完善农村基层治理机制问题调查研究(共8篇)
1.完善农村基层治理机制问题调查研究 篇一
加强农村基层党组织建设 完善新农村乡村治理机制
加强农村基层党组织建设 完善新农村乡村治理机制●陈幼辉
在建设社会主义新农村新形势下,如何落实2006年中央1号文件明确指出“要加强农村民主政治建设,完善建设社会主义新农村的乡村治理机制”的要求,构建和谐乡村,是一个重大而紧迫的课题。本文着重探讨如何加强农村基层党组织建设,进一步完善建设社会主义新农村的乡村治理机制的措施。
一、农村基层乡村治理的现状
1、乡村两级组织关系交叉错位。按照《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定,乡镇党委与村党组织是领导关系,村党组织与村委会也是领导关系;按照《村民委员会组织法》的规定,乡镇政府与村民委员会是指导关系。从基层的实际运作来看,乡镇党委、政府大都是一体运作,常常以乡镇党委名义对村党组织和村委会发号施令、布置工作,以党组织之间的领导关系代替乡镇政府与村委会之间的指导关系,而村委会有时则以自治指导关系来对付。同时,由于乡、村两级组织的权力来源和合法性基础的不同,也导致了党的政治领导权和村民自治权之间存在着交叉与冲突、争斗与协调的现象和问题。
2、村两委运行机制不够协调。农村工作繁杂且对象具体,在实际工作中,村级组织的领导主要是对公共事务和个体事务的领导和管理,村党组织和村委会的职能重叠交叉。而有关法律和党内法规对村党组织和村委会的职能及关系规定得过于原则、笼统,缺乏具体性和针对性,这就使得村党支部和村委会的职能有时难以明确区分,规定的工作程序容易流于形式。而村“两委”的矛盾经常集中在谁主谁次的问题上,实际工作中,村党组织书记和村委会主任个人的素质、能力起着决定性的作用,如果书记和主任有一方更强,往往不是村党组织代替村委会就是村委会凌驾于村党组织之上;如果双方都很强,大多数情况下是互不买账,难以团结协作或配合协调。
3、村级自治组织功能弱化。市场经济的发展,使农民逐步成为自主经营的市场主体,农民不再依赖村级组织而相对独立。一方面,由于一些村级组织缺乏相对稳定的物质基础,对经济资源和公共事务的调控手段也逐步减少,且一些干部自身素质偏低,群众公认程度不高,严重影响了村级组织的自治功能。另一方面,家族势力、宗族势力在一些地方的强化,不仅影响了村民自治,也制约了公共权力,有的甚至左右党员大会或者支委会的决定。
4、村级其他组织职能多方制约。目前村共青团、妇女、民兵等群团组织和老人协会等群众自助互助组织,普遍缺乏稳定的经费、活动场所和热心于这些工作的人员,不能发挥应有的作用,有的甚至名存实亡。农民专业合作组织的发展尚处于起步阶段,存在规模小、运行不规范、组织不健全、人员素质偏低等问题,影响了其作用的发挥。
5、农民主体意识缺乏正确引导。一些农民在富裕以后,不再仅仅满足于关心村务政务,而是表现出强烈的民主意识和参政意识,希望通过更多的渠道表达自己的意见,利用更多的手段参与村务政务。而这种意识又常常受到金钱、宗族或其它因素的影响。但一些地方的村级组织不能适应这种变化和进步,对群众这种参政议政的需求缺乏正确的引导,对如何完善乡村治理没有相应的办法和措施。其中既有自身素质的问题,也有制度不健全,制度执行不到位的问题。
二、进一步完善乡村治理结构体系
1、选准配强乡村两级领导班子。一是配齐和建强乡镇党委、政府领导班子。要以建设“五个好”乡镇党委为目标,按照干部队伍“四化”方针、德才兼备原则和“五重五不简单”的用人要求,坚持科学发展观,树立正确的用人导向,扩大民主,严格程序,改进方法,把政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、人民群众信得过的干部选拔或通过法定程序选举到乡镇党委和政府领导班子中来,选好配强乡镇领导班子。二是选好选准村“两委”班子。要进一步健全民主选举制度,在换届选举中全面推行村党支部“两推一选”和村委会“直接选举”,抓好民主选举环节,把握好选人标准,扩大候选人提名中的民主。
2、加强配套组织建设。一是加强青年、妇女、民兵等群团组织建设,充分发挥生力军作用。要按照“党建带群团组织建设”的思路,加强群团组织的班子建设、能力建设、作风建设、制度建设、阵地建设和载体建设,为他们搭建作为的平台,教育引导和团结带领农村广大团员青年、妇女、民兵积极投身新农村建设伟大实践。二是加强“六大员”等农村实用人才队伍建设,充分发挥服务带动作用。要通过加强培养开发、强化管理、服务带动等措施,逐步建立农村实用人才服务中心,发挥集聚和带动效应,促进农村实用人才、乡土人才总量的扩充和素质的提高,不断培育现代农业经营主体。
3、培育新型农民专业合作组织。一是完善发展农业技术服务组织。要进一步完善农业市场推广、农业科技服务体系,积极发展各种农业技术服务组织,鼓励发展农村经纪人队伍,切实发挥专业技术服务组织、民营公司、科技示范户、经纪人的作用,积极开展农业技术试验、示范和推广,不断提高农业科技水平和农产品科技含量。二是引领发展农产品行业协会。要加快推动农产品行业协会发展,引导农业生产者和农产品加工、出口企业加强行业自律,搞好信息服务,维护成员权益。要把发展农产品行业协会作为进一步转变政府职能、改革农业行政管理体制的重要举措,逐步建立起“政府宏观管理—行业协会中观管理—企业与农户微观经营”的农业行政管理新机制。三是引导发展农业产业化经营。要进一步拓宽“公司+农户”这一产业化经营基本模式,推广“公司+基地+农户”、“公司+中介组织+农户”、“专业市场+农户”等不同类型的产业化组织模式,努力形成规模扩大、领域延伸的新格局和政府扶持、龙头带动、农民参与、中介组织服务的新机制,推进现代农业建设。
三、充分发挥农村基层党组织、党员、干部在完善乡村治理机制中的作用
1、充分发挥乡镇党委在完善乡村治理机制中的领导核心作用。一是建设服务型乡镇机关。要适应农村税费改革后乡镇工作职能由行政管理型向公共服务型的转变,进一步整合乡镇内设机构,转变工作运行模式,把工作重点转到加强领导、统筹协调、营造发展环境、维护社会稳定等方面上来,增强为农服务能力,打造新型基层政府。二是改革和完善乡镇对村的管理体制。要强化乡镇对村的领导关系,认真落实管党责任,加大对村级党组织和党员教育管理的投入和工作力度。要减少对村级自治组织的行政干预行为,将那些属于市场和社会范围的事务交给市场和社会自身解决,促进农村自治组织的发展,增强村民管理自身事务的能力。三是进一步规范党组织领导和参与村民自治的方式、程序。要加强工作指导,健全和完善村党支部向党员大会报告工作制度,村民委员会定期向村党支部和村民代表会议报告工作制度,村“两委”联席会议制度,村民质询会议制度和罢免村干部制度等,从制度上保证党支部尊重村委会的法律地位,保证村委会服从党支部的领导,使村“两委”的工作统一协调,建立起村民自治背景下党支部领导村委会的新体制。
2、充分发挥村党组织在完善乡村治理机制中的战斗堡垒作用。一是强化加快发展功能。要按照“立足当前,着眼长远,因地制宜,分类指导”的要求,从调查研究入手,切实找准真正适合自身发展的路子,科学制定发展规划,明确推进现代农业建设、深化农村改革的工作思路。要鼓励和引导农民发展各类专业合作组织,提高农民进入市场的组织化程度,充分调动农民群众发展经济的积极性,帮助农民增加收入。二是强化服务引导功能。要借鉴“三级核心网络”建设、农村社会服务三级联动网和“支部+协会”的做法,继续深化“农业155”、“村会协作”、“双带双创”三项活动,改进农村党组织的组织设置、活动方式和工作方法,积极构建以村党组织为主体、产业党支部(党小组)为骨干、党员中心户为基础的新型农村基层组织体系,提升农村党组织社会化服务水平。要从解决群众最关心的重点问题入手,加大基础设施建设力度,加强环境卫生整治,改善村容村貌。三是强化维护稳定功能。要扎实推进党务、村务、财务公开和民主理财,落实“阳光村务”,推进管理民主,密切党群干群关系。要加强农村法制建设,深入开展农村普法教育,引导农民牢固树立法制观念,增强农民依法维权的能力和履行义务的自觉性。要开展平安农村创建活动,加强农村社会治安综合治理,妥善处理农村各种社会矛盾,打击各种社会丑恶现象,创造农民安居乐业的社会环境。
3、充分发挥农村党员在完善乡村治理机制中的先锋模范作用。一是实施“三向培养”工程。即把农村致富能手培养成党员,把农村党员培养成致富能手,把党员致富能手培养成村组干部。要通过采取培养、培训、帮带、扶持等措施,把致富能力强、带领农民共同致富能力强、愿意为群众服务的优秀人才及时吸收到党的组织中来,不断改善党员队伍结构,增强党员队伍的活力。二是实施“素质工程”。要进一步落实《关于加强党员经常性教育的意见》,采取加强实践锻炼、严格组织生活、完善民主评议、开展党性分析等方法途径强化对农村党员的教育,确保“长期受教育、永葆先进性”的各项任务和要求落到实处。要按照“一手抓阵地,一手抓基地,理论学习、技术培训、学历教育齐头并进”的模式,加大农函大、农广校办班培训力度,大规模培训农村党员。三是实施“载体工程”。要认真落实《关于做好党员联系和服务群众工作的意见》,结合新农村建设实际,开展“奉献在岗位、创业在海西”主题实践活动,推行党员承诺制、党员先锋岗、党员义务奉献日、无职党员设岗定责、分类管理等做法,深化党员联系户、党员责任区、党员结对帮扶等活动。
4、充分发挥农村基层干部在完善乡村治理机制中的骨干带头作用。一是积极扩大村级干部来源。要树立正确的用人导向,拓宽选人视野,注重从致富能手、退伍军人、打工返乡人员、个体户、私营企业主、回乡大中专毕业生的优秀分子中选拔人才,把那些政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬和人民群众信得过的人选到基层党组织班子中来。二是改进农村基层干部培训方式。要坚持以市、县、乡党校组成的培训网络为主体的基础上,积极利用现代远程教育网络、党员电教网络等载体加强教育培训,也可以采取与高校联合办学方式,举办专题研讨班、村镇管理大专班等,加大政策理论、法律法规和实用技术培训力度,引导农村基层干部发扬求真务实、踏实苦干的工作作风,增强带领群众增收致富的能力。三是建立完善激励保障制度。要建立健全村干部报酬保障机制和增长机制,积极推行村干部医疗保险、养老保险和离职补偿等制度,合理提高村干部的待遇和保障水平,激发村干部投身新农村建设的积极性。
2.完善农村基层治理机制问题调查研究 篇二
(一) 职务犯罪初查的概念及必要性
有学者认为初查即初步性调查, 是指检察机关行使职务犯罪监督职责而进行的尚未启动刑事侦查程序的一种调查活动 (1) 。还有学者将初查分为主动发现线索型初查、辨别分流线索型初查和前侦查程序型初查三类 (2) 。笔者所述“初查”是指检察机关查处职务犯罪部门在受理线索之后, 通过采取无强制性初查措施对线索进行审查和初步调查, 以确定是否立案而进行的一系列执法办案活动。现行反贪初查工作机制是在检察实践中自然生成并不断演进成相对完善的办案程序性制度, 有别于控申部门“辨别分流线索型”初查程序。反贪初查在过滤、筛选线索、发现犯罪、保障案件顺利侦破、节省司法资源, 化解各种可能的冲突干扰等方面发挥着重要作用, 成为检察机关打击职务犯罪必不可少的办案程序。
(二) 职务犯罪初查的法律依据
1990年最高检在《关于加强贪污、贿赂案件初查工作的意见》中规定“初查工作是对贪污、贿赂案件立案前的审查”。之后1991年高检发布《人民检察院侦查贪污贿赂案件工作细则 (试行) 》第60条规定:“人民检察院对于接受的贪污、贿赂犯罪案件的材料, 应当迅速进行立案前的书面审查和调查”;1993年高检《关于加强举报工作的决定》对举报中心、自侦部门对于举报线索初查分工作了详细规定, 规定初查是消化的前提和立案侦查的基础;1993年11月高检《关于进一步加强大案要案查处工作的通知》将初查作为人民检察院查处大要案线索的重要程序。1997年《关于检察机关侦查工作贯彻刑事诉讼法若干问题的意见》及1999年9月《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》均对初查作了详细表述。97年刑诉法实施后, 高检修订的《人民检察院刑事诉讼规则》专章对初查制度作出规定。而后为有效指导自侦职务犯罪初查, 2011年最高检通过《人民检察院直接受理侦查案件初查工作规定 (试行) 》, 明确了检察机关对直接受理犯罪线索初查的概念、任务内容、程序等。由此看出, 初查早已存在于检察办案活动中, 只是起初未明确规范用语。
