案，政协要围绕法律法规实施和党政部门重要工作落实情况开展专项监督，要积极参加党政部门组织的调查、检查、听证等。总之，要通过一点一滴的努力，日积月累的开展，把政协民主监督搞得活跃起来。

我在起草组时，主要参与“完善人民政协民主监督形式”部分的起草。在调研中，我们了解到地方政协开展民主监督的形式是十分多样的，比如进行专项监督、开展民主评议、委派民主监督小组、开设委员工作室，以及与报纸电视等媒体合作，开设各种论坛、专栏等。这些工作开展得都比较普遍，也很有成效，比如浙江省政协与电视台合作开展的“民生论坛”,影响力就很大，效果也很好。在初步梳理时，民主监督形式达十四五种之多，但最终文件出台时，除专项监督外，大多数均没有作为一项监督形式单列。然后，尽管没有一一单列，但基本均在文件中予以提及了，这便为政协民主监督的广泛深入实践提供了丰沃的土壤，打开了更大的想象空间。

4.标准起草专家意见 篇四

起草说明

为贯彻落实“十二五”规划和全国金融工作会议的决策部署，加大对中小企业等薄弱领域的金融支持，深化资本市场服务实体经济的功能，加强对暂不具备公开发行上市条件的成长型、创新型中小企业和小微企业的服务，为民间资本创造更有利的投资环境，根据《公司法》、《证券法》及相关法律法规，证监会起草了《非上市公众公司监督管理办法》（以下简称《监管办法》）。现说明如下：

一、非上市公众公司监管的必要性

（一）建立非上市公众公司监管制度是实体经济发展的需要 股份公司是宏观经济的重要微观主体，其发展需要资本市场的服务与支持。去年12月召开的金融工作会议要求，“金融行业要大力提升服务功能，扩大服务覆盖面。重点支持经济结构调整、节能减排、环境保护和自主创新，特别要加快解决农村金融服务不足、小型微型企业融资难问题”。交易所市场由于其限定性，不能覆盖绝大多数中小企业、三农企业、创新创业企业和小微企业。建立非上市公众公司监管制度，全面而有层次地支持上述企业股本融资、股份转让、公司重组等活动，可以促进企业稳步成

长，服务于加快经济发展方式转变和经济结构调整。

（二）监管非上市公众公司符合国际惯例

在境外成熟市场上，不仅要对股份公司的证券发行行为进行监管，还根据股份公司是否涉及公众利益将其划分为公众公司和非公众公司。对不在交易所上市的公众公司，因其涉及公众投资者，也建立了相应的监管制度，包括准入管理、持续信息披露与公司治理等，将其纳入证券市场统一监管体系，规范其股份转让与融资等活动，保护公众投资者的权益，防范风险。

（三）非上市公众公司监管的法律依据

2006年修订的《证券法》扩大了股份公司纳入证券市场统一监管的范围，将公开发行不上市的公司纳入证监会监管，从而划出了一条股份有限公司触及公众利益的红线。根据这一立法精神，国务院办公厅《关于打击非法发行股票和非法经营证券业务有关问题的通知》（国办发[2006]99号）明确提出了非上市公众公司的概念，要求证监会将非上市公众公司监管纳入法制轨道。因此，《监管办法》是非上市公众公司监管的基础性文件，也是推进场外市场建设的重要规章之一。

二、起草《监管办法》的指导思想和原则

《监管办法》制定的指导思想是，以科学发展观为指导，以服务经济社会发展为出发点和落脚点，不断完善资本市场多层次、多渠道服务实体经济的体制机制，积极拓展资本市场的覆盖

面和包容能力，支持知识和技术创新型企业、现代农业企业、小型微型企业的股本融资、股份转让、公司重组等活动，促进中小企业稳步成长，为加快经济发展方式转变和经济结构调整、促进经济平稳较快发展做出更大贡献。

非上市公众公司监管是一个崭新的领域，此类公司具有数量多、规模小、经营不确定等特点，监管制度的设计，既要保证其具有一定的透明度、规范性和组织性，也要建立相应的投资者权益保护机制，维护“三公”原则。在监管理念上，一是强化信息披露，建立统一的信息披露规范要求，保证投资者的知情权，使其能够及时、准确地获取投资信息；二是强化公司治理和规范运作，引导并推动公司在法律法规框架下健全公司治理机制，依法实行“自治”，保护投资者的合法权益。

