关于就进一步深化司法体制改革的调研报告

关于就进一步深化司法体制改革的调研报告（精选7篇）

1.关于就进一步深化司法体制改革的调研报告 篇一

凤城法院关于深化司法体制改革情况的报告

凤城法院根据中央司法体制改革工作的总体目标和最高人民法院“三五改革纲要”提出的工作要求，以科学发展观统揽改革全局，致力于通过深化司法改革，努力践行“公正、廉洁、为民”的司法核心价值。改革措施不断出台，改革成效愈加显现，推动法院工作不断向前发展。主要改革措施包括以下几个内容

一、在公正司法方面，依靠改革不保障公开、公正行使审判权力。

1、积极应对刑事案件量刑规范化改革。适用量刑规范化的刑事案件由15个罪名扩大到20个，并以此作牵动，实现把量刑纳入法庭庭审程序，保证了刑事案件量刑的公开、公正。通过这项改革，刑事审判质量有了明显提高。仅去年，全院审结刑事案件467件，结案率达100%，其中上诉发改率为1.59%，低于全院平均水平，刑事案件上访率、再审率都有明显下降。

2、不断探索刑事附带民事案件案件新路子。致力于依法保障刑事受害人的合法权益，推行“刑附民”案件分案审判，加强民事赔偿的调解力度，通过敦促被告人及其家属落实赔付责任，化解因赔偿不能导致对被害人对司法公信力的伤害。避免因当事人服刑导致赔偿问题得不到落实引起受害人不满，去年以来推行刑事附带民事案件分案制，加大了对这类案件的调解力度，“刑附民”调解率达80%以上，通过调解方式为刑事案件受害人挽回经济损失650余万元；

3、努力改进审判权力运行和保障机制。这是当前审判管理工作的一个重点和难点所在。凤城法院从审判委员会、法官和书记员三个层面入手，在权力分配和制约上提出了即依法独立行使审判权，又要保障这种权力在监督下行使。比如，在审判委员会讨论案件方式的改革上，推行了审判委员会分组初议的办法，在审委会上更多的听到合议庭的声音，充分尊重合议庭意见，初议过程中认为合议意见确属不当的，建议合议庭重新复议。在刑事案件被告人变更强制措施、暂予监外执行审批、立案过程中的取保候审、执行案件中的重大财产查封等等重要环节，审批从严，把握从紧，防止在这此致审判工作重要环节上出现纰漏。

二、在司法为民方面，依靠改革着力形成良好的人民群众合法权益保障机制。

4、全力构建“大调解”工作格局。认真落实“调解优先、调判结合”的工作原则，把调解作为审判工作的首选结案方式，积极运用调解手段化解各种纠纷，努力实现案结事了。特别是民商案件，每年调解结案均在六成以上，涌现出很多年调解超百件的调解能手。行政审判注重引入行政争议协调处理机制，通过协调处理，实现了行政之间与行政相对人之间的关系和谐；执行工作则积极引导当事人自动履行法律义务，强制执行的案件比例逐年下降，执行和解比例逐年提高。

5、坚持扩大简易程序适用范围。为了让诉讼当事人感受到法院工作的高效率和快节奏。凤城法院从效率入手，适用简易程序审理的案件占全部案件的80%以上，化繁为简，目的 就是要提高办案效率，减少当事人因多次诉讼往返而加重诉累，体现了人民法院司法为民的良好愿意。化繁为简，更能体现基层法院处理案件的灵活性，有的案件可以在立案当天就得到迅速解决，有些案件可以缩短答辩期及时开庭审理。化繁为简，也在一定程度上减轻了当事人参与诉讼的心理负担，从程序上给予当事人以人性化关怀。为了进一步推进简易程序，凤城法院还加大了巡回办案的工作力度，四个基层人民法院都能够根据辖区特点有效开展这项工作，执行局依托法庭，尝试驻庭办案也取得一定进展。刑事庭每年也都要选择典型案例到案发地就审就宣。

6、加强“窗口”建设。充分发挥法院立案、信访两个窗口直接接触群众的有利条件，把法院对人民群众的一片热忱第一时间送到当事人的心坎上，拓展人民群众的诉求渠道。立案庭的接待窗口始终安排一名庭长全日接待，保障立案不误时，指导不误事，体贴当事人不误感情。去年初，法院立案窗口更名为“诉讼服务中心”，窗口服务功能得到进一步强化。信访窗口是法院工作的重点。近年来，法院信访工作压力异常繁重，凤城正处在国企改革和经济转型的关键时期，信访案件量一直高居不下。为此凤城法院按照省法院的统一部署，集中精力抓信访，抓重点时段，抓重点人员，抓重点案件，落实“三定一包”措施，特点是对省政法委、省法院交办的案件加大控访息访力度，确保完成信访任务。近年来，通过认真解决信访反映的问题、通过政府部门的协调剥离实现信访主体移转、通过落实司法救助工作和甄别非法访等多种手段，集中处理信访案件。案件息访工作正在一件一件地得到落实。

7、继续开展司法求助活动。面向“三农”、面向老年妇女儿童、面向经济困难的当事人，凤城法院采取诉讼费执行费减免缓，登门立案、登门开庭，裁判文书中侧重对弱势群众的保护以及开展专项审判活动等有效措施，体现出法院对社会弱势群众权益保障的精神来，得到了这部分人的称赞。通远堡法庭老年人权益保护工作突出，被评为全国老年人权益保障先进单位。农民工权益保障成果显著，每年通过审判和执行两个环节为农民工挽回经济损失达百万元。新的诉讼收费办法实行后，法院收费趋紧，但当事人得到了实惠。为此，凤城法院通过实行诉讼减半预收的办法，考虑到案件调解多、适用简易程序多的实际情况，对所有案件均减办预收费用，降低诉讼门槛，让当事人打官司更便利。

三、在审判服务方面，依靠改革不断推进审判服务和司法保障工作。

8、不断推出为经济建设提供司法保障的一系列新举措。抓难点。针对凤城地区国企多、企业负债多、下岗职工多这一“三多”现象，凤城法院把国破改革作为审判服务工作的突破口，加快审理企业破产案件，加强对企业破产工作的指导，加紧与政府部门的协调，积极为企业转制和实现资产变现创造有力时机，提供法律条件。三年来，共审理辽东增压器集团公司、凤城矿等家企业破产案件，实现破产企业资产变现1亿9千余万元、妥善安置企业职工三万人。多家企业转制后企业发展势头强劲，成为凤城经济发展的主力军。这项工作对凤城经济发展所发挥的作用是巨大的。抓热点，近些年来，在城市开发建设中个别房地产开发企业由于一房多 卖、重复抵押、非法融资金等行为带来的诸多法律问题成为热点，而且直接影响到人民群众的重大经济利益。凤城法院从个案中引发出的商品房交易安全问题进行了认真分析和总结，一边对涉诉案件进行了妥善处理，一边通过报告的形式对向市委提出了包括司法介入、产权备案等多项司法建议，为市委有效解决这一事关稳定和房屋合法买受人权益保障的重大问题提供了可靠的法律依据。在农村，林权改革和土地流转过程引发的各种矛盾近年来越发凸显。特别是凤城作为全省林权制度改革试点地区，承担的改革任务相当艰巨。凤城法院认真贯彻最高法院和省法院关于为农村改革发展提供司法保障和法律服务的意见，严格把握法律与政策的统一，防止因法律与政策不统一造成改革工作受阻，做到严把收案关，通过积极协调政府部门尽可能地把这类矛盾在诉外得到有效处理和解决。认真做好林权和土地所有者的工作，依靠法律手段维护国家林权政策和土地承包政策在农村得到落实。抓重点，认真审理好涉及招商引资、园区建设等涉关经济发展全局的案件，这类案件的处理可能产生牵一发而动全局的影响力，社会关注度比较强。如在凤城开展现代工业园区建设工作中，法院责无旁贷地承担起了司法保障重任，面对园区建设中出现的违法占地等法律问题，加快工作进度，依法采取强制拆迁措施，保障了园区建设。

四、在审判管理方面，依靠改革逐步建立与审判工作发展要求相适应的审判管理机制。

9、建立健全审判绩效考综合考评体系。凤城法院经过多年研讨，制度了以百项指标、百分考核为核心内容的岗位目 标管理考核办法，实现了目标考核从无到有的转变。在考核方式上，一改以往缺乏科学依据式的硬性规定，而是通过横向排名评价优劣，并在指标设定上，科学地反映出了当前法院倡导些什么、人民群众关注些什么，通过考核提高法官对这些指标的关注程度。如调解指标设定的分值就要比一般的判决分值要高。象实结率、息访率、改发率等都在在指标设定上显示出了一种重化。这种考核方式的改变又使凤城法院的目标考核工作实现了从有到优的转变。

10、建立健全案件质量效率监督检查体系。结案情况通报、案件质量评查通报、信访情况通报是凤城法院每月必发的三个通报。通过月结案件通报，反映各类案件运行情况和各部门工作开展情况；通过月评查通报，反映法官在审理执行案件中存在哪些质量问题，及时提醒，及时改正；通过月信访通报，反映目前还有哪些重点案件需要做进一步的息访工作以及信访案件颁布情况。三个月通报是凤城法院审判管理科学性的又一个集中反映，把一些重点工作归入常态化，就使凤城法院工作始终能够按照科学的轨迹向前发展。

五、在队伍建设方面，通过改革抓好制度创新和制度落实两个环节的工作，不断提高法院队伍建设水平。

11、建立健全法院队伍建设管理机制。一方面，建立干警业绩档案。明确记载个人审判工作任务完成情况、质量评价、行为表现等，凸显干警对干警的评价要靠个人综合表现，要靠民意对其工作能力的赞同和群众对其表现的认可。凤城法院还按照三五改革纲要的精神，实现了速录员归口管理，并对审判资源进行了有效整合，确保法官有足够的精力和时 间潜心钻研法律问题。另一方面，推行干部岗位双向交流和竞争上岗的做法，不断激发干警活力和工作热情，通过机制创新，让干警都能够找到适合自己的岗位，并能在各自的岗位上发挥更大的作用。再一方面，以开展优秀法官、优秀书记员、优秀执行员“三优评比”等活动为载体，始终一贯的抓好法院队伍创先争优活动。

12、改进和加强接受人大监督工作。创新工作机制，推行了“三、二、一”工程，即与人大代表“三见面”—— 通过召开有人大代表参加的执法监督员会议，与执法监督员见面；通过定期访人大代表，与基层代表见面；通过在人代会期间组织中层以上干部深入各代表团听取对法院报告的审议意见，与会议期间的代表见面。开设“两箱”—— 设立院长公开信箱和电子举报信箱，随时听取人民群众的意见建议。创办“一刊”—— 为了及时向人大代表报告法院工作，我院于去年初创办了《法院联络工作动态》，把法院工作摘要、监督及反馈情况，以及最新法律适用等内容以刊物的形式送到人大常委和各镇区（乡）人大主席团（联络处）手中，为人大代表监督法院工作提供方便条件。与此同时，法院接受政协监督、社会监督和检察机关法律监督工作也得到了进一步加强。

凤城市人民法院

二〇一一年八月三日

2.关于就进一步深化司法体制改革的调研报告 篇二

一、司法体制改革的准确界定及其所应坚持的基本原则

对司法体制改革进行准确界定之前, 首先就要对其上位概念司法体制进行定义。迄今为止, 理论界仍然未能对“司法体制”给出一个准确的定义。在这里, 笔者比较赞同谭世贵教授的观点, 所谓司法体制, 就是指司法机关的组织制度, 主要是指司法机关的设置、领导或监督体制、职权划分和管理制度[1]。在此基础之上, 所谓司法体制改革, 就是指统治阶级在相关方针、政策的指导下, 对司法机关的组织制度所进行的根本性变革。

司法体制改革, 实质上就是社会主义法律制度的自我完善和发展, 不仅涉及到司法机关的重大变革, 而且与广大人民群众的实际生活密切相关, 更在某种程度上直接制约着社会和国家的团结、稳定与繁荣。有鉴于此, 无论是局部性的变革还是全方位的变革, 司法体制改革都应当被限定在一定的框架之内, 都应当坚持一定的基本原则。根据历届党代会的要求和部署, 并结合笔者在实践中相关经验, 要想做好司法体制改革, 就必须要坚持一下几个原则。

司法体制改革首先必须要坚持公平优先、兼顾效率的原则。法律, 是维护社会第二次利益分配的底线, 司法实践的最终目的就是要维护社会公平正义。公平优先, 既应包含结果公正, 同时也应包括程序公正, 唯有如此, 才能避免法律沦为特权阶级肆意妄为的工具。此外, 在坚持公正的前提下, 必须要兼顾效率, 如果单纯追求公正, 就会使法律彻底失去其时效性, 这也恰恰是我国相关法律规定简易程序和时限等相关问题的原因。

司法体制改革其次要坚持司法独立和司法监督相结合的原则。司法独立, 是当前世界法治文明的应有之义。“法官除了法律之外不应当屈服于任何人”应当是法官在司法实践中所应坚持的最基本原则。进行司法体制改革, 在任何情况下都要维护法官的独立性, 使法官独立办案, 禁止任何人和组织干预司法, 只有这样才能保证法律的公正性。当然, 司法裁判同样应当接受权力机关和检察院等专门机关的监督, 防止法官以司法独立为借口滥用职权、玩忽职守。在司法独立和司法监督之间找到合理的平衡点, 才能切实实现法律的公平正义。

