城市治理建议

城市治理建议（精选12篇）

1.城市治理建议 篇一

关于治理渣土车抛洒滴漏维护城市

美好生活环境的建议

随着城市化进程的不断深化，我区聚集了大量的在建工程，使得在城区行驶的渣土车大量增加，再加上一些工地开发商和机动车驾驶员法律意识、环境保护意识不强，受利益驱动，对出入建筑工地的车辆既没有冲洗，也没有有效的密闭措施，超高、超载、超速在城区街道上行驶，造成建筑垃圾、土方、沙石等装载物沿路“抛洒漏滴扬”等现象，不仅污染了周边环境、严重影响了道路景观和城区的市容市貌，还大大加速了城市道路的破损和地下管网的损坏，甚至危及路人、车辆出行的安全，虽然有关部门对相关施工单位有进行规范施工和对违规行为进行查处和整治，但该问题仍时有发生，有的时候甚至比较严重。

建议：

一、狠抓源头管理。一是先期介入。要及时掌握市区工地开工情况，并在工地奠基、施工队进场后和工地施工前，主动进工地服务，登记基本资料，摸清渣土底数。向在建单位、施工、承运等负责人提供城管法律、法规指导，发放文明施工宣传单，引导施工单位文明施工。二是现场指导。在施工初期，执法队员要经常性进行现场指导，明确渣土清运“二点一线”的各方职责及工作标准。努力做到：工地现场必须设置车辆冲洗场地及冲洗设备；车辆出场前必须落实人员对车辆进行冲洗；清运车厢必须进行密闭改装；冲洗场地至外围道路必须做好硬化处理。而且要在“禁止作业车辆拖泥带水出场，禁止超高、超载、超限运行，禁止沿途滴、漏、洒”方面狠下功夫。三是驻点把关。对在建筑工地派员驻点监管，主要领导要亲自到工地现场及周边道路进行检查、督查。最大限度地减少渣土清运对市容环境的破坏和对群众正常生活的影响。另外，对于倾倒完毕渣土的车身也要进行清洗，防止携带渣土的二次污染。

二、加强宣传教育。首先是要加强教育引导，适时组织施工方、承运方（包括直接相关的施工人员）有关政策条规的学习，并通过考试的形式强化和熟知所要执行的规定。其次是要加强舆论监督，宣传部门、新闻媒体、街道、社区要充分运用各种载体，大力宣传乱倒渣土和沿路滴漏洒的危害，对违规行为要敢于曝光。通过广泛的舆论宣传，发动全社会进行监督，设立举报奖励措施，努力形成“老鼠过街，人人喊打”的局面，使违法倾倒和沿路滴漏洒行为无处藏身。

三、突出联合整治。城管部门要积极协调公安、交警、城管、路政等建立渣土专项执法保障机制。对乱倾倒和沿路滴漏洒没有及时发现造成难查处时，先会同环卫作业部门及时清理，清洗干净，保证第一时间做好保洁工作；再利用公安的路面治安监控系统，调阅录像查找当事车辆，追究责任人的责任。当遇到暴力抗法时，公安机关要及时进行处置。对渣土专项执法时，交警、城管、路政部门要指派专人到渣土办合署办公，严厉打击超载、超高、超限运输，从源头上遏制滴漏洒情况的发生。按照交警对驾驶员违章扣分的方式，给施工方、承运方及有资格参与清运的驾驶员一定的清运资格分值，对发生问题的单位和个人，除根据法规进行处罚外，还可以根据情节给予一定比例的扣除清运资格分，分值不达标时，可收回该单位或个人的清运资格证，进行停业整改，直至取消其资格。

四、注入科技手段。在主要工地安装监控设施，利用公安的路面治安监控系统和数字城管系统实施24小时监控，努力构建“全方位、全过程、不定时”的反复巡查、监控和执法网络，利用GPS导航定位系统，随时掌控运送渣土车辆的去向。对运送易滴、漏的泥浆等垃圾，采用密封橡胶垫片封堵的办法，杜绝因超载、超高、滴漏运输造成污染现象的发生。除了上述几点建议外，我们还希望政府加大资金投入力度，用于运送渣土车辆等设施设备的更新、改造；用于执法手段技术的更新；用于增加执法工作人员编制；用于对城市基础实施的改造更新；努力建设优美的怡居宜业城市。

2.城市治理建议 篇二

水资源是人们赖以生存和发展的基础, 随着经济的不断发展水资源短缺以及水污染问题已经严重阻碍了社会的可持续发展, 对人们的生产生活起到严重的阻碍作用。尤其是近些年来, 我国城市化进程不断加快, 城市规模不断扩大, 城市人口数量急剧增加, 城市需水量以及城市废水排放量也不断增加, 这对城市供水体系以及水污染防治工作提出了更高的要求。加强对城市水污染的治理对城市的发展具有重要的现实意义。

2 城市水污染的来源及危害分析

对于城市水污染而言, 其污染主体主要是生活污水和工业废水。城市生活污水主要指的是洗涤用水和厨房污水。随着人们生活水平的提高, 各种饭馆、小吃摊位分散于城市的角落, 其污水没有经过任何处理直接进入排水环境中, 严重污染了城市水体。我国的城市水污染具有数量多、影响范围广的特点。目前, 我国虽然加大了工业废水处理的管理, 但是由于管控、技术方面的原因, 许多排放的工业废水根本没有达标。

随着城市化进程的不断加快, 城市人口大量增加, 致使城市供水体系十分紧张。据相关部门统计, 我国普通的城镇每天基本上有1亿吨没有经过处理的污水直接排放, 我国绝大部分的城市水域被污染, 许多水源已经不再适宜饮用。而且, 随着水污染的加剧, 也引发越来越多的安全事故, 加强城市污染的治理已迫在眉睫。

3 城市水污染现状分析

3.1 城市居民环保意识较差

城市水污染情况严重, 但是人们对其没有一个清晰的认知, 对水污染问题的重视度不足: (1) 政府相关管理部门对城市水污染问题的管理力度不强, 尤其是对工厂、企业的检查力度不够, 对其废水排放没有起到全面全过程的控制、监督作用, 废水污染治理措施没有得到全面落实; (2) 城市居民环保意识缺失, 城市居民对水污染问题认识得比较片面, 只是停留在水污染对环境造成的影响, 而没有过多关注城市水污染形成的原因, 没有从根本上掌握水污染防治措施, 致使城市居民水污染防治意识淡薄。

3.2 水污染防治政策以及相关的法律法规有待健全

目前, 我国城市水污染立法中存在的问题主要体现为城市发展政策。近年来, 我国城市只注重经济效益方面的发展, 存在较大的盲目性、片面性以及跟随性, 对城市的环境效益重视程度不高, 其发展缺乏长期性和预见性[1]。在城市发展的过程中, 相关部门在城市水污染防治方面并没有建立完善的管理体系, 对其工业废水的排放没有发挥有效的监督控制作用。我国在水污染管理监督体制以及法律法规制定方面还存在较大的漏洞, 并没有明确城市生活污水和工业废水控制责任, 缺乏有效、全面的环境影响评价, 无法对城市污水管理起到有效的作用。我国在城市污水管理体制方面还存在一些缺陷, 许多关于水资源的法律责任并不明确, 严重影响了城市水污染防治工作的开展。

3.3 城市水污染治理技术有待提高

随着社会的不断发展, 人们的物质生活得到极大的满足, 对城市排水和供水方面提出了更高的要求。但是在城市实际的污水处理过程中, 存在较大的区域差别。一些发展较为落后的城市污水处理技术较差, 致使大量的城市污水没有经过处理或者简单地处理就被排放。但是一些经济发达的地区如北京、上海等污水处理技术十分先进, 但是其造价较高, 远超出小城市的承受范围, 不适宜在全国普及。因此, 加大对城市污水处理技术的研发, 也是当期城市开展水污染防治的重要途径。

4 城市水污染防治措施分析

4.1 加大宣传, 提升环保意识

为了实现可持续发展, 我国将环境保护作为基本国策, 以构建和谐社会为目标, 加大环境保护宣传力度, 增强人们的环保意识, 为城市水污染的防治贡献一份力量。 (1) 提高城市行政管理者的环保意识。政府部门是城市发展的管理者, 提升其环保管理意识, 使其认识到环保管理工作的重要性, 既能起到示范作用, 也为以后城市发展决策的制定奠定了基础。 (2) 提升城市居民的环保意识和环保理念。城市环保部门应该加大对城市居民的宣传力度, 使居民不仅认识到水污染对人们生产生活的影响, 还要了解造成水污染的行为, 帮助城市居民养成良好的行为习惯。城市居民思想的局限性决定了水污染宣传教育的内容必须从具体的生活实际出发, 只有真正影响到城市居民的利益, 才能引发人们的关注, 人们才能自觉保护城市水源。 (3) 建立完善的公众监督机制。为了提高城市水污染防治措施的执行力, 必须建立完善的监督体系, 对城市企业废水排放进行监督, 使污水排放量得到有效控制, 并且借助多媒体平台对企业的生产情况进行监督, 严厉打击以牺牲环境为代价的粗放型生产行为, 促进城市企业生产转型。

4.2 完善监督管理相关法律法规

面对水污染立法体系缺陷笔者给出下几点建议: (1) 扩大环境影响的评价范围, 完善环境评价制度; (2) 确定排污单位的排污水量, 完善排污的控制制度; (3) 完善水资源监管体制, 健全浪费水资源的法律法规以及污水集中处理机制; (4) 重视节水设备, 并积极推广节水设备的应用; (5) 增大城市地下水的保护力度, 针对违法和超量开采地下水的行为, 加大惩罚力度。

4.3 改进城市污水处理工艺

城市污水处理方式分为集中处理和分散处理, 根据城市的特点选定相应的处理方式。人口密集地区适用于集中处理方式;污水处理较为分散且不易建设收集系统的地区, 可以选择分区建设污水处理的办法。由此不难看出, 将集中处理和分散处理2种方式结合起来才是处理城市污水的最佳方式。根据不同的地区、水质和排放标准, 要灵活选择污水处理工艺, 经济实力较强时可以选择排放要求严格的工艺。对于新建的污水处理厂在选择污水处理工艺上, 要根据建设污水厂工艺经验来选择, SBR工艺流程较为简单, 具有静止沉淀效率高、去除有机物速度快等特点, 在组合式构造方法中尤为适用, 更利于污水处理厂的改造。

