支农资金整合研究

支农资金整合研究（精选8篇）

1.支农资金整合研究 篇一

盐城市亭湖区支农资金整合工作情况

盐城市亭湖区财政局单文余

（欢迎语）

近几年来，党中央、国务院以科学发展观统领经济社会发展全局，按照统筹城乡发展的要求，采取了一系列支农惠农的重大政策。根据国家、省、市相关文件精神，我区从2006年开始，以农业农村发展规划为依据，以主导产业、优势区域和重点项目为平台，以切实提高支农资金使用整体效益为目的，按照“稳步推进、因地制宜、突出重点、明确分工、协调配合”的原则，通过建立政府领导、部门配合的协调机制，整合各部门、各渠道安排的支农资金，初步形成了支农资金项目科学、安排规范、使用高效、运行安全的使用管理机制，取得了较好的效果。2010年，我区的支农资金整合工作得到了上级部门的肯定，并获得了500万元的整合资金奖励，为我区的支农资金整合工作增添了后劲。现简要回顾如下：

一、支农资金整合情况

1、强领导，协调配合规范整合。为了确保工作顺利推进，我区及时成立了以分管区长为组长，主管农业领导和财政部门主要负责人为副组长，涉农部门主要负责人为成员的支农资金整合领导小组。农业大镇也根据自身实际成立了相应的支农资金整合领导小组，在财政局设立支农资金整合办公室，落实专人负责具体工作的推进。区委、区政府常务会议多次专题研究部署支农资金整合试点工作，及时解决工作中遇到的困难和问题，并将支农资金整合工作列入重点工作督办的内容，保证了支农资金整合工作的顺利开展。区委、区政府每年都出台激励高效农业发展的文件（见材料范本），并多部门协同动作，强化领导督察，严格奖惩，有效推动高效支农项目的实施。

2、擅规划，打造平台科学整合。科学规划是前提，以发展规划引导支农资金整合。区整合办组织人员深入全区9个乡镇（现合并为6个）进行实地调研，因地制宜确定主导产业和发展的重点项目，明确支农资金的重点投向，通过项目的实施带动支农资金的集中使用。2008年至2010年，我区根据自身为盐城主城区的实际，着眼于市民的“菜篮子”、“餐桌子”，大力建设现代农业示范园区，并以此为平台，将支农资金进行有机整合使用。在实际操作中，对规划项目实行“扎口制”。一是由各涉农主管部门按照支农资金整合领导小组制定的工作规划，建立各自的项目储备库，然后由整合办负责项目比对，统一管理，对未纳入项目库的项目以及重复报批的项目，一律不予上报，不予投资；二是统一上报项目。所有向上级申报的项目须经领导小组统一研究同意后，再由有关主管部门与区财政部门联合行文上报。有效防止项目过小像“撒胡椒面”以及资金投入如“泥牛入海”现象的发生。三是统一组织项目实施。主管部门具体负责各自对应项目的组织实施，并要求符合招投标管理规定的项目必须实行招标，金额较大的物资材料采购严格按有关规定实行政府采购。在构建整合支农资金平台中，注重“抓大放小”，结合区情实际，明确了种植业为重点并向高产、优质、高效上调整；畜牧业向园区化、专业化、规模化方向发展，坚持把整合支农资金向优势主导产业倾斜，而产业化龙头企业的集中投入的力度则相对较小。截止2010年底，我区共投入支农资金10300万元用于现代农业园区建设，目前已建成4500亩的核心区。随着“万顷良田”等项目的即将实施，园区发展必将迎来一个更好的发展机遇。

3、提效能，完善机制推进整合。严格按照资金分配规范、使用范围明晰、管理监督严格、职责效能统一的要求，形成一整套的规范制度体系，积极推行“项目公示制、竞争立项制、政府采购制、工程监理制、竣工验收制、县级报账制、决算审计制、管护责任制、绩效