监管制度安排主要遵循以下原则：

一是放松行政管制，简化许可程序。按照《证券法》的要求，公开发行股票应经中国证监会核准，并没有对公开发行并上市和公开发行不上市进行区分。证监会本着“简化行政许可、放松管制”的理念，对非上市公众公司准入采取简易核准，在准入条件和准入程序上与公开发行并上市相比有较大的差异。一方面，在准入条件上，不设财务指标，重点要求公司主营业务明确，治理机制健全，提高信息披露质量，按照信息披露规则真实、准确、完整、及时地披露相关信息。另一方面，在准入程序上，不设类似发审委组织，也不实行保荐制，核准程序大大简化。

二是强化公司自治，发挥中介机构作用。制定非上市公众公司章程指引，强化公司依法自治。加大中介机构责任，充分发挥证券公司、会计师事务所、律师事务所等证券服务机构的作用。对不尽职或参与造假的证券公司和证券服务机构采取严格的监管措施。

三是严格防范风险。建立定向发行制度，禁止向一般社会公众发行股票。建立投资者适当性制度，要求参与者具备相应的风险认知和承受能力，进一步强化投资者“风险自担、买者自负”的理念，切实降低系统性风险。

四是实行分层管理。相对于上市公司，非上市公众公司是一个比较复杂的群体，其来源不同、公众化程度不同，成为非上市公众公司的动因也不同。因此，为兼顾监管的包容性和有效性，对其实行分层次的富有弹性的监管安排。对公开转让和定向转让的公司，在准入条件、许可程序和信息披露要求上适用不同的标准。

五是明确监管边界，构建综合监管体系。监管部门主要负责制定信息披露、公司治理等规则并监督执行，建立与地方政府的监管协作。同时，探索建立多元化的证券纠纷解决机制，引导市场参与各方通过法律途径解决有关矛盾和纠纷。

三、《监管办法》的主要内容

《监管办法》共有八章五十八条，具体包括总则、公司治理、信息披露、股票转让、定向发行、监督管理、法律责任和附则。主要内容如下：

（一）非上市公众公司的范围与总体要求

非上市公众公司是指有下列情形之一且其股票不在证券交易所上市交易的股份有限公司：一是股票向特定对象发行或者转让导致股东累计超过200人的公司；二是股票以公开方式向社会公众公开转让的公司。非上市公众公司股票应当在中国证券登记结算公司办理集中登记存管，股票公开转让应在依法设立的证券交易场所进行，从根本上防范非法发行和转让股票等现象。

（二）公司治理

针对非上市公众公司特点，要在适度监管的基础上，引导并推动公司在《公司法》、《证券法》等法律法规框架下健全治理机制，依法实行“自治”，公司的经营管理，包括风险控制、经营活动、纠纷解决等行为依照相关法律和公司章程进行。具体措施上，一是兼顾非上市公众公司特点和监管实际需要，对非上市公众公司治理作出原则性规定，并将通过制定《非上市公众公司章程指引》，规定公司章程必备条款，引导其健全公司治理机制。二是突出保护股东的合法权益，要求董事会对公司治理机制是否保证所有股东享有充分、平等的权利进行讨论和评估，要求公司在章程中视实际情况约定回避表决制度。三是促进公司依法自治，要求公司在章程中约定股东间矛盾和纠纷解决机制，并支持股东通过仲裁、调解、民事诉讼等司法途径主张其

合法权益。

（三）信息披露

信息披露是非上市公众公司的基本义务和责任，也是监管部门对其进行监管的重点。鉴于此类公司规模较小，信息披露要求应重点突出，在满足投资者信息需求的前提下，体现两方面特点。一是降低信息披露成本，在披露内容上，强化投资者关心的公司核心竞争能力和风险因素；在披露频率上，只要求和半报告，不要求披露季度报告；在披露方式上，要求在中国证监会指定的信息披露平台公布，不要求在报刊上进行披露，并将纳入证监会的电子化信息披露规范体系。二是实行分层次的信息披露监管，对公开转让和定向发行的公司要求披露公开转让说明书或者定向发行股票预案、和半报告，对因其股票向特定对象转让导致股东累计超过200人的公司，仅要求简要披露定向转让说明书和报告。

（四）股票转让

为兼顾监管的包容性和有效性，对通过股票转让成为非上市公众公司实行分层次的、富有弹性的许可管理。

对申请股份公开转让的公司，不设财务指标,不做盈利要求。重点要求治理机制健全、信息披露规范。要求证券公司出具推荐报告、律师事务所出具法律意见书、具有证券期货相关业务资格的会计师事务所出具审计报告，以及证券交易场所是否同意挂牌的审查意见。