5 结语

总之, 水污染已经严重影响到城市的可持续发展, 加强水污染防治工作已成为城市发展首要解决的难题。目前, 我国城市水污染防治工作还没有形成完整的体系, 在水污染治理的过程中还存在一些问题, 阻碍了水污染防治工作的开展。因此, 我国相关部门在开展水污染防治工作时必须根据城市的实际情况, 构建完善的包含法律、技术等内容的水污染防治体系, 切实落实水污染防治措施, 促进城市经济的可持续发展。。

摘要：随着社会的不断发展, 我国水资源短缺问题日益严重, 已经影响到人们的正常生活和发展, 尤其是城市水污染, 但是由于没有有效的水污染防治体系和有效的水污染治理技术, 我国城市水污染问题至今没有得到解决。基于此对城市水污染现状进行简单分析, 并且提出了一些防治水污染的措施, 希望能够为城市水污染的治理工作起到一定的借鉴作用。

关键词：城市,水污染,防治措施

参考文献

3.中小河流治理的规划与建议 篇三

摘要：随着我国生态环境的不断恶化，城市在发展经济利益的同时也更加注重了环境的保护，制定了很多措施来对环境进行改善，其中可持续发展的战略思想就可以很好地解决中小河流受污染的状况，并对中小河流的治理问题提出了宝贵的规划建议。中小河流是我国重要的河流环境之一。随着城市经济的快速发展，人们逐渐失去了保护中小河流水质环境的意识，在河流中随意投放垃圾和污水，造成了中小河流的严重污染。所以在城市建设的过程中，相关的环保部门应该充分注重中小河流治理规划建设的重要性，积极开展治理规划工作，并不断总结工作经验，探索出更加有效的规划方法。本文通过对中小河流治理情况的分析，探索河流治理规划的方法和措施。

关键词：小河流；治理；规划与建议

中图分类号： TV212.5+2 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2014.22.0045

我国有很多的中小河流，这些流域构成了我国美丽的画卷，所以我们要提高保护中小河流域水质的意识，通过实际的规划和治理行为，加大对中小河流的保护。各地频发的自然灾害，给人民群众的生命安全带来了严重的威胁，同时也对中小河流的水质造成了更大的破坏，为了早日实现可持续发展目标，政府必须实施具体的治理措施，保障生态平稳协调的发展。

1 中小河流存在的严重问题

1.1 中小河流的防洪工作开展不够全面

中小河流具有源短流急的特点，一旦发生洪水灾害，很容易出现暴涨现象，这样既破坏了中小河流的结构，又对人们的生命安全造成了威胁，同时洪水的暴涨也会影响到农作物的生长。经过实地的考察可以发现，很多地区的中小河流防洪工作开展不够全面，在发生洪水灾害时已经给当地造成了损失，尤以中小河流水土流失的程度也比较严重。地方政府没有及时组织人员对中小河流进行设防及拦河设施，使得周围生活的居民随意往河流中投放垃圾，政府部门在发现了这种状况之后，也没有制定出严格的制度进行管理，使得中小河流河道出现了萎缩现象。

1.2 中小河流规划的前期准备工作比较滞后

在很多地区的中小河流治理规划工作中，工作人员缺乏河流治理的经验，不能准确地抓住河流治理重点，导致前期的准备工作非常滞后。在河流治理和规划之前，工作人员也没有及时的考察河流情况，不能充分明确河流治理目标，严重阻碍了治理工程的进展。随着地区人口的不断增长，河流沿岸的城市建设力度越来越大，我国加大了粮食基地的投入，并对其进行了有效管理，这时如果没有明确的河流治理方案会严重影响到粮食基地的发展。

1.3 治理投入的资金不足

在很多地区的中小河流治理过程中，都缺乏明确的投资机制，治理投入的资金严重不足，根本不能满足河流治理和规划的需要。面临着日益严峻的河流现状，政府没有足够的资金投入，导致治理工作始终没有全面落实。

2 中小河流治理的建议

2.1 地区政府要开展全面的中小河流防洪工作

经过对地区河流治理的现状分析，已经可以明确指导地区河流治理存在的问题，所以政府应该基于这种情况，大力开展中小河流防洪工作，结合地区实际的河流污染情况，采取有效的措施来缓解。其中，针对居民乱投垃圾的现象就应该制定出明确的制度来规范居民的行为，并通过相关人员的管理和监督，彻底杜绝这种现象发生。同时在河流毁坏严重的地方，要设置拦河设施，使其可以很好地保护中小河流。

2.2 认真落实中小河流规划的前期准备工作

在实际的河流治理之前，相关的规划人员必须提前考察当地河流情况，并根据出现的状况制定出合理的治理方案，明确河流治理的目标和方向。并对粮食作物的生产基地进行调查，了解到洪涝灾害可能对粮食作物产生的危害，以保障粮食作物产量为目标，充分作好前期的准备工作。

2.3 政府加大资金投入，多渠道落实建设资金

在河流治理的过程中，往往因为投入资金的不足，影响了河流治理工作的进展，所以政府部门应该加大资金投入，利用多种渠道，保障治理资金的充足。政府可以加大对外界的倡导，调动地区企业投资的积极性，进而为河流治理筹集更多的资金。

3 结语

目前，我国很多资源都存在不同程度的污染，各地区又不能根据污染的程度对其进行有效地保护和治理，中小河流的治理问题就是其中一个重点，有些地区即使开展了治理工作，中小河流水质也没有得到很好的改善，所以政府要认真落实可持续发展的思想，根据实际的河流污染程度，制定出规划方案，进而提高我国中小河流的水质情况，使其可以更好地应对灾害冲击，提高粮食作物的产量。

参考文献

[1] 迟永山.浅谈松花江流域水环境管理现状及管理措施[J].水利科技与经济，2011，21（10）：100-103.

[2] 李刚，宫伟，高永胜.基于多样性的河流修复理论基础[J].水利科技与经济，2012，32（16）：123-125.

[3] 彭叶伟.浅谈中小河流综合治理的思考[J].水利科技与经济，2010，41（13）：114-116.

[4] 左艳军，张祥珍.谈对中小河流治理工程设计的建议[J].水利科技与经济，2010，15（13）：20-24.

4.农村污水治理的建议 篇四

3月29日下午接政府办《关于做好2013年市人大代表建议和政协委员提案办理工作的通知》附件中第16号提案《关于加强我市农村污水治理的建议》后，我办领导很重视，迅速召开专门会议，研究落实提案有关问题，并制定专人负责调查处理，现提出办理意见如下：

一、农村污水治理措施不力

提案提到随着我市农村经济的快速发展，农村的水污染问题日益严重。这一问题，在我市多地都存在，而且越来越明显。存在的主要原因除了提案提到的4点外，还有就是农村普遍没有污水处理意识和污水处理设施；再者是谁去管，谁去建，怎么管，怎么建，治理措施由谁来办等等。归结一点，农村的污水治理措施不力。

二、加强领导，落实责任

我市农村污水治理问题要真正得到根本解决，除了各级政府统一领导，搞好协调外，必须明确各个部门的具体责任，比如住建部门的村镇规划、建设；环保部门的各类检测与环境污染的监管；农业部门农药化肥使用监管和禽畜饲养指导；以及卫生部门的健康教育文化宣传、媒介的环保意识宣传等，形成部门配合，各负其责的工作机制。

三、完善设施，科学治理

5.社会治安综合治理工作建议 篇五

自上世纪八十年代以来，拨乱反正的中国就面临着严峻社会治安问题的挑战，如何找到治理社会治安的一条正确途径，从最高层到各地基层都在孜孜以求。而中央提出了：“争取社会治安根本好转，必须各级党委来抓，全党动手，实行全面‘综合治理’”的社会治安治理工作方针，同时将“加强社会治安综合治理，保持社会长期稳定” 写入了新修改的《党章》的总纲，使加强社会治安综合治理成为全党必须遵循的纲领之一。这不仅表明了党和国家对综合治理的决心，也说明了综合治理对社会稳定的重要性。

XX是XX主要卫星城之一，工业发达，交通便利，经济高速发展的同时也增大了维护治安环境的压力，带来了新的问题。

一、大量企业与开发项目的入驻带来了大量外来务工人员的涌入，人口流动性增大，人员结构日趋复杂，流动人员的管理压力逐渐增大。

二、而作为一个下辖17个镇3个街道，幅员面积2182平方公里的经济大县，各个中心街镇位置分散，大量的城乡结合部容易形成治安管理死角，而管理的确实必将导致治安环境的恶化。

三、经济发展造成了工作量的增大，但各级政府机构，尤其是村委组织基础仍相对薄弱，人员力量不能满足要求，在新形势下难以使综治工作得到有效开展。

面对新形势下出现的新问题，我们应当充分利用全面协调的统筹思想，从防范、打击、建设、宣传等四个方面入手，通过抓主要矛盾和次要矛盾相结合、抓外因和内因相结合的手段，实现综合治理思想和手段上的同步和谐。

第一，落实党政“一把手”责任制为主的领导责任制，体现了个人和集体、局部和全局统筹的思想。通过给“一把手”压责任，督促“一把手”负总责，实现以点带面，形成抓工作的整体合力。通过从县委到镇委、村委等多级联动，层层签订责任书，严格责任制考核，严格奖罚，一级督促一级，一级对一级负责，大家共同为党和人民负责，形成由上到下的集体向心力。同时各单位要进一步细化分解任务，明确各各单位负责人的职责和既定目标，制定工作计划，严格按照计划落实综治任务。