司法体制改革最终要坚持人民利益至上的原则。我国是人民当家做主的社会主义国家, 全心全意为人民服务是各级司法机关的根本宗旨, 因此, 司法改革必须要坚持人民利益至上的原则。司法体制改革, 必需要从最广大人民群众的根本利益出发, 从人民群众反映强烈的司法不公问题入手, 从人民群众最不满意的问题改起[2], 切实解决人民群众在参与司法实践的过程中所面临的困难和问题, 切实保障广大人民群众的合法权益。

二、深入推进司法体制改革所应注意的几个问题

司法体制改革, 是一个长期、复杂的重大社会变革, 不仅是司法行政界的任务, 更是全体社会成员的责任。结合我国近几年来司法体制改革的实际情况, 同时借鉴西方发达资本主义国家的相关经验, 在这里, 笔者着重对司法体制改革的具有重要意义的几个问题做一个简单的阐述。

司法体制改革必须要专业化。专业化, 是人类社会文明发展的最终趋势, 任何一个行业, 只有实现了专业化, 才能集中力量推进这一行业飞速发展的脚步, 作为一个充分以来法律才发展起来的职业, 司法职业自然也不例外。在进行司法体制改革的过程中, 必须依靠专门性的法律人才, 在法律的框架内, 进行法律专业化的制定修补, 避免司法体制改革的泛滥化倾向, 唯有如此, 才能保证司法体制改革的方向性和准确性。

司法体制改革应当在立足国情的基础上充分吸收西方发达资本主义国家的先进经验。国情, 是一个国家基本政治制度、社会制度、经济文化和历史制度的总和, 一个国家在发展的过程中必须要立足于本国的实际情况, 这样才能保证司法制度的切实可行性。西方国家的现代法治发展比我国起步要早的多, 他们在发展的过程中积累了大量的先进经验, 充分吸收这些先进经验, 可以大大节省我国进行司法体制改革的成本, 避免司法体制改革走弯路。

三、结语

深入推进司法体制改革, 是法律最大限度的维护社会公平正义理念的体现, 是全面落实“人民司法为人民”原则的重大举措。在推进司法体制改革的过程中, 要严格遵循全心全意为人民服务的宗旨, 坚持效率优先、兼顾公平等基本原则, 在坚持司法体制改革走专业化的基础上, 充分立足国情并吸取西方国家的先进经验, 为全面建设法治中国而不断努力!

参考文献

[1]谭世贵.中国司法体制若干问题研究[J].法治研究, 2011 (3) :3-11.

3.关于就进一步深化司法体制改革的调研报告 篇三

从上一轮电改至今，经历了13个年头。随着社会主义建设步伐的加快，以及社会经济的持续发展，当今的社会环境，特别是电力工业的环境与13年前相比发生了根本性的变化。此时推进电力体制改革至少有以下几方面优势：一是政策推动。十八届三中全会明确提出经济体制改革是全面深化改革的重点。会议不仅制定了全面深化改革的总目标、总任务，还明确了改革方向和改革重点，表明改革从“口号”走向实操。而电力是国民经济的重要组成部分，此时推动电力体制改革，促使市场在电力资源配置中起决定性作用，正当其时；二是环境允许。当前，我国经济进入新常态，电力发展也不会像过去那样出现大幅度波动和规模性短缺的现象。这为改革创造了一个相对稳定的内外部环境条件；三是技术提升。随着交易平台、智能电网等技术平台的建设和完善，为电改提供了相对较好的技术支撑；四是社会诉求。随着经济社会的持续快速发展，电力工业目前的体制机制已经无法完全满足市场需求，加上电力行业本身也存在着一些问题，使得改革的社会共识不断增加，社会各界对推进加快电力体制改革的诉求也越来越高。因此，选择这个时间重启电改，应该说是“大势所趋”。

通过对中发[2015]9号文，即《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（以下简称《意见》）的解读，感觉新方案的总体思想还是符合预期的。《意见》中对于深化电力体制改革的总体思路比较符合我国国情和国家战略方针，也符合十八届三中全会的改革思路和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的文件精神，所提出的“建立健全电力行业‘有法可依、政企分开、主体规范、交易公平、价格合理、监管有效’的市场机制”的基本目标也契合实际需求。文件中对于改革的重点和基本路径可以概括为“三放开、三加强、一独立”，体制框架设计为“放开两头，管住中间”，跟预期基本相同。总体而言，本轮电改方案是比较务实的，综合考虑了改革需求和可操作性原则，相比于2002年的“5号文”，更具有现实意义。

当然，《意见》只是一个纲领性和指导性文件，真正落实《意见》内容、深化体制改革、实现改革目标，还需要各方面的政策法规、操作文件来配套。3月20日，国家发改委和国家能源局联合下发了《关于改善电力运行调节促进清洁能源多发满发的指导意见》，业内视其为第一个配套文件。第一个配套文件是有关促进清洁能源高效利用的，说明了节能减排的重要性，同时也反映了以计划为基础逐步走向市场而不是一步迈向市场的基本路径是促进我国清洁能源发展的合理路径。此外，这个配套措施也符合我们一贯强调的节能减排、提高用电效率、促进集中式和分布式清洁能源发电等观点。因此，目前来看从指导层面的新方案到操作层面的配套措施，都比较契合我们的预期。

此外，《意见》秉承五项基本原则：一是坚持安全可靠；二是坚持市场化改革；三是坚持保障民生；四是坚持节能减排；五是坚持科学监管。

首先，我们认为，电力体制改革的终极目标应当是：在安全经济地满足全社会用电需求的情况下，同时做到节能减排。并且，若电力系统的安全稳定运行和电力的可靠供应得不到保障，一切改革措施终将无法实现。因此，将安全可靠作为首要基本原则，具有重要意义。

其次，市场化仍然是电力体制改革的基本方向，和实现电改目的的手段之一，我们必须坚定不移地发挥十八届三中全会提出的市场机制在资源优化配置当中的决定性作用，但是市场机制的作用在电力经济和系统运行中的作用范畴和具体体现形式是什么，不能教条地形而上学地理解，要科学地理性地分析论证。

第三，电力行业是关系到国计民生的基础性行业，因此需要坚持保障民生，结合我国国情和电力行业发展现状，妥善处理交叉补贴问题、完善价格机制等，把解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题作为核心任务。

第四，能源革命的核心价值诉求是绿色低碳，节能优先，加快形成能源节约型社会。因此，电改需要从实施国家战略全局出发，积极开展电力需求侧管理和能效管理等，坚持节能减排，从而逐步实现习主席提出的关于“抑制不合理能源消费，坚决控制能源消费总量，加快形成能源节约型社会”的能源革命目标。

最后，强化政府的科学监管是电力体制改革成功实施的保障，因此改革路程中，我们需不断完善电力监管机构、措施和手段，改进政府监管方法，提高对技术、安全、交易、运行等的科学监管水平。总之，五项基本原则是一切电改措施的根本，在任何时候、任何情况下都不能动摇或否定任何一项，否则电力体制改革将难以顺利进行。在电改方案的具体落实过程中，应综合考虑各项原则，各项原则之间应该是相互联系、相互影响的，同时不能照搬发达国家的理论和模式，应立足于中国电力体制的历史、现状，统筹考虑我国经济社会发展、资源与环境状况。

（一）有序推进电价改革是电力市场化改革的核心和先决条件

建立独立的输配电价，理顺价格形成机制，通过市场竞争确定发、售电价，形成完整的电价传导机制，让电价反映资源稀缺程度和市场供求关系，将从根本上还原价格机制在电力市场中的作用；此外，独立的输配电价也将明确电网企业的投资收益，保障电网企业的可持续发展能力，促进输电网和配电网的协调发展；通过市场竞争形成发、售电价，也将驱动市场主体进行理性决策，避免低水平重复建设和无序竞争。

（1）单独核定输配电价

《意见》指出，输配电价将逐步过渡到按“准许成本加合理收益”原则，分电压等级核定。这将使电网企业摆脱了现行购销差价形成输配电收入的不确定性，更加专注电网资产运营和提高输配电服务水平。同时，有利于激励电网企业降本增效，保障电网企业在回收合理成本的同时获得合理收益，促进电网的良性发展。按成本加收益方式对电网输配电业务实行独立定价，监管电网企业的输配电总收入，这是政府加强对网络型自然垄断环节价格监管的重要举措和有益探索。

输配电价是电力产品价值链的中间环节，不仅关系到电网的健康发展，也关系到电价改革的深入推进和电力资源的优化配置。此次输配电价改革试点按国际通行的核价方法监管电网企业收入，标志着我国对电网企业监管方式的转变，完全符合习总书记在中央财经领导小组第六次会议上所提出的“转变政府对能源的监管方式，建立健全能源法治体系”要求，对于推动能源体制革命、还原能源商品属性具有积极意义。

（2）分步实现公益性以外的发售电价格由市场形成

关于市场化电价机制的形成，应放开公益性和调节性以外的发供电计划，积极推进发电侧和销售侧电价市场化，鼓励放开竞争性环节电力价格，把输配电价与发电、售电价在形成机制上分开。鼓励发电企业和电力用户（或市场化售电主体）开展电力交易，采用供需双方直接见面的双边交易合约交易模式，通过自愿协商确定电价，电网企业按照政府核定的输配电价收取过网费。

（3）妥善处理电价交叉补贴

《意见》中指出，要妥善处理电价交叉补贴。过渡期间，由电网企业申报现有各类用户电价间交叉补贴数额，通过输配电价回收。我们认为，这个思路还是符合我国实际的，交叉补贴机制的改革应循序渐进，不可一蹴而就。在我国现有国情下，短期内完全取消交叉补贴是非常困难的。因此，在改革交叉补贴机制的过程中应秉持效率优先的原则，充分考虑各地区工商业用户和居民的电价承受能力，在维持现有销售电价水平的基础上，以明补代替暗补、少补代替多补，逐渐提高居民电价、适当降低工业用户电价，逐步减少销售电价中交叉补贴。

另外，交叉补贴机制改革应考虑民生。普通群众最关心的是电价的上涨会“增加百姓负担”。因此，在交叉补贴改革的过程中应充分考虑到电价的波动对居民的影响。我们之前也做过相关研究，以我国某省为例进行测算，分析取消交叉补贴对GDP及人均可支配收入的影响。我们认为，对居民电价的调整可以考虑通过生命线电价的方式实现，具体而言，就是规定居民用户每人每月用电量在一定标准以下时，仍按现行的优惠电价予以收费，超出此规定范围的电量除收取其电费外可以征收适量的电力普遍服务基金。在以后条件成熟时，再逐步恢复居民用电价格的市场功能。

（二）以双边交易市场为突破口，促进多主体、跨区域市场机制建设

《意见》中对于市场化交易机制的设计，重点强调了规范准入条件，构建长期稳定、体现主体意愿的双边交易市场模式，建立辅助服务分担共享机制，建设多主体、跨区域市场机制等方面内容。这几方面基本囊括了改革过程中市场化交易机制的核心问题。

首先，规范市场准入条件、加强动态监管是实现“完善市场化交易制度”目标的前提。2014年上半年以来，电力用户直接交易市场在全国多个地区开始试点，被认为是比较符合我国实际情况的具有可操作性的市场化改革措施。但由于对地方政府行为缺乏有效规范监管，交易主体的准入条件不规范，导致了变相补贴高耗能企业等一系列问题。未来，市场化程度进一步提高，市场交易也更将广泛，如果市场准入不规范、监管不加强，可能会造成更加严重的后果。因此，可以说这一项规定，既是对过去现实状况的一种矫正，也是对未来双边乃至多边交易的约束，具有很强的针对性。

其次，鼓励建立以双边交易模式为主的长期稳定交易机制符合客观条件。以双边交易模式为突破口推进市场化交易机制建设是可行路径，主要原因在于以大用户直购电为代表的双边交易在我国经过了一段时间的试点，证明是相对而言比较契合我国国情的、具有可操作性的措施，而且一年多的实践也为后续工作积累了一定经验。《意见》中强调“构建体现市场主体意愿、长期稳定的双边市场模式”应该有这方面的考虑。同时，从国际上看，电力市场中普遍存在中长期的稳定合约市场和短期的动态交易市场，这是风险和利益驱动下形成的市场结构。我国还处于电力市场化改革的初期，长期稳定双边市场的建立可以很好的规避由于多方直接交易带来的一些风险，是多方交易的有力补充。但是，该条最严峻的问题还在于，如何监督和协调地方政府的行为和利益，这也是涉及到方案落实过程中比较难操作的环节。我们考虑，在未来细化方案和推出配套措施时，需要重点考虑这问题，最好能从立法上限制地方权限。

第三，短期和即时多方交易符合市场需求。通过洽谈，实现短期和即时多方交易，电网仅仅担任输送职责接收过网费，这是国际上已有的模式。应该说，这是完善市场化交易机制中比较关键的一点，它赋予了发电、售电、用户对于交易对象、电量、价格的自主选择权，而且还能通过实时信息进行调整，是探索“完全市场”的重要一步。但是，相关探索工作还是应该缓慢、有序的展开，因为很多问题（如系统安全可靠性问题、用户权益保障问题、辅助服务问题等）还需在过程中来逐步解决，过快的迈开或者一次跨的太远可能会给市场带来冲击，这也应该引起我们职能部门和相关决策者的重视。