对因其股票向特定对象转让导致股东累计超过200人的公司，不设准入门槛，可在上述情形发生后3个月内向证监会申请核准或者降低股东人数。同时为防止监管套利，不允许其股票公开转让，只能向特定对象以非公开方式协议转让。对未经核准的，将启动打击非法发行股票机制。如果此类公司拟公开转让或定向发行，则按照相关规定申请核准。

（五）定向发行

股份公司和非上市公众公司有合理的融资需求，应有适合非上市公众公司特点的融资制度。一是限定发行对象和人数，发行对象仅限于公司股东；公司的董事、监事、高级管理人员；符合投资者适当性管理规定的自然人投资者、法人投资者及其他经济组织。二是限定发行方式，只允许私募发行。三是限定发行程序，要求公司提交发行申请前确认发行对象具备相应的风险认知和承受能力，并与之签订充分揭示投资风险的认购协议。四是建立储架发行制度，针对部分企业项目投资分批投入的特点，监管部门一次性核准其发行申请，由公司根据项目需求分次择机募集资金，从而提高资金使用效率，降低公司融资成本，增加公司自主权。五是建立快速融资豁免制度，对定向发行后股东累计不超过200人或者在12个月内发行股票累计融资额低于1000万元的非上市公众公司，不要求其向监管部门申请核准，可自办发行、事后备案，为中小企业小额快速融资建立绿色通道。

（六）监督管理与法律责任

5.标准起草专家意见 篇五

明

为积极推动证券公司创新，丰富固定收益产品，发展资产证券化业务，在对证券公司企业资产证券化业务试点情况进行研究总结的基础上，我们起草了《证券公司资产证券化业务管理规定》（以下简称“《规定》”）。有关情况说明如下：

一、起草《规定》的背景与必要性

2004年4月，我会启动了以证券公司专项资产管理计划（以下简称专项计划）为载体的企业资产证券化业务的研究论证，并于2005年8月开始了证券公司企业资产证券化业务的试点。试点期间，为规范业务的开展，防范有关业务风险，我部于2009年5月下发了《关于通报证券公司企业资产证券化业务试点情况的函》及《证券公司企业资产证券化业务试点指引（试行）》（以下简称“《试点指引》”），通过上述两个文件明确了我会对于证券公司进行企业资产证券化业务试点的相关政策及监管要求。

当前，国内证券公司的传统业务对实体经济和社会投融资需求的服务能力不足。资产证券化业务是提升证券公司服务实体经济能力，更好的满足社会投融资需求的重要途径，也有助于推进证券行业的转型发展，提升证券公司的市场竞争力。因此，证券公司资产证券化业务由试点业务转为常规业务发展已成为现实需要。但是试点期间出台的有关文件法律层级较低，并且相关文 1

件对证券公司从事该项业务的限制性规定较多，也不适应资产证券化业务发展的需要。因此，有必要针对现实需要，立足长远，制定与证券公司从事资产证券化业务相适应的法规文件。

二、《规定》的主要内容说明

（一）基本框架

《规定》共八章五十条。第一章“总则”，主要涉及证券公司资产证券化业务的立法依据、业务定义、业务原则、专项计划设立、资产独立性要求等。第二章“专项计划”共13条，主要规定了专项计划基础资产类型、基础资产转移要求，账户管理、现金流归集，资产支持证券及其信用增级，投资者权利、专项计划终止等内容；第三章“管理人和托管人”主要规定了管理人职责、管理人与原始权益人关联关系披露、托管人职责等内容；第四章“原始权益人”主要规定了原始权益人条件、职责；第五章“设立申请”主要规定了专项计划设立和资产支持证券发行条件及程序；第六章“信息披露”规定了管理人、托管人定期和临时信息披露的各项内容和要求。第七章“监督管理”明确了中国证监会及派出机构、自律组织对证券公司开展资产证券化业务的监管要求和措施。第八章为附则。

（二）主要内容

1、业务模式

试点期间，对基础资产类型、特殊目的载体形态、获得基础资产的方式、原始权益人等均有严格的限定，对业务的持续发展

客观上形成了一定阻碍。考虑到证券公司资产证券化业务的特点和发展趋势，资产证券化业务的定义既要反映现状，又要具有一定的扩展性和前瞻性，此次立法，将业务名称定为证券公司资产证券化业务，删除“企业”字样，并将业务定义为：证券公司以特殊目的载体管理人身份，按照约定从原始权益人受让或以其他方式获得基础资产，并以该基础资产产生的现金流为支持发行资产支持证券的业务活动。