第二，建立全方位覆盖的社会治安防控体系。预防为主是综治工作的重点。防范作用发挥的好，就能减少矛盾，降低犯罪率，促进社会和谐，提高群众的安全感，也同时会减轻打击犯罪的工作量，改变“打不胜打，防不胜防”的被动局面。各部门应积极完善协调机制，形成齐抓共管，集体防范合力。工商部门应加强对各项经济活动的监督和检查，保证市场的合法有序；公安部门应加强矛盾纠纷排查调处，流动人口管理和服务以及各个公共场所的安全防范工作；民政部门应加强普法和预防犯罪教育、人防物防技防等硬件建设。通过全面且多角度的各项措施，使使社会治安综合治理工作面更加广泛，防范效果更加持久。

第三，依靠群众，广泛参与，建立防范的群众自防自治体制。走群众路线是我们党的一大法宝和优势，也是科学发展观的内涵之一。群众路线运用到综治工作中来，就形成了专群结合、依靠群众的工作方法。我们应当积极动员组织广大群众参与社会治安综合治理，建立群防群治网络，创建治安巡逻队、治安联防队、专职保安、社区治安员、兼职法制副校长和辅导员、治安信息员、治安积极分子等群防群治队伍。只有这样，才能有效弥补政府机构的不足，消除综治死角。

第四，“严打”和重点整治机制的经常化，长效化。综合治理的一项重要原则就是：什么犯罪突出就重点打击什么犯罪，哪里治安混乱就重点整治哪里。打击是综合治理的关键环节，重点整治是综合治理的有效措施。我们应当保持对违法犯罪的“严打”高压态势，加大矛盾调解和普法力度。严厉打击暴力犯罪以及盗抢等突发性侵财犯罪，深入排查治安混乱地区和突出治安问题，适时组织开展专项斗争，强化治安管理，坚决取缔非法宗教活动；建立社会治安分析评估和决策、治理机制，确保社会治安持续好转。继续强化人民内部矛盾纠纷调解工作，通过排查矛盾纠纷，并及时协调有关部门落实调处责任，坚持“预防为主、教育疏导、依法处理、防止激化”的原则，把矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态，坚持杜绝影响稳定的群体性事件发生。

第五，坚持全面统筹原则，加强基层基础建设。基层是综治工作的最前沿，基层的建设直接影响了综治工作的好坏。要针对性的解决困扰基层综治工作的问题和困难，改善基层工作条件，创新基层工作机制，发展壮大综治员队伍和群防群治组织，做到基层综治工作有人抓、有人管，把影响社会治安的因素化解在基层，解决在萌芽状态。夯实治安防控体系的硬件建设，下大力气推广经济适用、防控有效的技防和物防设施，扩大技术防范的覆盖面，提高社会面的管控能力。以软硬相结合的方式加强基层建设，通过扎实的基层基础工作，保一方平安，促一方和谐。

第六、加大宣传教育力度，营造良好的社会综治环境。紧紧围绕建设“XXXX”的目标，加大宣传力度，动员广大群众积极参与综治工作。积极挖掘我县综治工作的亮点，积极发现典型，培养典型，宣传典型，发挥示范效应。对见义勇为的先进人物和事迹，进行大张旗鼓地表彰、宣传，营造充满正义、正气的社会舆论氛围。进一步强化法制宣传教育，特别是青少年的普法教育工作，增强青少年的法律意识与遵纪守法的自觉性。运用宣传栏、发放传单、广播等多种形式，加大对各乡镇的法制宣传，增强群众的防范意识和法制意识。

6.素材治理黄河建议书作文 篇六

黄河的治理建议书|黄河的治理建议书作文素材，这篇文章，由整理，希望有关于黄河的治理建议书|黄河的治理建议书作文素材的文章，对您有所帮助!

我们认为，黄河污染问题是目前我国经济高速发展的必然现状，污染越治越严重的根本原因，主要是近些年黄河中上游地区的经济发展速度太快，而治理污染的投资和速度无法同步跟进。为此建议：

1.将市场机制引入污染防治领域。通过市场作用，从原来“谁污染谁治理”的企业个体行为，引申为市场经济条件下的社会分工和供求关系，形成社会化、专业化的环保企业乃至环保行业，向污染责任方提供商业性环保服务，逐步实现环境治理市场化、社会化、企业化。同时，在企业比较集中的工业园区鼓励多家企业污染处理设施共建共享和治污设施专业化运行，提高治污设施处理效率，降低污染治理费用，逐步解决普遍存在的投入大量资金建成的环保设施，不能充分利用的问题。

2.树立“维持黄河健康生命”的新治河理念。一是划定黄河水功能区，根据黄河水资源量和水流的纳污能力，提出各省(区)允许排入黄河的污染物总量，实行省(区)际断面水质行政首长负责制;二是依法治污，在相关法规中明确相应的水污染超标处罚措施，对于污染超标省(区)要停止审批新的水资源利用项目;三是建立和完善水利、环保联合治污机制，在排污监测和监管处理水污染突发事件上统一行动、团结治污。

3.国家应进一步加大力度推行绿色GDP，把环保工作纳入地方党政一把手的政绩考核。

4.环保体制需要进一步理顺，实行垂直管理，脱离地方的制约。

5.给予环保部门更大的执法权。如处罚力度，关停污染企业等。

6.地方新上项目论证必须有科学的决策程序，有环保部门参与，对新上项目，如果发生大的`污染事件，实行事后决策追究制度，以加强地方“一把手”对黄河污染监督管理的自觉性和责任感。

7.应该在具备了有效的监测网络基础上，探索建立排污区域赔偿制度，让过度占有资源者付出应有代价。可以通过“排污收费”的办法，由河流段面水质不达标者，向下游提供补偿，迫使沿黄地区政府加大对本地区污染的治理。

7.城市治理建议 篇七

我们在谴责企业的违法行为和地方政府违规作为的同时，还要深思，出现这种现象背后的机理是什么?

环境保护中参与方的环境行为

环境行为是指作用于环境并对环境造成影响的人类社会行为和各社会行为主体之间的互动行为。我国的环境行为包括政府(中央政府和地方政府)、企业、公众和环保非政府组织等参与主体在参与环境治理过程中，相互之间的互动、环境利益的冲突和协调等。

1. 政府的环境行为

政府的环境行为，包括环境管制、环境激励、环境意识培育、环境投资、环境资源利用等。我国政府在推进环境立法、强化环境管制进程中，采取了清洁生产、ISO14000环境管理体系、环境标志、环境保护市场化等激励措施，引导企业从源头上控制污染，加快治理污染的步伐，促进多方面的环境保护投资。

从环境功能(包括调节、载体、生产、信息等功能，这些功能为人类提供生态、社会、经济三方面的价值)的整体性和环境问题影响的长期性看，如果只依靠市场机制，因外部性和缺乏后代人利益代表，会导致环境资源过度开发和环境污染，降低社会福祉，政府的环境行为是必须的;从环境问题的跨流域、跨国界等跨区域性特点看，政府环境行为在维护国家利益上是必不可缺的。

我国特殊的环保机构设置，造成环境管理部门分割、政府环境保护行为存在一些矛盾和冲突。地方政府在环境保护中扮演双重角色：既是环境的开发利用者，又是环境保护的责任者;既是规则的制定者，又是规则的执行者。因此，政府环境行为总是左右摇摆，首先考虑发展经济，当环境问题严重到一定程度时，才担当起环境的保护者。此外，还存在譬如政府领导个人意志对环保决策和执行的影响，政府官员“唯上不唯下”的思维模式影响执行环境政策、政府环境行为扭曲等现象。

2.企业的环境行为

企业的环境行为包括企业信息公开化、对环境政策的反馈和理解、在环保上的投入等。环境保护投资中的绝大部分来自企业，在环保工作中企业也是真正的实践者，其重要地位无以替代。

企业和政府是社会经济活动的两个基本主体，在环境问题上两者的目标函数存在差异。企业和政府不同的利益倾向导致了环境利益冲突，在环境问题上发生博弈行为。由于企业是以追求利润最大化为目标的，因此企业的环境行为通常受政府法令的限制，这是促进企业进行环境保护的外在力量。此外，在全球化竞争中，环境形象和环境管理已成为企业竞争的重要因素，企业会采取一些自愿性环境友好行为，以争取消费者，占有更大的市场份额，获取最大化利润。

3.公众的环境行为

有效治理环境污染，必须依靠环境保护的第三个重要参与主体———公众。

公众与企业、政府的区别是，政府和企业的环境行为是由外界压力引起的，而公众的环境行为则是完全自愿的。公众参与环境保护，从作用机理上分析，存在两种类型：一种是与自身利益相关，受有限理性制约，当环境问题严重到公众不得不关心时(如出现环境公害)，公众才会自愿参与环境行为;另一种是公众作为环境信息的提供者在环境治理中发挥作用，如环境污染举报等。

公众参与环境保护也存在一定风险，如环保组织能否代表公众、能否不受利益驱使。国外就发生过许多因过分保护动植物而忽视消费者利益而遭受批评的现象。大众传媒既能对公众的环境意识产生强大的引导作用，又能影响决策者的价值取向或行为，还能通过传播环保科学知识，提高公众的环保素质。

环境治理模型分析

社会的各个主体都有参与环境保护和治理的权利义务，包括政府(中央政府和地方政府)、企业、公众和社会团体组织。然而，在我国现行的管理体制下，环境治理参与主体不充分、环境治理体制不健全、环境治理能力不足。笔者以美国环境治理体系为参照，比较中美两国环境治理机制的异同，分析我国环境治理机制的制度性缺陷。

在美国环境治理体系中，联邦政府(环保方面为联邦环保局区域办公室)对州政府(各州环保机构)只拥有监督和指导权，各州环保机构不隶属于联邦环保局，除非联邦法律有规定，州环保局才与联邦环保局合作。联邦环保局与50个州共同承担环境法规责任，地方政府也承担少量责任。美国企业的监督和管理分为两种类型：一种由州环保机构在全州范围内对企业进行环境管理;另一种由联邦机构对企业进行直接管理。此外，美国公众可参与制定、执行和强化环境法规全过程，如联邦环境法规要经过公众审核，环保局在最后公布法规前要考虑公众的意见。对于联邦和州政府不执行，或曲解、违反环境法律，允许个人在联邦法院提起诉讼，即公民诉讼。在美国的环境治理体系中，参与各方有机联系，无论是联邦政府还是地方政府，都要对公众负责。