评价制、责任追究制”为主要内容的“十制”管理办法，确保项目建设每个环节监管紧密衔接，财政资金安全有效。

二、支农资金整合成效

1、实现了集中财力办事和优势互补。按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各负其责、各记其功、形成合力”的原则，围绕主导产业建设一个项目载体，坚持整合资金先整合项目的工作思路，根据建设环节的不同需求向上争取政策和资金，以项目整合来带动资金整合，避免了过去部门间交叉重复申报项目现象，较好地实现了资金有效聚合，保证了集中财力办大事。我区现代农业示范园区几年来共实施高效农业项目23个，投入资金7500万元，整合农村公路、农网改造项目资金、农桥建设、一事一议财政奖补、农业开发、水利建设等资金，对路、桥、电、水等基础设施投入近3000万元，“机耕路上挂葡萄”，“防渗渠旁有大棚”，形成了项目的穿插效应、叠加效应、辐射效应。

2、提高了项目建设档次和资金效能。紧紧围绕主导产业和重点项目整合资金，在同一项目区建立统一、协调、互补的项目申报和资金安排机制，在资金整合前实现了项目的先行整合，避免了项目建设的交叉重复和相互脱节，从而有效提高了财政资金的使用效益，财政支农资金“四两拨千斤”的作用得到了充分发挥。

3、促进了主导产业发展和农民增收。我区现代农业示范园区经过几年的项目实施以及农业技术的集成配套运用，有力带动了周边主导产业的发展，促进了农民增收、农业增效、农村繁荣，2010年，园区内外羊角椒亩收入达5000元，菊花达7000多元，西甜瓜6000多元，其他蔬菜近5000元，远远超过棉花、水稻等原有农产品的亩收益。

三、支农资金整合难题

1、资金多头分散管理制约了资金整合。支农资金整合是一个系统工程，涉及多个部门。目前，省里、市里有关“三农”方面的领导小组就有若干个，都与涉农资金有关。由于机构重叠、职能交叉，影响了支农资金的整合，使其发挥不了应有的效能，特别是受部门利益的驱使，近些年来一些政府职能部门，出现了“各路诸侯都分钱”，各报各的项目、各管各的项目，互不通气，投资分散，重复建设，形不成规模的问题，降低了支农资金的使用效益，甚至滋生腐败行为。涉农资金虽然较好地为广大农村经济社会发展提供了良好的支持，但还不能从根本上解决“三农”问题，如何把有限的资金用在刀刃上，发挥好财政支农资金的效益，更需要政府多动脑筋。在国家涉农部门职能分配格局不变的情况下，突破目前分配格局已成为资金整合的最大阻力和障碍。

2、资金管理体制不活限制了资金整合。大多数支农资金项目的审批权都集中在中央和省，直接下达到具体项目单位，有的甚至直接到村、到具体地块。由于体制上的原因，财政支农资金延续条块管理模式，形成了带有明显部门属性和行业特点的制度和方法，导致资金整合条件和环境不宽松，在资金使用过程中很难根据项目建设的实际需要进行调整。

3、地方匹配能力不强影响了资金整合。中央下达许多支农投资项目，规定省、市、县都要进行资金配套；省下达的支农投资项目，也有一部分规定市、县、乡进行资金配套。但是，像我们苏中、苏北等地方财力有限，无法承受太多的资金配套要求，更谈不上整合资金了，一定程度上制约了农村经济的发展。在扶持生产生活项目上，对于要求农户配套资金的项目，很多贫困户的自筹部分根本拿不出来，使这部分农民失去了参与支农项目的机会。

4、资金运行机制不良遏制了资金整合。支农资金监管体系不够完善，支农资金的监管目前主要靠财政部门，审计部门的监督检查具

有临时性和不确定性；支农资金整合规划有待于细化，个别项目主管部门对项目区缺乏统筹规划，致使项目申报不集中，各类支农资金难以实现“打捆使用”；项目计划建设和资金拨付存在时间差的问题，有些工程是季节性工程，往往由于资金到位较晚（有的拖到11月底），项目不能在当年及时实施，没有及时发挥应有的使用效益。

四、支农资金整合建议

1、提升科学协调机制建立的幅度。通过“统一规划、捆绑投入、共同实施、统一验收、各记其功”的办法，形成“政府领导、财政牵头、部门联动、责任清晰、科学规划、兼顾特色”的各级支农资金整合新机制。在县区一级层面上，应按照精简机构的要求，屏弃部门利益，避免交叉扯皮，更好地整合支农资金，发挥应有的效能，真正为农村经济发展提供有力的资金保证。建立健全系统的支农资金效绩考评体系，最大限度的实现农业投资效益最大化。