最后，建立辅助服务分担共享新机制是一个解决老问题的新方法。要实现市场化交易，解决好辅助服务是关键。在原来的体制机制下，切实有效的辅助服务责任分担机制可以说几乎是没有的。在本轮改革思路下，配售电业务要放开引入社会资本，对此，电网将不再无条件保障用户的用电需求，此时建立新的辅助服务机制非常关键。《意见》中按照“谁受益、谁承担”的原则，建立用户参与的辅助服务分担共享机制，主要通过合约方式由发电企业或者电网企业来提供，应该说符合实际情况和大众思想。但是，未来还是应该探索建立“辅助服务市场”等更加灵活的形式。

（三）明确电网企业的定位，建立相对独立的电力交易机构，是提高电力市场竞争公平性与效率的重要举措

以能源革命为背景的新一轮电力改革，是一场打破旧传统，重建价值观，构建新体系的深刻变革，必将推动传统电力企业思想观念、经营目标、管理模式乃至技术路线的重大转变。《意见》指出改革电网企业的功能定位，是使其适应新的角色转换，充分发挥在能源革命中的作用；同时，建立相对独立的电力交易机构，形成公平规范的市场交易平台，是提高电力市场竞争公平性与效率的重要举措。

（1）明确电网企业的定位以及它在电力体系中扮演的角色有利于改革终极目标的实现。电网企业处于联络供需各方的天然枢纽地位，拥有网络基础设施和大数据资源，是发挥产业引导、消费引导和多维资源整合的最佳平台，在涉及多元利益的资源整合中具有不可替代的优势和作用，因此对电网企业的定位改革是整个电力体制改革的重点。电网企业在当前电改进程中成为矛盾的焦点，我们不赞成通过简单拆分来实现表面上的“市场化”。相反，统一电网作为我国电力系统的重要组成部分，正发挥着不可替代的作用。

《意见》指出应遵循市场经济规律和电力技术特性定位电网企业功能，并改革和规范电网企业运营模式。具体地，将改变电网企业集电力输送、电力统购统销、调度交易为一体的状况，电网企业不再以上网和销售电价价差作为主要收入来源，按照政府核定的输配电价收取过网费，等等。本次改革的思路即是如何激发电网企业的优势，使其做好其他电力企业和政府本身无法做好的事情，同时采取系统的配套的管制与激励政策措施，以及相对应的管理模式来使得电网企业的运作更公开和更有效率，总体来说是符合预期的。

（2）建立相对独立的电力交易机构，形成公平规范的市场交易平台，才能保证电力市场竞争的公正、公平和透明度的更好实现。《意见》指出组建和规范运行电力交易机构，将原来由电网企业承担的交易业务与其他业务分开，实现交易机构相对独立运行，并完善电力交易机构的市场功能。电永远是特殊商品，所谓还原它的商品属性，不能片面地理解为一切通过市场来解决，也不能单独依靠市场规律来解决。这个商品的特殊性主要体现在：必须提高其使用效率，必须控制其消费总量，必须控制消费它对环境带来的负面影响，必须是用的越多越贵，必须保证消费者的使用权，等等。因此，电力市场交易就要考虑电力的上述特殊性，保证这些要求能够被满足。

那为什么本次电改提出的是交易机构相对独立？我们在之前的多个课题研究中对交易机构独立的前提条件和可行性进行过系统分析，结果表明：要实现电力交易机构的独立，必须具备三个方面的市场基础条件：一是灵活合理的价格机制，二是严格完善的监管体系，三是坚强统一的大电网平台。只有在以上三个条件同时具备时，电力市场竞争的公正、公平和透明度才能更好的实现，才能为供需两侧市场的有序开放以及“多买多卖”市场格局的形成创造条件，从而为电力交易机构的独立运作提供可观的交易业务总量、可信的交易行为规范、以及可靠的交易物理载体。

但就目前我国电力市场运行状况来看，交易机构独立的三个条件并不具备。在这种情况下，不宜将电力交易机构独立。但是我国未来售电侧放开、大用户直购电交易是改革的重点方向，为推动和实现上述目标，形成具备一定独立性的交易机构也是改革需要，因此就现阶段电力交易机构的“相对独立”是比较可取的过渡手段。

（四）推进发用电计划改革，发挥市场机制的作用

政府制定发用电计划是计划经济时代遗留的产物，在改革开放初期，制定发用电计划主要是解决我国面临的大范围电力短缺问题。随着我国电力工业的发展，当前我国发电装机容量已经基本能够满足各地区用电需求，部分地区甚至出现供大于求的现象。传统发用电计划所坚持的“公平分配”原则，已经无法适应今后发展的需要。一方面，在一定程度上阻碍了高效机组利用和可再生能源发电的消纳；另一方面，也不利于降低工商业用户的用电成本以及提高社会整体的用电效率。此次《意见》中提出的对传统发用电计划改革指导意见，即有序缩减发用电计划、完善政府公益性调节服务功能以及提升需求侧管理为主的供需平衡保障水平三方面内容，对于促进我国电力市场的构建，提高发电企业和用户市场参与积极性都具有重要的现实意义。

第一，放开传统的发用电计划，是发电企业和电力用户参与到电力市场交易的基本条件。只有逐步缩减传统的发用电计划，才能促使电力企业和电力用户真正参与到电力市场交易中来，从而发挥更好的发挥市场优化电力资源配置方面的作用，提高电力企业和用户效益。

但是，在放开发用电计划的过程中一定要注意有序性。发用电计划不能短时间内彻底放开，需要一个循序渐进的过程。在供应侧，各机组的初始投资，使用寿命以及机组状况都不尽相同，各电厂不太可能站在同一起跑线上参与市场竞争，现阶段完全依靠市场可能会造成资源浪费，甚至国有资产流失。在用电侧，一些特殊时段区域电力系统仍会出现一定的电力缺口，需要对用户用电进行计划，保证电力系统安全稳定运行。

第二，电力行业具有一定的公共事业属性，电力用户的用电安全等级也不尽相同。随着发用电计划的放开，完善政府的公益性调节服务功能就显得尤为重要。公益性调节性的发电计划是实施电力普遍服务，保证电力系统安全稳定运行以及社会经济稳定的重要保障。一方面，公益性电力服务是实现电力普遍服务的基础，市场优胜劣汰的竞争原则以及提供电力普遍服务较低的盈利水平，很难激发企业参与的积极性，所以需要政府相关部门制定相应的公益性发电计划，提供电力普遍服务，这一点在《意见》中的第14条也有明确指出。另一方面，系统调峰调频需要的调节性发电计划是可再生能源发电的消纳利用，电力系统安全稳定运行的前提和保证，因此制定合理的调节性发电计划是逐步放开发电计划后政府相关部门必须履行的职责。

第三，随着发用电计划的放开以及可再生能源，分布式电源的集中并网，传统的需求侧单侧随机电力系统将逐步变为供需双侧随机系统，这会对电力系统的稳定运行造成了一定的冲击，增加了调度部门的工作难度。加强电力需求侧管理工作，提高需求侧终端的用电效率，将需求侧的可控资源作为与供应侧等同的可调控资源纳入到电力系统规划运行中，是应对双侧随机电力系统的有效途径。因此，开发需求侧资源、加强需求侧管理、协调供需双侧的可控资源，对于实现电网电力的瞬间平衡具有重要意义，其在提高需求侧用电效率的同时，也一定程度上促进了可再生能源的有序消纳，是实现电力系统清洁、高效、安全发展的重要手段。对此，4月7日发布的《关于完善电力应急机制做好电力需求侧管理城市综合试点工作的通知》(发改运行[2015]703号文件)也充分体现了需求侧管理的重要性。随着售电侧的放开，售电公司也要在政府部门的指导下，配合需求侧管理相关工作的进行，为用户提供相应的合同能源管理，节能服务等增值服务，更好的推动我国需求侧管理工作的进行，在《意见》第19点也明确了售电公司实施需求侧管理的相关职责。

鉴此，放开发用电计划，是市场主体参与到电力市场交易中基本条件。因为安全稳定是电力系统运行的首要原则，放开发用电计划后会对当前的系统运行模式产生一定的影响。如何保证电力系统能够完全稳定运行，保证可再生能源消纳利用，保证用户的用电需求和用电安全，提高用户的用电效率是放开发用电计划后亟需解决的问题。解决这些问题需要政府做好公益性调节性发电计划，保证基本的用电可靠性和电力普遍服务；提高需求侧管理水平，将需求侧可控资源纳入到电力系统运行调度中去，构建供需双侧协调调控电力系统，这也是我们多年以来一直强调的内容。

（五）稳步推进售电侧改革，有序向社会资本放开配售电业务

稳步推进售电侧改革，有序向社会资本放开配售电业务是深化电力体制市场化改革、实现我国电力市场公平有效竞争的必经之路。售电侧改革是本轮电改新方案的最大亮点，有序向社会资本放开配售电业务标志着我国一直以来电网公司独家垄断配售电的体制被彻底打破。与法国、英国等国类似，在我国，民营资本也将能够投资新增配电网及成立售电公司。《意见》对市场主体的准入与退出机制、相关权责进行了阐述。

（1）鼓励社会资本投资配电业务

《意见》中提出，逐步向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务，鼓励以混合所有制方式发展配电业务。增量配电投资业务的放开体现了党的十八届三中全会提出的“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”这一精神。

当前，面对“混改”与“电改”的双重革命，应认清两者的内在联系，促使混改帮助实现电改的最终目标。这里应特别注意的是，电网企业混改不能为了改革而改革，而是要为电改服务，从根本上促进我国电改终极目标的实现。基于我国电力行业的实际情况，在新增配网环节允许民营资本参与是合理的且有利于电力市场健康有序发展的。一方面，新增配网不具有自然垄断属性，与执行电力输配职能的电网公司相比，这些环节的公用事业属性较弱。第二，在新增配网引入民营资本，能够增加其发展活力，有效提高其市场效率以及技术革新，如加快智能配用电系统的建设以及用户侧分布式能源的发展。

在引入多元化资本的同时，政府应完善相应的审查监管职能，在合理的市场机制下，正确引导民营资本的发展。

（2）多途径培育市场主体，并建立市场主体准入和退出机制《意见》提出，允许符合条件的高新产业园区或经济技术开发区组建购电主体直接购电，并鼓励符合条件的社会资本、节能服务公司、发电企业等从事售电业务。同时，根据放开售电侧市场的要求和各地实际情况，科学界定符合技术、安全、环保、节能和社会责任要求的售电主体准入条件。

这里应明确两个问题，也即新市场模式下市场主体“怎么进”、“怎么动”。“怎么进”也即明确售电主体的技术资质、资金规模，以及相关主体去哪个归口政府部门办理什么手续取得开展相关业务的资质。“怎么动”一是要明确相关主体的权责，二是要明确市场运行的业务流程，告诉相关主体怎么开展交易行为。

此外，市场主体的资质应由相应监管机构来负责审查，做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。要尤其重视中央政府和地方政府两层监管体系的协调运作问题，避免地方政府权利过大的现象。当地方政府手握政策时，拥有绝对话语权的同时也使利益相关方找到了释放寻租的空间，有可能造成98年我国农网改造时出现的地方政府利用手中权力牟利的问题。

（3）赋予市场主体相应的权责

《意见》重点阐述了售电主体拥有的权利与需要承担的责任。

第一，售电主体可以通过多种方式在电力市场中购电，且各市场主体应通过签订合同达成购售电协议。方案提出，售电主体可以向发电企业购电、通过集中竞价购电、向其他售电商购电等。同时，售电主体、用户、其他相关方应依法签订合同，明确相应的权利和义务，约定交易、服务、收费、结算等事项。

第二，鼓励售电主体提供创新服务。《意见》中指出，除传统的售电业务外，鼓励售电主体通过向用户提供包括合同能源管理、综合节能和用能咨询等增值业务。这里，对售电主体帮助用户实现节约用电，促进电力行业的节能减排给予了鼓励，符合当前我国绿色低碳的能源发展战略。为有效促进这一目标的实现，应选择有能力促进用户提高其用电效率，优化用电模式的售电企业或者机构，且这些企业或者机构能够在市场中通过公平竞争的方式来提高用户用电效率或者优化用户用电模式并在此基础上获利。同时，需要对售电主体提供用电服务实行相关政策法规约束，改变其单纯追求售电收入的盈利模式，明确其承担提高用户用电效率、为用户提供需求侧管理服务的责任，将为用户提供高效的用电策略作为其增加收益的主要途径。且政府应对供电可靠性、用电效率改善等情况进行重点配套监管。

第三，对市场主体的权责做出规定。《意见》提出，售电主体、用户、其他相关方依法签订合同，明确相应的权利义务。在售电市场建立初期，这一点尤为重要。但是，各项义务该如何承担、由谁来监督和保障、各项规则该如何制定是亟需解决和重点关注的问题。因此，在进行售电侧电力市场设计时应遵循两个原则：第一，应促进用户不断提高其用电效率，自觉优化用电模式；第二，应引入竞争机制来促进售电主体为用户提高用电效率，而非激励售电主体通过其他不利于节能减排、不利于提高用电效率的促销方式来增加售电量。此外，如何使售电主体在盈利的同时兼顾节能减排以及分布式能源的接入等问题都需要考虑。