二、我国基层检察机关反贪初查工作存在的问题及缺陷
(一) 实际初查程序不明确
在初查阶段对初查对象性质的认定衍生出以下问题: (1) 初查对象享有的权利义务不明。初查对象因不具备犯罪嫌疑人及证人身份而无法使用犯罪嫌疑人或证人诉讼权利义务告知书, 其权利难以得到保障; (2) 接触初查对象使用何种笔录文头?过去以调查笔录为主, 现在多为询问笔录, 办案人员制作初查笔录文头不一致, 导致文书制作不规范; (3) 接触初查对象是否需要全程同步录音录像?当前安徽省检察机关关于初查规定要求凡是在办案工作区询问初查对象的, 必须进行同录, 其他不作强制性要求。虽然是出于办案安全考虑, 但是于法无据, 反而容易打草惊蛇, 浪费司法资源; (4) 初查获取材料是否能够作为诉讼证据使用, 实践做法不一致。
(二) 线索管理机制不健全影响反贪初查效率
首先是基层检察机关控申部门线索初核过于简单, 大量质量不高的举报线索分流至反贪部门。如2014年, 某基层院反贪部门接收控申移送线索100余件, 其中初查20件, 占反贪部门初查线索量的44%, 最终仅1件被立案, 占当年立案数的3.8%。这些举报线索成案率低, 牵扯大量反贪办案力量, 加剧基层反贪部门案多人少的矛盾, 导致整体初查效率低。其次是基层反贪干警对媒体反腐举报关注度、敏感度低, 不善于通过报纸、网络、电视等媒体发现和挖掘线索。最后是当前反贪部门线索受理后续审查办理程序不完善, 对不予立案的线索初查终结处理程序不够规范, 加之缺乏科学有效的动态监管机制, 导致举报人知情权难以保障。
(三) 基层反贪干警信息化初查意识不强, 科技化初查水平不高, 初查措施单一落后
首先是精细化初查存在难度。有的干警缺乏通过深挖、分析、运用信息破案的意识, 对利用网络平台, 通过对各类信息挖掘、对比、分析获取证据的能力不高, 加上传统初查措施获取信息情报有限且渠道不畅, 在获取诸如相关业务及资金流向等信息需借助金融、财税等部门配合时, 有的出于地方部门保护主义或者涉密原因, 对检察机关协助查询请求拖延或以未立案等借口拒绝提供信息, 有的知情人因不具备证人资格而拒绝提供信息或者提供虚假信息, 初查获取信息资源不够全面细致, 难以精细化。其次是顶层权限设计使检察机关在使用技术侦查措施方面受到前置程序复杂、决定执行主体分离、实践能力不强等制约, 导致技术侦查发展缓慢, 法律关于检察机关使用技术侦查措施的规定几乎成为“摆设”。虽然当前检察机关在测谎、数据恢复、话单分析、办案指挥系统、录音录像等方面不断探索发展, 但仅前三者真正属于技术侦查措施。而基层检察机关在测谎技术利用方面几乎为空白, 数据恢复人才和技术又难以保障办案需要, 加之话单信息调取程序繁琐, 内容简单, 手机短信需到省级通信公司查询, 耗时耗力。再次是刑事诉讼规则规定了以询问、查询、勘验、检查、调取证据等不限制人身、财产权利的“任意性初查措施” (3) , 现有技术侦查措施在初查阶段使用受限, 初查手段单一, 科技含量低且缺乏刚性, 初查工作只能依靠人力进行, 效率低且进一步加剧案多人少矛盾。
(四) 初查活动不规范且缺乏相应的监督制约机制
一方面, 由于缺少具体实施细则, 反贪干警在中止、恢复、终结初查等程序上不够规范。反贪办案“从无到有”的特点一定程度上影响反贪干警对“小”线索的处理, 对初查中止、恢复或期限延长多自行把握, 这种自由裁量权容易造成司法权力的滥用。初查处理情况答复上被动, 基层反贪部门案多人少的矛盾使得办案人员往往自行中断初查不成案线索的后续处理程序, 转将精力投向其他线索。通常举报人或线索移送单位主动要求时, 才就处理情况进行答复, 上级院交办线索初查不立案的, 多口头汇报结果, 很少按照规定制作初查结论报告向上级院备案, 对初查不立案线索也很少立卷归档, 初查活动不够规范, 一定程度上也影响了举报中心对线索不立案的审查。另一方面, 区别于立案活动监督和侦查活动监督, 初查监督缺乏明确的监督主体、监督方式和责任承担方式。就内部监督而言, 检察机关内部并未形成自上而下的统一的初查工作考核机制。由于初查的保密性, 同院相关部门监督失灵, 在“立案”为主导的办案观念下, 同院领导难免会对规范初查程序放松要求;虽然《人民检察院直接受理侦查案件初查工作规定 (试行) 》规定了上级院对初查的监督, 但这种监督多以对法律文书的书面审查为主且侧重于交办、指定管辖以及按照规定下级院应向上级院备案三类线索, 监督不全面、不及时, 系统内部同体监督因不具备诉讼程序上的强制力而缺乏刚性, 监督手段方法不完善。就外部监督而言, 立法对初查规定的模糊导致检察机关初查程序基本处于外部监督盲区, 导致人权的难以得到保护, 损害司法公信力。
(五) 初查阶段获取材料是否具备证据能力存在争议
一方面, 对初查阶段获取材料性质难以界定和把握;另一方面, 有的律师以初查非刑事诉讼程序而否认初查材料之证据能力。对此, 笔者认为结论比较明确, 根据证据法理论, 审查证据的两项主要内容是证据能力和证明力, 对初查证据的质疑主要集中于前者, 其决定着证据能否具备诉讼准入资格。从初查的任务 (4) 看, 办案人员通过初查活动围绕初查目的获取的材料无疑具备证据的客观性和关联性, 既然初查符合刑事诉讼的立法意图和价值取向, 那么, 以初查非刑事诉讼程序而否认初查材料之证据能力是不成立的。法律关于证据合法性审查主要是对非法言词证据的排除和其他瑕疵证据的补正, 根据我国非法证据排除规则, 凡是以刑讯逼供等非法手段获取的言词证据绝对的排除, 不符合法定程序的物证、书证等非法证据, 通过补正或者解释说明等方式使其合法后方具备证据能力。由此可以看出, 初查材料能否作为诉讼证据使用, 关键在于获得的手段与条件是否合法, 与所处阶段关系不大, 检察人员通过合法初查程序获取证据, 符合证据能力标准, 是可以在诉讼过程中使用的。目前多数地区的司法实践也证明了这一点。
三、改进和完善基层检察机关职务犯罪初查工作的几点建议
(一) 以基本法形式明确初查的法律地位, 进一步细化初查规定
实践证明, 初查在提高立案准确率、减少撤案率、防止错案、保护人权等方面具有积极意义。笔者建议在刑诉法第二编第十章立案章节中引入初查, 赋予初查以合法性, 并在“人民检察院对直接受理的案件的侦查”一节中对职务犯罪初查程序结构加以规范。一方面为突破案件和后续侦查奠定基础, 另一方面对初查进行必要的控权, 避免初查阶段司法权力滥用侵害人权等现象。同时在刑诉规则中细化初查程序性规定, 明确初查工作具体操作细则, 为反贪办案提供指导, 有效解决当前基于对初查合法性质疑而衍生的一系列问题。
(二) 建立科学的线索评估工作机制, 进一步优化初查线索管理
首先是基层反贪部门应设置专门的线索管理人员, 根据线索来源、性质、分流及处理情况等对受理的线索进行分类管理。其次是成立由分管检察长、反贪局长以及侦查经验丰富的检察官组成的线索评估审查小组, 制定评估审查标准细则, 小组实行周会议制或者月会议制, 着重从线索来源、举报内容、成案可能性等方面进行综合分析, 从中筛选出具备可查性、成案可能性高的线索进行分流处理, 明确具体承办人, 并要求承办人限期作出处理。再次是加强与控申部门沟通协调, 对于经审查决定存查、缓查或者不予受理的线索, 由线索管理员统一归类登记保存, 并将处理结果答复控申部门。明确对举报人的答复工作一律由控申部门负责, 必要时可以同反贪部门共同答复, 以避免部门间推诿导致举报人重复上访, 影响反贪办案工作。
(三) 强化程序法定意识和证据意识, 进一步规范初查程序
首先, 规范初查启动实体条件。如有学者提出启动初查的三个实体条件即有线索;线索可能存在职务犯罪案件;线索是否客观存在职务犯罪案件、是否需要决定立案侦查, 只有通过初查才能做出确认, 或者虽然可以初步确认符合立案条件但必须通过初查才能明确立案以后的侦查思路。 (5) 其次, 明确初查侧重于外围调查, 具体包括: (1) 初查对象基本情况、家庭成员、社会关系、个人及家庭成员银行账户、性格喜好等; (2) 所在单位权力运行情况、管理、生产经营活动情况以及线索涉及项目的操作流程; (3) 线索反映问题是否属实, 主体身份, 如何利用职务之便、涉案资金性质、是否达到立案追诉标准等等。最后, 强化侦查人员初查证据意识, 注重证据收集的及时性和合法性, 以刑诉法对侦查行为的约束标准规范初查活动: (1) 制定初查对象权利义务告知书、中止、恢复和延长初查等法律文书以及初查卷宗归档标准, 明确初查阶段接触初查对象使用询问笔录; (2) 控制线索知情面, 查询相关单位、询问相关知情人时注意隐晦意图, 以避免初查对象或者相关知情人察觉而毁灭、伪造证据或者串供、逃跑等; (3) 接触初查对象注意采用初查对象自愿到案的方式使其主动接受调查, 除情况特殊或确有必要一般将询问地点选在检察机关办案工作区, 严格限制留置时间并对询问过程做好录像, 严禁以超时询问代替侦查讯问, 对相关知情人的询问则尽量选择有利于初查和保密的地点进行; (4) 完善初查结果处理机制, 明确初查期限不超过六个月。
(四) 建立初查技术化、信息化工作机制, 实现初查精细化
首先是加强顶层设计, 放开技术侦查权限, 完善相应的法律框架体系。职务犯罪的特殊性和复杂性迫切需要打破现行法律法规对检察机关使用技术侦查措施的限制, 逐步建立检察机关侦查部门运用秘密跟踪、电子监控、卫星定位、秘密录音录像、邮件检查等技术手段获取证据的工作机制。其次是完善反贪侦查信息平台建设。借鉴公安机关大情报信息平台、技侦网络数据库等系统建设经验, 探索建立与公职人员有关的信息数据库, 如人大政协、房地产、惠农政策资金使用发放、大型商场购物等信息库。再次是强化信息共享意识。基层检察机关发挥主观能动性, 积极开展外联工作, 主动协调公安机关查询其现有数据信息库, 对诸如移动、联通等特殊通信行业以及财政、税务、审计等执法部门, 构建信息快速传递工作机制, 尽快实现本地区水电、房产、土地、有线电视网络等外联单位信息共享协作机制。最后是加强对下级院的培训教育, 为有困难的基层检察机关提供设备和技术上的保障, 下级院主动学习和利用上级院建立的侦查信息平台, 加强对现有侦查技术的学习, 转变传统的初查模式, 提高反贪初查的科技化信息化水平, 逐步减少反贪办案对人力的过度依赖。
摘要:当前职务犯罪日趋复杂化、隐蔽化、智能化形势和检察机关严格规范司法要求凸显出初查在职务犯罪侦查中的必要性和重要性。由于法律未明确对初查作出规定, 司法解释规定又过于粗疏, 加之当前检察机关初查中存在着不规范现象, 导致对职务犯罪初查产生质疑。从初查的法律依据和地位入手, 对当前基层检察机关反贪初查中存在的问题和困难进行梳理, 提出相应对策建议。
关键词:职务犯罪初查,法律依据,问题缺陷,制度构建
注释
11邵小平.职务犯罪初查规定有待细化[J].人民检察, 2005 (11) :64.
22 卢乐云.我国现行职务犯罪初查制度的缺陷及其完善[J].中国刑事杂志, 2010 (3) .
33 相对于传唤、拘传、拘留等强制性措施而言.
44 人民检察院直接受理侦查案件初查工作规定 (试行) 第三条初查的任务:一是对举报线索材料和其他犯罪线索进行初步调查核实, 已决定是否立案侦查;二是收集相关证据和信息, 为立案侦查作必要的准备. (2011年11月29日最高人民检察院第十一届检察委员会第六十九次会议通过) .