2、提高资金整合平台建设的强度。加强以县、区为主整合支农资金的平台，由县、区级政府根据本县、区实际，结合农民意愿，将支农资金整合后统筹安排到重点建设项目。按整合后的项目对上争取资金，打造真正的适合发展的资金整合平台，推行“集中使用、渠道不变、用途不改、各司其职、各记其功”的原则，促使不同部门分散管理的资金共同投向农村建设。对不同层级的资金，采取“事权不混、性质不变、上下配套”的办法，形成相互联动机制。当前要进一步围绕统筹城乡发展和新农村建设开展资金整合。

3、加快整合资金制度完善的速度。健全项目库制度。对专项资金的管理实行项目申报制度。项目的申报由当地政府提出，经投资管理部门、财政部门、农口行业主管部门审核后，列入项目库。专项资金要实行项目合同管理制度。所有专项资金应层层签定项目合同，明确有关部门和项目单位的权利、义务和责任。大额支农专项资金和重点项目资金要推行项目单位法人责任制。项目完工后，接受有关部门的检查和审计。财政部门要加强对财政支农项目资金申报、立项、使用、验收等全过程的监督检查,逐步推行“政府主导、财政主管、部门协助、社会监督”的管理体制，实行归口统一管理。要精简项目审核手续，提高项目实施的科学性，缩短支农资金运行时间，提升支农资金使用效率。

4、加大财政部门协调作用发挥的力度。财政部门要研究提出支农资金投入的重点区域和项目,积极做好政府的决策参谋。与各涉农部门进行沟通协调，资金的使用管理要与有关部门共同协商，共同推进支农资金整合工作。要按照“减少交叉、权责一致、强化协调、增强服务”的原则，调整和归并部门职能分工，理顺投资主管部门和财政主管部门在支农资金管理方面的职能定位，对支农项目实行相对集中管理，逐步实现由财政部门统一拨付支农资金，强化统筹协调，避免重复投资和分散投资，归并支出事项，降低管理成本，提高资金效益。县、区镇财政管理部门除了协同搞好项目的申报立项外，要层层落实监管责任，及时传递和反馈支农资金信息以及项目实施的具体情况，不做“局外人”，共同参与项目的督查验收和追踪问效，真正将支农工作落到实处。

各位来宾、各位领导，以上是我对支农资金整合方面的粗浅认识，相信兄弟单位的支农资金整合 “拼盘”做得比我们好，有机会一定前往“品尝”取经。说得不对的地方，请各位领导、同仁不吝赐教，谢谢！

2011年6月14日

2.支农资金整合研究 篇二

一、目前财政支农资金管理中存在的主要问题

(一) 资源上的分化性

由于财政农业支出实行分块管理, 资源分化为部门所有, 部门条块分割、项目不成系统, 互不协调, 使有限的资金不能形成合力, 一些大中型农业设施建设及重大产业项目均难以展开, 只能修修补补、小打小闹, 弱化了财政的主导作用。同时, 多部门管理, 多渠道投入, 在建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉, 形成“大而全、小而全”及重复建设, 资源浪费严重。而且各部门各掌握一点, 各负其责分配方法不健全、不透明, 造成一方面财政资金紧缺, 一方面有的专项资金在个别部门大量结余, 甚至被截留、挤占、挪用, 改变了支农资金使用的性质。现行的财政支农支出结构也不尽合理, 例如社会公众均受益的大型水利建设比重大, 而农民直接受益的农田水利建设比重小, 都视为对农业的投入就会变相夸大对农业的投入, 分化了对农业的支出。对于农田水利建设项目来说, 从项目实施主体来看有水利部门、有农业综合开发办也有土地部门。这些部门有的有技术上的优势, 有的具有资金方面的优势, 有的具备项目规划方面的优势等等。如何把这几方面优势有机结合起来, 让优势项目之间充分结合, 项目与资金充分结合, 这就是要开展支农资金整合的意义所在。