首先，该定义扩大了资产证券化业务的载体范围，在继续采用专项计划作为特殊目的载体并明确专项计划资产为信托财产基础上,为将来引入基金、特殊目的公司或其他形式的载体预留了空间；其次，未限制获得基础资产的具体方式，除转让方式外，为可能采用财产信托等其他基础资产转移方式留下制度空间，同时也兼顾了原始权益人不特定的资产证券化业务类型。另外，将“资产支持受益凭证”修改成“资产支持证券”，以便和《证券公司集合资产管理业务实施细则》等规范性文件及市场通行称谓保持一致，更容易被市场上机构投资者认可和接受。上述定义有效扩展了证券公司资产证券化业务内涵，能够较好地适应将来基础资产多样化和业务模式多元化的客观需求，有利于拓宽证券公司资产证券化业务空间。

2、扩展了基础资产的内涵和外延

为了便于扩展资产证券化业务深度与广度，此次《规定》通过列举的方式列明可以证券化的基础资产具体形态，允许包括企

业应收款、信贷资产、信托受益权、基础设施收益权等财产权利，商业票据、债券、股票等有价证券，商业物业等不动产财产等均可作为可证券化的基础资产，为实务操作提供了明确指引。此外，还允许以基础资产产生的现金流循环购买新的基础资产方式组成专项计划资产。

3、降低了业务门槛，放宽对证券公司的业务限制

为更多证券公司能够开展资产证券化业务，《规定》取消有关证券公司分类结果、净资本规模等门槛限制，具备证券资产管理业务资格、近一年无重大违法违规行为等基本条件的证券公司均可申请设立专项资产计划开展资产证券化业务。

此外，考虑到资产证券化业务过程中，证券公司可以通过有关措施防范可能存在的利益冲突，《规定》未对证券公司在与原始权益人存在关联关系情况下设立专项计划和担任管理人作禁止性规定，但对此种情况下作为管理人的证券公司提出了严格的信息披露要求。

4、强化了流动性安排

为了提高产品的流动性，《规定》允许资产支持证券可以在证券交易所、中国证券业协会机构间报价与转让系统、证券公司柜台交易市场以及中国证监会认可的其他交易场所进行转让。此外，还允许证券公司可以为资产支持证券提供双边报价服务，即证券公司可以成为资产支持证券的做市商，按照交易场所的规则为产品提供流动性服务。符合公开发行条件的资产支持证券，还

可以公开发行，并可以成为质押回购标的。

5、取消了管理人自有资金及关联资金投资专项计划规模上限等限制性要求

为便于产品设计，《规定》未对自有资金投资专项计划的比例和规模限制。另外，考虑到证券公司发行的集合计划也可以认购资产支持证券，为鼓励证券公司设计能够满足客户需求、结构灵活的集合理财产品，《规定》允许证券公司“以其管理的集合资产管理计划认购资产支持证券的比例上限可以根据具体业务需要自行确定”。

6、明确了监管安排

为加强对证券公司资产证券化业务的一线监管，《规定》明确了派出机构、证券交易场所、登记结算机构和有关自律组织对资产证券化业务的监管职责和自律管理职责。

7、简化审核程序

为提高审核效率，《规定》明确了对于非公开发行的资产证券化产品，证券公司可直接向我会提交资产证券化相关产品的申请，无需事先取得交易场所的论证意见，对于公开发行的资产证券化产品，我会受理申请后可以组织召开专家论证会对对产品进行技术论证。

另外，为丰富证券市场投资品种，做优做强相关交易市场，鼓励多类型金融机构在我会认可的交易场所发行和转让资产支持证券，《规定》第１６条规定，基金管理公司、期货公司、证

6.标准起草专家意见 篇六

说明

为加强土地用途变更和容积率调整管理，更好地盘活和推动存量用地二次开发利用，2015年10月9日，经市政府常务会批准，我委出台了《关于进一步规范已出让未建用地土地用地变更和容积率调整的处置办法（试行）》（深规土[2015]588号，以下简称“588号文”）。2017年10月9日，588号文有效期届满。按照我市规范性文件管理的相关要求，我委对588号文的实施情况组织开展了调研评估，总结分析政策实施中的问题及成因，在此基础上对相关规定进行修订，形成了《关于规范已出让未建用地土地用途变更和容积率调整的处置办法(征求意见稿)》（以下简称《办法》）。现就修订内容说明如下：