3.完善农村基层治理机制问题调查研究 篇三
关键词:农村社会组织;基层治理;作用机制
中图分类号:C912.82 文献标志码:A 文章编号:1008-2697(2015)06-0055-05
一、引言
基层治理尤其是农村基层治理一直是大国治理的重点和难点所在。目前,由于现代化的加速推进、市场化不断深入、信息化的纵深发展,使得基层治理面对着很多新的问题和挑战,面临更加复杂的局面。在这种新的形势下,党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标,而且将过去的“社会管理”提升为“社会治理”,要“创新社会治理体制”,并提出推进国家治理体系和治理能力的现代化。国家治理体系和治理能力现代化,需要推进社会治理创新,而社会组织参与社会治理是社会治理创新的重要方面。
在社会治理创新中,农村社会组织是农村社会治理的主体,担当着越来越重要的角色,发挥着极其重要的作用。但是由于农村社会组织自身能力有限,政府对其扶助作用欠缺而对其活动干预过度,再加上农村社会组织运作机制本身存在诸多问题,直接导致了农村社会组织在参与社会治理过程中面临很多困境。农村社会组织发展状况如何?它如何运行?作用机制是什么?治理结构如何?在农村社会治理中发挥哪些作用?存在哪些问题?这些都是现阶段较迫切需要探讨的理论问题和需要面临的现实问题。但是与存在的问题相比,我们更应该看到农村社会组织治理的潜力和未来,将治理职能重新回归于民,这样能够更好地完善社会的治理秩序,实现善治。
在实地调研的基础上,本文旨在通过对云浮乡贤理事会的案例分析,探讨农村社会组织在农村基层治理中的作用机制,分析其中的优缺点,并提出相应的改进措施。
二、案例简介:云浮乡贤理事会
云浮乡贤理事会最早兴起于云安县。在探索农村治理体制改革过程中,石城镇留洞村、横洞村等一些自然村自发成立乡民委员会,乡贤理事会以自然村为基础,把农村经济文化能人、老党员、老干部、德高望重的宗族长老以及热衷本地经济社会建设服务的其他乡贤吸纳入理事会,通过乡贤理事整合社会资源,协助村委会参与农村经济社会建设和管理,并取得了瞩目成就。云浮市地方政府看到了创新的契机,在云安县以自然村为基础,试点培育乡贤理事会。2011年,云浮市委市政府联合下发《关于开展三级理事会工作的指导意见(试行)》,在全市全面开展组建三级理事会工作;2012年,云浮市委市政府联合下发《关于培育和发展自然村乡贤理事会的指导意见》,以点带面,进一步在全市推进培育和发展自然村乡贤理事会。截至目前,全市已培育自然村乡贤理事会8203个,基本实现全覆盖。有理事成员73330人,其中外出乡贤和经济能人达36257人,占49.5%。在镇政府(街道办事处)备案登记率达100%。
三、乡贤理事会的运作模式
(一)纵向到底——“组为基础,三级联动”
2011年,云浮在全市全面开展组建三级理事会工作,镇(街)组建乡民理事会,行政村(即村委会)组建社区理事会,自然村组建村民理事会,其中尤以自然村为基础,逐步形成“组为基础,三级联动”组织架构和治理格局。“组为基础”将村民自治单元由村向下延伸到组,解决了国家政策和乡村治理的“落地”而非“悬空”在村級的问题;“三级联动”将村民自治机制由村向上扩展到乡镇,解决了乡镇行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动的“对接”而非“脱节”的问题[1]。以自然村为基础组建乡贤理事会,突出重点,把握关键,能够充分发挥乡贤的亲缘、人缘、地缘等优势,汇聚各方资源和力量共谋家乡建设。与此同时,三级乡贤理事会的换届以及任期均与镇(街)、行政村、自然村的换届和任期相对应,使政府各项方针政策能够迅速落实并且维持政策的延续性。在这种互动机制中,有利于解决农村基层治理纵向不到底的难题。
(二)横向到边——多元参与,协同共治
改革开放以来,我国农村基层治理普遍存在横向不到边的问题。村民自治的推行并没有在乡村社会建立起有效的治理结构,乡村社会陷入“过度自治化”和“附属行政化”困境[2]。村委会的自我教育、自我管理、自我服务功能大打折扣,在村民眼里成为具有浓重行政色彩的“政府机关”,导致很多工作都难以得到很好的落实,乡村治理存在很大的改进空间。农村基层事务繁多,情况复杂,单纯依靠基层政府和村委会难以实现农村的良好治理。云浮乡贤理事会虽然在村党支部的领导之下开展工作,但是它在组织运作、人员产生、财务管理等方面都具有独立自主性,因而能够充分发挥凝聚社会资源的作用,发动广大农民群众参与“共谋、共建、共管、共享”,多元参与,协同共治,弥补了基层党组织、基层政府和村委会在社会治理中的不足,解决了横向不到边的问题。
(三)依托项目——以奖代补,一事一议
云浮乡贤理事会之所以能在短短数年内实现全覆盖,离不开政府的培育、引导和扶持。乡贤理事会的资金来源于乡贤捐资、村民筹资和政府资助,其中政府资助这一块非常重要。政府并不是直接拨款,而是向乡贤理事会提供竞争性“以奖代补”项目、村级公益事业建设一事一议财政奖补项目,理事会申报成功后先自筹资金开展建设活动,政府有关部门完成验收后才下拨相应款项。对于政府而言,通过“以奖代补”和“一事一议”项目得以引导乡贤理事会完善自身建设并朝着建设社会主义新农村的正确方向进行发展;对于乡贤理事会而言,这是一个重要的抓手,既“有钱可花”又“有事可干”。据统计,2013年以来,理事会共协助自然村以座谈会形式研究申报“以奖代补”“一事一议”奖补项目6424场次,协助入户发动村民申报项目9.2万户次,协助自然村申报项目3054个。环村道路、路灯、乡村公厕、农村垃圾收集点、雨污分流等建设项目有序展开。
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(四)联结纽带——企业+理事会+农户
当前,我国农村普遍存在空心化问题。空心化的外在特征表现为村庄的人员减少、大量的房屋人去楼空、土地的荒废以及周边的环境荒芜等现象[3]。其中,土地荒废问题不仅浪费宝贵的耕地资源,而且严重影响我国粮食安全问题。解决荒废问题必须加快完善土地流转承包制度,为农业企业规模化种植生产提供广阔空间和有利环境。然而把众多农民零散的土地集中起来交给企业规模化、标准化生产绝非易事。乡贤理事会在这一过程中的作用主要是扮演“中间人”角色,通过发挥其沟通、协调的桥梁作用,协助农业龙头企业解决一些与农民合作之间难以解决的土地集约、标准化生产、农业生产环境整治等问题,创造性地探索出“公司+理事会+农户”的农业经营模式[4]。
四、乡贤理事会的作用机制——协同共治
(一)填补农村公共产品和服务缺口,助力政府职能转型
当前,新农村建设实践过程中有着诸多的问题和矛盾,单靠基层政府无法提供充分的公共产品和服务。乡贤理事会是以开展互帮互助服务为宗旨的公益性、服务性、互助性的农村基层社会组织,是基层自治组织的有益补充,可以充分利用亲缘、人缘、乡缘等优势,借助外出杰出乡贤和经济能人的力量,凝聚财力、物力等社会资源,协助村委开展农村基础设施建设和公益事业建设,填补基层政府在农村提供公共产品和公共服务的缺口。例如河口街双上村乡贤理事会发动外出乡贤以及社会捐资达100多万元,现已基本完成雨污分流、人畜分離、环村路硬底化、垃圾处理工程、文体广场、农民公寓等建设项目,村容村貌焕然一新。另一方面,政府通过向乡贤理事会提供“以奖代补”和“一事一议”财政奖补项目等资助平台,有利于提升政府部门行政效率,变过去的“管理型政府”为“服务型政府”,实现政府职能转型。
(二)加快农村经济发展,创新社会治理方式
乡贤理事会创新了现代农业经营体制机制,在“公司+理事会+农户”的经营模式中,理事会作为重要的联结纽带,克服了企业自己找农民谈的过程中融入难、效率低、成效差等难题。例如罗定市海惠生态农业有限公司在理事会协助之下短短2个月时间就整合租赁到当地村民800多亩土地,凭借农业龙头企业的实力带动当地经济的发展,同时还通过聘请当地农民耕作的互惠机制促进农民增收,最终达到“双赢”,在这一过程中,理事会的联结纽带作用不可忽视。这种强调多元社会力量协同参与社会治理的模式也是一种有益的尝试,有利于实现“善治”。
(三)协同化解矛盾纠纷,促进社会和谐发展
乡贤理事会有助于调和邻里矛盾,平衡村民利益。杰出乡贤、经济能人、老党员老干部以及宗族长老是理事会主要成员,能够利用人情面子以及威望调节一些政府无法用行政力量很好解决的问题,化解矛盾纠纷,促进农村社会和谐有序发展。例如河口街双上村乡贤理事会通过以身作则,主动让地,解决了久拖三年的村游泳池建设用地问题。理事会组织群众归纳、提炼、总结在日常生产生活中具有影响力的传统伦理观念,把“和谐、包容”等文化元素和“尊老敬贤”文化传统转化为村规民约,利用杰出乡贤、经济能人等促进农村社会和谐有序发展。
(四)营造良好乡村氛围,促进基层文明建设
农村精神文明建设是农村社会治理的重要内容之一。当前,农村精神文明建设的形势不容乐观,随着社会的不断发展,精神文明建设出现了许多新情况、新问题。主要表现有:农民受教育程度不高,文化科技素质较低;农村文化建设相对滞后,农民文化生活贫乏;农村社会主义荣辱观混乱,价值认同多元化;农民社会主义共同理想淡薄,社会主义信仰体系尚未完善等[5]。调研中发现,为了改变这一困境,良洞村乡贤理事会在村内张贴各类标语,向村民宣传“勤劳务实,团结包容,崇善厚德”的良洞精神,同时协助开展弘扬优秀传统文化的活动,促进乡风文明。大稳村乡贤理事会则非常重视奖教助学,为了激励后代勤奋读书,拼搏升学,协同村制定“大稳奖学奖教方案”,设立各项奖项对村内优秀学子进行奖励,对贫困家庭给予特殊资助,以促进教育事业发展,从而引领村内精神文明建设的发展。
五、乡贤理事会参与农村社会治理过程中存在的不足之处
(一)尚未具备明确的法律身份,乡贤理事会难以独立走向社会
毫无疑问,云浮乡贤理事会之所以能够在短期内实现全面覆盖,并且有序地发挥着自身职能,离不开云浮各级政府自上而下的政策支持和引导。当然,在此过程中,也无可避免地出现了地方政府对乡贤理事会行政性干预过大的问题。某官员袒露政府在给乡贤理事会定性的问题上是非常谨慎的,虽然全市已培育自然村乡贤理事会8203个,在镇政府(街道办事处)备案登记率达100%,但是民政局并没有对乡贤理事会进行登记承认。从这一层面而言,乡贤理事会并不是法律意义上的农村社会组织,因此在资金管理等方面处于非常尴尬的境地,一些乡贤理事会只能将资金账户挂靠在村集体经济上,不利于独立发展,走向社会。
(二)试点推广过快,难以避免“一刀切”现象
2011年,云安县在已有基础上试点启动培育和发展乡贤理事会,2012年,云浮市委市政府开始在全市推广乡贤理事会,2014年,全市已培育自然村乡贤理事会8203个,基本实现全覆盖。一年试点,两年推广,前后三年时间左右,全市范围内基本村村有乡贤理事会。培育成效显而易见,然而也容易出现“一刀切”的情况。很多村庄由于自身的因素难以适应乡贤理事会的发展,即使建立了乡贤理事会的制度框架也难以发挥协同参与农村社会治理的功能,因为乡贤理事会的发展在一定程度上和村庄主姓、村庄人口以及乡贤资源等具有密切的关联性。某社工委领导也坦言,成熟程度能达到像河口街双上村乡贤理事会那样的非常少,很多自然村的乡贤理事会在本土化发展过程中面临着很多困难。
(三)“项目式”资金管理不利于乡贤理事会长远发展