在我国的环境治理体系中，地方环保局受同级政府管辖并由上级环保部门进行指导，即“双重管理”体制。在这种体制下，对环保局起真正硬约束作用的是同级地方政府，因为地方环保局的人事权和财权均由同级政府控制。据调研发现，目前我国的环境治理体系，没有公众参与和监督，导致环境监管成了政府和企业“猫捉老鼠”的游戏。一是现在刚刚起步的环保团体, 很难在环境监管中行使“话语权”;二是现有的环保政策在执行阶段难以落实, 如排污收费政策, 在许多地方普遍存在打折、少收甚至不收现象;三是因体制不健全, 造成中央政府对地方环境保护状况监管不力, 有些地方政府和企业做假以数据欺骗中央, 甚至以环保为名, 政府帮助企业向中央要财政支持。

下面通过构建模型，更直观地分析我国的环境“软治理”机制。

1. 中央政府的环境行为选择

假设企业的社会成本函数为C=C(β，e)，其中β是效率参数(如技术水平)，代表企业的成本特征，是公众信息，所有的局中个体都可知晓的信息;e是企业真实的减排量。C(β，e)满足Cβ>0，>Cβe>0，第一个条件表明，随着企业效率参数的提高(β变小)，环保成本投入就不断降低;第二个条件表明，若要求企业有更高的减排量，则需要企业投入更多的成本，这种假设通常是成立的。为了叙述简明，选择一个满足两个条件的特定生产函数，其中K是常数，与企业总排污量相关。另外，在企业减排了e水平的污染物后(e>0)，仍会给社会带来福利损失，为V (e)。假定V (e)<0, V1>0, V11<0，且满足lei→m KV (0)=0。政府除了让企业接受规制任务外，还要向企业提供一定的激励补偿，用t表示。t既包含政府直接给予企业的货币奖励，也包括荣誉奖励及其他金融贷款、项目审批的方便、减少对企业污染物的检查次数、减少对企业的罚款等奖励。为简单起见，假定t是由政府设计的，那么对企业来说只能接受t, t对企业来说是一个外生变量。另外，, U表示企业的效用水平。对企业而言，接受规制按照政策的要求减排e，它所得到的效用不能多至让其倒闭，否则企业将无法生存，更别提接受规制。将企业外部机会的效用水平或“保留效用”标准化为0，相应的，企业的个体理性约束是：，以λ>0表示公共资金的影子成本。根据公共财政理论，如果政府筹资1单位货币，社会公众要支出(1+λ)单位货币>1单位货币，也就是说，给企业每提供1单位货币的激励补偿，给纳税人或整个社会带来的负效用是(1+λ)单位货币。以CS表示实施该政策对社会产生的消费者总剩余，则公众(纳税人)的净剩余是：CS=V (e)-(1+λ)t;对功利主义的规制者来说，事后的社会福利W是：也就是说，实施该政策及污染物减排带来了社会福利V (e)，减去企业生产的社会价值和保留效用的影子成本。这个社会福利函数的关键特征是，规制者不想留给企业多余的租金(即假如U=0，则W在其他条件既定的情况下获得最大值)。

假定政府的目标是为人民谋福利，而且政府都是斯塔克尔伯格先动者，它向企业作出了一次性要价(或说是一次性制定政策)。在完全信息下，也就是说，知道β并观察到e的情况下，政府会根据面临的制度环境(约束条件)对福利函数作出最优规划，即求解下式：得到e=e*，使得。但是需指出的是，在目前的发展阶段和社会背景下，我国政府在制定政策或环保标准时，首要前提是保障经济以一定的速度增长，缺乏公众参与，以及以经济增长为核心的政绩考核和治理体制，是导致环境治理不理想甚至不力的一个重要原因。

2. 地方政府的环境行为选择

地方政府不仅要执行中央的政策，保障在一定经济增长速度的条件下追求社会福利最大化，同时还要考虑地方经济的发展。因此与中央政府相比，地方政府的约束条件更为苛刻：.理论上，虽然中央政府和地方政府的均衡解不受B值的影响，但是环境治理决策权在中央政府，根据均衡解制定的政策要求污染物排放量达到e#，给予相应的优惠政策为，这种优惠和扶持政策对地方政府而言是不够的，也就是说，地方政府对t的需求为。地方政府在没有决策权，又必须执行中央政府政策的条件下，只能有两种选择：一是自己掏钱弥补中央政府与地方政府之间B的差距;二是降低e的水平。例如，东部沿海地区相对较富裕，在执行政策上可拿出地方财政来执行环境政策，使得中央的政策能够贯彻落实。而中西部地区因财力有限，难以真正执行，但是又必须执行中央制定的环保政策或标准，那么地方政府对e的扭曲，也就形成了各种形式的“上有政策，下有对策”现象。

3. 企业的环境行为选择

如果政府给予企业各种激励，使得各种激励的总和t=β(K+e#)+B，并且要求企业必须减排e#水平(或等价的是将社会成本目标设为，那么企业就得接受这样的减排水平，减排水平低于e#将面临一笔巨额罚金。然而，这种理想的博弈只有在完全信息且政府能实时调整政策的条件下才能发生。也就是说，政府必须及时了解企业的效率水平β及其减排量水平e，一旦发现企业这些条件发生变化，马上可以作出反应。但在现实中，政府的政策不仅具有一定的刚性，而且信息是不完备的，根本无法达到这一理想水平，这就给企业获取时滞和租金留下了空间。

企业的选择是，一旦政府出台一个具体的政策、规章或文件，即确定t#=β(K+e#)+B，就是最大化自身的效用U:U=t#-β(K+e)。从这个公式可清楚的看到，企业只要能有效减少e的水平，那么就能提高效益。而且在规制者无法实时监督企业、无法了解企业效率水平的情况下，本身减少减排水平e的动机就非常强烈;再加上有些地方政府又有机制动力扭曲e的水平，公众无法对企业进行监督，在这些情况下，企业选择较小e的行为几乎就是必然选择了。

分析结论

我国的环境治理机制事实上是一种“软治理机制”(自上而下，且缺乏公民参与)，在这种治理机制下，出现“盛隆门”事件难以避免。。一是在经济发展约束、中央政府有限鼓励和优惠政策两方面作用下，地方政府在环境治理上处于无能力状态。二是我国的分税制财政体制，造成越是基层政府财政压力越大，承担的公共事务也越多，降低了地方政府在环境治理上的动力和能力。三是由于地方政府比中央政府在发展经济上的约束更强，因此导致中央政府制定的政策在地方难以落实。由于政策(行政手段)的刚性，即使是在完全信息的情况下，也无法避免出现“上有政策，下有对策”现象，最终结果是逐层扭曲最优的环境治理水平。四是缺乏有效的公众参与途径，企业根本感受不到来自公众的保护环境的压力。

改善我国环境治理机制的建议

1.建立健全多方参与的环境治理机制

在环境治理中需要政府和企业以外的社会力量(如公众或第三方环保非政府组织)，对环境保护进行监督和制约，以实现全社会环境利益的相互制约和均衡。而目前的环境治理，政府和企业以外的社会力量所发挥的作用非常有限，公众的环境利益表达也不充分，因此建立健全多方参与治理环境机制，是我国进行环境治理的当务之急。

2.提高政策灵活性，提高环境治理效果

中央政府在制定政策时，应充分考虑各地的差异，增强政策的灵活性，这样才能提高地方政府的执行力。提高政策执行效果的另一个重要因素是，中央政府应加强对地方和企业的信息监测，降低中央政府与地方政府、企业之间的信息不对称度。

3. 全面协调发展，改变环境“软治理机制”

8.怎么治理特大城市 篇八

从现象上来说，特大城市存在的问题不少：人口过度膨胀；建成区面积过快扩张；建成区面积增长速度远远超过人口的增长速度；人口、建成区面积的增长超出了人们可以控制的范围，引起了许多城市病，如交通拥堵、空气污染……

北京市规划2020年的常住人口规模是1800万，如今已经达到2114万。上海市规划2020年的常住人口规模是1800万，现在已达到2300多万。杭州市人口已经达到800万，提前七八年实现了2020年的规划目标。除了这些老牌的大城市之外，部分地级城镇也出现了人口较快的增长，比如苏州、南阳等地。

一批特大城市的建成区面积也成倍翻番。比较典型的是最近的热点城市---东莞，它在过去十年里，建成区面积增长了30多倍。增长两倍的还有深圳、广州、南京等。此外，北京、重庆、武汉、郑州、成都、哈尔滨等城市也都超过了100%。

人口增，面积也增，这不是城镇化的必然趋势吗？非也，过去十年里，建成区面积增加的速度基本上是城镇化人口的一倍多。如果前者比后者多快一点，那问题不大。但建成区面积如此快速的增长，意味着什么？意味着土地的浪费使用，意味着我们没有走上一个以人为本的城镇化之路，而是以占地、造城为特征的城镇化。

最大的问题在于，人口增、建成区面积增、建成区面积远超人口增速等现象，都超出了我们的规划范围，超出了我们的想象，甚至“失控”。由于当初没有很好的规划，城市治理能力差。目前来看，特大城市在肆无忌惮地蔓延，基础设施、公共服务等都跟不上，带来了严重的经济和社会问题。

对于特大城市的忧虑，历来并不鲜见。从50年代到90年代，中央一再提出要把一些特大城市控制住。但说归说，做归做。随着大量的固定资产投资、产业、教育、文化、医疗资源堆积在特大城市，特大城市成为强大的“磁力中心”。

怎么治理特大城市？仁者见仁，智者见智。如果我们认可所有的城市构成一个生态系统，那么我们就要摆脱过去那种就特大城市说特大城市的老套思维。特大城市的问题，根子在于中小城市不发达。没有一个成熟的城市体系，没有都市圈周边中小城市的发展，必然导致特大城市过度膨胀，虚胖并且疾病缠身。