一、以问题为导向，维持原政策的连续性，推动解决历史遗留问题。588号文为盘活已出让未建的历史遗留用地提供了多元化的处置措施，政策修订应着重完善相关的处置规则与标准，增强规则的可操作性，而不宜对原有政策的适用范围、处置原则等进行大幅突破。本次修订继续采取封闭运行模式，将其适用范围限定在2015年10月9日前因批准的土地用途与现行城市规划不符而无法建设的协议出让未建 用地（第2条）。

二、以共享发展为原则，适度提高土地使用权人积极性，促进低效用地盘活。在符合上位法的前提下，适度放宽土地使用权人的利益空间，简化审批流程、提高行政效率，促进低效用地的开发利用。

（一）完善用途变更处置，促进土地集约利用

1、完善用途变更后可继续开发建设的建筑面积的核定依据。588号文规定，已出让未建用地经生效法定图则变更土地用途，原土地使用权人申请继续开发建设的，继续开发建设的建筑面积按照原土地使用权出让合同约定的建筑面积核定。但原土地使用权出让合同未约定建筑面积的，工业、物流仓储、居住以外的其他用途用地按照2.0容积率核定建筑面积。

根据《深圳城市规划标准与准则》（以下简称《深标》）分类规则，588号文“其他用途用地”主要包括：商业服务业用地、公共管理与服务设施用地、交通设施用地、公用设施用地等。如将上述用地统一按照容积率2.0核定，难以体现用地价值的差异。鉴于此，《办法》进一步细化“其他用途用地”容积率的核定标准，明确商业服务业用地容积率按照2.0核定，城市基础设施和公共服务设施用地等其他用途用地容积率按照1.0核定。

2、细分剩余用地的处置。588号文规定，原土地使用权 人按照变更后用途继续开发建设的，经核定可继续开发建设的用地面积后，原宗地内剩余用地无偿收回。收回用地规模不足2000平方米，且政府收回后无法进行开发利用的，可以由原土地使用权人继续开发建设。该条规定对“剩余用地规模不足2000平方米”是否收回没有规定相应的判断标准和实施依据，存在一定的自由裁量权。

《办法》根据《深标》中关于公共设施配置标准的规定，参照城市更新相关政策，区分土地用途、用地面积对规划变更土地用途后剩余用地设定了分类处置的措施。对于剩余用地规划为居住用途，用地面积为3000平方米以下的，应折算为保障性住房建筑面积，并按照我市保障性住房管理相关规定执行。对剩余用地规划为工业、商业服务业等其他用途且用地面积不足1000平方米的，除规划为独立占地的城市基础设施和公共服务设施用地应无偿收回外，可以由原土地使用权人继续开发建设。

3.增加等建筑面积开发的例外规定。已出让未建用地经规划变更用途后，生效图则规定的容积率可能低于原土地出让合同约定的容积率，如果按照等建筑面积的原则进行核算，用地面积就会超出原土地使用权出让合同约定的用地规模，同时也超出生效法定图确定的变更用途后的总建筑面积。588号文对此类情形未作相关规定。

基于节约集约用地原则，《办法》对此特殊情形提出相 应处理路径，即原宗地范围内法定图则确定的建筑面积低于原出让合同约定的建筑面积的，原土地使用权人继续开发建设的建筑面积按照生效法定图则执行。对于原土地使用权出让合同约定建筑面积的超出部分，不再另行安排用地（第5条）。

（二）调整规划提高容积率的贡献方式，盘活存量用地 588号文规定，已出让未建用地用途不变但经规划调整容积率的，土地使用权人应交回部分土地使用权或提供部分物业。无偿交回土地的面积不得低于原宗地15％且不低于2000平方米的用地面积。无法满足前述条件的，应提供部分物业，如容积率增幅在1倍及以下的，应提供不低于增加建筑面积15%的物业；容积率增幅在1倍以上的，应提供不低于增加建筑面积20%的物业。交回土地及物业的贡献比例均不含城市基础设施和公共服务设施。