乡贤理事会并没有稳定的运转资金,开展公益活动只能以建设项目为抓手,依靠乡贤捐资、村民集资和“以奖代补”、“一事一议”项目等获得资金保障。这种项目式资金筹集方式最大的好处也许是防止了财政资金的浪费及预算虚报的现象,资金往往在项目工程完成后通过评估才能得到拨付,但是资金到位的滞后性也带来了不利的影响。乡贤理事会要想开展一个新的建设项目,首先遇到的最大阻力就是如何筹集资金。在访谈的过程中,大部分理事长都强调筹钱非常困难,往往“吃了上顿没下顿”。资金支持对于乡贤理事会发展尤为重要。在我们所调研的乡村中,乡贤理事会有一个共同的职责就是开展各项有益于家乡发展的公益事业、经济活动、文化建设,无论是哪一项活动,都需要资金支持,如何在有效筹集资金和有效管理资金方面取得更好的权衡还需要更多的制度规范和管理创新。
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(四)对理事的激励机制还有待进一步完善
除了个别富裕村庄乡贤理事会理事有工资外,绝大部分乡贤理事会中的理事是无偿为村集体服务的,很多经济能人和外出乡贤甚至是捐资捐物的主力军。理事们之所以能够无私付出,多是出于对家乡的热爱,以及通过造福乡梓实现自己人生价值。但是在这种内部激励的基础上,辅之以对理事们的外部激励也是非常有必要的,而且应该侧重在名誉以及荣誉的褒扬上。目前来说,虽然政府文件上主张对做出积极贡献的“优秀理事长”给予适当奖励,有条件的地方应以村歌、村史、功德榜等形式,把乡贤理事功德载入史册,但真正能做到这样的并不多见,需要乡贤理事会完善这方面的制度并长期执行下去。另外,有条件的地方也可以根据自己的实际情况实行一定程度的物质奖励制度。乡贤理事会要充分研究如何利用立体的激励体系来保障大家对家乡做贡献的热情。
六、启示和建议
云浮乡贤理事会是在政府的引导和扶持之下,通过集聚杰出乡贤的智慧和力量,整合区域内外资源,协同参与农村社会治理的一种农村基层治理制度。无论是在发展农村经济,建设农村公益事业,还是协调邻里矛盾纠纷以及促进农村基层文明建设等层面均发挥了不可替代的作用。而且其具有非常明显的中国本土特色,是扎根于中国历史治理经验的一种制度创新。培育和发展乡贤理事会作为农村社会治理的主体是一种有益和可行的实践。在推进培育乡贤理事会的过程中,有很多建设经验值得借鉴和推广,同时也存在着一些困难和问题。认真总结其中的宝贵经验,充分认识存在的不足,对于继续完善乡贤理事会机制,提升农村社会治理能力和水平具有重要意义。
(一)加大政府支持力度,处理好政府与理事会关系
虽然云浮乡贤理事会已经基本实现全面覆盖,但是大部分还处于摸索成长阶段。例如部分地区只是简单复制组织架构,无法根据自身实际情况加以灵活运用,导致乡贤理事会浮于形式。因此,政府应加大支持力度,采用各种配套措施,为乡贤理事会的深化培育发展营造良好的環境。在资金支持上,既要提供更多样形式的竞争性奖补项目,也要加强指导乡贤理事会申报奖补项目的工作。乡贤理事会发展中,资金起着举足轻重的作用,资金的支持对理事会的长远发展影响深远,单单依靠补助项目提供理事会发展所需资金以及理事会成员本身对于乡村的热爱而维持乡贤理事会的发展远远不够;在合法性认同支持上,民政局应该对符合条件的乡贤理事会登记为农村社会组织,逐渐对其进行规范化管理。
(二)考虑实行“基金式”资金管理
当前,云浮乡贤理事会采取的是“项目式”资金管理方法。在“以奖代补”和“一事一议”以及专项资金筹措的帮助下,每一建设项目都有相应的资金扶持,但是这种资金管理方式并不适合常态化地开展乡村建设项目,这样不利于乡贤理事会的长远发展,因此可以适当考虑借鉴融合“基金式”资金管理方法。“基金式”资金管理与“项目式”资金管理相比,最大的优势在于乡贤理事可以拥有自己相对稳定的资金库,在开展项目过程中能有效避免资金浪费和资金不足等问题。在规范资金管理机制的前提下,通过乡贤捐资、村民集资以及村集体经济抽成和社会捐赠等多种渠道,建立乡贤理事会自身运转基金,再通过争取政府的“以奖代补”和“一事一议”等项目资金进行补充,实现长远发展战略。
(三)完善相应激励机制
在调研过程中,我们发现云浮市对乡贤理事会的资金支持除了“以奖代补”“一事一议”等固定模式以外,缺乏其他激励机制。在我们看来,任何一个模式的成长和发展都需要综合衡量激励机制的重要性。所以,可以适当考虑建立对履职支出的补偿机制。比如差旅费、误工费,以及税收优惠(如果是企业主)等,使理事们更加积极地为农村经济社会发展和建设服务。另外,由于理事会成员大多是经济能人或者杰出乡贤,具有一定的经济实力,往往充当金钱“捐赠者”的角色。所以对他们的激励应该偏向精神层面,而非物质层面。最可行的是建立相应的名誉和荣誉褒扬制度。比如考虑授予杰出乡贤“乡绅”称号,对于有积极贡献的优秀理事,我们还可以通过修族谱、立功德榜、取路名等接地气的方式,形成相对制度化、符合理事心理需求的激励机制。也就是说,只有从激励机制上去长远经营和发展乡贤理事会这样的农村村民自治组织,才能让其不断发展,为农村、社会发挥更大的作用。
参考文献:
[1]徐勇,周青年.“组为基础,三级联动”:村民自治运行的
长效机制——广东省云浮市探索的背景与价值[J].中国特
色社会主义研究,2014(04).
[2]徐晓全.新型社会组织参与乡村治理的机制与实践[J].中
国特色社会主义研究,2014(04).
[3]周祝平.中国农村人口空心化及其挑战[J].人口研究,
2008(02).
[4]马健,李姗.云浮农业经营体制三创新[J].农村工作通讯,
2014(23).
[5]蔡大明,廖提双.新农村精神文明建设问题研究[J].四川
党史,1996(05).
(责任编辑:肖训生)
4.完善农村基层治理机制问题调查研究 篇四
完善法人治理结构及转换经营机制实施方案
为切实做好我县农村信用社完善法人治理结构、转换经营机制、全面提高农村信用社经营管理水平工作,根据中国银行业监督管理委员会《关于农村信用社以县(市)为单位统一法人工作的指导意见》精神和XX省农村信用社改革试点工作的统一部署,按照现代企业制度的要求,完善法人治理结构,落实管理责任,建立完善内部控制制度,促进信用社转换经营机制,改革服务方式,提高信用社支农服务水平的要求,结合我县农村信用社实际,特制定XXX县农村信用合作社联合社(以下简称本联社)完善法人治理结构及转换经营机制实施方案。
完善法人治理结构的总体构想
以《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中关于建立现代企业制度的有关要求为指导,按照国发„2003‟15号文件“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求,坚持立法在先,依法完善,重在建设,逐步健全,在统一法人体制的基础上,按照市场经济规则,明晰产权关系,促进信用社法人治理结构的完善和经营机制转换,使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体,推动XXX农村合作金融事业持续、健康、协调发展。
一、改革两级法人管理体制
根据国务院和银监会有关改革文件精神,通过有关法律程序,取消全县现有CC个农村信用社和县信用联社法人资格的基础上,组建新的XXX县信用合作联社。原农村信用社为县联社的分支机构,县联社实行“统一法人、授权经营、分级核算、单独考核”。其工作步骤:一是成立XXX县农村信用社统一法人筹备工作领导小组,负责XXX县农村信用合作社联社筹建领导、协调等工作;二是基层农村信用社和县联合社分别召开社员代表大会,形成自愿取消原信用社法人地位,实行全县统一法人等决议,三是清产核资,统一账务。在此基础上,合并农村信用社所有账务。四是办理好各项法定变更手续。
二、规范设臵信用联社股权
(一)股权设臵。本联社在定向定量募股工作中,按股金来源和归属设臵自然人股和法人股两种股权,同时,也对自然人和法人股分别设立资格股和投资股。共设臵股权ZZ00万股,股金每股人民币1元。自然人资格股起点为ZZ00股;个体工商户资格股起点为1000股;经济组织、企业单位等法人机构资格股起点为10000股。
(二)持股比例。根据我县实际,规定单个自然人社员(含本联社员工)持股比例(包括资格股和投资股)最高不得超过股本总额的5‰,单个法人持股比例(包括资格股和投资股)最多不得超过股本总额的5%,自然人持股总额不得少于总股本的50%,其中,本联社员工持股总额不得超过股本总额的25%。
三、完善法人治理结构运行制度
(一)健全社员代表大会会议制度。社员代表大会是农村信用社的最高权力机构,每年定期召开一次,于上一会计之后的三个月之内举行,必要时召开临时社员代表大会。社员代表大会审议信用社经营方针和投资计划,修改章程,选举和更换理事、监事,审议批准财务预算方案、决算方案,审议批准利润分配方案和弥补亏损方案,审议增资扩股方案,对合并、分立、解散和清算等事项作出决议。社员代表大会决议必须由参会代表半数以上通过,修改章程、解散等重大事项必须由2/3以上参会代表通过。社员代表大会由员工社员、非员工社员(含自然人和法人)组成,全县社员代表拟由59人左右组成。社员代表每届任期3年,可连选连任。根据我县实际,首届社员代表拟根据各乡镇入股社员多少大体分配名额,各乡镇均有社员代表,先在各乡镇组织选举,再由县联社筹备领导小组审查通过。
(二)健全理事会会议制度。理事会是农村信用社的决策机构,每年至少召开4次例会,必要时召开临事理事会。理事会负责召集社员代表大会,并向社员代表大会报告工作,执行社员代表大会决议,提出本联社的分立、合并、解散、清算等重大事项的计划和方案,提议召开临时社员代表大会,审议财务预算、决算方案、利润分配方案、亏损弥补方案、增资扩股方案、经营计划和投资方案,审议主任和季度工作报告,讨论研究理事提出的有关提案,依法组织对主任室工作进行检查,聘任或解聘联社主任、副主任和分支机构负责人,授权主任经营管理,批准内部管理机构设臵、对联社改革与发展重大问题组织专题调研等事项。理事会实行一人一票表决制度,理事会做出的决议,必须经全体理事的半数通过,重大事项必须经全体理事2/3以上通过。理事会成员由社员代表大会选举产生,在理事会成员中,自然人理事不得低于1/2,其中职工理事不得超过1/3。理事长为法人代表。理事、理事长任期3年,可连选连任。首届理事会成员候选人由统一法人筹建工作领导小组在广泛征求意见的基础上,并报银监部门预审任职资格后,提出推荐人选,交社员代表大会选举。
(三)健全监事会会议制度。监事会是农村信用社的监督机构,每年至少召开4次例会,必要时随时召开。监事会重在监督、质询、更正和反馈,负责向社员代表大会报告工作,监督本联社贯彻执行有关法律、法规和规章制度的情况,检查联社的经营效益、利润分配、资产运营等情况,验证本联社财务会计报告的真实性、完整性和合法性,派代表列席理事会会议,必要时对理事会决议提出质询,监督主任室的经营管理行为,必要时对主任室的决定提出质询,提议召开临时社员代表大会等事项。监事会会议实行一人一票表决制度,监事会决议必须经全体监事半数通过,重大事项须经全体监事2/3以上通过。首届监事会成员由统一法人机构筹备工作领导小组在广泛征求意见的基础上,并报银监部门预审任职资格后,提出推荐人选,由社员代表大会和职工代表大会选举产生。监事会由7人组成,其中职工监事3人。监事会设监事长1名,监事长由监事会选举产生。监事、监事长任期为3年,可连选连任。