(二) 机制上的滞后性

现行财政支农资金的种类较多, 设置不够规范。有的项目事过境迁, 已经缺乏实际功效;有的专项名称虽然不同, 但实质内涵一样等, 由于体制性障碍以及政策刚性, 难以取消或及时归整, 影响了资金的整体调配。随着农业资金种类的增多和规模的扩大, 部门之间又缺乏沟通协调, 资金分配操作不规范、管理方式落后等矛盾凸显。有的懂“门道”的部门或企业多头申报, 反复申请, 多方获援, 叫得越响越有“奶”吃。目前这种分块管理体制带来的政府各部门之间职责不清, 重点不明, 资金使用效益低下等问题已经越来越突出。

(三) 管理上的随意性

现行财政支农资金审批制度化、公开化、科学化还不够, 存在一定的盲目性和随意性, 工作上重资金分配、轻资金管理, 缺乏有效的监管, 在体制上存在一定的缺陷。又由于领导随意批“条子”的现象, 在一定程度上鼓励了下级部门或企业“跑项目”谁的嘴“甜”、腿“勤”, 谁就多拿钱, 使资金投向缺乏统筹考虑。各级财政支农在职责和范围上也不够清晰, 带来农业资金安排使用的随意性。

二、整合财政支农资金的可行性与必要性

(一) 整合财政支农资金是优化公共财政资源配置的需要

优化公共财政资源的配置, 就是要解决资源配置“越位”和“缺位”的问题。对不属于公共财政供给的人员经费和建设资金, 就应该按市场法则办。对于农民一家一户解决不了的, 不能通过市场机制解决的, 就应该通过公共财政的职能予以解决。如动 (植) 物防疫、农民负担监督、森林防火、防汛抗旱、农业基础设施建设、农业科技推广、农村义务教育、农村医疗卫生、农村社会保障事业等是属于纯公共财政范围的, 对这方面的供给, 财政应做到足额保障, 防止“缺位”

整合财政支农资金, 统筹安排来自各种渠道的支农资金, 突出重点, 集中使用, 对于加强财政支农资金管理, 提高资金使用效益, 更好的促进“三农问题”的有效解决, 具有十分重要的意义。

(二) 整合财政支农资金是推进社会主义新农村建设, 实现和谐社会建设目标的需要

农业、农村和农民问题, 始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题。党中央、国务院为改善农村生产生活条件出台了一系列更直接更有利的政策措施, 特别是农村“六小工程” (节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等) 建设进展顺利, 成效显著, 为新农村建设积累了有益的经验。借鉴国内外的成功经验, 必须加快建设社会主义新农村, 实现城市和农村经济社会的协调发展。实现这个目标, 重点和难点都在农村。建设新农村, 需要大量的投入, 国家财政始终是新农村建设投入的主题, 所以整合财政支农资金很有必要。

(三) 整合财政支农资金是提高财政支农资金使用效益的需要

当前财政资金支出效益有待提高, 表现在财政支农资金上尤为突出。究其原因主要是多头管理, 缺乏权威、统一、规范的资金运行与管理规则。在投资管理方式上, 不同部门有不同的管理办法和要求, 存在明显的行业特点和部门色彩, 缺乏权威、统一、规范的资金运行与管理规则。地方政府在资金使用上, 即使投入到同一地块上的财政支农资金资金, 也必须按照上级不同部门各自规定的资金投向和范围使用资金, 势必会造成投入与实际需求相脱节。

三、推进财政支农资金整合的基本对策

(一) 明确整合财政支农资金的指导思想和目标

1、指导思想。

整合财政支农资金, 必须坚持以科学发展观为统领, 以建设社会主义新农村为契机, 以切实提高支农资金使用整体效益为目的, 以县市为平台, 以重点乡镇为载体, 以山东省、青岛市农业农村发展规划为依据, 以通过规划整合、资源整合引导专项资金整合为整体思路。

2、主要目标。

通过支农资金整合, 形成分类科学、分工明确、合理规范、运转有序的农业财政资金运行管理体制, 提高农业财政资金效率。

(二) 建立组织机制, 实行上下联动

1、建立跨部门的协调机制。建议市政府成立整合支农资金工作领导小组, 由市政府主要领导任组长, 财政、农业、国土、水利等部门领导为成员, 办公室可设在市财政局。领导小组办公室根据当地新农村建设总体部署, 根据各涉农部门编制的支农中长期发展规划, 负责拟定财政支农总体目标、投入重点和整合市级财政支农资金的总体方案, 报市政府研究批准后, 督促各有关职能部门负责组织实施并协调解决实施过程中出现的矛盾和问题。