总体而言，在我国，要真正实现售电侧放开还有很长的路要走。售电侧市场是需要充分公平有效竞争的市场，如果不能形成有效竞争市场，售电侧放开可能会带来一定的问题。而其有效竞争取决于是否能够形成有序的市场机制和相应的市场结构。我国售电侧改革最终目标是要实现一个竞争性的售电市场，从而提高市场效率、优化资源配置。深化电力市场化改革，提高电网运营效率和供电服务水平，应考虑逐步放开售电侧市场，在不同的发展阶段采用相适应的操作思路。通过售电侧市场的逐步开放，构建多个售电主体，放开用户选择权，形成“多买方-多卖方”的市场格局，构筑“放开两头、监管中间”的行业结构，建立政府监管下的电力市场体系，进而提高效率和服务质量，最终实现增加全社会福利的目标。售电侧市场如何放开，交叉补贴、普遍服务问题如何考虑，市场规则如何设计以维护市场公平和保障市场效率，如何监管多元化市场主体等等问题，都需要引起顶层设计者的关注和慎重考虑。

（六）开放电网公平接入，建立分布式电源发展新机制

积极发展分布式电源、放开用户侧分布式电源市场是促进清洁能源高效开发利用的重要手段之一。分布式发电具有灵活、可控、调节性好等特点，当前以分布式发电和微电网为标志的多元电力供应体系已是当代国际能源技术革命的大势所趋。《意见》中明确了发展分布式电源的指导意见，迎合了当前开源电网的发展潮流。放开电网接入，建立分布式电源发展新机制，对促进我国分布式电源的发展，智能电网技术的发展以及可再生能源的利用都具有重要的现实意义。

第一，明确了分布式电源的运行模式。即采用“自发自用、余量上网、电网调节”的运营模式，这符合分布式电源电能就地消纳的原则，能够充分利用分布式电源的清洁电力，满足用户自身用电需求，同时合理安排剩余电量上网，一方面可以使分布式电源为系统提供一定的辅助服务；另一方面也能够加快分布式电源的资本回收周期。从而进一步促进分布式电源的建设和发展。在技术、经济条件允许的情况下，利用先进储能技术提高分布式发电的灵活可控性，可以提高系统对光伏发电、小型风电等分布式清洁能源的消纳能力和利用效率。

第二，督促各级政府落实分布式发电并网政策，促使电网企业多接纳分布式电源。只有制定完善电源并网规范，才能够保证分布式电源正常稳定运行，进一步促进可再生能源消纳利用，保障电力系统安全稳定运行。随着主动配电网等智能电网的建设，未来双向潮流流动的新型电力系统，电网技术的发展使得系统能够接纳更多的分布式电源。如果电源接入的相关管理规范以及技术标准缺失，就会造成接入的分布式电源技术规格，管理水平参差不齐，一方面这会给电力系统运行调度造成困难，另一方面也会对分布式电源的投资建设造成不良的影响。

第三，全面、科学地放开分布式电源市场，是推动分布式电源发展的重要保障。分布式电源的发展一定要做到因地制宜，进行科学合理的规划，否则可能会造成资源浪费，电源建设成本回收困难，影响当地电力系统安全稳定运行等问题。因此，建设分布式电源要充分考虑各分布式电源投资点的能源资源特性、地理分布特征、电源并网难度、配电网及微网连接合理性和科学性等，在适宜开发分布式电源的地点，支持企业、机构、社区等根据自身特点建设分布式电源。通过政策的合理引导，鼓励多种模式建设投资分布式电源，如专业化能源服务公司与用户合作或者“合同能源管理”模式等。

（七）以完善的立法为基础，强化政府监管、强化电力统筹规划、强化电力安全高效运行和可靠供应是实现改革目标的必由之路

纵观国外成功的规制改革，无不伴随着完善的配套法律配合，电改是关系到我国经济社会发展的重大战略，因此必须做到有法可依、有法必依，同时以立法为基础实现电力系统的统筹规划，保障电力系统的安全可靠运营。方案对完善立法的必要性、电力统筹规划改革的方式和方法进行了重点阐述。

（1）要实现能源革命目标，必须重点改革及切实加强电力行业的统筹规划。

《意见》中重点提到各级电力规划之间的协调问题、电力规划与能源规划之间的协调问题，并且把优化规划和安全运行作为重点任务之一，这充分反映了两者的重要性。

与其他公共事业不同，电力系统是一个连续运行系统，其电能生产、供应、使用是在瞬间完成的，并需保持平衡，因此电力行业的规划、决策与运行天然具有整体性，在规划过程中，必须保持这种天然整体性不割裂，否则不仅必然造成重复建设和资源浪费，还会严重影响电力系统的安全稳定运营。

《意见》中提出，要切实加强电力行业特别是电网的统筹规划，因此必须实现电源规划与电网规划统筹协调、国家电力规划与地方电力规划的有效衔接，同时提升规划的科学性和权威性。在这方面，综合资源规划应当在电力体制改革过程中占有重要的战略地位。长期以来，节能工作在电力体系中都没有真正作为一项重要工作来实施。满足电力需求增长的传统思维模式是单纯注重增加资源供应，综合资源规划和电力需求侧管理建立了以提高需求方终端用电效率所节约的资源同样可以作为供应方替代资源这样一个新概念，使可供利用的资源显著增加，可节省大量供应侧资源投入，同时提高需求侧用电效率，是可以完全满足用电需求增长情况下的真正意义上的“大节能”。尤其当未来大规模的间歇性随机性的新能源电力接入电网之后，综合资源规划和电力需求侧管理及需求侧响应对于实现电网电力的瞬间平衡具有重大的意义。

（2）强化政府的科学监管是电力体制改革成功实施的保障。

《意见》中提出，要完善电力监管组织体系，保证售电侧改革和用户电力交易的稳妥进行。要实现这一点，必须要完善我国的电力监管组织体系，构建组织结构健全，自律、监督、服务、协调等职能完备的电力监管组织，加强对电力投资、电力行业运营的监管力度，保障新能源的高效开发利用并促进节能减排。同时，各级政府也要做到简政放权、下放电力项目审批权限，正如李克强总理在政府工作报告中提到的，“转变职能的有力推进机制，给企业松绑，营造公平竞争环境”。从电改的角度来讲，就是要进一步转变政府职能，行政审批事项都要规范、简化程序，通过完善市场规则保证市场交易、规划方案的有效落实。用政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”。此外，建立健全市场信用体系建设也是完成电改目标的重要环节，要推进全电力行业信用体系建设，建立全国统一的信用记录制度和信用信息共享交换平台，并且依法保护企业和个人信息安全。

（3）电力体制改革的成功实施，必须以完善的立法为基础。

目前中央已经正式决定全面建设“法治社会”，电力体制改革作为国家重大改革，必须于法有据、立法与改革有机衔接。《意见》中提出，政府在设计制订适应改革的政策法规和制度框架中应起主导性和决定性作用。下面提出几个关键点：

第一，重新制订《电力法》，并与《可再生能源法》、《节约能源法》等配套法规相衔接，形成涵盖电力供应、消费、技术、体制诸方面的电力法规体系。

第二，新《电力法》的核心价值取向应由过去的“加快发展、保障供应”转向“绿色低碳、节能优先”，绝不是仅仅在原来基础上的文字增删修订，而应作“革命性”的重塑。

第三，应当在新《电力法》中做到四个明确：明确建设能源节约型社会中全社会和全体公民必须承担的法律义务；明确国家电力工业综合资源规划设计主体的法律定位；明确电力市场主体各自的法律定位，尤其是规定电网企业强化公用事业的性质以及作为IRP实施主体的功能定位；明确保障、鼓励分布式发电、微电网和智能化电网大力发展的相关条款。

4.关于就进一步深化司法体制改革的调研报告 篇四

产权明晰、服务高效、治理完善、经营有特色是现代农村商业银行显著特点，ⅩⅩ年以来，湖南省农村信用合作联社按照“坚持自愿、符合条件、成熟一家、组建一家”的原则，积极推动县级联社按照股份制、商业化要求，进一步深化体制改革。ⅩⅩ市农村信用合作联社根据自身实际，也加快了组建农村商业银行以下简称（农商行）的步伐。农商行优势：

一是股权机构更加明晰，法人治理结构更加完善，责、权、利更加明确，经营管理模式更加优化，可以为农村信用社发展带来了更大生机和活力；二是业务产品和结算渠道会更加丰富、通畅，市场竞争力能够显著增；三是农商行的品牌形象和社会影响力将进一步提高；四是发展空间更加广阔，可以设立分支机构，条件成熟后还可以择机上市，有利于将业务和市场做大做强。ⅩⅩ联社现状分析：

为加速发展，联社加快置换不良资产、消化亏损挂账，提高资本充足率等步伐。根据《中国银行业监督管理委员会关于农村合作银行农村商业银行市场准入监管有关问题的通知》银监发[2006]80号文件、《》等文件，组建农商行的指标包括：核心资本充足率不低于4%，资本充足率不低于8%，不良贷款比率低于15%，拨备覆盖率；目

前ⅩⅩ联社的具体指标：核心资本充足率不低于4%，资本充足率不低于8%，不良贷款比率低于15%，拨备覆盖率

深化体制改革具体措施

1、争取党政支持：

一是加大土地等优质资产置换农信社不良资产力度。二是最大限度地减免农信社改革过程中需缴纳的相关税费。三是完善法定程序事项，积极争取人大批准农信社改革决议。四是积极支持农信社引进战略投资和将财政资金存入农信社。

结语：以上提案提请理事会审议。

资本充足 内控严密 运行安全 服务优质具有较强市场竞争力和可持续发展能力的现代金融机构

产权明晰 服务高效 治理完善 经营有特色的现代农村商业银行

从组建农商行的利弊分析，我们认为不利方面主要有以下三点：一是由于国家政策调整的不确定性，农合行改组为农商行后，有可能享受不到国家扶持“三农”的有关优惠政策；二是监管部门对农商行的监管要求更加严格于农合行，监管评级等考核管理指标要求更高；三是对高管人员及从业人员的经营管理能力和综合素质要求更高。有利方

面主要有以下四点：一是农商行的品牌形象和社会影响力将进一步提高；二是发展空间更加广阔，可以到外地设立分支机构或村镇银行，条件成熟后还可以择机上市，有利于将业务和市场做大做强；三是股权机构更加明晰，法人治理结构更加完善，责、权、利更加明确；四是业务产品和结算渠道会更加丰富、通畅，市场竞争力能够显著增强。基础数据：

着手股权改革

1、面向社会募集股东

着手资料准备，撰写可行性研究报告、筹建工作方案

2、申请成立筹备小组

3、对现有股权进行重组并募集新股金，使注册资本达到30亿元。计划通过3年努力，ⅩⅩ信用合作联社将发展成总资产过千亿元，存款800亿元，贷款500亿元，年盈利超过10亿元，资本充足、治理完善、内控严密、财务良好，专注服务“三农”、服务小企业、服务县域经济的特色银行。

4、近两年，中央政府、银行监管部门大胆推进农村信用社改革，农村信用社改制为农村商业银行如火如荼。截至ⅩⅩ年，全国已组建农村商业银行85家，农商行资产总额2.8万亿元，负债总额2.6万亿元；实现利润279.9亿元，在银行业机构中占比由1.15%上升到了2.90%。到2011年底，全国组建农商行机构总数已逾百家，无论资产总量还是经营业绩都有了历史性跨越。

毋庸置疑，改制成农商行是农村信用社经营管理模式的巨大进

步，为农村信用社发展带来了生机和活力：新股东购买了不良资产、消化了大量亏损挂账、提足了贷款损失拨备，提高了资本充足率，使信用社经营轻装上阵，这些都是改革值得肯定的地方。但在改革过程中亦存在不少问题，主要有三种不良倾向：一是监管层存在“急躁冒进”倾向，急于寻找化解农村信用社经营风险的出路，片面追求改制数量，在准入条件和质量上把关不严。二是农村信用社自身存在“盲目跟风”倾向，经历无数次管理体制改革，农村信用社经营仍没摆脱困境，农商行改革似乎让信用社看到了希望，于是各地信用社不管条件是否具备，也不顾改革成本，“一窝蜂”跟着上。三是政府存在“无可奈何”倾向，农村信用社虽为“三农”发展作出了重大贡献，地方政府也离不开信用社的发展，但信用社在用人、信贷等管理方面，地方政府无权干预，既然监管层与信用社本身都想尝试改革，也只好随性附合，并助一臂之力。

由于受上述三种倾向影响，改革中“囫囵吞枣”现象突出，依然没有摆脱穿“新鞋”走“旧路”的窠臼：其一，股份制机制构造上不完善，法人治理结构“残缺不全”。董事会、监事会、股东大会依然流于形式，现代金融企业制度没有形成，仍沿袭农村信用社管理模式，“换汤不换药”，难以充分展现股份制的优势和生命力。二是信贷、人事、财务等内控机制尚未构造健全，经营管理上仍存在许多漏洞，信贷营私、用人营私、财物违规等方面的问题难以根除。就全国票据违规业务而言，就有不少农商行涉身其中，自我约束的内控机构没有最终形成。三是行业管理没有理顺，信用社改制为农商行，省（市）联社与农商

行的行政隶属关系仍没改变，经营管理上受到掣肘的现象无法根除。四是农商行资产所有性质仍没明确，改制后的农商行董事会到底对谁负责，股份制金融企业到底归属什么部门，尚无定论。这种所有性质缺位，一方面会使员工缺乏文化认同感和企业归宿感，难以真正激发员工创造活力；另一方面这种集管理与经营权为一身、政企不分的营运模式，无法根除用人和信贷管理上利益寻租行为，农商行经营决策和信贷资产质量安全难以得到根本保障。五是县级农村信用联社改制成农商行后，除了付出高昂的改革成本外，单一法人机构如果碰到经营决策失误，是否具有抗风险能力，是否能按期给股东分红，能否脱离原有依存关系而独立发展，会否出现破产，这些都是摆在各级政府特别是银行监管层面前亟需解决的严峻问题。