(四)健全主任办公会会议制度。主任室是本联社的执行机构,在理事会授权范围内行使对农村信用经营管理职责,主任对理事长负责,主任办公会采取定期或不定期的方式召开。主任办公会议负责研究制定辖内各项业务经营发展规划,制定并组织实施工作计划及各项业务管理工作的规划和战略,研究制定有关业务发展、重大信贷投向投量、重要财务开支、基础设施建设等方面的规划意见,研究制定内部管理的各项规章制度和落实上级各项制度的实施细则,研究涉及辖内重大改革方案、经营管理方针、计划、财务预决算方案、干部任免及员工考核奖惩、机构设臵、人事调整等重大事项,沟通、协调部门营业网点间的关系等事项。(五)加强理事长、监事长、联社主任的工作沟通和协调。理事长、监事长列席主任办公会议和社务会议,主任、监事长列席理事会会议,认真对待其意见和建议,集思广益,正确决策。
四、建立科学有效的绩效评价体系
理事会对本联社高级管理层工作绩效,按年予以考核评价;对理事会履职情况由社员代表大会和监事会予以考核评价,凡经营决策出现重大失误的,本联社长期得不到发展甚至经营恶化的,工作不作为、乱作为或玩忽职守的,本人严重违法乱纪的,理事长要引咎辞职或予罢免。对监事会履职情况由社员代表大会予以评议,凡玩忽职守、工作不作为,对理事会、高级管理层工作不监督,或重大经营决策失误、重大违规违纪行为不查处,或本人严重违法乱纪的,监事长要引咎辞职或予罢免。
(一)绩效评价标准
1.思想品德。一是经营思想正确,是否坚持“三农”服务方向;二是把信用社利益的股东利益放在首位,是否千方百计地维护信用社的稳健发展;三是公道正派,勤政廉洁,作风扎实,敬业上进,是否亲政为民;四是严守党纪国法,不参与经商办企业,是否有违规乱纪行为发生。
2.工作能力。一是每年的重大经营管理事项和经营目标是否符合当地实际,决策是否正确;二是信用社形象是否提高,干部职工凝集力是否增强;三是熟悉金融方针政策及各项业务操作流程,各高级管理层人员能否独立处理业务发展过程中的有关复杂问题。
3.工作业绩。看贷款增长率、不良贷款下降率、利润增长率、成本费用率、资本充足率、收息率、新增贷款收回率等各项主要指标完成情况。
(二)考评程序和方式
经社员代表大会讨论,根据理事、监事、高级管理层的各自职责和业绩,实行目标管理和经营管理双百分考核。每由十位社员代表组成理事、监事、高级管理层考核评定小组,进行考核打分,凡是综合平均得分在90分以上的(含90分),评为优秀,80分以上的(含80分)为合格(含80分),80分以下的为不合格,并进行公示,公示期为15天。不合格者交由社员代表大会讨论,进行罢免其职务。
五、做好信息披露工作
每个会计终了,本联社将在当地报刊上对本的经营管理情况对外予以披露,使社员全面掌握本联社的经营状况,真正关心信用社的发展。所披露信息做到真实全面,理事长对其所披露信息的真实性承担法律责任。主要披露全辖网点、机构配臵情况及人员分布情况;资产规模,负债及所有者权益情况;资本充足率及不良贷款占比情况;内的经营效益状况;“三会”制度的建立、运行情况和风险提示等信息内容。
六、明确授权经营管理办法
(一)实行层层授权制度。社员大会和社员代表大会是本联社的最高权力机构,理事会是社员代表大会的执行机构和本联社的经营决策机构,对社员代表大会负责,在社员代表大会授权范围内开展工作。监事会是本联社的监督机构,对社员代表大会负责,在社员代表大会授权的范围内开展工作。联社主任由理事会提名、副主任由主任提名,经理事会通过并报银监部门核准任职资格后,由理事会聘任。主任对理事会负责,副主任向主任负责,负责理事会授权范围内的工作。
(二)明确授权方式。社员代表大会对理事会、监事会实行会议决议授权制;理事会对本联社高级管理层授权以文件形式下达,交与联社主任层层分解,明晰任务;联社主任对副主任、部门负责人和分支机构负责人授权实行书面交办制度。理(监)事会至少每年一次向社员代表大会、联社主任至少每季一次向理事会、副主任和部门及分支机构负责人至少每月一次向主任报告履行职责情况。
(三)切实做到权责对等。实行层层会议或书面授权,各个下一级执行机构在授权范围内积极开展工作,任何个人不得随意改变决议和授权事项。各个下一级执行机构按前述时间要求及时报告履职情况,年终统一考评。转换经营机制的基本思路
本联社切实采取有效措施,强化约束机制,转换经营机制,围绕“三农”改进服务方式、完善服务功能、提高服务水平。
一、改革内部内部机构设臵
本联社按照精简、效能的原则,重新设臵了内部机构。理事会下设理事会办公室、关联交易控制委员会、薪酬委员会、提名委员会、风险管理委员会等机构;主任室下设贷款审查委员会、费用管理委员会、办公室、人力资源部、资金营运部、财务会计部、信息科技部、监察审计部、安全保卫部、资产保全部等机构;监事会下设审计委员会,并设臵相应的岗位,明确了各岗位的职责。根据全辖信用社经营规模和员工总数,重新确定了本联社本部人员,优化管理人员配臵。
二、强化约束机制
一是按照“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的原则,建立健全农村信用社激励和约束机制。从维护存款人利益出发,实行贷款、财务公开,接受群众监督,防止出现内部人控制现象;二是明确约束监督重点。本联社成立审贷委员会、财务管理委员会和风险控制委员会,按照审贷分离原则和财务公开透明原则,制定科学的议事规则和管理程序,防止出现管理真空或个人说了算和暗箱操纵;三是认真落实“民主管理、民主监督”原则,切实发挥社员代表大会、理监事会的监督作用,自觉接受“三会”监督;四是服从银监会、人民银行等监管机关的监督,并自觉整改。
三、坚持服务“三农”方向,完善服务功能
(一)坚持社区地方性服务。从农民、农业和农村经济发展的实际需要出发,立足社区,拓宽服务领域,创新服务品种,增加服务手段,完善服务功能,增加农民需要的金融业务品种。力争三年内全面建立农户信用档案,继续推广农户小额信用贷款和农户联保贷款,基本满足农户贷款的需要。支持农村经济结构调整,为农业的产前、产中、产后提供金融服务。继续开展创建信用户、信用村、信用乡(镇)的信用工程活动,打造良好的信用环境。坚持服务“三农”的经营方向,其信贷资金用于支持农业和农户的比例不少于60%,新增贷款总额中,新增农业贷款比例不低于70%。
(二)竭诚为农户股东服务。对农户股东实行贷款优先、利率优惠政策,农户股东贷款利率较其它非农贷款利率下浮20-30%。可考虑设立股东服务接待窗口,开辟股东服务绿色通道,保证股东在金融服务上的优先权。
(三)全力推广农户联保贷款。在农村经济发达社区,广泛组建农户联保贷款小组,合理确定贷款额度,解决农村经济结构调整中农户扩大再生产对信贷资金的需求及合理解决农户较大额贷款担保抵押落实难的问题。
(四)建立弱势农户享有信用社贷款支持的保障机制。对确实诚实守信、勤恳劳作而因各种因素影响的农村特困农户,虽一时难以达到授信标准,信用社也可拿出少量贷款规模对其进行贷款支持,切实帮助农户脱贫致富。
四、加强培训,提高农村信用社员工素质
为适应机制转换,改善人力结构,提高管理水平和工作效益,根据我县农村信用社的业务发展情况,按照职工学历教育、业务技术水平教育的要求,采取多种方式、多种层次对职工进行培训。按照市场经济的要求,拓宽人才选拔视野,引进一批理念新、具有开拓精神的高素质人才,改善信用社人才结构。选拔聘用高级管理人员,严格考核员工德、能、勤、绩,坚持能上能下、能进能出的用人机制。
五、完善收入分配制度
建立工资总额与经营状况相适应的企业化薪酬机制,推行绩效挂钩的工资分配制度,用工资总额的60%与所从事的工作质量和数量进行量化,实行个人收入与绩效挂钩的百分制考核办法。根据岗位责任大小、工作质量高低、经营业绩好坏、贡献多少确定员工的收入,合理拉开收入差距,充分调动员工的积极性。
六、建立激励机制
引入市场竞争机制,充分激发员工爱岗敬业,勇于创新精神,推进员工队伍优质化,岗位竞争规范化,分配制度科学化。一是推行全员劳动合同制。将行政管理式的劳动关系转变为契约式管理方式。二是推行员工双向选择制度。通过双向选择,逐步淘汰工作能力差,责任心不强的员工。三是实行中层干部民主测评制度,增强选拔人才的公开性、公正性,使德才兼备、业务能力强、年富力强的员工进入管理层。四是推行绩效工资制度,切实改变干多干少一个样、干好干坏一个样的分配弊端。
七、切实加强内控建设
(一)贷款审批制度。取消个人贷款审批权,实行审贷分离和集体审批制度。统一法人后,为切实改变目前贷款管理局面,除发证农户小额农贷等一次性授信贷款外,所有贷款需交审贷委员会审批。本联社审贷委员会由联社主任、副主任、资金营运部经理、资产保全部经理、监察审计部经理等组成。信用社审贷委员会由主任、副主任和会计、信贷员等组成。根据我县实际,2万元以下贷款由信用社审批,2万元以上由本联社审批。
(二)财务收支制度
1.财务收支原则。一是合法合规原则,严格执行有关法律法规规章和农村信用社财务会计制度;二是收支配比原则,对信用社实行营业费用总额与收入费用率双向控制;三是先计划后使用原则,量入而出,计划使用。四是财务公开原则,不仅在本联社机关、信用社内部公开,每年需向社员代表大会公开。
2.费用审批权限。本联社机关和信用社各种费用必须在总额指标内控制使用,1000元以内由本联社财务部门审批;1000元以上3000元以下由分管副主任审批;3000元以上5000元以内由主任审批;5000元以上由财务管理委员会集体研究审批。重大费用开支,需报经理事会审议同意,并自觉接受监事会监督。
3.风险控制制度。一是加强思想教育,增强风险防范意识;二是健全完善各项规章制度,建立风险控制与防范机制。本联社成立风险控制委员会,根据情况变化,适时修订信贷、会计、出纳、结算、守库等各项内控制度。同时,建立健全风险防范体系;三是狠抓制度落实,加大检查处罚力度。做到违章必纠,处罚从严,不姑息迁就和袒护。对监管机关查出的问题,坚决督促整改,杜绝风险隐患。同时实行重要岗位人员定期轮岗等制度。
经过完善法人治理结构和转换经营机制的实施,到2005年,使我县信用社达到全县一级法人要求的条件,实现产权明晰,内控机制健全,服务功能增强的目标。
实施计划
一、组织筹备阶段
(一)成立组织。2004年12月,为了保证改革试点工作有组织、有计划、按步骤开展,成立XXX县农村信用社完善法人治理结构和转换经营机制改革试点工作领导小组:
组 长:DDD 县委副书记、常务副县长
副组长:SSS 县人民政府副县长 AAA 县政府办主任 WWW QQQ WWW SSS 成 员:QQQ EEE RRR TTT YYY GGG BBB VVV HHH NNN MMM SSS JJJ 县政府法制办主任 人民银行XXX县支行行长 县银监办事处主任 县农村信用联社理事长 县人民法院副院长 县委组织部副部长 县委宣传部副部长 县农办主任 县公安局政委 县财政局局长 县人事局局长
县劳动和社会保障局局长 县监察局局长 县工商局局长 县国税局局长 县地税局局长
县农村信用联社副主任 领导小组下设办公室,由SSS同志担任办公室主任,负责试点工作的总体安排。
(二)学习取精安排。三月中旬,组织工作小组办公室成员到兄弟联社学习完善法人治理结构工作方面的先进经验和做法。
二、宣传发动阶段
(一)学习和传达改革精神安排。三月上旬,组织全体高级管理人员以及全县农村信用社干部员工学习、讨论国发„2003‟15号、银监发„2004‟63号、银监办„2004‟111号等有关农村信用社改革的文件精神,进一步传达学习湖南省农村信用社改革试点工作会议精神。