实践中，很多用地在规划调整时已增加了基础设施和公共服务设施用地，且比例达到原宗地面积15%及以上。如该部分用地不计入贡献而要求土地使用权人再另行贡献，土地使用权人往往缺乏积极性而怠于申请处置。此外，我市城市更新项目中，已规划的城市基础设施和公共服务设施用地均计入贡献，在一些申请法定图则个案调整容积率的项目中也采取同样做法，导致土地使用权人存在对比心理，完全适用该规定处置的案例很少。为了调动土地使用权人申请适用《办法》的积极性，盘活存量用地开发建设，此次修订参照城市更新等相关政策，将法定图则已规划的城市基础设施和公共服务设施用地纳入贡献，并根据用地面积提出不同的贡献要求。同时，考虑到城市更新项目针对的是已建成区，项目实施存在拆除成本，而《办法》针对的是空地，从利益平衡角度出发，此次修订适度调整了贡献比例。对于原宗地用地面积为10000平方米以上的，应无偿交回不低于原宗地20％的用地面积。原宗地用地面积不足10000平方米的，应向政府无偿移交一定比例的建筑面积，贡献的建筑面积采取累进的计算方式，即：可开发建设建筑面积的增幅在原土地使用权出让合同约定总建筑面积1倍以下（含1倍）的部分，应当向政府无偿提供不低于增幅20%（含20%）的物业；增幅超过原土地使用权出让合同约定总建筑面积1倍的部分，应当向政府无偿提供不低于25%（含25%）的物业。

此外，已出让未建用地生效法定图则确定的主导用途与原土地使用权出让合同约定用途一致，原土地使用权人按照法定图则无偿移交城市基础设施和公共服务设施用地后，继续开发建设的建筑面积低于原土地使用权出让合同约定建筑面积的，为保障土地使用权人开发权益，有利于公共基础设施收地工作，《办法》明确规定此类情形不属于容积率调整，无需再适用相关的贡献规定（第7条）。

（三）优化土地使用年期的计算时点

588号文对土地用途变更后土地使用期限的计算，按照变更前后不同用途对应的最高年期较长者确定。同时，土地用途变更后的起始年期可以从重新签订土地出让合同或补充协议的时点重新计算。该规定的初衷在于给予土地使用权人一定的政策优惠，但有可能变相延长土地使用权人使用土地的时间，与土地使用期限法定性、到期申请延期程序性等相关法律精神不符。针对上述问题，《办法》规定土地用途变更后由土地使用权人继续开发建设的，土地用途变更后的土地使用权起始日期维持原土地使用权出让合同约定不变（第8条）。

（四）优化地价计收方式

588号文规定，土地使用权人按变更后用途继续开发建设的，以继续开发建设部分市场评估价与原土地使用权出让合同约定土地用途剩余年期价值的差值补缴地价。原土地使用权出让合同约定的土地用途剩余年期价值，以现行基准地价为基础结合地价减免等因素确定。其中“地价减免等因素”既可理解为早期用地出让时享受的地价优惠政策，又可理解为当下用地处置中可能享受的地价优惠政策，容易造成误解。此外，如果原合同用地性质为非商品性质，是否可以在按市场评估价缴纳地价后转为商品性质房地产，588号文未明确规定。针对上述问题，首先，588号文针对的用地多为早年协议出让用地，地价较低且多享受政府减免优惠政策。随着土地价值不断上涨，如以现行基准地价为基础计算剩余年期价值再扣减政策减免等优惠，不能体现土地增值收益分配的合理性。因此，从可操作性和公平性等方面考虑，《办法》规定原土地使用权出让合同约定的土地用途剩余年期价值，按照市场评估价进行测算。其次，结合我市宗地地价测算等相关规定，对于已出让未建用地变更用途后自行开发建设或公开转让的，应以商品性质用地为前提条件。因此，《办法》规定申请按照规划用途继续开发建设或转让土地使用权的，原土地使用权应当为商品性质（第5条）。

（五）增设处理流程，提高可操作性

1、明确职责主体。588号文对已批未建用地的用途变更和容积率调整的审批主体和审批程序未做明确规定。因缺乏具体的操作指引，实践中各部门做法不一，进而影响了588号文申报处置进程。

针对该问题，根据《深圳经济特区土地使用权出让条例》第二十二条规定，土地使用者需要改变出让合同规定的土地用途或条件的，应征得土地管理部门的同意。2017年，《关于深化规划国土体制机制改革的决定》（深圳市人民政府令第298号）进一步明确，市规划国土委派出机构依法负责辖区内城市规划、土地、房地产、测绘、地矿及地名的行政管 理。为保持与体制的衔接顺畅，简化审批流程，提高行政效率，《办法》明确由市规划土地主管部门派出机构负责审定已出让未建用地土地用途变更和容积率调整的处置方案，核发建设用地方案图和建设用地规划许可证，并签订土地使用权出让合同或补充协议。同时，为贯彻落实批后监管措施，588号文规定主管部门应建立台账，定期向市政府和市城市规划委员会报告。考虑到《办法》针对法定图则已生效后的相关处置工作，不再涉及法定图则的变更，规定只需向市政府报告（第11条）。