对此，笔者认为，农商行改革应慎重推进，避免“盲目跟风”的重数量行为。当前，应从四方面做好工作。其一，政府和银行监管部门在改革方案设计上应科学论证，推进的改革举措应切合实际，把农商行改革“软着陆”、避免失误带来的社会震荡作为首选目标。避免出现效益没有改观、使股东分不到红或因分红太低而“闹事”的局面。其二，银行监管部门应把好改革的节奏和力度，做到成熟一家改制一家，摒弃追求数量和“卸包袱”的做法，要保持清醒头脑，懂得欲速则不达的道理，减少农商行改革的损失。其三，各级政府和监管层在构建股份制机制上应下功夫，帮助农商行完善法人治理结构，建立现代金融企业制度。其四，中央政府在农商行所有制性质和行业归属改革上应有所突破。改变农商行与省（市）联社行政隶属关系，改制后的农商行

应属于独立法人，成为“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展”的金融经营企业。同时，推进农商行所有制改革，对一些条件差、不能改制为农商行的农村信用社，应考虑降低准入门槛，允许并鼓励民间资本进入并控股，改变所有制性质。如此，不仅能让信用社走出经营困境，也会使农商行改革不落俗套，真正根除原有经营管理体制的弊端。

一是加快农商行组建进程。理事会把握整体改革方向，加快了农信社改制步伐，ⅩⅩ年12月9日，获得了银监会的批复，2011年1月5日召开了创立大会，4月2日实现了揭牌开业目标。二是完善法人治理结构。按时召开了社员代表大会，进一步明晰了产权关系，完善了授权体系，健全决策、执行、监督的组织运行体系，逐步形成了权责统一、运转协调、有效制衡、行为规范的市场主体。三是大力推进经营机制转换。在综合考虑规模、质量、效益和风险补偿能力的同时，侧重推进业务发展质量和运行效率的提升，规范经营行为，激活内在潜力，提高运行质量，增强竞争实力。

5.关于就进一步深化司法体制改革的调研报告 篇五

要鼓励各地因地制宜推广，支持各地差别化探索，在公立医院运行机制改革、医保经办管理体制、药品供应保障制度建设、分级诊疗制度建设、综合监管制度建设、建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度等方面大胆探索创新，全力取得突破。

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平8月30日上午主持召开中央全面深化改革领导小组第二十七次会议并发表重要讲话。他强调，当前和今后一个时期，是全面深化改革的施工高峰期，是落实改革任务的攻坚期，抓谋划、抓统筹、抓落实的任务依然艰巨繁重。要按照既定的时间表、路线图，更加注重发挥经济体制改革的牵引作用，更加有针对性解决各领域各层面各环节的矛盾和问题，强化基础支撑，注重系统集成，完善工作机制，严格督察落实，不断提高改革精准化、精细化水平，坚定不移把全面深化改革推向前进。

会议指出，党的十八大以来，深化医药卫生体制改革取得了重大进展，改革过程中涌现出一批勇于探索创新的先进典型，形成了一批符合实际、行之有效的经验做法。要鼓励各地因地制宜推广，支持各地差别化探索，在公立医院运行机制改革、医保经办管理体制、药品供应保障制度建设、分级诊疗制度建设、综合监管制度建设、建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度等方面大胆探索创新，全力取得突破。

【相关连接】

为深入贯彻党中央、国务院关于全面推开县级公立医院综合改革和城市公立医院综合改革试点的决策部署，深化我省医药卫生体制改革(以下简称“医改”)，推动医改向纵深发展，现提出如下实施意见。

省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于进一步深化医药卫生体制改革的实施意见》，并发出通知，要求各地各部门结合实际，认真贯彻执行。

《关于进一步深化医药卫生体制改革的实施意见》全文如下：

为深入贯彻党中央、国务院关于全面推开县级公立医院综合改革和城市公立医院综合改革试点的决策部署，深化我省医药卫生体制改革(以下简称“医改”)，推动医改向纵深发展，现提出如下实施意见。

一、指导思想、主要目标和基本原则

(一)指导思想

按照党中央、国务院和省委、省政府的总体要求，以实现人人享有基本医疗卫生服务为宗旨，以公平可及、群众受益为出发点和落脚点，全面深化公立医院综合改革。坚持保基本、强基层、建机制，坚持管办分开、政事分开、医药分开、营利性和非营利性分开，统筹推进医疗、医保、医药改革，优化医疗资源布局，构建合理就医秩序，推动社会力量办医，着力解决广大群众看病难、看病贵等突出问题，努力在建立更加公平、更加高效、更可持续的医疗保障制度方面走在全国前列。

(二)主要目标

到2020年，建成覆盖城乡所有社区的公共卫生服务体系、医疗服务体系、资金保障体系、药品安全供应体系、行业监督执法体系，形成五位一体的基本医疗卫生制度。强化卫生保健机构的公益属性，落实各种医疗实体的社会责任，破除公立医院以药补医机制，基本形成维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行机制，建立现代医院管理制度。实现医疗卫生事业发展水平明显提升，医疗卫生服务能力明显提升，人民群众健康素质明显提升，为全面建成小康社会提供有力保障。

(三)基本原则

政府主导，市场调节。强化政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的责任，注重发挥市场机制在医疗卫生资源配置方面的作用，充分调动社会力量参与医改的积极性和创造性，满足人民群众多层次、多元化医疗卫生服务需求。

整体联动，统筹推进。实行医疗、医保、医药联动，内外联动，上下联动，区域联动，统筹当前与长远，统筹预防、医疗和康复，注重发挥医疗卫生服务体系的整体功能，增强改革的系统性、整体性和协同性。

探索创新，重点突破。在中央确定的改革方向和原则下，给予市、县充分自主权，发挥基层的首创精神，大胆探索、锐意创新，突破政策障碍和利益藩篱，建立符合实际的体制机制，充分激发医疗卫生机构的活力，充分调动广大医务人员的积极性和创造性。

二、构建城乡医疗卫生服务体系

(一)科学配置医疗卫生资源。调整优化医疗卫生资源，完善资源配置标准，合理确定各级各类医疗卫生机构数量、规模和功能定位，构建布局合理、规模适度、衔接互补、运行高效的医疗服务体系。

(二)加快建立分级诊疗制度。科学界定各级医疗卫生机构主要诊疗病种范围，明确出入院、双向转诊标准和对应的医保支付政策。完善双向转诊程序，重点畅通患者向下转诊渠道，逐步建立基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗新模式。鼓励各地进一步扩大分级诊疗试点。2017年，城市三级医院普通门诊就诊人次占医疗卫生机构总诊疗人次的比重明显降低。推动医疗资源向基层流动。鼓励医院之间自由组合，建设松散式、紧密式、集团式等各种形式的医疗联合体。完善激励约束制度，深化城乡医疗卫生机构对口支援。推进和规范医师多点执业。加快建设多种形式的远程诊疗系统。

(三)提升基层医疗卫生机构服务能力。积极推进全省基层医疗卫生机构标准化建设，增加医疗卫生资源投入，重点支持人才培养引进、设施设备改善。提升中心乡镇卫生院急诊抢救、二级以下常规手术、正常分娩等医疗服务能力。完善城市社区卫生服务网络，在每个街道或按每3-10万居民规划设置1所标准化的社区卫生服务中心。健全村卫生室服务体系，原则上按每2000-4000人的农村服务人口设置1所卫生室，每所卫生室配有2-4名取得执业资格的医护人员，实现卫生服务农村居民全覆盖。深化和巩固乡村一体化管理，鼓励乡镇卫生院延伸举办或领办村卫生室。

(四)完善基层医疗服务模式。加强全科医生队伍建设，提高全科医生、家庭医生医疗服务能力，引导全科医生到基层医疗卫生机构执业，优化城市社区卫生服务中心和村卫生室医生队伍。全面推广网络化家庭医生签约服务模式，推进社区综合健康管理。力争到2020年，实现家庭医生签约服务全覆盖。

(五)鼓励社会力量兴办健康服务业。通过政府与社会资本合作的多种形式，创设新兴医疗机构，提供多元化、多层次的优质便捷医疗服务。制定医疗服务发展规划，按照每千常住人口不低于2张医院床位的标准，为社会力量举办医疗机构预留空间。社会力量举办的医疗机构享受与公立医院同等待遇，在水、电、气、热方面与公立医疗机构执行同价标准。依法落实银行授信、抵押担保、债务融资、税收优惠等各项扶持政策。在符合规划总量和结构前提下，取消对社会力量举办医疗机构具体数量和地点的限制。积极探索政府购买服务的多种形式，支持民办医院健康发展。鼓励公立医疗机构采取民办公助方式，向社会力量举办医疗机构派出管理、技术团队，促进社会力量举办医疗机构提高管理、技术和服务水平。到2020年，社会力量独立举办的医疗机构床位数和服务量达到总量的25%以上。

(六)进一步促进中医药事业发展。贯彻落实扶持中医药事业发展政策，扩大中医服务覆盖面和服务半径。加强中医临床研究基地和重点专科、重点实验室建设，实施基层中医药服务能力提升工程。探索中医分级诊疗模式，提高基本公共卫生服务中医药健康管理项目人群覆盖率。打造中医优势病种治疗体系。增选试点病种，扩大试点范围，持续深化中医优势病种收费方式改革。规范中医非药物诊疗技术，扩大纳入医保支付的中药制剂、针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术范围，鼓励提供和使用适宜的中医药服务。加大资金和政策扶持，推进中药产业转型升级。

(七)加强医疗卫生人才队伍建设。创新完善人才激励政策，强化医学高校、科研院所以及各大医院人才载体平台建设。深入实施泰山学者等重点人才工程，加强领军人才团队、高层次人才、中青年骨干人才以及急需紧缺人才的培养引进，全面提升医疗卫生领域各类人才能力和水平。改革基层医疗卫生机构职称管理制度。

(八)加强医疗卫生信息化建设。构建完善的区域人口健康信息平台，建立动态更新的标准化电子健康档案和电子病历数据库。逐步推进居民基本健康信息和公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品管理、综合管理等应用系统业务对接，构建综合监管、科学决策、精细服务的信息化管理新模式。力争到2020年，形成覆盖全省的一体化医疗卫生信息网络。探索开展“互联网+医疗”服务模式。积极发展规范的互联网医疗健康服务，建立区域医疗预约诊疗平台，逐步实现县级及以上公立医院互联互通。加快建立远程医疗服务信息系统支撑体系，鼓励二、三级医院向基层医疗卫生机构提供远程会诊、病理诊断、影像诊断、心电图诊断、远程培训等服务。

三、深化公立医院综合改革

(一)全面推进公立医院综合改革。2015年，全省县级公立医院和纳入国家试点的东营市、潍坊市、威海市的城市公立医院全部启动综合改革工作。2016年上半年，全面启动所有城市公立医院综合改革，省属公立医院随所在市的公立医院改革同步推进。

(二)积极探索公立医院多种运营模式。允许公立医院在保障国有资产和医疗质量安全的前提下，以特许经营方式开展与社会资本合作。鼓励公立医院与社会力量合作举办医疗机构，组建医疗联合体，在预约诊疗、双向转诊、远程医疗等方面加强合作。鼓励公立医院以多种形式引入社会资本，采取联合、参股、兼并、收购、托管等形式进行改制重组。

(三)设立公立医院管理委员会。坚持政事分开、政资分开、管办分开，合理界定政府作为行业监管者、部分机构出资人的职责，以及公立医院作为独立事业法人的自主运营权。各市、县(市、区)要组建由政府负责同志牵头，政府有关部门负责同志、部分人大代表和政协委员以及其他利益相关方组成的公立医院管理委员会，负责指导公立医院的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核，协调解决公立医院改革发展中的重大问题，并明确办事机构，承担管理委员会日常工作。稳步推进公立医院去行政化改革。各级卫生计生部门负责人不得兼任公立医院领导职务，逐步取消公立医院的行政级别。

(四)完善公立医院法人治理结构。制定医院章程，健全决策、执行、监督机制。具备条件的公立医院可成立理事会或董事会，依法行使重大事项决策权。实行院长负责制，院长执行理事会或董事会决策事项，负责医院日常管理工作。成立监事会，由出资人代表、外部专业人士和医护人员代表组成，负责对理事会或董事会、院长履职尽责情况进行监督。充分发挥医院党组织的政治核心作用，公立医院理事长或董事长、党组织书记一般应由同一人担任。理事长或董事长不是中共党员的，应配备专职党组织书记。建立公立医院内部决策和制约机制，实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用集体讨论并按规定程序执行。理事会或董事会决策前，医院党组织应事先研究。坚持党管干部原则，完善院长选拔任用制度，探索试行院长公开招聘，推进院长职业化、专业化建设。公立医院党组织按照干部管理权限，履行干部选拔任用和管理监督职责。健全公立医院职工代表大会，发挥其民主决策、民主监督作用。