(二)宣传安排。三月中旬和四月下旬,在全县进行宣传发动,在各营业网点张贴宣传标语,悬挂横幅,并利用广播电视等新闻媒体,宣传完善法人治理结构对深化农村信用社改革和促进农村发展和农民增收的重大意义,为试点工作营造良好的工作氛围。
(三)改革动员安排。四月下旬,组织召开改革试点工作动员会议,阐述深化农村信用社改革工作的总体要求和重要性和紧迫性,统一和提高大家的思想认识。同时印制完善法人治理结构试点工作宣传手册,发到每位社员手中,进一步强化宣传工作。
(四)改革后期宣传安排。五月中旬,待选举出第一届社员代表大会社员代表后,召集每位社员代表,向他们集中宣传完善法人治理结构试点工作,再通过他们在广大社员中开展完善法人治理结构宣传工作,掀起宣传新高潮。
三、制度草拟阶段
(一)草拟阶段安排。三月下旬,由试点工作小组办公室根据《ZZZ省农村信用社进一步完善法人治理结构试点工作指导意见(试行)》有关文件要求,借鉴学习兄弟联社,组织草拟农村信用社法人治理结构有关运作、管理制度框架和联社章程草案,研究制定桑植县农村信用社完善法人治理结构试点工作实施方案,报省银监局、张家界银监分局审批。
(二)报批完善安排。三月下旬至五月下旬,在各级银监局审批后,根据银监局领导提出的修改意见,对实施方案和各项法人治理结构有关运作、管理制度进行修改和完善。
四、召开社员代表大会阶段
(一)组织选举第一届社员代表。四月下旬,根据新章程草案,选举出第一届社员代表大会社员代表,拟定会议议程,并书面请示省改革试点领导小组办公室。
(二)草拟和报批会议文件。三月下旬及五月上旬,由试点工作小组办公室草拟会议有关材料,报银监分局审批,并根据分局提出的修改意见形成正式会议文件。
(三)组织召开第一届社员代表大会。五月中旬,召开本联社第一届社员代表大会,选举产生本联社新的领导班子,把完善法人治理结构试点工作实施方案及有关运作、管理制度和联社章程草案等提交社员代表大会讨论通过。
五、制度运行和完善阶段
五月中旬,第一届社员代表大会闭幕后,根据社员代表大会通过的本联社法人治理结构试点工作实施方案及有关运作、管理制度,严格按照实施方案和各项法人治理结构运作和管理制度开展工作,确保试点方案实施落到实处,以社员代表大会、理事会、监事会、高级管理层等机构为主体的组织架构,探索党管干部与市场化运作的最佳结合模式,逐步实现理事会、主任室、监事会各负其责、协调运作、有效制衡的法人治理结构目标。
二〇〇五年SS月FF日
5.农村基层干部培养、激励机制研究 篇五
如果说我国的管理体系是一座金字塔,那么农村基层干部就是金字塔的地基与底座,是国家管理运行强而有力的保障,他们工作在一线,与广大人民群众打成一片,是贯彻落实国家政策法规等各项事物的执行者,是团结带领广大农民脱贫致富奔小康,建设新农村的领头人。党在农村的领导核心地位能否确立,关键在于提高基层党组织的整体素质和战斗力,切实加强农村基层干部队伍素质,建立对农村基层干部的培养和激励机制显得尤为重要。
一、农村基层干部培养和激励制度建设的现状
1、地区性的差异,导致干部素质的差距。
就全国而言,内地农村干部与新疆农村干部的整体素质差距很大,而新疆南疆地区与北疆地区的差异较大,这与所处的地理环境和社会经济环境有着极大的关系。内地改革开放早,人民群众受教育程度普遍比新疆高,而文化程度的高低往往会影响到人们对事物的正确分析判断。新疆属于少数民族聚集密集的地区,加上发展较晚,农村农民普遍受教育程度偏低,所以选拔出的村级干部学历普遍偏低。
2、工作模式僵硬,以经验执法现象严重。
受学历的影响,农村基层干部在对事物本质的认知程度普遍偏低,容易受视野与经验的影响,在处理繁杂事物时,往往以经验来做出决定,当无经验可借鉴时,往往无可奈何。随着社会的发展进步,国家的各项政策法规在不断完善改进,如果干部不加强学习,及时掌握最新动态,再用以往的经验来处理问题,就可能起不到相应的效果,容易滋生各种问题纠纷,并且许多突发事
件无经验可寻,在处理这类问题时,那面就不知所措,无从抓起,导致问题上升,引发群众上访纠纷,甚至是越级上访。
3、人手紧缺、工作繁忙是制约干部培训学习的障碍之一。在看到主观原因的同时,我们也应该看到客观因数的影响。在南疆地区农村基层一线,普遍存在干部紧缺,人兼数职的现象,工作时间往往超过八小时,加班加点是家常便饭,没有双休保障等超长用工,导致干部无法抽出太多的时间进行学习,在工作、学习、家庭之间存在不可调和的矛盾,所以强调主观因素的同时,也在不可忽视外在因素的制约。
4、干部待遇与工作量不相适应。
过去集体管理时,农村干部说话管用,地位高。现在,农村干部政治上权力不大,事情不少,工作量偏重,难度偏大,有的干部曾戏言,现在我们在群众中的处境是“有吃有用不靠你,市场经济不求你,有了事情就找你,处理不依我就骂你,无违规违法要告你”。而经济上收入也偏低,有的农村干部辛辛苦苦整一年,忙于村里工作耽误功夫不说,有时群众还不理解,挨骂挺多,任务完成不好,还要受上级领导批评,两头为难,受气不少。农村干部辛辛苦苦工作几十年,将青春奉献给村级事业,到头来连低保户都不如,这种反差亟需引起高度重视。
5、后备干部队伍建设与事业发展有差距。
随着我国开放程度的不断加深,市场经济的发展和城市化进程的加快,大量青少年劳动力向城镇转移,或外出经商,造成农村优秀青年人才外流严重,村级人才队伍出现青黄不接、后继无人的局面,有的村推来推去就那么三五个人,党员人数比重也偏低,年龄偏大。有些村班子不注重后备人才的培养,干部队伍结构不很合理,有时会出现断档现象,既制约农村各项事业的发展,也严重阻碍着农村干部队伍整体结构的改善和素质的提高。村级组织选人用人的视野和空间受限制,村级领导班子后继乏人的问题凸现。
二、农村基层干部培养的方向
1、创新选人、用人的机制,鼓励大学生到基层任职。
在当今社会,大学生多如牛毛,未就业人数也是相当客观,能否把这部分大学生引导安臵到基层一线上呢?既可以解决就业问题,又可以提升农村基层干部的整体素质。2005年以来,针对基层干部队伍存在的问题,从中央到地方,各级党委和政府做出了许多探索,如大学生“村官”、“三支一扶”计划等,并对原有的一些措施如基层挂职、三下乡、西部计划志愿者等进行丰富和完善。但这些政策也面临诸多问题,如缺乏长期服务农村的激励机制、大学生“村官”身份的不确定性等。怎么办?一方面应当完善相关政策,激励高校毕业生长期为新农村建设服务;另一方面,必须创新工作思路,拓宽选人、用人视野。从“三下乡”到大学生“村官”制度,一个共同点是从外面为农村输入人才,而忽略了农村本地人才的培养。那么我们能否在招聘外来人才的同时,把握住本地人才呢?这就需要政府部门制定相应激励政策,吸引本地人才到基层任职,为广大青年搭建了一个展示自我、服务家乡的平台。
2、从分发挥农村电大功效,倡导村干部接受再教育,强化后备干部培训。
在加大对人才的招聘的同时,也应该注重对现有农村基层干部的培养,利用农村电大、夜校等途径,对现有干部进行再教育,提升文化水平。尤其是加大对储备干部的培养,他们拥有其他干部无法比拟的优势,拥有充足的学习时间,应该利用他们在储备
期的优势,强化教育,夯实文化素质基础,打造良好接班人。其次,进一步健全后备干部选拔机制,采取公开选拔等方式,发现和培养一批以党员为骨干的优秀人才,着力把农村致富带头人中的优秀分子培养成党员、把党员培养成致富带头人,全面提高农村党员的素质和能力,特别是把毕业大学生、复员退伍军人、回乡知识青年、致富经商能人中的优秀分子纳入党组织视野,为新农村建设积蓄一支用得上、留得住的人才队伍。
3、定期开展培训学习,提高政治思想和业务水平。
应当不断强化培训基地设施的投入,充分利用现有的基层党校等培训场所,使党员干部教育培训经常化和制度化。有针对性地定期对农村党员干部进行党的方针政策、法律法规、实用科技、市场经济等知识的培训。
4、针对不同岗位的干部,培养的方向有一定的侧重点。
传统培训的基本流程是:上级下达培训计划——组织部门组织实施计划——培训结束后总结汇报“三步曲”。这种流程的最大缺陷在于培训之前缺乏充分的培训需求调查,造成培训部门机械地组织培训活动,干部被动地接受培训教育,结果是培训效果不佳。所以,我们应该在培训方案制定之前进行深入细致的培训需求调查,在调查分析的基础上确定培训目标和制定初步培训方案,并把初步培训方案反馈给培训对象征求意见,再根据反馈意见对初步培训方案进行修正和完善,直到形成比较符合实际需求的方案。这种做法的重要意义在于培训已经从按计划培训转到了按需求培训上来,从传统的整齐划一的培训转到了适应不同层次、不同对象个性化、多样化培训上来,成功走上了“需要什么培训什么、用什么学什么”的科学化培训之路。依据村干部的年龄、文化、经验、本人现有业绩和所在的村情等方面的差异,尽
可能的安排与之相适应的学习内容和学习方式,尤其是在学习方法方面进行了大胆探索创新。
三、农村基层干部激励机制的建立
农村基层干部处在生产第一线,肩负的任务重,面临的矛盾多,事无巨细全都管,非常辛苦。因此,对农村干部要改变过去重使用、轻激励的做法,坚持用事业留人和适当的待遇留人,充分调动他们的主动性和积极性,增强村级干部岗位应有的吸引力。
1、在政治上激励,让农村基层干部有“奔头”。一方面对那些长期工作在农村,公正清廉、奋力工作、成绩突出、群众公认的村干部,实行重用提拔,解决农村青年干部政治成长问题,使村干部感到工作有奔头;另一方面要坚持树立典型,大力表彰农村优秀村干部,宣传他们的事迹,充分发挥示范辐射和导向作用。
2、在物质上激励,让农村基层干部有“甜头”。对村干部实行工薪制和绩效工资报酬制。一是对农村干部工资统筹统发制,即统一筹集,统一管理,统一发放。二是把好绩效工资考核关。绩效工资数额由乡镇党委和政府根据村干部年终实际考核结果,将村经济发展状况与干部工资挂钩,对群众公认有突出贡献的于部要给以奖励。激励农村干部想干事、会干事、能干事,使他们干与不干不一样,干好、干坏不一样。从而达到强化干部管理、缓解干群矛盾更好地调动村干部积极性的目的。
3、加强探索,强化保障,解决乡村干部后顾之忧。积极创造条件,建立村干部养老保险制度。各地普遍落实了乡镇干部养老和医疗保险,部分地区开展了村(居)干部养老保险制度试点。农村干部离职后待遇保证不了,使部分村干部尤其是贫困地区的干部工作无劲头,处于应付状态的重要原因。因此应积极推进农
村建立养老保险制度,使村级干部干有所为,退有所安,老有所养。具体来说,综合考虑村干部工作年限、工作实绩、离职原因等因素,制定具有可行性、可操作性的办法,采取组织拿大头、个人出一块相结合的方式,解决村级干部老有所养问题,安臵好他们离任后的生活,体现党和政府对干部的关心和爱护,也解决了他们的后顾之忧。
4、支持村干部依法行使职权,大胆进行工作。要实事求是地评价农村基层干部的功过是非,公道正派地对待每一个干部。对坚持原则、努力工作的干部要给予支持,有了缺点要从爱护出发耐心进行帮助。对于打击报复村干部的各种行为,要旗臶鲜明地坚决制止,构成违法犯罪的要依法严惩。
6.完善农村基层治理机制问题调查研究 篇六
今年来,为切实加强党风廉政建设,高新路街道在党风廉政建设工作方面积极开拓创新,结合工作实际,推行村级干部廉政档案制度,将廉政档案建设延伸到社区(村),建立以社区(村)干部廉政档案为依托、以廉政鉴定为手段的监督管理机制,规范社区、村干部廉政档案,进一步规范干部权力的运行,对街道5个社区、3个村104名社区、村的两委干部,各村民组党小组长、村民组长全部建立了廉政档案。
一、加强廉政档案管理