2、细化公示环节。为规范已出让用地规划变更用途和调整容积率的信息公示，《办法》根据《城乡规划法》、《深圳城市规划条例》等相关规定，进一步明确了公示的途径和时限，除法律、法规、规章另有规定外，主管部门拟审定的已出让未建用地土地用途变更和容积率调整处置方案应在部门网站公示征求意见，公示时间不得少于7个工作日，公示的时间和地点应在深圳特区报或深圳商报上发布（第12条）。

3、增设地下空间开发规定。588号文并未涉及地下空间的规定。由于过去我市规划管理中地下空间不计入容积率，588号文配套规则规定增加地下建筑面积的，容积率不发生改变。实践中，因法定图则变更土地用途或者调整容积率，特别是原土地使用权人可继续开发建设的用地面积较小的 情况下，土地使用权人会提出对地下空间进行开发利用的诉求。有部门提出应在《办法》中增加具体操作的相关规定。

针对该问题，经研究 2017年《深圳市城市规划标准与准则》局部修订（第4章密度分区与容积率）相关规定，同时考虑到我委已启动《深圳市地下空间开发利用暂行办法》的修订工作，上述文件对地下空间开发均有详细规定。因此，为保持与相关政策、标准衔接，增强内容完整性，《办法》对地下空间内容做原则性规定，具体涉及地下空间建筑面积计算的，可按照《深标》等相关规定执行（第10条）。

4、增加衔接条款。在本《办法》正式生效前，有部分属于588号文处理范围的已批未建用地，已按照588号文的相关规定进行申报处理，并取得规划国土主管部门派出机构，甚至区政府的审批通过。由于2017年10月9日588号文有效期届满，上述用地无法继续完成相关的处理程序。鉴于上述案例在申报审批时仍处于588号文的有效期，为了保持政策衔接，增加土地使用权人对政策的可预期性，建议在符合《办法》规定的审批程序的前提下，已出让未建用地已按照588号文的规定审定处置方案并于2017年10月9日前取得变更后建设用地方案图的，土地使用权人可以按照原处置方案处理（第17条）。

（六）建立督促机制，推进工作落实

588号文出台后，只有少部分用地适用该政策得到处置，造成该问题的原因之一在于土地使用权人不积极但又缺乏督促机制。为了加快解决处理低效用地问题，并与省主管部门政策导向相衔接，需要建立相应的督促机制，敦促土地使用权人及时申请处置。因此，《办法》规定土地使用权人应当在《办法》实施有效期完成相关用地处置的申请并取得变更后用地方案图，逾期不再受理相关申请（第14条）。考虑到处置方案协商期限较久，此次修订拟定《办法》实施有效期为5年。

专此说明。

7.中药制剂标准起草说明书编写细则 篇七

标准起草说明书是说明标准起草过程中，制订（或修订）各个项目的理由及规定各项指标的依据；也是对该药从历史考证、处方来源或依据、处方中非药典所规定药材的原植、（动、矿）物品种、制法、性状鉴别、检查、浸出物含量测定、功能与主治、药理，临床研究、贮藏等全面资料的汇总。