因此，首先要合理确定特大城市的规模。这个规模应该考虑到特大城市的综合承载能力，要有一定的提前预见量。有了一个规模的概念后，就要合理划定城市的增长边界。最近，天津、宁波都在划定城市的增长边界，这是个进步。

同时，要明确中小城市的主体地位。现在我们喜欢干的一件事，就是把原属于特大城市区域的县市，或者与特大城市紧邻的县市，纷纷改成区，成了特大城市的“外挂”。这种做法，不承认县（市）的主体性，不承认他们是独立的中小城市。结果是在一个省或一个大区域里，我们只看到一两个特大城市，而看不到中小城市的集群式发展。

我们还要推动城市发展的政策重心下移。所谓下移，就是要大力支持中小城市发展。要综合运用两种力量，即政府和市场这两种力量，促进中小城市更加便利地获得土地、人才、金融资本等方面的支持，促进中小城市与特大城市通过交通、通信等进行更好的联结，最终让中小城市发展得更好。

在现有特大城市的内部，要着力推动紧凑型城市发展。城市人口和建筑密度的提升，尚有较大空间。比如，通过合理的规划设计，住处与工作场所可以更近，不需要人们每天穿城而过。

（作者单位：国家发改委城市和小城镇改革发展中心）

9.秸秆露天焚烧的危害与治理建议 篇九

作者：徐培华 程兰芳 夏 明

随着夏收时节的到来，部分农民图省事，一把火将秸秆烧了了事。近日来，我市市区多次被烟雾笼罩，空气既刺鼻又呛人，这些烟雾的导火索是市区周边一些村民连续焚烧秸秆造成的人为烟雾。秸秆露天焚烧带来的危害是：

1、污染大气环境。秸秆露天焚烧直接导致大气污染。每逢夏秋季节由于秸秆的大量焚烧，导致空中悬浮颗粒数量明显升高，焚烧产生大量的一氧化碳、二氧化碳等有害气体，降低大气环境质量。

2、危害身心健康。秸秆焚烧产生的烟雾中含有大量的氮氧化物、光化学氧化剂和悬浮颗粒等物质。秸秆焚烧区域、时段均相对集中，大量烟雾对中老年和儿童及患有呼吸道疾病的人造成很大影响。

3、威胁交通安全。露天焚烧带来最突出的问题是产生大量浓烟，如气压低直接影响到民航、铁路、高速公路的正常运营，对交通构成潜在威胁，已严重影响到正常的公共秩序，直接引发道路交通事故。

4、火灾隐患重重。野外集中焚烧秸秆时，加速空气的对流，增加风速，容易改变风向，还会产生飘浮于空中的“火团”，人为难于控制，容易窜至院落和田间，引发房屋、农作物的火灾，造成人、畜伤亡，农作物、财产损失。

5、破坏土壤结构。焚烧秸秆使地面温度急剧升高，能直接烧死、烫死土壤中的有益微生物，影响作物对土壤养分的充分吸收，直接影响农田作物的产量和质量，影响农业增产、农民增收。秸秆禁烧到底难在何处呢？笔者认为主要是农忙时劳动力紧缺和秸秆利用率偏低，由于农村劳动力转移等原因，目前农村大多是老人。由于体力有限，为抢农时，一些农民只能一把火把秸秆烧在田间。因此，笔者建议：

一要领导重视。各级党委、政府应切实做好秸秆禁烧工作，对秸秆禁烧工作进行专门安排部署，落实属地管理和行政领导负责制，坚持落实责任、严管重罚、宣传引导、综合利用不动摇，抓紧抓实，抓出成效。二是实行秸秆禁烧责任制。坚持属地管理，各级政府负责本行政区域的秸秆禁烧工作；认真落实行政首长负责制，做到领导到位、措施到位、责任到位、督促检查到位。对秸秆禁烧工作重视不够、措施不力，特别是造成一定损失或严重后果的，要给予严肃处理。三是坚持堵疏结合，搞好科学综合利用。坚持因地制宜、堵疏结合，积极帮助农民为秸秆找出路，大力推广农业新机具，引导农民推广使用农机新技术，搞好秸秆直接还田、秸秆青贮、秸秆打捆和秸秆集中定点存放。四要加大秸秆禁烧工作宣传力度。充分利用各种媒体，采取多种形式，广泛宣传焚烧秸秆的危害以及全面禁烧秸秆的重大意义，宣传秸秆综合利用新技术、新途径以及有关法律法规，提高广大群众禁烧和综合利用秸秆的自觉性，形成秸秆禁烧的强大舆论氛围。五是给秸秆找出路。彻底解决秸秆禁烧问题的关键在于给秸秆找出路，焚烧秸秆年年禁，农民年年烧，这似乎已成了一个难以破解的难题。据调查，全国每年大约有39亿吨的秸秆在田间烧掉。对于焚烧秸秆的行为，政府采取的是堵的方式。实现秸秆禁烧，关键要从源头上、根本上想办法、出政策，给秸秆找出路。

建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的奋斗目标要一步一个脚印，建设新农村不是一句空话，需要解决诸多实实在在的问题，给农作物副产品找出路，使之变废为宝，就是亟待解决的问题之一。政府应想方设法，加大研究和投入力度，尽可能在短时间内普及秸秆的再利用技术，做到既保护环境又使农民获益。近年来，农村环境质量不断改善，希望广大农民珍惜来之不易的好成绩，杜绝焚烧秸秆，保护我们的生活环境。

10.什么是城市治理 篇十

1980年代末以来，有关“治理”(governance)的讨论方兴未艾，是当今西方学术研究广泛使用的理论分析框架，并成为了一种显思想、主流学术，由此也相应地成为了一种“时髦的词语”。正由于这种时髦，也就出现了滥用，而在中文文献中，这种现象似乎更为严重。这与我们固有的对“政府”、“管理”等词的认识及相应的思维定式有关，而在接受外来思想时过分的实用主义(或更多的是功利主义)意识起了作用，总想把别人说的概念与某一种现象联系起来，以便于进一步使用。在城市规划领域中出现了两种最典型的误读，一是将治理读解为是政府的一种管理方式，二是将治理读成了是对公众参与的强调。确实，治理这个概念与这两方面都有关系，但却不是仅指其中的任何一个，也不是这两者的简单加和。

“治理”一词久已存在，但在现在西语意义上的使用，肇始于世界银行1989年一份报告，此后在一系列的国际政治、经济组织中广泛使用。这种使用有其很深刻的原因。这些国际组织存在和发挥作用的前提是不得干预主权国家的内政，但又对这些国家的社会经济体制不满，尤其是以世界银行或地区银行为代表的金融机构希望受援国都能遵循它们所确立的制度理念，因此便用“治理”一词来指代“国家改革”或“社会政治变革”的含义，从而以“一个相对而言没有攻击性的论题用技术性措辞来集中讨论敏感问题，而不致于让人认为这些机构越权干涉主权国家的内政”。因此，从这个词的重新被挖掘出来使用的目的上就可以看到，是为了寻找到一种不同于传统的政府管制的做法。从这个意义上讲，“治理从头起便区别于传统的政府统治概念”。

有关治理的概念有多种定义，但相对较为广泛认同的是全球治理委员会1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中的定义。这份报告对治理作出了如下界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有4个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”。从这样的解释中，我们可以看到，对治理的理解如果从管理或管制的角度去理解则必然会存在误差。这一点在有关治理的经典文献中有一本J.N.Rosenau等主编的书，它的书名就是《没有政府的治理》(Governance Without Government)就是明证。

治理的实施需要公众参与，但公众参与并不就是治理。从严格的意义上讲，公众参与制度的实施与运作，或者说，公众参与制度的“元制度”才是治理概念的一个组成部分。从城市规划的角度来说，将治理引入到城市规划领域，可以改变我们对城市规划作用方式的理解，同时也可以使我们通过城市规划发挥作用的机制发现规划作用方式的转变。这种新的理解和转变要求我们对城市规划的整体理解及其哲学基础发生改变。我们应该看到，城市规划不仅仅是政府行为，更是政治行为，当然，这里的政治是广义的而不是狭义的，尤其不是中文中的狭义。从这样的角度去理解，那么就可以较好地把握治理在城市规划中的运用。而从另一个角度来看，城市规划究竟是怎么得到实施的，其背后的实施机制究竟怎样，这些问题如果不得到解决，那么就不可能界定我们的规划体系，也不可能设计我们的规划制度。如果我们对城市规划是如何发挥作用的这一点还搞不清楚，那么很显然，我们所设计的规划体制仍然不可能保证经过法定程序批准的规划得到实施。

11.城市治理建议 篇十一

一、土地治理项目取得的主要成效

（一）提高了耕地质量，增加了农业效益。所调研六个县市，有平原、有丘陵、也有山区，仅2013年财政投入土地治理项目存量资金就达到8643万元，平均每个县市1440.5万元，实际建设高标准农田6.75万亩。其成效主要体现在以下几个方面：一是提高了耕地质量。麻城市熊家垅、松滋市尤家坪、赤壁市卢青宝灌区高标准农田示范区项目，将原来排水不畅、大量撂荒或只种一季的水浸田，改造成排灌畅通、两季种植的高产田，提高了农民的种粮积极性。二是提高了粮食产量。按照全国高标准农田规划预期效益，每亩新增100公斤粮食计算，每年要新增粮食产能675万公斤以上。三是促进了土地流转。土地治理前，耕地由于不便于规模化、机械化、标准化经营，投入大，见效慢，集中连片流转较少。土地治理后，种粮大户、家庭农场、专业合作社流转土地的愿望十分强烈。四是促进了土地增值。京山县曹武镇农田整治后，种植粮食作物每亩可增加产值300元左右；如果流转出去，每亩流转费可增加200元以上。农民还可以在被流转的土地上就地务工，直接增加农民收入。五是提高了水资源利用率。农发项目的实施，消除了灌溉跑冒滴漏现象，实现了排灌畅通，水资源利用率至少提高40%以上，降低了农户灌溉费用。