建立廉政档案是加强廉政鉴定的前提和保障。为使廉政鉴定有据可依、高效优质运作,街道纪工委负责建立和管理社区(村)干部的廉政档案,配备了兼职档案管理人员。为确保廉政档案客观祥实、整齐规范,对建档材料实行了“四统一”。一是统一填表内容。廉政档案的内容主要包括:社区(村)干部的基本情况、家庭成员情况、宅基地使用情况、计划生育情况、个人及家属经商办企业情况等内容;二是统一案卷式样。统一规定了廉政档案案卷内容、格式和标准,统一印制了《高新路街道社区(村)干部党风廉政档案登记表》,下一步将把廉政档案内容输入电脑,对廉政档案实行微机管理;三是统一来源渠道。明确规定入档材料必须由本人亲笔如实填写,有关事项报告要做到及时、准确、规范,社区、村党支部审核,最后经街道纪工委和有关职能站所审查,确认无误方可入档;四是统一管理。从档案的存放、档案的保密及档案的登记都作了明确规定。严把廉政档案使用关,加强对廉政档案的动态管理,廉政档案将随着建档对象的变动而调整。
二、充分发挥廉政档案鉴定作用
发挥廉政档案提拔任用干部进行廉政鉴定的作用,凡是拟提拔任用的干部,拟列为后备干部的对象,发展党员,党工委、办事处表彰和推荐上级表彰的人选、因公出国(境)的干部等,由纪工委会同派出所、信访、计生、重点办等部门,分别对其廉洁自律和遵纪守法、执行纪律要求、贯彻党风廉政建设责任制、被举报控告等情况进行审查核实,提出书面审核意见,然后经纪工委综合各方面情况提出廉政鉴定意见;未经纪工委提供廉政鉴定意见的,不得提交党工委会讨论决定。组织人事等部门在拟定上述对象进行考察之前,将对象名单函告纪工委进行廉政鉴定,纪工委一般在一周内向组织人事等有关部门提供廉政鉴定意见。
三、真正发挥廉政档案监督把关作用
一是强化事前事中监督,发现问题及时提醒。注意掌握干部配偶经商的情况,子女出国读书、就业的情况,发现问题及时提醒。对干部有关事项报告,如购房、建房、购车、婚丧嫁娶、子女升学、乔迁宴请等情况,做到了事前打招呼、事中加强监督,注意防范。二是加
7.完善农村基层治理机制问题调查研究 篇七
1、家族色彩浓厚, 决策效率较低
首批28家创业板上市公司中实际由家族或类似家族组团控股并负责运营的公司有20家, 占比高达71.43%。由于公司经理人大多为控股家族的内部人, 董事会与实际控制人合二为一的家族色彩异常浓厚, 因而董事会的决策不利于集思广益。同时, 董事会还可能因其与实际控制人的合二为一而对决策执行过程中的负反馈产生心理排斥, 从而决策上更容易产生显著的路径依赖。
2、监督与制衡机制缺失较为严重
虽然通过上市, 在保荐 (代表) 人的协助下, 创业板公司的内控机制得到了进一步的完善, 在一定程度上引入了市场力量的监督, 但由于我国独立董事和监事等的待遇状况直接受制于公司实际控制人, 独立董事和监事会的作用将难以发挥。同时, 由于创业板上市公司主要是技术或商业模式创新型公司, 在独立董事和监事专业知识储备不足及外部专业咨询机构缺位的情况下, 对这些公司进行有效监督的难度必然较大。
3、主业单一且依赖个人的“轻资产”特征显著
证监会及深交所发布的相关规则、指引等对申请在创业板上市的公司规定是主要经营一种业务, 因而直接造成了成功登陆创业板的上市公司主业普遍单一。而创业板公司依赖个人“轻资产”的特征也非常显著, 相当部分的创业板公司主要是依托控股股东所拥有的某一类技术或创造的商业模式或品牌发展起来的, 因而对个人的依赖程度特别高。这种模式不利于公司对内部突发事件或外部冲击的抵御。而在监督、制衡机制缺失的情况下, 这些被严重依赖的个人出于自身效用最大化考虑将更倾向于采取极端激进或保守的行为, 从而公司治理效果必大打折扣, 并最终不利于技术或商业模式的可持续突破。
二、完善我国创业板公司内部治理机制
1、决策与监督机制建设
(1) 切实提高董事会、监事会尤其独立董事、监事的决策和决策监督权力。由于我国采用的是“二元制”决策和监督体系, 股东大会虽为公司最高权力机构, 理论上可对董事会决策和管理层经营状况进行监督, 但因股东大会召开频次问题使得董事会在作为实际决策机构时与实际控制人易“二合一”, 因而事实上缺乏有效监督。因此, 应通过提高董事会的集体决策能力、提升监事会的监督权力来提高董事会决策水平并对其进行有效监督。具体来说, 可采取的策略包括:提升非管理层人员担任董事的比例, 尽量避免董事长与总经理由一人担当, 以提升董事会决策的科学性和对管理层的有效监督;提高独立董事、独立监事的比例, 尤其应吸收相关技术型、管理型专业人才进入董事会和监事会, 以提高决策和监督水平;改变独立董事和独立监事待遇受制于公司实际控制人的局面, 增强其独立决策和监督决策及决策执行过程的权力等。
(2) 提高公司重大经营战略调整时中小股东的投票权, 从而更有效地发挥中小股东的决策和监督作用。建议采用修正的累积投票制来具体实现, 即拟进行重大战略调整时, 赋予中小股东所持股份数的较大权重且可累积计算。而对于控股股东或持股达到一定比例的股东 (如5%及以上) 依然采用直线投票制。
(3) 强化原股东及战略投资者行为公告制度。我国创业板公司的原始股东大多就是实际控制人, 为维持公司决策的稳定性并遏制原股东短期套利行为, 宜在实行一定期限禁止流通制度的基础上, 推行原股东及战略投资者或大股东 (如持股比例5%及以上的股东) 持股预公告制度 (区间买卖) , 以避免严重依赖个人的“轻资产”运营模式遭受冲击。此外, 为约束原股东决策过程中的道德风险, 还可引入控股股东赔偿机制等。
2、制衡与激励约束机制建设
完备的创业板上市公司治理结构还需要在股东大会、董事会、监事会、管理层之间构建适当的制衡机制, 并对实际控制人行为构建一套有效的激励约束机制。我国这种家族控制模式下特有的“双重三层代理”问题增加了有效制衡和激励约束机制发挥应有功效的困难。建议从以下几个方面实现突破:第一, 在董事/监事长、独立董事/监事及核心管理人员任免上引入修正的累积投票制, 以进一步提高中小投资者的话语权, 降低第二重代理可能引发的负面效应;第二, 实施有效的股权激励计划, 借鉴博弈论的相关研究结论, 可以预期在股权激励计划中, 激励过度 (或不足) 及固定期限的激励制度安排等都将不能达成预期的激励约束目标, 因此股权激励制度建设过程中需要充分考虑激励的度和期限问题;第三, 针对控股股东和实际控制人的合二为一状况, 在引入控股股东赔偿机制的同时, 还应积极推行强制控股股东 (或实际控制人) 的股份回购制度, 加强上市公司市值管理。
3、内部控制机制建设
鉴于我国创业板公司在日常运营监督方面的低效甚至缺失, 而通过在创业板上市募集资金是控股家族或实际控制人违规的直接诱因, 同时这些资金也是推动公司进一步发展壮大最重要的推手之一, 因此, 还需特别关注以募集资金使用控制为具体内容的内部控制机制建设。第一, 应建立对所募集资金使用方向和进度的定期内部公告制度。这一制度要求创业板公司在日常经营过程中需定期对募集资金的使用状况向董事会、监事会做出报告, 并对其他股东相关质询给出恰当答复, 以便提高资金使用效率;第二, 还应建立严格的上市公司与实际控制人资金往来内部监控制度。通过对上市公司与实际控制人资金往来的实时、系统监控, 可有效防止实际控制人利用对上市公司控制的便利占用上市公司募集的资金, 以维护上市公司及其他股东的权益。此外, 由于我国创业板公司具有显著的“轻资产”运营特征, 在公司其他核心人员 (包括投资、管理、技术、营销等) 行为监控方面也需要予以特别的关注, 可通过构建严格的契约关系来具体实现。
三、完善我国创业板公司外部治理机制
我国创业板公司有效治理结构的构建, 因存在显著的“双重三层代理”问题, 故而单靠内部治理制度建设依然不够, 还需要有相应的外部治理制度安排予以配合。
1、进一步完善我国创业板公司外部监督体系
(1) 强化证监会及其派出机构、交易所等对创业板公司的监管。可借鉴美国SEC及NASDAQ的市场监管策略, 强化上市公司信息披露的要求。不仅要进一步完善定期信息报送和公告制度、临时公告制度、对业绩和赢利的预期研究及公告等, 同时还要特别重视创业板公司抵御风险能力较差这一特征, 要求创业板公司加强相关事件对公司运营影响的预测分析, 并在此基础上做好信息预披露工作。此外, 证监会及其派出机构、交易所等还需要加强不定期突击 (现场) 检查的力度, 以提升监管的震慑力。
(2) 充分发挥中国证券业协会及地方证券业协会、上市公司协会等组织的自律管理功能。证券业协会作为以证券公司等金融机构为主体会员的自律性组织, 在对创业板公司进行监督时主要是通过间接路径实现的。具体要强化对保荐人、证券公司高级管理人员及保荐代表人资格的审查, 加强对保荐和持续督导行为的监督、检查等, 并加强与证监会和交易所在信息共享方面的合作。此外, 还应加快完善上市公司协会章程及自律规章制度。
(3) 在发挥保荐 (代表) 人监督检查职能基础上进一步强化保荐 (代表) 人的引导作用。保荐 (代表) 人是将公司推向创业板并成功实现上市融资的主要推手, 根据证监会、深交所出台的相关规则, 保荐 (代表) 人应对创业板公司进行至少三年 (IPO) 或两年 (增发等) 的持续督导, 并指出应从信息披露、规范运营、公司治理及内控制度等几个方面来具体执行督导责任。然而事实上, 保荐 (代表) 人在规则和指引中所体现的主要是对创业板上市公司的监督检查作用。因此, 应特别强调保荐 (代表) 人在信息披露、提升公司内部治理水平等方面的引导作用。
(4) 充分发挥各类中介机构的监管功能。包括发挥会计师事务所对创业板公司的财务监督作用;发挥律师事务所的监督作用, 可借鉴国外经验推行律师事务所主导的“集体诉讼制度”, 强化对上市公司的监督作用;以规范资信评级机构、证券投资咨询机构运营为抓手发挥其监督作用。此外, 在充分发挥上述各类机构的监督检查作用基础上, 还应重视舆论监督的作用, 强化对相关传言的尽职调查。
2、加强发挥VC/PE的监督作用
相对于其他类型投资者而言, VC/PE作为专业的投资机构, 在投资机会发掘、投资风险控制、企业经营管理、技术和商业模式创新前景分析等方面具有显著的优势。首批28家创业板公司中有21家的前10大股东构成中有VC/PE的身影, 可见其作用已经得到了一定的重视。但是, 这些VC/PE对企业影响力相对有限 (仅有2家主导) , 因而在一定程度上限制了VC/PE各优势功能的发挥。
针对VC/PE在创业板公司治理问题上存在的不足, 建议从以下几个方面来具体推动VC/PE的优势功能发挥:首先, 通过严格申请上市条件, 强制性提升VC/PE在上市公司决策和监督机制中的影响力, 通过外部力量的强制性介入破除我国创业板公司内部人控制问题;其次, 在提升VC/PE影响力的基础上, 通过严格VC/PE在上市公司中的退出审批机制, 并引入VC/PE赔偿机制, 以对VC/PE增压来推动其主动参与和监督上市公司运营;再次, 在公司治理结构优化方面, 应为VC/PE进入董事会、监事会及管理层提供便利等。我国创业板市场起步时间尚短, 必须正视创业板上市公司在公司治理制度建设方面存在的认知和实践上的不足。除了上述各项完善公司治理的对策外, 还需要在相关法律法规建设、专门的经理人市场建设、专业人才培养等方面进一步完善公司治理的外部生态环境等。
参考文献
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[3]何基报、刘钊:香港创业板公司违规特征及市场监管对策[J].证券市场导报, 2008 (7) .