一、编写原则

1．起草说明书不属于药品法规，而是对制订各个项目的说明。内容、文字、计量单位等统一按药典中规定的要求编写。

2．起草说明书应体现中药的特色。

3．起草说明书包括理论性解释和实践工作中的经验总结，尤其对质量控制方面的经验和实验研究，即使不太成熟，但有实用意义的也可编写在内。

4．起草说明书尚包括对近版药典已收品种进行修订而编写的修订起草说明书。

二、编写格式及要成1．【来源】 中药制剂的来源，传统制剂的历史的考证。

2．【名称】 说明命名的依据。

3．【处方】

（1）处方中的药味如不是本版药典所收载的品种，应说明哪个标准有收载并注明其科、属、种，拉丁学名及药用部位，写法同药典正文来源，科名不附写拉丁名。

（2）处方中的药味如有《药典》未收载的炮制品，应详细说明炮制方法和质量要求。

（3）对处方药味排列次序的说明。

（4）如系保密品种，其处方需完整地列在起草说明书中。

4．【制法】

（1）详细的操作规程（保密品种亦同）。还应说明关键工艺的各项技术指标和要求的含义及关键半成品的质量标准，及确定最终制备工艺及其技术条件的理由。中国医药资讯网

（2）如需粉碎成粉的说明出粗率，粗细度；每批得膏率（干膏率），每批成品量的公差率等。

（3）说明辅料品名及用量，并附执行标准。

（4）一个品种是蜜丸如收载水蜜丸、小蜜丸、大蜜丸应分别说明；一个品种是片剂如收载大片与小片，应分别说明。

（5）制法过程中需注意事项。

5．【性状】

（1）说明正文中所描述性状的理由。

（2）描述中需要说明的其他问题。

（3）丸剂丸芯或片剂片芯外表与内部颜色常不相同，需分别描述说明。

（4）修订上版药典性状的理由。

6．【鉴别】

（1）收载各项鉴别的理由，操作中应注意事项；包括修订上版药典鉴别的理由。

（2）显微鉴别说明正文各鉴别特征所代表的药材。

（3）理化鉴别反应的原理并说明各反应代表哪一味药。提供阴性对照实验结果。

（4）色谱法（薄层色谱、气相色谱等）实验条件的选择（如薄层色谱法的吸附剂，展开剂，显色剂的选定等），提供阴性对照实验结果，并说明其专属性与可行性。

（5）试液应注明配制的方法及依据。

（6）起草过程中曾做过的试验，但未列入正文的鉴别方法，亦加以说明。

（7）鉴别的药味，有的是多品种来源，确定鉴别方法时必须把多品种来源药材的供试品，通过实验比较，说明其可行性。

（8）显微鉴别及色谱法的鉴别均应附图，薄层色谱（包括阴性对照试验）图谱应附彩色照片。所有附图要求清晰真实，附在起草说明书的最后一页中，按《药物分析杂志》的格式要求绘制。

7．【检查】 所列检查项目的制订理由，对药典附录通则规定以外的检查项目除说明制定理由，还要说明其限度指标的理由。所有检查项目均要列出实验数据。新上药典的中药制剂，应作重金属，砷盐等考查，结果列在起草说明书中，及列入质量标准的理由。

8．【浸出物】 说明规定浸出物测定理由，所采用溶剂和方法依据，制订浸出物以及实验数据和制订限量指标的依据。

9．【含量测定】

（1）说明规定含量测定的理由。

（2）测定方法的原理及其研究资料（方法学考察，如干扰成分的去除，阴性对照试验情况以及方法的可靠性与可行性，如标准曲线线性范围、测定方法的精密度、重现性试验、回收率测定等）。中国医药资讯网

（3）实验数据以及规定限度指标的理由。

（4）起草过程中曾做过的含量测定，但未列入正文的方法，均应详尽地记述于起草说明中。

10．【功能与主治】 【药理】 【临床研究】

说明药理试验、临床试验研究的结果；制订功能与主治项的理由。

11．【用法与用量】 说明制订用法与用量项的理由。

12．【注意】 说明制订注意项的理由。

13．【规格】 根据需要说明。

14．【贮藏】 说明贮存理由；需特殊贮存条件的也应说明理由。

15．【稳定性试验】 制剂的稳定性考察材料及数据，提出使用期、有效期建议的说明。列表附在最后页。

16．本标准尚存在的问题，今后改进意见。

17．【参考文献】 起草说明书中涉及的问题，如系从书刊中查到的应用脚注表示，参考文献书写按《药物分析杂志》的格式，次序按脚注号依次排列。

18．【附图】 【附表】

三、对最近版药典已收品种起草说明书的修订

1．对修订部分

（1）由于附录方法有实质性修改的项目（如煎膏剂相对密度检查），说明照新附录对产品进行考核的结果，如不适用于新附录时或暂不能按照新附录，则应列出理由或列出具体数据。

（2）对原标准的检验方法进行修改的项目、或新增的检验项目，要说明修改或新增的理由，方法的来源（引用文献），写出产品的检验数据；含量测定方法的修改要附有专题研究材料。

（3）对原标准的限度进行了修改的项目，要说明理由，列表说明当前产品的检验数据。

（4）复核单位或有关单位对修订项目的意见

（5）主要参考文献。

（6）对不修订的项目综合说明不修订的理由。

2．对不修订的品种：要写出综合材料说明不修订的理由。

四、对已收入1995年版药典增补本的新品种和修订项目，同样按上述要求编写和修订起草说明书。