（二）改善了生产条件，促进了现代农业发展。松滋市尤家坪项目区参加座谈的村民代表说，尽管国土整治、农发项目、小农水项目实施多年，但这里没有一个项目，土沟土渠都是“大集体”时兴修的，功能严重缺失，灌溉跑冒滴漏，水流速度缓慢，不仅误农时，群众还为灌溉经常发生争执，一到雨季排水不畅便洪涝成灾。农发项目的实施，是村民的热切期盼，解决了多年来镇里想解决而无力解决的问题。项目区群众热情高，村镇干部协调有力，4个村主动打破田界、路界、村界、组界，提供优良的施工环境。通过实施土地治理项目，疏浚取直河道、修建排灌泵站、硬化排灌渠道、整修机耕道路，改善了群众生产条件，促进了现代农业发展。

（三）创造了就业岗位，增加了农民收入。在吸纳项目区农民就地务工方面，据统计，六个县市的土地治理项目直接吸纳了大量当地农民就地务工，按照1个农民工平均每天工资162元、平均在项目区干65天计算，人均可以获得10530元；按照每人每年工作220天计算，全年可吸纳558个农民工就地就业。在带动农机专业户增收方面，据统计，租用机械设备支出大约平均占中标价7233万元的15%左右，约1085万元。每天按8小时计算，挖掘机每天价格在1300—5600元；推土机按土石方计算，开挖土方每立方米5.88元，回填土方每立方米3.91元，一台中小型推土机大约每天1000—3000元，当地农机专业大户在土地治理项目中增收明显。此外，还增加了承包经营收入。排灌站、堰塘、林业措施、科技措施形成的资产，通过拍卖和有偿使用，确权到户，可以增加农民和村集体经济收入。

（四）方便了群众生活，改善了人居环境。大悟县夏店松林项目区，涉及5个村，1.16万亩耕地。2013年县委、县政府决定整合资金，开发夏店镇大悟山旅游，筹资修建了旅游公路。农发土地项目借机发力，整修和新建了多处当家堰塘，既解决了农田灌溉和农村防火问题，也解决了洗菜洗衣等生活用水问题。还在堰塘外修晒场、植树美化环境，添置体育设施，农民有了健身休闲场所。远安县旧县镇石桥坪土地治理项目区，主动与国土整治、以工代赈资金相衔接，按照“各炒一盘菜，共办一桌席”的方式，将项目区3700亩耕地和村庄基础设施一并纳入治理范围，防洪排涝工程、田间排灌工程、通村连户道路、村庄环境整治一步到位。松滋市洈水镇尤家坪项目区，围绕沿山3个村、中间8000亩耕地，建成了田间道路连户网络，既方便了生产，又方便了出行。各项目区普遍与环境整治、道路整修相结合，农发资金修筑路基，交通资金硬化路面，环保资金清杂除污，农发资金取得了事半功倍的效果。

（五）规范了项目管理，提高了资金效益。各开发县严格按照政策规定和绩效管理办法，大胆实践，严格管理，规范运作，取得了明显的效果。一是规范项目库建设。普遍重视项目库建设，注重做好前期工作，在征求群众意见的基础上，制作项目建议书，一般都有2—3个入库备用项目。二是规范投资预算评审。对投资预算的审查，各地摸索了四种模式：京山模式，委托水利勘测设计单位作扩初设计、工程造价，不进行投资评审；松滋、赤壁模式，委托水利水电勘测设计单位一并作工程造价，由上级财政投资评审中心委托中介作投资评审；远安、麻城模式，工程设计单位确定工程造价后，由财政局投资评审机构或委托造价咨询机构作合规性投资审查；大悟模式，委托造价公司造价，县审计局作投资预算合规性审计。三是规范资金拨付程序。严格按照工程协议，在总工程完成30%以上，由施工单位提出申请，工程监理审核后开具支付令，才能预付30%的资金。四是规范群众参与监督。项目区普遍建立了村组干部参与项目质量监督和具体事项协调机制，每个标段都有群众代表参与监督。此外，还规范招投标程序，规范项目法人，规范社会监督公示，规范工程监理，规范竣工验收等。

（六）创新了管理模式，贴近了基层实际。一是围绕规划建项目。强调项目库建设要与县市区农业发展规划相一致，与统筹使用财政专项资金相一致，突出开发重点，彰显地域特色，促进一方经济。二是突出重点问民需。项目勘测设计要求广泛征求群众意见，力求把有限的财政资金用到群众期盼的项目上，重点解决好排灌设施和机耕道路问题。三是退出工程招投标。县市农发办彻底退出工程招投标程序，不再参与或干预工程招投标，将项目招投标和项目实施彻底交给市场主体，全力搞好监管。四是阳光操作强监督。各地主动把接受社会监督作为做好项目的重要环节，普遍在项目区醒目位置设立社会监督公示牌，公布省、市、县农发机构监督电话，把受理群众诉求作为一项重要内容，坚持在“阳光”下做项目，有效杜绝了损害群众利益和腐败现象的发生。

二、土地治理项目存在的主要问题

（一）土地治理愿望迫切，难以满足群众期盼。湖北省自1989年进入国家农业综合开发项目建设以来，已有93个县（市、区、场）先后纳入国家开发县，2013年中央和省级农发投入资金已经突破20亿元。加上国土整治和小农水重点县建设，大部分平原地带和道路沿线建成高标准农田。但平原县市一些边缘交界地带、丘陵和山区一些流域还是上世纪六七十年代兴修的水利设施，土沟土渠严重淤塞，排灌严重不畅。从调研情况看，乡镇干部普遍把农发项目当作提高现代农业产出水平、增强乡镇经济实力、增加农民就地务工收入的实事在办，要求十分迫切。

（二）资金投入标准偏低，难以满足现代农业需要。经过多年调整，农发高标准农田建设项目每万亩投资标准已增加到1300万元，但在南方地区仍显投入不足。平原湖区土地松软，无论是排灌设施还是田间道路，需要大量的垫基砂石，要从丘陵山区购买，运输成本高。平原湖区一般自排自灌能力差，田间用水需要泵站提灌。丘陵和鄂北岗地除了需要修建必要的提水泵站外，还需要大量的农田灌溉当家堰塘，等等。

（三）人工费用脱离实际，投资控制难以“对号入座”。目前农发土地治理项目仍沿用2002年水利工程人工费标准，显然不符合实际。从实际看，六个县市高级技工日平均工资203元，最高达到240元，最低也有180元，日平均工资是12年前人工费标准的近5倍；初级工日平均工资133元，是12年前的7倍多。人工成本预算脱离实际，既反映政策滞后，也给科学规范管理项目带来难度。

（四）管护机制亟待建立，建管分离须有制度保障。按照现行规定，工程管护费按土地治理项目财政资金总额的1%计提。其使用范围主要包括在工程设计使用期内的公益性农发工程及设备的日常维修，必要的小型简易管护工具和运行监测设备购置等。管护经费由农发工程管护单位提出用款计划申请，经所在村民委员会和乡级政府审核同意，报县农发办审查批准，按县级报账制的要求报账和支付资金。但在实际执行过程中，由于责权分离不对等、运行管护费长期沉淀、运行管护机制不健全等原因，上述规定难以操作。

（五）农民筹资投劳困难，计划实施难以落实到位。一是筹资难。六个项目区财政投入资金8643万元，实际核定农民筹资投劳为618万元。如果按人均1.5亩计算，建设高标准农田6.75万亩，受益农民达到4.5万人，每人需要承担137元的筹资费用；每个家庭按5口人计算，共需要承担685元。农民一般不愿意拿出这笔钱。二是投劳难。618万元的筹资投劳，如果按照现行人工成本高级工日均工资38.32元计算，需要投入161273个劳动日，受益农民人均需要投劳3.58个，每个家庭要承担近18个。当前农村青壮年劳动力大都外出务工，农村留守人员一般都是老人、妇女和儿童，也无劳可投。

三、深化土地治理项目管理改革的政策建议

（一）继续加大财政投入。要发挥农业综合开发“综合”的优势，突出水田林路与科技措施综合治理、当年建设当年见效、不影响农业生产等特点。要主动作为，把土地治理项目做成民生工程、民心工程、示范工程。要进一步提高亩均投入标准，提高人工费用标准，与国土整治、小农水重点县建设投入水平相衔接，增加项目设计深度，建成一片、持久受益一片。

（二）规范项目库建设。按照规划，到2020年湖北省要完成1735万亩高标准农田建设，开发任务十分艰巨。各地要高度重视高标准农田项目库建设，与县市统筹农业发展规划相一致，优先将基本农田保护区纳入项目库管理，防止前面刚建设完，后面就改为城市建设用地，造成资金浪费。县市安排的农发事业费，首先要保证土地治理项目库建设。要规范项目库构成要素，对原有的构成要素进行修改完善。每个县市至少要有3个以上的备用项目，项目库实行滚动管理。要积极探索乡镇竞争立项，优先安排群众积极性高、镇村班子战斗力强、开发潜力大、产出效益高的区域。

（三）主动参与统筹整合。今年中央1号文件对整合与统筹使用涉农资金提出了明确要求，湖北省政府及时总结推广郧县经验，建立了统一区域规划、统一勘测设计、统一招标采购、统一项目实施、统一检查验收、分头报账的“五统一分”新机制。县市农发机构要在整合与统筹使用财政专项资金上，提高认识、迅速行动、主动作为。要及时调整农发项目库，主动与县级统筹规划相衔接。自2014年起，所申报的项目必须经县市统筹使用财政专项资金领导小组审核签字。

（四）突出项目治理重点。要保证项目区排灌设施、堰塘整治和机耕路建设，满足群众迫切需要。要加大科技措施投入力度，大力实施测土配方施肥和秸秆还田技术。不得破坏土壤有机耕作层，少量土地确需平整的，须经受益群众同意，且必须还原有机耕作层。结合国家深松耕地政策，要及时跟进科技措施，保障农民利益。注重与改善村庄人居环境相结合，结合堰塘整治和排灌设施建设，兼顾项目区垃圾、污水处理。