8.股份公司的治理和督导机制的完善 篇八
一、我国公司治理结构的现状及主要问题
公司治理结构是股东大会、董事会、监事会、经理层之间的责、权、利安排和相互制衡的机制,我国由于从根本上存在“所有者缺位”的制度缺陷,从而使公司治理结构先天不足。目前,我国公司治理结构存在的问题主要有:
(一)政府治理和监管力度不够
现在中国公司非凡是国有控股公司治理的诸多主题,包括股东大会问题、投资者关系问题、董事的公平行为准则、治理层激励机制、关联交易问题、信息披露等等,都在不同程度上受到政府管制的影响。比如说,我们一些重要行业的国有控股上市公司实际上形成的是几家寡头垄断的机制,无法形成经济学意义上的相对完善的市场竞争。因此,对于中国现阶段乃至今后很长的一段时间而言,公司治理水平能否改善不仅是一个公司层次的问题,而且还取决于政府治理的水平。
(二)目前公司中存在的董事会功能弱化
一方面是由于内部人控制,使董事会对经理层的监督被架空。公司董事会很大程度上把握在内部人手中,董事会的功能不能得到有效发挥;另一方面是其行使决策控制权的信息源在经理层的控制下出现了断层。由于很多上市公司的审计委员会并没有实质性运转,内部审计机构只是停留于公司文件中的组织机构图纸上,而无专门机构设置和人员配备,更谈不上目标和功能。
(三)监事会未能充分发挥监督作用
我国《公司法》等法规在规范公司法人治理结构方面以股东价值为导向,相对重视董事会的作用而忽视监事会的作用,监事会的运作规定过于简单,使之在开展监督活动时往往难以在法律上找到可操作的依据。
(四)内部监督不力,信息失真严重
经理层主导地位的治理环境下,经理人控制着信息生成系统。在委托人与被审计人集于一体的重合中,审计的独立性会失去其存在的土壤。
(五)国内证券监管职能错置
这种错置,一方面表现为证券监管部门对市场深入太多,用行政职能代替市场的职能。这就使得证券市场的有效运作机制难以确立;另一方面是证券监管部门的不作为,未能提供有效的市场制度与规则,未能对掠夺投资者财富的行为进行严厉的处罚。
二、造成当前问题的原因及对策
我国公司治理结构存在的问题,既源于传统体制下国有企业内部管理模式(如厂长负责制)的影响,也是因为公司法实施后社会经济的迅速发展和企业组织结构的不断演化使得既有的立法模式无法适应新的形势。因此,我国的公司治理结构需要进行立法上、制度上的完善、变革或创新,我认为至少可以从以下十二个方面入手:
(一)加强股东大会对公司经营的监督
如何实现股份有限公司经营的自我约束和监督?无疑我们先应当想到的是通过股东大会。我们知道近代公司法中股东大会是公司的最高且万能的机构。随着经济的发展,股份有限公司的规模越来越大型化,股东人数会越来越多,股权的“原子化”可能会导致低效率,因为如果每个股东都很小,就会出现经济学上的“免费搭车”的问题,每个小股东一般不愿意花力气去监督和介入公司的经营。而面对激烈的市场竞争,公司经营需要有高效的经营机制,公司的经营问题不可能由一年一度的股东会来解决,从而出现了股东大会权限弱化,董事会权限强化的趋势。股东大会形式化的结果意味着股东特别是小股东放弃通过股东大会支配和监督公司的权力,使得支配公司的权限日益集中到公司经营者手中,公司经营者的权力日益膨胀。现实发生了变化,法律就得做出相应的修改。
现代股份公司中的股东大会不再是公司的万能机关,但股东大会在公司中所处的最高权力机关的地位不容动摇。股东通过股东大会去支配、监督公司经营的大原则仍然维系着公司法的基本结构。股东大会不但仍然对公司组织、结构变更等重要事项有意思决定权,而且对公司财务会计报告的确定、利益分配、董事和监事的任免等有决定权。为了强化股东,特别是少数股东对公司经营的监督作用,增强股东大会的活力,完善股东大会的作用,可以从如下几个方面入手:
1.引进股东提案权制度
所谓股东提案权,是指股东可以向股东大会提出议题或议案的权利。是为了促使公司制度更具有民主化色彩,以加强保护股东权利而产生的新制度。该制度不仅能调和股东和经营者之间的权益及权能关系,而且能促使股东法定权利的落实而不致流于虚化,避免董事会专权。许多国家都规定了股东提案权制度,如美国的股东提案权制度就规定的比较完善,前后共修改了十四次之多,规定极为详细,具有较强的可操作性,比如规定了提案人员资格限制、公司的权利义务、议案提出的期限、议案提出的事由及法律责任等内容。我国的公司法也同样提出了股东提案权,如《公司法》第110条规定股东有权对公司经营提出建议。但规定过于简单抽象,没有细化,可操作性较差,有必要借鉴美国的立法并结合中国的实际情况,在程序上周详股东提案权制度。
2.扩大股东召集权人的范围
要实现股东会对公司整体运作惊醒有效的监督,首先要面对的问题是股东会的召集。根据我国的《公司法》第105条的规定,监事会提议召开股东会或持有公司10%以上的股东请求召开股东会时,董事会应在两个月内召开临时股东会。这就说明股份有限公司的股东会一般由董事会负责召集,包括股东大会和临时股东会。这样召集权人的范围过窄,不利于发挥股东会的制衡作用。建议我国在将来修改公司法时,应规定股东的自行召集权和监事会的特别召集权,从以下几个方面进行考虑:(1)股东会的召开原则上由董事会进行召集;(2)监事会认为有必要时写出书面报告可召开股东会(3)减低对股东持股比例的要求,这样在一定程度上也保护了小股东的利益。另外应当注意的是,法律在规定具体条文时,要尽可能的细化和量化,增强法律的可操作性。
3.借鉴股东质询权制度
所谓股东质询权,是指出席股东大会的股东为行使其股东权,而请求董事会或监事会就会议目的事项中的有关问题进行说明的权利。质询权的目的是为了使股东在股东会中能获得更加全面、准确的信息,更好的发挥监督职能。股东质询权是一种固有权但也并非可以漫无边际的行使,股东质询的内容应与股东会的议案有直接的关联。目前我国的公司法还未对股东的质询权做出规定,应当参照国外的立法例,根据股东权保护的原理,在立法中详细规定此项制度,比如对股东质询权行使的范围、董事和监事的说明义务、回答的方法、方式等做出规定。
4.完善股东委托书征集制度
在我国,股份公司的股权结构严重不合理,主要表现就是股权过度集中,极易产生“内部人控制”问题,使中小股东的利益受损存在潜在的制度性可能,且不利于经理阶层在更大范围内接受多元化产权主体对企业经营活动的监督和约束,因为董事长和总经理由一人兼任的客观事实很难使董事会对经理人员的有效制约。我们应借鉴西方国家的经验,通过完善委托书征集制度来改善内部人控制问题。
所谓委托书征集制度,其主要形式体现在对公司管理层的现行政策持不同意见的股东从公司的其他股东处(尤其是针对中小股东间的联合)努力争取足够的投票委托书,以重新选举全部或大多数的公司董事并获取公司的控制权以此来迫使董事会在符合股东利益的工作中创造出更好的工作业绩。
从立法上建立和完善委托书征集制度,是使中小股东的投票权能合理聚合,有效提高股东特别是中小股东参与表决的法定人数和法定股份数,发扬股东民主,维护公司和中小股东的利益的有效途径。一方面,委托书制度可使有志于经营事业的善意第三人,能有机会通过征集委托书,淘汰不适任的现任经营者,另一方面,也使中小股东有可能透过累计投票权进入董事会而参与管理,这两方面都可对现任的经营者形成制衡和压力,使公司业务趋向正常。
5.确立累计投票制度
为保护中小股东利益,我国台湾《公司法》规定,选举董事可采用累计投票的方式,即股东会议选举董事时,每一股份有与应选出的董事人数相同的选举权,可集中选举一人或集中分配数人,由所得选票数多的人,当选为董事。虽然此举有违反现代市场经济企业所有者与经营者完全分离之虞,但就我国目前现状特别是以国有股为主的国有企业因国有股的不可上市性导致股份的流动性小,大股东与中小股东之间的对峙格局比较固定,股东与董事、经理层的身份常常混而不清,大股东常常利用其股权优势来控制董事会,并利用董事会的业务执行权为自己谋取私利,在这种情况下,采用累积投票制度选举董事,既有必要也行之有效。因此我国《公司法》仍应予以引进累积投票制度,至少应允许公司章程自由决定是否采纳这一制度,以适应具体情况,在保障中小股东权益和提高公司运作效率之间找到平衡点。
(二)建立以董事会为中心的公司治理结构,扩大董事会的职权范围。
由于只有董事会才能负责经营管理活动和决策,从本质上决定公司的经营状况,因此公司治理结构必须以董事会为中心而构建。为此,需要采取四方面的改革措施:其一,缩减股东大会的职权,将有关经营管理方面的权力移交董事会行使;其二,对股东大会和董事会之间的权力配置原则作出明确的法律界定;其三,公司法不再对董事会的职权作出列举式规定,而改由公司章程规定;其四,取消公司法对经理设置的职权条款,而授权董事会根据公司章程的规定予以处置。
(三)建立多元化法定代表人制度,禁止董事长总经理由1人担任。
根据国外的作法,公司可以设董事局主席或董事长,但他不一定是法定代表人,或不一定是惟一的法定代表人,公司章程可以授权执行董事在不同的业务领域作为公司的法人代表。法律应将公司的法定代表人授权公司章程规定,法定代表人可以是董事长,也可以是其他执行董事,既可以由1人专任,也可以由2—3人在不同的业务领域分别担任,董事长在作为法定代表人的情况下不得同时担任公司经理。
(四)从法律上引进和确认独立董事制度,并允许董事会设立专门委员会。
我国公司董事会之所以不能真正履行董事会的职责,或者在履行职责时忽视公司利益、损害股东利益,其中一个重要原因在于董事会的构成单一,其成员基本上来自控股股东,在董事会的议事和决策过程中很少听到不同的声音,很多董事习惯听命于由控股股东委派的董事长的旨意,对需表决的议题不进行认真的甑别、思考和权衡,也不判断在文件上签字可能导致的法律风险。针对这一问题的医治良方只能是引进独立董事制度,大比例引进外部董事进入董事会。法律上应允许有关的管理公司、咨询公司、律师事务所、会计师事务所、投资银行、保险公司、基金公司等向上市公司委派阶段性的全职董事或兼职董事,以改变目前公司董事会基本由内部董事组成的现状。此外,可以仿照美国模式,允许董事会设立专门委员会,如设立财务委员会、工薪委员会、提名委员会等,并主要由独立董事组成。
(五)进一步明确董事的义务。
公司法中虽然也规定了董事的义务,但这种规定过于笼统、宽泛,缺少量化标准,在实践中很难据此判断董事的某一项具体行为是否违背此规定。我认为,我们应该全面引入英美公司法中的谨慎行事义务和忠诚义务。此外,公司董事也应承担对经理阶层的监督和对社会的责任。
(六)扩充监事会的权力,建立名符其实的监事会制度。
我国公司法主要是从消极方面赋予监事会对董事、经理违法违章行为和损害公司利益行为的监督权,而缺少从积极方面的职权赋予,造成监事会实际上形同虚设,我认为扩充监事会的权力可从以下几方面着手:将部分董事的提名权交给监事会;由监事会主席主持召开股东大会;由监事会决定会计师事务所的聘任或解聘;财务报告由董事会编制后交监事会审核并由监事会提交股东大会审议;监事会代表公司起诉违法董事和高级管理人员。还要在监事会中增加非股东专业代表增强其在监督中的博弈力量。完善的公司内部治理结构不仅要以股东的利益为核心,还应考虑其他外部利害关系人的利益,尤其是债权人的利益。因此可以在监事会中适当增加债权银行、政府监管的代表。一方面可以增强监事会专业监督的力量,改善监事会地位不中立的局面,加大其在监督中的博弈力量;另一方面可以在第一时间减少董事会和经理层进行各种违规操作的可能性,防止大股东侵犯中小股东的利益。
(七)限制控股股东的权力。
我国上市公司往往是作为主要发起人的国有企业持有绝对控股的不上市股份,这就造成了控股股东在上市公司中拥有巨大的权力,董监事的委派及报酬、董事长总经理的任免、公司章程的制订与修改、股利分配、增资减资、收购兼并等,均是由控股股东一手操办和决定。为此,法律上有必要对控股股东的权力加以限制(或授权公司章程加以限制)。比如,可以规定:控股股东不能全部占据董事、监事职位,应留出一定的比例给其他发起人、公众股股东或独立人士;限制控股股东的投票权;董事长、总经理、监事会主席的职位不能均由控股股东出任;上市公司子公司的负责人不能全部从控股股东委派;控股股东不得在章程和股东会决议中写入扩大其权益而缩小其他股东权益的内容。
(八)建立代表诉讼制度。
代表诉讼源于英美衡平法,经过一百多年的发展,已被世界各国的商法、公司法广泛采用。根据这一制度,当有权代表公司的机关或个人怠于通过诉讼追究给公司利益造成损害的董事、监事或其他高级管理人员的责任以维护公司利益时,符合法定条件的股东可以代表公司提起诉讼。代表诉讼制度是加强股东对经营管理者的监督,促使其勤勉尽责,防止权利滥用,防止管理层“官官相护”的有效法律机制。
(九)建立帮助投资者实现诉权的诉讼支持制度。
我国证券监管机关和有关行政部门每年都查处大批违反公司法、证券法及相关法规的案例,但由于这种查处主要限于行政处罚,并没有使受到损害的股东权益或公司利益得到补偿,甚至向公司所处罚款实际上分摊了股东的利益。另一方面,由于公众股东持股额小,地域分散,取证困难,对公司董事、高级管理人员的违法活动无法获得充分的信息资料,因此即使他们想向公司董事、高级管理人员进行民事索偿,在客观上也困难重重。如果我们仿照欧美建立“诉讼支持”制度,这一问题便不难解决。诉讼支持,是指行政机构在行政程序或诉讼程序中所采用的证据,经法院许可后可以提供给私人诉讼的当事人,以对私人的诉讼请求进行证据支持。我国立法和司法制度一旦引入这一机制,证券监管部门在实施行政稽查和行政处罚过程中所获取的大量证据,就可以合法地提供给法院和当事人,从而使投资者不再因取证困难而放弃诉权。
(十)加强和改进政府治理
中国公司治理的本质不仅是一个公司治理本身,更重要的是政府治理的问题。公司治理的软弱会给投资者带来损失,而政府治理的失效更会产生腐败和混乱,尤其是在转型期的中国,政策的好坏直接影响公司治理是否有效执行。因此,对于中国现阶段乃至今后很长的一段时间而言,公司治理水平能否改善不是一个公司层次的问题,而是取决于政府治理的水平。公司是否适于上市,是否合法地进行信息披露,是否有较多真正起作用的独立董事,是否有完善合理的内控机制,是一个永恒的主题。因此,改善我国公司治理结构一定要加强和改进政府治理。
(十一)实现内部审计机构在公司治理中的角色和功能的转变
要降低经理层的对信息源的控制优势,改善董事会与经理层信息不对称的程度,就应当增强内部审计的服务和价值增值功能。随着公司治理功能的发展,内部审计也在以往遵循性或财务性的传统审计工作基础上被扩展到保证与咨询服务方面。内部审计是一项独立客观的咨询活动,以增加价值,促进单位经营为基本指导思想,通过系统化、规范化方法评价和提高单位风险治理、控制和治理程序的效果,帮助完成其目标。内部审计目标已经从传统的“查错纠弊”提升为“帮助组织增加价值”,这与公司治理的目标不谋而合。内部审计不同于外部审计的地方在于,经理层为顺利完成其受托责任,对其有内生性的要求,这也使得地位提升的内部审计成为内部治理结构中一个不可或缺的部分,更好地为董事会和经理层服务,实现企业的价值增值。
(十二)强独立审计的专业监督
加强对独立审计的治理。首先从资格准入、后续教育、职业道德、质量治理上提高其执业的综合素质和能力,减少过失风险,提高审计质量,从而揭示并降低信息传递中的风险。其次通过提高审计质量,塑造信誉好的品牌,并以此为基础通过并购扩大规模,增强与客户治理当局的谈判力量,从而增强审计的独立性。最后,加大对独立审计违规的惩罚力度,使其在低违规收益与高惩罚成本的权衡中自觉抵制经理人的诱惑和胁迫,减少与客户治理当局共谋欺诈的可能性,提高审计的独立性和公正性,使其能担当起经济卫士的重任,把好信息传递风险的最后一关。
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