(五)深化公立医院编制人事制度改革。创新公立医院编制、人员管理方式，全面实行编制和新增人员备案制，原编制内人员事业身份记录在案。由医院根据业务水平、类型特点、床位数、门诊量等确定人员控制总量，向政府相关部门报备。医院在人员控制总量内制定并执行用人计划，建立动态调整机制。医院根据规定自主拟定岗位设置方案，合理配置医师、护师、药师和其他专业技术人员、管理人员以及必要的后勤保障人员，按规定公开招聘，实行分类管理。可以采取考察方式直接招聘医院紧缺的专业人才、高层次人才。岗位设置方案及公开招聘、直接招聘结果实行备案制。对已经取得专业技术职称的医护人员，由医院自主聘用。实行竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，变固定用人为合同用人，变身份管理为岗位管理。控制总量内人员在岗位聘用、收入分配、职称评定、管理使用等方面享受同等待遇。推进公立医院养老保险制度改革，人员控制总量内的所有医生以及其他具有中级职称以上的专业技术人员可以参加事业单位养老保险，并建立职业年金制度。

(六)建立公立医院科学补偿机制。参与改革的公立医院全部取消药品加成(中药饮片除外)，通过合理调整医疗服务价格、增加政府投入、改革医保支付方式、降低医院运行成本等手段建立科学合理的补偿机制。公立医院因取消药品加成所减少的收入，通过调整医疗服务价格补偿80%，政府补偿不低于10%，其余部分通过医院加强核算、节约成本解决。市、县级财政要按照公立医院综合改革实际，落实政府补偿政策。在中央、省级财政分年度给予所有县(市、区)改革补助的基础上，2016年省级财政对新启动综合改革的设区市，综合考虑市辖区内城市公立医院覆盖人口、医院数量等因素，给予适当补助。

(七)建立符合医疗行业特点的薪酬制度。鼓励市、县(市、区)探索制定公立医院绩效工资总量核定办法，适当放宽绩效工资总量控制，合理确定医务人员收入水平，着力体现医务人员技术劳务价值，重点向临床一线、关键岗位、业务骨干和突出贡献人员倾斜。公立医院根据内部绩效考核制度自主进行收入分配，多劳多得、优绩优酬、同工同薪。建立动态调整机制，逐步提高人员经费支出占医院总支出的比例。鼓励试行院长年薪制。

(八)建立社会责任和运行绩效相结合的医院考评机制。重点加强对公立医院药占比、门急诊次均费用增幅、出院者次均费用增幅、业务收入增幅、基本药物使用比例、大型医用设备检查阳性率、患者满意度、成本管理等指标控制，考评结果及时向社会公开，并与财政补助、医保支付、绩效工资总量以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩。健全医务人员内部考评体系，考评结果与医务人员的岗位聘用、职称评审、个人薪酬挂钩。机构编制部门组织开展公立医院绩效考核工作。卫生计生部门制定综合改革效果评价指标体系，全面评价综合改革成效。

(九)建立公立医院自主控费机制。加强临床路径管理，逐步提高实施临床路径管理的病例数占公立医院出院病例数的比重，杜绝过度检查、过度治疗，规范医生医疗服务行为，严格控制高值医用耗材不合理使用和医药费用不合理增长，破除逐利机制。探索医药分开的多种形式，鼓励患者自主选择在医院门诊药房或凭处方到零售药店购药，在有条件的社区探索实行在卫生服务中心就诊、凭处方到零售药店购药。严格落实医院用药管理，促进合理用药。县级公立医院基本药物与常用药品销售额占全部药品总销售额的比例不低于80%。严禁给医务人员设定创收指标，严禁将医务人员收入与医院的药品、检查、治疗等收入挂钩。2016年，实现县级公立医院门诊、住院患者人均费用和总收入增幅下降，医疗服务收入(不含药品、耗材和大型设备检查收入)占业务收入比重提高，自付医疗费用占总医疗费用比例下降。到2017年，县级公立医院医药费用不合理增长的趋势得到有效遏制，城市公立医院药占比(不含中药饮片)总体降到30%以下，百元医疗收入(不含药品收入)中消耗的卫生材料降到20元以下，有效减轻群众就医负担，总体上个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下。

(十)改革医疗服务价格形成机制。公立医疗机构医疗服务项目价格实行分类管理。对市场竞争比较充分、个性化需求比较强的医疗服务项目实行市场调节价，其中医保基金支付的服务项目支付标准，由医保经办机构与医疗机构谈判合理确定。全省先行放开知名专家诊察费等130项医疗服务项目价格，由医疗机构自主定价。东营市、潍坊市、威海市先行开展扩大医疗服务项目自主定价权试点，并适时在全省推开。公立医疗机构医疗服务项目价格由省、市两级管理改为省、市、县三级管理。实行差别化价格政策，不同级别医疗机构之间、医疗专家之间的服务价格要保持合理比例关系，引导患者合理分流。按照总量管理、结构调整、有升有降、逐步到位的原则，调整优化医疗服务价格体系。合理提升体现医务人员技术劳务价值的医疗服务项目价格，包括诊疗、护理、手术、床位、中医等。降低CT、磁共振等大型医疗设备检查检验价格，降低的费用全部用于提高医疗服务项目价格。在保证医保基金可承受、群众负担总体不增加的前提下，将通过推进药品和耗材招标采购、流通、使用等方面改革降低的费用，主要用于调整医疗服务价格。各地调整医疗服务项目价格，应坚持取消药品加成与调整医疗服务项目价格同步进行、降低大型设备检查检验价格与调整医疗服务项目价格同步进行，确保医保支付政策与价格调整政策相互衔接、配套联动。

四、完善城乡基本医疗保障体系

(一)健全医保筹资机制和报销政策。实施全民参保登记计划，基本实现法定人员全覆盖。根据经济社会发展和城乡居民收入水平，完善政府和个人合理分担的居民医保筹资机制，积极稳妥地提高个人缴费占整体筹资的比重，逐步提高整体筹资标准，建立稳定可持续、动态调整的筹资机制。研究实行职工退休人员医保缴费参保政策。建立科学合理的报销比例调整机制。坚持基金中长期精算平衡，统筹考虑老龄化背景下服务模式转变、服务需求增长等综合因素，预测基本医保基金需求和收支情况，保障医保基金安全运行。按照保基本、促公平、兜底线的原则，完善与筹资水平相适应的报销政策，重点保障大病和较大疾病，适度控制一般性疾病报销费用。职工和居民医保政策范围内住院费用支付比例分别达到75%以上和70%左右，逐步缩小与实际住院费用支付比例之间的差距，保证群众医疗保障水平总体不降低。

(二)完善多层次医疗保障体系。全面实施居民大病保险制度，加快建立职工大病保险制度，提高重特大疾病患者保障水平。推进大病保险信息系统与基本医保、医疗救助、定点医疗机构相关医疗服务等信息系统的有效对接，实现定点医疗机构“一站式”即时结算。对急诊、转诊转院参保患者也要提供“一站式”服务。全面建立疾病应急救助制度。将生育保险和基本医疗保险合并实施。继续深化东营市、潍坊市、日照市、聊城市职工长期护理保险试点工作，适时扩大试点范围，探索建立社会化的职工长期护理保险制度。

(三)提升管理服务能力。健全医疗保险制度运行分析信息系统，加强对基金支出、结余及医疗费用增速等指标的即时监控，合理控制基金结余。建立第三方评估制度，成立专家委员会对医保基金使用情况进行评估。完善医保经办机构和定点医疗机构之间的谈判协商机制与风险分担机制。建立医疗服务实时监控网络系统，实现医疗服务信息事前提示、事中监控预警、事后责任追溯。建立日常稽核和定期稽核相结合的监控机制，控制医疗费用不合理增长。加强医保经办能力建设，配齐配强经办服务人员，加大对基层社会保障服务平台建设投入。鼓励有条件的市、县(市、区)委托有资质的第三方机构经办居民基本医疗保险。

(四)实施异地就医联网结算制度。改造提升全省异地就医平台相关功能，完善省内异地就医费用结算办法和经办流程，落实属地支付政策。逐步实现跨省异地安置退休人员住院医疗费用直接结算。严格规范转诊转院程序，加强医疗费用管控。探索与商业保险机构合作，开展跨市异地就医费用协查。

(五)深化医保支付方式改革。适时制定药品医保支付标准，规范医保医疗服务项目、服务设施和医用耗材结算办法，建立新增准入机制，确保参保人员的基本医疗需求。完善不同病种、不同级别医疗机构差别化服务收费和医保报销政策，适当拉开不同级别医疗机构的起付线和报销比例差距，对符合规定的转诊住院参保人员可以连续计算起付线，对未经转诊的适当降低医保基金报销比例，引导患者养成小病到基层医疗卫生机构就诊习惯。改进个人账户，开展门诊费用统筹。全面落实预算管理、总额控制和超支分担制度，完善总额控制指标确定、分配和动态调整机制，科学选择付费方式，逐步扩大按病种付费的病种量。2016年力争县级以上公立医院30%以上的出院病例实行按病种付费;2017年全面实行以按病种付费为主，以按人头付费、按服务单元付费等为辅的复合型付费方式。

(六)大力发展补充医疗保险和商业健康保险。鼓励商业保险机构参与各类医疗保险经办服务，支持发展与基本医疗保险有机衔接的补充医疗保险和商业健康保险。鼓励商业保险机构提供多样化的保险产品，在满足参保人员不同需求的同时，分散政府保障的单一责任。探索医保经办机构与商业保险机构开展委托服务。

五、健全药品供应保障体系

(一)规范公立医院药品集中采购工作。科学编制公立医院药品采购目录，分类列明招标采购药品、谈判采购药品、医院直接采购药品、定点生产药品等。落实低价药品供应保障措施，将具备相应资质条件的生产企业直接挂网，医疗机构可直接与挂网生产企业议定成交、及时结算。规范医疗机构网上采购行为，逐步建立低频次、大数量、定时段的基本药物定单发送制度。鼓励以市为单位组成公立医院采购联合体，充分发挥带量采购优势，在省级药品集中采购平台上自行议价采购。探索节约采购成本支持公立医院发展的路径和办法。改进医院药品货款结算管理，推进建立以市为单位的第三方付款制度。巩固完善基本药物制度，加强基本药物集中采购、配送、使用等环节的监管。

(二)切实抓好药品供应保障工作。完善短缺药品预警机制，建立健全临床短缺药品定点生产和储备制度。拓展省级药品集中采购平台功能，及时分析研判药品供应保障形势，完善药品供应体系。合理引导药品配送关系建立，优先选择规模大、网络广、服务优、信誉好且具备现代物流能力的企业。按照远近结合、城乡联动的原则，鼓励各地结合实际探索县乡村一体化配送，提高配送集中度。完善药品配送企业管理办法，严禁网下采购配送药品。加强药品质量追踪和全程质量监管，提高药品质量，确保用药安全。

(三)严格诚信记录和市场清退制度。对企业中标后不签订合同、不按合同约定及时配送或供应质量不达标药品、拒绝提供偏远地区配送服务等情况，严格执行取消中标资格、公开通报、违规约谈、市场清退等制度规定，确保药品足额供应。强化基本药物货款省级支付监管，严厉查处欠缴货款、拖延付款等行为。

六、强化公共卫生服务体系建设

(一)推进“健康山东”行动。适应疾病谱和医学模式变化新趋势，推动医疗卫生服务由“重疾病治疗”向“重疾病预防”转变。积极开展健康知识普及、健康生活方式推广等专项行动，完善健康教育、慢病管理、临终关怀等健康服务。推动计划生育工作由控制人口数量为主向调控总量、提升素质和优化结构并举转变，由管理为主向更加注重服务转变，由主要依靠政府力量向政府、社会和群众多元共治转变。加大计划生育特殊困难家庭的帮扶力度，妥善解决生活照料、养老保障和精神慰藉等问题。积极推进医养结合机构养老、居家护理以及高端养老服务机构建设，满足人口老龄化的基本医疗和养老服务多层次需求。开展“健康城市”建设试点。

(二)强化医疗卫生机构公共卫生服务职能。规范医疗卫生机构公共卫生服务管理，通过政府购买服务的方式，引导各级医疗机构承担疾病预防控制任务。实施出生缺陷综合防治工程，降低出生缺陷发生率。加强出生性别比综合治理，推动出生性别比逐年下降趋于合理。完善评价机制，将医疗机构公共卫生职责落实情况纳入工作目标管理评审体系。

(三)合理设置公共卫生服务项目。科学界定重大和基本公共卫生服务项目范畴，健全项目管理机制，扩大重大公共卫生服务项目实施范围，实行基本公共卫生服务项目精细化管理。加强传染病、慢性病、地方病等重大疾病综合防治和职业病危害防治，通过多种方式降低大病慢性病医疗费用。探索将直接面向居民个人的重点疾病高危人群筛查和干预、肿瘤患者随访管理等预防性服务，分批次纳入基本公共卫生服务范围。健全公共卫生服务绩效评估办法。

(四)加强公共卫生机构服务能力建设。加大财政对公共卫生服务的投入，建立稳定长效的投入机制。强化对医疗卫生机构提供公共卫生服务的业务指导，实现疾控、医院、基层医疗卫生机构三者间的无缝隙衔接。提升疾病预防控制、卫生监督、精神卫生、采供血及院前急救等专业公共卫生机构服务能力，完善公共卫生服务体系。合理核定公共卫生服务机构人员编制，并向偏远山区、湖区、岛屿地区和外来非户籍人口、流动人口集中的地区倾斜。落实公共卫生人员津贴制度，重点对传染病防控、精神卫生人员给予倾斜。