（五）简化立项审批程序。按照现行规定程序，从逐级下达资金指标、逐级上报审批可研报告、逐级上报审批项目计划（扩初设计或实施方案）、到逐级下达支出预算，上至中央下至县，上报级次多，程序极为繁琐，先后需要花费近半年时间，才能批复实施，既影响工作效率，也影响秋冬季施工黄金季节。建议简化为：按照绩效分配原则逐级分配下达资金指标；县市编制上报可研报告和扩初设计（实施方案）；所在市州和省办组织合规性初评和合规性评审（国家办派评审专家到省现场指导）；县市根据评审意见修改上报备案，省办批复实施。

（六）取消农民筹资投劳。建议将农民筹资投劳改为“受益区筹资增加投入”，进一步减轻农民负担，鼓励受益区村组集体和股份合作社、专业合作社、种粮大户、家庭农场、龙头企业等新型农业经营主体多渠道筹资加大投入。筹资应坚持自愿和实事求是的原则，筹资情况不作硬性规定，不列入考核范围。筹资既包括整合其他财政性资金投入，也包括受益主体投入部分。

（七）盘活农发存量资金。湖北省农业综合开发项目实施二十多年来，93个开发县本级有偿账户中沉淀了一定数量的财政资金，没有发挥应有的效益，省农发办正在着手进行清理，将区别情况分别提出盘活存量资金处理意见。目前已明确，从2014年起，当年投入财政资金必须用于当年项目，因客观因素影响不能用于当年项目的，一律列入下年度投资计划，不得将财政结余资金长期“沉睡”在本级有偿资金账户里。

（八）建立先建后补机制。随着农村形势的发展，“谁来种地”问题越来越凸显，土地流转和适度规模经营已是大势所趋。根据今年中央1号文件关于“允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护”的精神，建议允许经过土地规范流转后的新型农业经营主体，直接承建农发土地治理项目。依据流转土地面积连片实施土地治理，放宽连片治理面积限制，由新型农业经营主体先按照投资标准，拿出项目实施方案，经专家合规性评审后，先行自建，并预拨30%的工程建设资金。项目建设完工后，提出竣工验收申请，经省、县两级农发机构组织竣工验收合格的项目，一次性兑现全部财政补助资金。

（九）建立绩效评价机制。要大力推进财政投资绩效管理，对农发土地治理项目，从项目规划、项目库建设、项目实施、工程质量、资金管理、经济效益、社会效益、生态效益、建后管护、社会评价等方面，科学设置考评指标，实行综合绩效考评，并建立以绩效考评结果为导向的项目资金分配机制。

（十）建立监督制约机制。坚持政府主导，县市统筹使用农发资金，形成公开透明、竞争择优、规范有效的选项立项新机制。通过项目区设立社会监督公示牌，将项目资金来源、建设范围、各项措施安排资金、项目预期效益和各级监督电话予以全面公示，广泛接受社会、新闻媒体和项目区群众监督。要发挥监理作用，通过第三方监理把关，保证工程质量和进度。同时，发挥项目区群众监督作用，通过村组干部、群众代表对项目实施全程监督，让项目区群众充分享有知情权、参与权和监督权。

（作者系湖北省财政厅党组成员、省农发办主任）

12.城市治理建议 篇十二

武汉城市圈作为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区,其首要目标包含生态、能源和环境的协调发展与可持续发展问题,要求这三方面在全国要做出典范。但是,“8+1”城市圈结构中所包含的地方政府中,位于城市圈中心的武汉市无论是在人口、经济、工业门类和基础设施上都是“一树独大”,显示出极大的不对称性。就行政环境来看,除了文化不存在太大差异外,其他方面都表现出巨大的落差。目前,湖北省政府专门成立城市圈战略规划办公室来协调各方利益,并且取得了一定的成效。但就长远来看,这种行政协调问题很多,一方面是耗费大量人力和物力,落实起来也相当困难;另一方面“硬的基础设施”容易实施,“软服务”难以协调。随着公民社会的崛起,行政协调方式也不符合全球化的现实。因此,本文着力探讨政府、第三方组织、私人部门和个体所形成的政策网络治理在武汉城市圈的实践问题。

一、网络治理的特征

网络治理,通常也称之为政策网络(Policy Network),它来源于三个基本假设。第一,现代治理绝大多数都是非官僚制的形式,由公共权威单一主体制定的政策往往带有强制性,常常导致政策的失败。治理通常包含公共与私人部门间、不同的公共部门间的合作与相互依赖。第二,由于不同的政策领域中利益集团与政府的关系是变化的,因此政策过程要分开来对待。某些政策领域中利益集团的互动比其它政策领域更强烈时,政策的制定过程将更加复杂。第三,政府仍然对治理负主体责任,但并非全部责任。在决策制定前,政策选择要由大量牵涉到自身利益的政府部门与非政府部门行动者之间通过商议来形成[1]。

根据以上假设,并结合目前网络治理已经形成的观点,公共政策网络治理具有5个鲜明的特征。首先,网络治理有着多元的参与主体,不仅包括官僚体制的政府机构,同时也包括非政府组织,它是“行动者的集合,每个行动者在指定的政策中表达自己的利益,并且有能力决定政策的成功或失败”[2]。其次,作为公共利益的代理人,政府在公共事务治理中负有不可推卸的责任,但非政府组织作为网络治理主体之一,也要承担相应的责任。第三,参与主体往往因合作事务的不同而出现差异。换言之,不是所有的公共事务都具有相同数量的参与主体。根据以上定义,rhodes再依网络组织间整合的强弱、成员互动稳定性及成员排他性共分5类政策网络:政策社群(Policy Community)、专业网络(Professional Networks)、政府间网络(Intergovernmental Networks)、生产者网络(Producer Networks)及议题网络(Issur Networks)[3]。政策社群的成员数目相当有限,他们的互动关系也非常稳定。相反,议题网络的参与者数目庞大,成员开放且不固定,互动频率与强度也不稳定。第四,参与主体间的关系是一种平等的、相互依赖的关系。B觟rzel(1997)指出,政策网络是大量的非层级的、相互依赖的行动者所构成的相对稳定的关系,他们分享政策的共同利益,通过资源交换实现利益共享,彼此都承认合作是达成共同目标的最好方式[4]。最后,网络治理关注过程而非结果(Heclo,1978)[5]。政策网络一般被视为是利益表达的中介机制,反映了政府政策体系功能分化,以及需要利益团体和专业社群参与政策制定与执行之务实考量。因此,网络治理本身涉及到公共政策的运作过程,只不过它打破了传统自上而下的权力结构,权力关系呈现水平化的特点。

二、武汉城市圈网络治理体系的构建原则

以上分析表明,政策网络主要是指大量的行动主体间所形成的人际网络、非正式制度网络和正式制度网络,它颠覆了“官僚制”的传统观点,打破了权力自上而下的藩篱,它更强调利益相关者的平等参与和协商的过程。格里·斯托克指出,“治理出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者”[6]。这种多主体、平等参与、强调协商的过程恰恰是目前武汉城市圈治理所需要的,表现在三个方面:第一,治理目标是多元的,涉及不同的利益主体;如果单由政府决策,信息限制容易造成决策的失误,即使决策正确,执行起来阻力很大,因此多元利益表达机制是必要的;第二,从政策内容上看,治理事务跨越行政区划,层级控制不再起作用,各行政区划主体不再是领导和被领导关系,而是平等合作关系;第三,从权力关系上看,由于关系是平等的,命令和控制不再起作用,因为沟通和自愿协调是唯一选择。

依据网络治理的本质,我们设计了三项构建武汉城市圈治理的原则:

一是主体多元化的原则。政府机关受制于资源和信息的限制,在政策制定中必然依赖于私人企业和第三方组织;公民社会的崛起表现在公民参政议政意识的增强,各方团体都可以表达自己的意见,传统自上而下的权力动作方式已越来越不适应民主发展的要求。因此,在公共治理的过程中,所有利益相关者,既包括各方面的公共权力主体,也包括私人机构和公民个人等权利主体。从组织合法性的角度来看,政府并不是国家唯一的权力中心,各种机构(包括社会的、私人的)只要得到公众的认可,都可能成为社会权力的中心。因此,区域公共治理的主体不仅仅是政府,还包括私人企业、公民社会(第三部门)和个人。然而,政府在公共治理的过程中起着“元治理”的作用。

二是平等协商的原则。在区域公共治理的过程中,所有治理主体的地位都是平等的,不同的治理主体的区别只是分工与职责的不同。黄显中、曾栋梁两位学者就明确指出,各利益相关者应在公正、公开、公平的原则下,在社会政治层面各自以平行主体身份,就某项共同关切的公共事物或公共利益彼此对话协商,以期达成共识的平等对话与合作[7]。平等协商是公私伙伴关系(Public-private Partnership)理论的主旨,它代表着治理时代权力分化之后的结果。总之,各治理主体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判,参与合作,求同存异,化解冲突与矛盾,实现共同治理。

三是相互依赖的原则。一些学者认为因为政府失灵,所以需要市场发挥对资源配置的基础性作用;然而市场也不是完美无缺的,它有自身的缺陷,市场同样存在着失灵;在市场与政府之间还存在一个“灰色地带”,这就需要发挥“公民社会”的作用。而在区域公共治理中,公民社会因为其独特的优越性,其重要作用显得尤为显著。一方面,在区域公共治理中,区域政府之间的作用容易受到限制;市场具有一定的非组织性。另一方面,公共社会可以借助各种跨区域的组织来进行协调合作,实现共同治理。

三、武汉城市圈网络治理主体构成

根据上述网络治理体系的构建原则,结合武汉城市圈的实际,武汉城市圈参与主体构成囊括了区域治理的利益相关者,包含政府、私人企业和非营利组织。

第一,武汉城市圈各地方政府及其职能部门是重要的参与主体,也是公共事务的主要责任者。作为公共权力的代表和公民利益的代理人,政府毫无疑问在政策的规划、组织和执行中起着重要作用。传统理论认为城市圈区域政府在区域治理中占据主导地位,具有“元治理”作用。然而,基于合作治理理论的“多中心秩序”思想认为治理是多元主体以增进公共利益最大化而采取的管理社会公共事务和提供公共服务的合作体系。这要求打破政府的“元治理”地位,并不强调治理的“元作用”,而是在各自的领域中承担着不同的角色。

具体来讲,武汉城市圈中的9个地方政府及其所包含的职能部门是公共权力的实际运作者。如前所述,跨越行政区的公共事务,政府必须出面协调。例如,武汉市和孝感市都想在天河机场附近建立“临空经济区”,这是由于地方利益而出现的冲突,最终也只能由两市政府才能协调解决。然而,政府的角色因治理事务的不同而不同。如果涉及到私人经济的事务,政府应该间接参与。比如,据我们调研所知,武汉市化工企业向黄冈市迁移,两市政府就没有直接干预,更多地是表现出协调者的角色。

第二,私人企业是代表市场力量的参与者。我们常常以企业作为市场的代言人。企业通常被认为是以利润最大化为目的,企业比其他主体更乐意参与区域公共治理,原因不在于企业的公共服务精神或公共治理责任,而在于企业以实现其利润目标,参与区域治理可望在税收和政策方面获得一定的优惠。此外,企业通过与社会各界的沟通,使自己能够在公众面前树立良好的形象,从而降低运营成本。企业对区域治理的参与主要通过共同生产和游说影响决策这两种方式[8]。

武汉城市圈中的各种企业,不论其所有权归属如何,都可参与到区域治理事务中来。城市圈各企业参与治理往往取决于两方面原因。一方面,作为私人产品生产者,某些公共政策会涉及到它们的利益,因此它们要求参与决策。比如,武汉城市圈多年前就提出电信一体化,即城市圈内各政府之间同区号同资费,但这个政策一直没有落实,究其原因各电信网络运营商之间的利益难以协调。对于这种政策,如果政府直接采取行政命令,也只能是一纸空文。另一方面,作为政府的替代者和竞争者,私人企业参与可以提高公共物品和服务的效率,改善资源配置。例如,私人企业高度参与武汉城市圈内的自来水和公共汽车等大量公用事业的改革。

第三,作为社会权力代表公民和第三部门。俞可平(2006)认为“公民社会当作是国家或政府系统,以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和,它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。公民社会的组成要素是各种非政府和非企业的公民组织,包括公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团体、同人团体、互助组织、兴趣组织和公民的某种自发组合等等”。[9]公民是公共产品与服务的直接承担者,同时也是公共政策服务的对象。由于单个公民力量的限制,公民往往形成利益集团,推动了第三部门在社会中的兴起。公民与第三部门的作用主要体现在决策参与、公共产品与服务提供两方面。此外,他们还承担着监督政府和市场的责任。武汉城市圈内的各种行业协会、自愿者组织、社区组织等非营利组织大量存在,它们参与城市圈内公共事务的足迹随处可见。涉及到产业结构转移和调整的政策,城市圈内各工业协会广泛参与,共同协调,以实现城市圈的整体目标。例如,城市圈内9个城市科协定期举行会议,商讨科技产业布局。涉及到两个行政区划结合部的公共产品,各非营利组织广泛参与;武汉市郊的行政村与周边城市的行政村,由于生源减少,彼此各村都兴建一所学校,成本巨大,容易造成设施浪费,因此很多民营学校参与进来,作为政府公共服务空缺的补充。

四、武汉城市圈网络治理结构

公共政策网络治理在结构上既不同于传统垂直的层级管理,也不同于市场协调治理,它是一种基于自愿参与的水平治理方式。这种治理摒弃了精英主义(Elitism)和法人主义(Corporatism)的治理方式。前者强调政治事务中精英的能力,造成了政治与行政二分法。最为关键的是,它强调自上而下权力的运作,忽略其他利益集团表达偏好的途径。而后者在治理结构中虽然加入了少数利益集团的参与,但更多侧重经济事务的规划,功利主义倾向过于严重。最为重要的是它忽视了基层民众的声音。网络治理属于典型的社会中心治理方式,强调以社会为中心的治理与自我治理。这种模式主张多元主义(Pluralism)模式,多元主义者认为团体是政治过程的中心,政策是不同团队相互竞争的结果,而透过不同团体之间的竞争,能有效制衡国家机关的行为。此外,多元主义者也认为权力是分配在各团体之间,但并不是所有团体都有同等的影响力与参与机会,团体的影响力视其拥有的资源、组织大小、动员程度及合法性而定,而国家机关则是扮演中心的角色,开放所有管道让各利益团体竞争。因此,多元主义模式特别适合于城市圈区域治理体系。

虽然武汉城市圈治理中强调政府机构、市场企业和非营利组织等多方利益的表达和互相协调,但根据多元主义理论,这种多元主体的方式并不意味着各治理主体在权力结构中有着同等重要性和参与机会,网络治理与层级制最大的区别在于它是弹性治理。因此,我们认为武汉城市圈政策网络体系应区别对待不同政策领域中的治理主体和权力分配,不能采取大一统的策略,具体如下:

第一,城市圈中涉及到区域规划等政策时,参与主体不能太多且以政府机关为主。政策规划是对未来发展的指导方针,涉及到长远的利益,普通民众并不关心。区域规划中需要专业的知识和信息,其他组织并不具备。区域规划要求统一,过多的参与主体容易造成方案的分歧和决策的困难。因此,区域规划应该以公共组织为主体,基础设施规划由9个政府机关及其相关部门根据专业知识的需要组织专家进行,产业规划除了以上主体之外还应该邀请相关行业协会和骨干龙头企业负责人参与。

第二,涉及到公共产品供给的政策应该吸纳私人企业和非营利组织参与决策。公共产品由于私人不愿意或无法提供,因而会导致市场失灵。但政府在提供公共产品时仍然面临着政府失灵。根据新公共管理运动(New Pubilc Management)的精神,私人企业和非营利组织共同参与公共产品的决策与提供是一种较好的模式。因此,武汉城市圈中涉及到公共产品,特别是准公共产品的政策,应该邀请私人组织和第三方组织的参与。比如,武汉城市圈电信政策中的信号覆盖、圈内收费等政策可以采取这种措施。这种模式中决策的主体仍应以政府为主,其他组织为辅。

第三,涉及到私人产品供给的产业政策应该以第三方群体和私人企业为主要决策者,政府为辅。产业政策更多的牵涉到私人企业和第三方组织等具体生产主体的利益,对于这方面的事务,可以采取公共政策中的“利益集团”模式进行决策。具体来说,政府在决策过程中起着制定游戏规则和裁判的角色,其他利益集团通过相互的斗争、商讨和妥协等互动策略,最终会达到一种利益均衡,政府再将这种均衡的利益制定成政策。比如,城市圈中的银行业务的通存通兑可以采取这种方式。

第四,偏重于民生的政策应该全部主体参与。因为这部分政策主要关系到公民的利益,因此公民是主要的决策参与者。但是,社会政策服务的传递既可以是政府,又可以是私人企业和第三方组织,因此这两种生产单元也应该参与决策。此外,从责任来分析,政府在民生中发挥着不可磨灭的作用。于是,这就形成了四种主体共同参与决策的机制,应该听取民众的意见,综合和反馈他们的意见,由下而上形成政策。

五、结论

武汉城市圈的发展既是提升区域竞争力的需要,也是中部崛起的中坚力量。但是,城市圈内各地方政府机构又分属不同的行政区域,有各自的管辖范围,同时也形成了版图利益的冲突。城市圈内各地方的目标与整体目标之间存在着调和的困难。这种困难通过更高一级的政府来协调,行政成本巨大,而且改变不了根本的利益诉求。此外,城市圈整体的目标涉及到广泛的政策领域,政府的行政干预似乎也难以平衡它们的利益。更为关键的是,日益高涨的民主呼声要求权力分配的变革,自上而下的权力分配方式不再符合社会的潮流。面对这种难题,大量实践证实政策网络治理理论可以指引我们来解决这些问题。网络治理并不排斥目前的公共政策领域,它更注重政策参与主体、产品供给主体的多元化模式,主张各主体的平等参与,提倡政策的弹性设计,重视利益的协商、互动和沟通等政策过程,反对行政权威的强制控制。我们认为此理论切合武汉城市圈的实际情况,具备尝试的条件。

摘要：武汉城市圈的发展既是提升区域竞争力的需要,也是中部崛起的中坚力量。但是,城市圈内各地方政府机构分属不同的行政区划,形成了版图利益的冲突。这种利益冲突通过更高一级的政府来协调,行政成本巨大,而且改变不了根本的利益诉求。此外,城市圈公共事务的复杂性和社会自组织机制的发展要求一种自下而上的权力分配格局。面对这种难题,经过国外大量实践证实的政策网络治理理论为问题的解决提供了思路。本文在对政策网络治理文献梳理的基础上,针对区域规划、公共产品供给、私人产品供给和民生等不同的政策领域,提出了政府机关为中心、政府引导下的私人企业与非营利组织参与、第三方和私人企业为主政府为辅和全部主体参与四种治理模式。

关键词：城市圈,政策网络,公私伙伴关系,治理模式

参考文献

[1]John peterson.Policy Networks[C].Political Science Seriesworking paper,Institute for advanced studies,vienna,2003.

[2]Peterson&bomberg.Decision-making in the EuropeanUnion[M].Basingstoke and New York:Palgrave,1999,(8).

[3]Rhodes&marsh.New directions in the study of policynetworks[J].European Journal of Political Research,1992,21.

[4]B觟rzel A.Tanja.What’s so Special about PolicyNetworks?-an Exploration of the Concept and itsUsefulness in Studying European Governance,EuropeanIntegration online Papers(EIoP)Vol.1,1997,(16).

[5]Heclo,H..Issue networks and the executive establishment[A].In A.King(Ed.),The new American politicalsystem[C].Washington:American Enterp rise InstituteFor Public Policy,1978.

[6][英]格里.斯托克.作为理论的治理:五个论点[J].国际社会科学,1992,(2).

[7]黄显中,曾栋梁.公共协商视阈中的公共治理运作机制研究.重庆工商大学学报(社会科学版)[J].2009,(3).

[8]吴光芸,李建华.论区域公共治理中利益相关者的协商与合作[J].中共浙江省委党校学报,2009,(3).