(五)完善疾病预防体系。探索整合各类疾病预防控制机构的有效实现形式。市、县级政府在本辖区内原则上设立1个疾病预防控制中心，单设的专病预防控制机构要整合至疾控中心，并逐步取消各级疾控中心承担的医疗职能，实现公共卫生服务与医疗服务分开。暂时难以整合的，应当在当地核定的疾病预防控制中心人员编制总量内，为专病预防控制机构分配编制。

(六)建立重大疾病监测防控与公共卫生应急处置机制。逐步建立人群疾病与健康相关信息快速收集、综合分析和多方共享利用系统。依托省、市人口健康信息平台建立健全省、市疾控应用数据中心，与国家数据中心、政府部门、区域卫生信息平台和医疗卫生机构对接，最终实现互联互通，信息共享。

七、改进医疗服务监管方式

(一)加强行业管理和社会监督。各级卫生计生部门要创新管理方式，从直接管理转为行业管理，履行政策法规、行业规划、标准规范的制定和监督指导职责，加强对所有医疗机构的合规检查和行政执法。人力资源社会保障部门要落实医保基金收支预算管理，强化对医疗服务行为监管，加大对违规支付、骗取和协助骗取医疗保险基金等问题的查处力度。发挥人大、政协、监察、审计机关以及行业协会、学会等层面的监督作用。探索由专业评价委员会或第三方机构对公立医疗机构开展评价工作。加强对医疗机构虚假广告、乱收费等行为监管。健全医疗机构及其从业人员信用记录，对严重违规失信者依法采取惩戒措施。

(二)完善公立医院内部管理制度。建立以成本和质量控制为中心的管理模式，严格执行医院财务会计制度，实行总会计师制，强化对医院经济运行和财务活动的会计监督。健全医院财务审计和院长经济责任审计制度，推进医院信息公开、财务公开。鼓励推行后勤服务外包。不断优化医疗服务流程，改善患者就医环境和就医体验。

(三)积极构建和谐医患关系。加强医德素养和医风建设，提高医疗质量和服务水平。建立公开透明的医疗信息披露机制，增强患者及家属对医疗风险的普遍认知。健全医疗纠纷应急处置和调解机制，畅通投诉渠道，引导患者及家属依法依规合理解决医疗纠纷。严厉打击“医闹”行为，依法维护正常医疗秩序和医务人员人身安全。健全医疗责任保险制度，减轻参保医疗机构和医务人员经济赔偿负担。

八、加强对改革的组织领导

(一)强化组织领导。深化医改工作是重大民生工程，各级各部门要从大局出发，进一步理顺医改管理体制，建立政府主要领导负总责，分管领导具体抓，各有关部门分工协作、密切配合、合力推进的工作机制，确保各项工作顺利实施。要将医改工作推进情况纳入当地政府政绩考核内容，进一步加强医改监测和评估，建立市、县统筹协调工作机制。省深化医药卫生体制改革领导小组要加强对医改工作的统筹协调，推动制定配套政策并督促落实。各市、县(市、区)要尽快建立健全医改工作机制，配齐配强工作人员，及时协调解决工作推进中出现的新情况新问题，重大问题向省深化医药卫生体制改革领导小组及当地政府报告。

(二)强化党的建设。在推进改革过程中，要始终坚持党的领导，确保改革的正确方向，确保公共医疗卫生的公益性质，确保维护好医务人员的合法权益和人民群众的健康权益。要坚持深化医改与党的建设同步规划、同步推进，保证党的组织全覆盖、党的工作不间断、党组织作用不削弱。医疗机构党组织要落实管党治党责任，全面加强思想、组织、作风、反腐倡廉和制度建设，充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，充分调动广大职工群众支持改革、参与改革的积极性，使党的建设与医药卫生事业改革发展相互促进。

(三)强化协同推进。各市要围绕实施意见的总体目标和重点任务，研究制定具体实施方案，细化分解目标任务，明确年度目标和制定配套政策的时间表，落实工作责任制。各牵头部门要按照任务分工，尽快研究制定相关配套改革文件;其他责任部门要密切配合，做好公立医院改革、全民医保体系建设、医疗服务体系建设、基本药物制度等各项改革政策的衔接工作。省深化医药卫生体制改革领导小组要定期调度指导、督查通报。

6.深化改革进一步完善公务卡制度 篇六

一、公务卡推广使用的情况

2012年8月23日起, 我单位组织本单位工作人员47人统一办理了公务卡, 选择中国建设银行为本单位的发卡行, 签订了公务卡的服务协议。在办卡之初, 我单位就深入推进公务卡制度改革多次召开动员大会, 通过传达2011年3月25日温家宝总理在国务院第四次廉政工作会议的讲话“全面推进国库集中收付和公务卡改革, 进一步扩大改革范围, 两年内将这两项改革覆盖到各级政府及所属预算单位”和财政部《关于加快推进公务卡制度改革的通知》 (财库【2012】132号) 及河北省财政厅、中国人民银行石家庄中心支行《关于加快推进公务卡制度改革的通知》 (冀财库【2012】47号) 的要求, 使广大干部职工对公务卡结算制度有了深刻的了解和认识。根据财政部从2012年1月1日起至2012年年底前, 所有基层预算单位要全部实行公务卡支付制度, 中央各部门及所属行政事业单位工作人员在支付公务接待、公车运行等16项费用时, 必须使用公务卡的规定, 自2013年1月1日起, 我单位按照公务卡强制结算目录规定, 单位结算支付业务中原使用现金结算的财政性资金, 办理差旅费、印刷费、水电费、邮电费、手续费、交通费及其他2 000元 (以人民币为单位) 以下的零星购买支出时, 应当使用公务卡结算, 2 000元以上使用转账支票结算。2 000元以上需公务卡支出的应经财务部门同意。

二、公务卡使用、结算中存在的问题

(一) 对使用公务卡的认识不全面

机关工作人员对公务卡的使用、报销程序了解不够, 首先害怕办理公务卡后会将自己的个人信息泄露 (因为在办理公务卡时需要填报和提供有关个人信息的资料) , 其次担心公务卡会像其他消费卡一样如果不使用就会收取个人的年费, 最后认为公务卡只是用于办理公务消费使用, 不能用于个人的消费支出。即便是用于公务消费使用, 也怕刷卡时金额万一出现差错, 自己不但要承担责任还影响自己的信誉度。尤其是单位年龄较大的人员, 由于受传统观念和消费习惯的影响, 觉得公务卡需随身携带, 岁数大了记忆减退有时记不住密码, 万一丢失或消磁就会给自己找好多麻烦, 不如现金使用方便, 造成对使用公务卡的抵触心理。所以, 办理公务卡这项工作因需要给职工们做大量的工作而进展缓慢。

(二) 公务卡刷卡设施不完善

一是pos机分布不合理。目前保定市pos机基本集中在大型商场、星级饭店, 如果工作人员到基层下乡驻村、出差等从事公务活动时, 就会因当地不具备刷卡条件, 公务卡就无法使用, 只能用现金结算。二是许多经常性消费无法刷卡, 如公车加油、缴纳水电费、报刊费、购买火车票、汽车票等等, 这些情况的存在也影响了公务卡的推广使用。

(三) 代理银行后续服务滞后

公务卡代理银行与预算单位签订协议、办卡之后, 与预算单位的公务卡支持系统联网。如果对单位公务卡信息的维护及软件使用培训等服务滞后, 将会致使:

1. 单位使用公务卡后不能正常联网和报销, 工作人员还需自己带着卡到签约银行进行还款。

2. 有些人由于平时保管卡不注意, 造成银行卡消磁, 可银

行目前没法给银行卡补磁只能让客户重新补办一张银行卡, 这就需要经过繁琐的手续和漫长的等待。

3. 目前银行对公务卡的注销、查询等业务还没有出台相应的受理办法, 这样就不能及时有效地处理用卡当中出现的问题。

(四) 提高了商品服务支出的成本

由于pos机的使用, 银行就会根据公务卡的刷卡金额收取pos机用户一定比例的手续费, 这样pos机用户就会将此项费用分摊到商品中去, 从而提高商品的采购成本。

(五) 增加了财务人员的工作量

因公务卡的使用, 财务人员需要做:一是审核。持卡人在办理公务卡消费支出报销业务时, 财务人员要检查其是否按要求填写报销审批单, 报销凭证后面是否附有刷卡时pos机打印的消费凭条, 然后根据持卡人提供的消费凭条上的姓名、交易日期和消费金额等信息, 查询和对公务消费的真实性和准确性。二是录入。财务人员通过公务卡支持系统, 根据持卡人的消费凭条上的信息编制“还款明细表”, 生成“还款汇总表”, 然后将加盖单位财务公章的“还款汇总表”及电子文档提交发卡行。三是还款。财务人员要在银行规定的还款时间内通过签发财政授权支付指令 (支票等支付凭证) , 通知预算单位零余额账户开户行向发卡银行还款户划款。

(六) 缺乏有效的监督机制

公务卡的使用可以清楚的记录并标示出消费的时间、地点和金额, 所以原先现金结算当中凑票报销的现象得以遏制了, 但公务卡消费情况不能同步反馈到支付系统中, 它作为一种支付手段, 体现的是持卡人消费之后的信息记录, 根本无法规避持卡人的舞弊行为, 这样就无法核实交易的真实性, 造成交易的失真, 同时也造成票据的不可信。

三、建议

(一) 加大公务卡使用的宣传力度

公务卡消费结算制度, 不仅是财政部门和银行之间的事, 政府也应做好引导工作, 尤其是主管部门应继续加大媒体宣传公务卡的力度, 健全公务卡结算的相关制度, 开展全方位、多角度的深入宣传, 提高公众对公务卡结算制度的认识, 使广大公务人员真正感受到用卡消费的便捷, 体会到新的消费观念的优越性, 确立公务活动消费必须用卡的理念。组织预算单位之间开展公务卡应用的交流活动, 通过信息的反馈、经验的交流, 使各单位之间相互学习借鉴先进经验和做法, 从而大范围的推广实施。公务卡的使用单位也应采取多种形式, 如通过对工作人员的定期培训、有关公务卡使用知识的竞赛等等来提高人们对公务卡结算制度的认识和了解, 让大家领会到这项制度是国库集中支付制度的深化和完善, 是行政事业单位公务消费支出的一种新型结算方式。促使持卡人尽快掌握公务卡的使用方法, 从观念上逐步接受公务卡, 坚持持卡消费的理念。

(二) 健全内部财务制度, 强化单位的财务管理

为进一步规范财务管理, 减少现金支付结算, 提高支付透明度, 各单位要结合本单位实际, 建立健全内部公务卡日常支出和财务报销管理制度, 明确财务操作程序, 规范用卡行为。加强现金管理, 严格控制现金的开支范围和额度。由于公务卡管理工作涉及财务、金融、计算机等多方面的知识, 这就需要由熟悉上述知识的财务人员来从事此项工作。为了使单位财务人员熟练掌握公务卡支持系统的使用方法, 就要定期对相关人员进行公务卡支持系统的应用培训。政府有关部门应制定公务卡推行的考核制度, 明确公务卡考核的内容和目标, 定期对各单位公务卡的使用情况进行考核检查, 对于不执行公务卡结算制度的单位, 应予以通报促其整改, 责令其在规定时间内达标。预算单位应定期将公务卡的使用情况和代理银行的服务质量、设施水平等及时上报财政部门, 使财政部门第一时间掌握公务卡使用、结算的相关情况和受理环境。

(三) 加快公务卡配套设施建设, 提高银行业服务水平

公务卡结算制度涉及面广, 不仅涉及到交通、酒店等领域, 还涉及到城镇、乡村。这就要求银行应采取多种措施, 加快公务卡受理环境的建设, 加大用卡环境的投入, 比如, 增设pos机具、ATM机的数量, 尤其是在公务消费较多的加油站、飞机场、酒店等场所, 加大布放力度, 为公务卡的便捷、顺畅使用提供最优的条件与环境。不断加强信息系统建设, 逐步完善公务卡的使用功能和受理环境, 提高其受理水平, 保证信息的及时传递, 为财政动态监控资金流向, 提高财政支出的透明度发挥积极的作用。

(四) 规范公务卡使用管理, 完善公务卡监管制度

在公务卡改革实施中, 一是要强化公务消费的监督机制, 定期将公务消费信息公开使其透明, 以便接受单位和社会各界的监督。公务卡的使用需要有严厉的监管和完善的制度, 只有这样才能使其在遏制腐败中发挥举足轻重的作用。导致公务卡在消费中出现损公肥私、中饱私囊的现象, 是权利部门和有权者从中得利、受益造成的, 所以, 要想使公务卡在有效的监管渠道中使用顺畅, 就要首先将其贪念遏制在萌芽初期。二是要建立商家、企业等受理公务卡消费单位的评估机制, 公开招标公众信赖的消费受理单位, 按照讲诚信、守规矩等项指标划定信誉等级和消费标准, 对不达标单位一律予以取缔。三是联合工商、税务、财政、金融、审计、监察等部门成立督查部门, 定期或不定期地对中标单位进行公务卡消费情况的监督检查, 发现公务卡使用中存在的问题及时排查和纠正, 确保公务卡改革制度得到顺利推行。四是只要涉及到公务消费的场所, 必须安装和使用pos机, 为公务卡的使用创造顺畅、便捷的条件。五是加强信息系统建设, 充分发挥公务卡制度的优越性, 提高财政支出的透明度。六是建立严格的惩戒机制, 公务卡的使用之所以会滋生腐败, 还是因为持卡人缺乏法纪观念。所以要加强公务人员的思想道德和法纪教育, 建立起廉洁自律、规范消费的意识, 抑制不正当的行为欲望, 增强自身的防腐自觉性, 对在公务消费中发生的违法违规行为, 给予最严厉的处理处罚和问责, 堵住滥用公款、贪污腐败行为, 使公务卡真正成为防腐堵贪的一面铜墙, 使公务消费成为“阳光消费”。

摘要：近年来国家财政部实行的公务卡制度是财政国库集中收付体系的组成部分。但是在实际操作中存在着一些问题, 如人们对使用公务卡的认识不够、公务卡设施不完善致使刷卡不顺畅、公务卡的后续服务跟不上等致使持卡人对公务卡的使用产生抵触心理, 造成公务卡的推广使用困难。针对上述问题, 提出了几点建议:一是加大公务卡使用的宣传力度;二是健全内部财务制度, 强化单位的财务管理;三是加快公务卡配套设施建设, 提高银行业的服务水平;四是规范公务卡使用管理, 完善公务卡监管制度。

7.关于就进一步深化司法体制改革的调研报告 篇七

一、当前财政预算执行审计中存在的主要问题

（一）在预算编制、执行方面

????1.预算编制方面。一是预算编制内容过粗，分配随意性大。上报人大批准的预算草案过于笼统,执行中难以操作，预算安排没有细化到预算部门、单位和具体项目上。二是预算编制范围不完整。例如，在编制预算时将地方财政主要收入之一的中央转移支付补助资金的很大部分，应该纳入地方预算而没有纳入。三是部门预算编制不公开透明。

2.预算批复方面。一是部分预算支出指标批复不完全，形成待分配资金。这虽然是多年习惯作法，并有一定客观原因，但不符合预算法有关规定，降低了人大对预算分配的约束力。二是向各部门批复预算不及时，批复预算时间过晚，失去了财政预算的意义。三是基本建设资金、城市维护费、科技三项费用等批复的部分预算支出指标未细化到具体项目或单位，影响了财政资金使用效果。

3.预算执行方面。一是无预算、超预算安排支出，追加、调减支出随意性较大。专项资金的科目调剂、本年超收安排支出未履行向人大的汇报程序和备案手续，冲击了预算的严肃性，影响了预算的约束力和权威性。二是预备费管理、使用不规范。预备费成为地方政府的机动财力，大部分在上半年被超范围动用，用于安排正常经费支出，失去了设置预备费用的意义。预备费的审批程序不合规，有的未向政府办理请批手续，有的用款单位未经财政部门直接向政府请批，有的未按规定向地方人大备案；

有的受地方财力限制，未按法律规定设置预备费用，在一定程度上削弱了地方政府用财政资金处理突发事件的能力。

4.预算平衡方面。一是结转下年支出核算不规范，未真实体现地方实有财力。二是大部分地方财政部门将年末滚存结存全部转入结转下年支出，使净结余为零，隐瞒地方实有财力。有的不属于结转下年支出项目，如各种事业费、行政经费等也结转下年；

有的无预算、无项目空头结转；

有的事业项目已完成或不需要完成，资金结余继续结转下年。

（二）在财政体制改革方面

一是部门预算编制不科学。部分预算编制内容也过粗，而且不全面，一般仍采用“基数加增长”的方式；

二是财政转移支付监督制约机制不健全。下级政府对转移支付资金的支出排序往往先是解决人员经费不足,会造成截留、挤占和挪用等违纪违规问题的发生。而对违反规定使用财政转移支付资金的地方财政部门和单位，也没有完整规范的惩戒措施；

三是政府采购制度不完善。采购的方式、项目、数量随意性较大，缺乏全面、详细的采购预算和计划。采购规模小、范围窄、采购项目结构单一。采购运作程序不规范,评标委员会的组成从人员数量、人员资格、专家比例等方面均达不到要求。确定中标商的环节过于简单,容易出现暗箱操作。

二、进一步深化财政预算执行审计的对策

（一）审计监督的内容和重点要有新取向

1.预算编制和调整方面

（1）预算编制情况。一是审查公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算是否全面、科学、规范、透明；

各部门年度预算是否突破中期财政规划确定的对应年度部门中期财政规划，部门支出项目是否编入中期财政规划；

支出预算是否细化到功能分类项级和经济分类款级科目。二是审查财政部门是否在规定时间内完整准确批复部门预算。三是审查代编预算规模、省对下转移支付未细化到项目或相关地区的规模是否逐年下降。

（2）预算调整情况。一是审查当年调整事项是否按法定程序报请同级人大常委会审查批准，财政部门是否存在未履行相关报批程序，随意调整年初预算科目、级次和项目的情况。二是审查批复的预算调整和执行情况是否在本级预算执行报告中完整反映，是否存在组织预算执行中自行调整预算科目和级次情况。三是对追加预算规模较大的项目和单位进行延伸，重点审查项目资金申请批复手续和资金使用情况，分析追加预算规模过大的原因。

3.预算执行和支出结构方面

（1）预算执行情况。一是审查代编预算、追加预算、转移支付、重大项目资金是否在规定时间内下达。二是检查年初预算安排是否与上年预算执行情况衔接，是否存在上年预算执行率较低仍继续安排预算的情况。三是审查重点支出、重大投资项目资金是否实现政策目标，是否存在绩效低下的问题。

（2）财政资金支出结构情况。一是审查财政支出是否向供给侧结构性改革、脱贫攻坚、生态环保、教育、医疗卫生等领域和重点项目倾斜，是否通过压缩一般性支出和“三公经费”、过“紧日子”，支持基层保工资、保运转、保基本民生。二是检查否存在支出结构不够优化，导致财政资金聚力增效作用不明显的问题。三是检查财政支出的公共性和普惠性是否进一步增强。

4.专项资金和存量资金管理方面

（1）专项资金管理情况。一是审查省对下一般性转移支付中具有指定用途资金的占比是否过高，专项转移支付的比例是否逐年下降，是否存在向项目清单以外的专项转移支付安排资金以及专项转移支付清理、整合、归并不到位的问题。二是审查财政部门是否定期对专项资金进行清理、评估，对不符合条件的专项资金是否进行归并、调整、整合或退出。

（2）存量资金管理情况。一是审查财政部门是否及时统筹盘活存量资金、多渠道盘活各类资产，促进财政资金提质增效的情况。二是审查收回的结存资金是否在两年内使用完毕，是否存在收回的存量资金继续沉淀的情况。三是检查收回存量资金的安排使用情况。重点审查收回的存量资金是否继续以相同事项、金额下达原部门再次形成结存。

5.项目库和预算绩效管理方面

（1）项目库管理情况。一是审查财政部门是否对各部门三年预期项目进行审核、评审或再论证后，将符合要求的项目按照跨年度项目、一次性项目和经常性项目分类编入财政三年期项目库。二是审查财政部门是否对项目库进行动态调整并定期开展清理工作，对不符合规定的项目，是否及时调整清理出项目库，实现对项目库的动态滚动管理。三是检查否将项目库作为申报财政专项资金的唯一入口，是否存在将未纳入项目库的项目，编入年初预算或安排资金。

（2）预算绩效管理情况。一是审查所有项目支出是否均按要求编制项目支出绩效目标，追加的项目预算是否按规定编制、申报绩效目标；

编制的绩效目标是否指向明确、具体可量化和合理可行；

预算部门编制部门整体支出绩效目标的覆盖面，是否所有部门均编制了部门整体支出绩效目标。二是检查财政部门对预算绩效目标一般性审核和重点抽审的开展情况以及开展重点抽审的覆盖面。三是重点审查审核结果是否与预算安排直接挂钩，是否对新出台的重大政策、项目，新设立和增加的专项转移支付开展绩效评估，并将评估结果作为预算安排的参考依据；

是否存在绩效目标评分较低项目依然安排预算以及项目实施过程中绩效目标完成情况差，资金大量结存，下一年度未适当扣减相关资金安排。四是检查财政部门是否督促预算单位在规定时限内提供自评报告情况，是否存在自评结果较好但项目实际进展缓慢或未发生支出形成结转等问题。

6.国有资本预算管理方面

（1）国有资本预算编制情况。是否所有国有企业均编制了国有资本经营预算，财政部门编制的国有资本经营预算草案是否细化到具体项目。调整国有资本支出内容是否按规定编制、报批调整预算。

（2）国有资本经营收益支出情况。重点审查资本性支出、费用性支出、其它支出是否符合相关规定，是否存在扩大开支范围的情况。国有资本经营收益是否按规定比例调入公共财政预算用于保障和改善民生。

（3）国有资本管理情况。重点审查财政部门是否将政府投资基金和股权投资纳入政府投资核算管理，对履行出资人职责的股权是否进行股权登记，对投资产生的收益是否及时缴入国库纳入预算管理。

（二）预算执行审计方式、方法上要有新突破

1.要统一思想认识，充分发挥审计监督的整体效能。审计机关要牢固树立大局意识、一盘棋思想，加强统筹协调，科学谋划，有效整合审计计划和资源，科学管理、统一组织实施。工作中要围绕中心目标，紧密配合，上下联动，认真履职，将财政预算执行审计与部门预算执行审计、财政决算草案审计、重大政策跟踪审计、经济责任审计和专项资金审计有机结合，努力做到“一审多项”“一审多果”“一果多用”，充分发挥审计监督的整体效能。

2.要聚焦工作目标，促进政令畅通。以推动现代财政制度管理改革相关重大政策措施落实为出发点和着力点，结合当地实际情况，认真研究，进一步规范财政收支行为，促进优化资源配置，提升公共资金使用绩效，推动完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度，规范财政收支行为，推动中央和省委、省政府重大方针政策和决策部署要求及有关制度措施的有效落实,促进政令畅通、政策落地，各项财税改革深入推进；

推动全面实施预算绩效管理、现代预算编审体系构建、健全预算决策分配机制、政府会计制度改革等现代财政制度的建设。

3.要创新审计方法，推动财政审计全覆盖。审计机关要充分应用财政联网审计系统，充分发挥大数据核查问题、评价判断、宏观分析的优势，加大数据分析力度，有效发挥数据集中分析的引领作用，不断提升大数据审计能力，完善信息化审计组织模式，提高审计工作质量和效率，切实提高财政审计的整体性、建设性作用，积极推进有广度、有深度、有步骤、有成效的财政审计全覆盖。

三、“十四五”期间深化财政预算执行审计的建议

在预算编制、执行方面

1.规范财政资金分配行为，增强预算执行的法律约束。一是各级政府财政部门要认真执行预算法等法律法规，改进

预算编制方法，严格履行预算编制程序，细化预算编制；

二是要及时足额批复预算，努力压缩预留预算支出指标，完善追加支出审批程序，减少资金分配随意性，依法进行预算的调整变动，维护预算的严肃性。

2.改革预算编制方法，健全预算编制程序。一是要改变预算编制长期沿用的“基数法”，全面实行零基预算，公平合理地确定预算支出；

二是细化预算编制内容，将预算资金直接安排到具体单位和项目，减少财政性资金的二次分配。改变专项资金撒胡椒面式的分配体制，体现专项资金的重点使用效果；

三是公开预算内容，预算要具有刚性约束力，就必须透明；

四是预算编制权和执行权分立，财政部门主要具体负责预算的管理和执行，预算编制授予政府其他部门。

3.进一步完善预算管理的法律内容。一是规范预算调整行为，明确规定超收节支部分资金、预算科目间调剂等预算调整行为，应经本级政府审定，并接受本级人民代表大会常委会审查和监督，非经法定程序不得调整和变更，维护预算的严肃性；

二是强化预算执行的保障措施，加大违反预算法的处罚形式和力度，对有关违反行为的处罚不仅追究行政责任，还要增加刑事责任和经济性制裁方法；

三是增强预算法律意识，建立预算执行的奖惩激励机制，并严格执行落实。

4.加强对权力的制约，完善预算执行监督体系。一是强化人大预算监督力度，逐步实现预算审查监督批准由程序性向实质性过渡，增强预算的约束力和监督的实效性；

二是加强审计监督，审计要事前参与预算编制过程，在编制部门预算的环节增加审计机关协助政府审定各部门预算的程序和职责，从源头、过程、结果全方位对预算进行监督；

三是逐步实现向社会公开预算执行审计结果，使审计监督和社会监督有机结合，保证地方财政预算执行工作健康规范发展。

（二）在财政体制改革方面

1.要全面实行部门预算。加快财政体制改革步伐，全面实行部门预算。一是明确政府财政预算涵盖的范围，包括政府财政、部门和单位所有收支活动；

二是全面编制部门预算，实行一个部门一本预算，并把部门和单位的预算内外资金进行统筹安排，捆绑使用，提高财政资金的整体效益，从根本上解决预算资金体外循环问题。

2.要完善财政转移支付制度。一是应尽快从法律上明确划分中央政府与地方政府之间事权、财权范围,并要以法律形式明确财政转移支付的各项基本制度,尤其是财政转移支付的监督制约制度。二是控制和规范专项补助。对于种类较多,覆盖面较广的专项补助项目,应该进行清理和归并;对有关部门掌握和分配的专项拨款,应逐步纳入政府间转移支付体系；

大力压缩用于竞争性领域的资金，减少项目设立的随意性和盲目性；

建立有效的专项拨款监督体系，确保专款能够专用。