2、建立市财政内部的协调机制, 做好局内管理涉农资金各业务科室的协调工作。在财政内部涉及预算、文行、社保、基建等好几个职能部门, 需要建立由财政部门主要领导负责的内部协调机制。

(三) 设定整合原则, 确保整合工作积极稳妥

分步推进原则。整合市级财政支农资金政策性强、涉及面广, 为充分调动各方面的积极性, 发挥财政支农资金的综合效益, 在现有行政管理体制和资金分配格局下, 有计划有步骤, 分步推进资金整合工作。

规划整合、资源整合引导资金整合原则。要依据我市发展农业和农村经济的总体纲要, 明确支农资金的重点方向。要依据中央、省和青岛市制定的总体纲要和扶持导向, 深刻领会其精神, 据此制定我市发展农业和农村经济的总体纲要, 确保整合工作方向明确, 规划科学合理。

存量调整与增量集中相结合的原则。对财政支农资金的存量部分和增量部分同时进行整合, 集中财力用于市政府确定的重点支农项目。在有关涉农部门支出存量中, 已经安排用于政府确定的重点支农项目的, 维持现有规模不变。同时, 加大部门内部统筹安排力度, 大力调整支出结构, 合理归并支出项目。在保证农林水支出法定增长的同时, 应本着与发挥部门职能作用相结合原则, 合理配置财政支农资金, 保证政府确定目标的有效实施。

预算内外资金相结合的原则。无论预算内资金, 还是预算外资金, 都是财政性资金, 其使用应纳入一个盘子统一分配。在操作上可实行“先预算内, 后预算外”, 即先整合财政预算内支农专项资金, 再结合部门预算的编制, 将预算外资金纳入大盘子统筹安排。

(四) 制定实施方案, 确保整合工作顺利

1、坚持“先统筹, 后分解”。整合支农资金即先把各项资金捆起来, 统筹规划布局, 然后再分解任务, 实现统一规划指导下的分工协作。

2、坚持“先部门内, 后部门间”即先在部门内按照本行业发展的总体规划, 整合相关支农资金, 再在部门之间把性质和用途相近的资金整合起来。

3、坚持“横向, 后纵向”, 即先把市本级的财政支农资金整合起来, 再做好对省、市的资金衔接和项目结合。

3.支农资金整合研究 篇三

一、财政支农资金整合存在的问题

（一）对财政支农资金“整合”认识不到位。无论在中央各部委涉农机构层面看，还是在省市县地方层面上看；不管是在财政系统内部，还是在涉农其他主管部门，相当一部分人对财政支农资金整合的重要性和紧迫性认识不足，没有站在维护保障国家粮食安全，实现农业现代化的高度来认识到新形势下加快财政支农资金的整合的重要意义，对于我国“三农”问题的解决，合理有效配置公共财政资源，提高财政支农资金使用效益，加快推进社会主义新农村建设，促进农业可持续发展，实现现代农业有机地结合在一起，许多人思想观念仍然停留在狭窄封闭的“小农业”的意识中，没有树立起开放综合管理的“大农业”理念，观念上陈旧导致对财政支农资金整合在认识上难以统一思想，无法形成资金整合的共识氛围。

（二）财政支农资金整合的重点不突出。从近十年来财政支农资金整合的实践看，之所以财政支农资金整合效果不佳，主要是财政支农资金整合目标和方向不清晰。对中央和省级层面而言，对支农资金整合不仅没有明确的思路和具体规划，而且对支农项目建设时序、资金平衡缺乏综合分析、判断和协调，仅仅强调把资金整合的重点放在提高财政支农资金使用效率方面上，对具体支农资金“怎么整合”，整合后“钱要投到哪里去”，“当前需要解决什么问题、长远需要解决什么问题”，这些关乎支农资金整合的一系列重大问题，缺乏统一规划部署和具体实施方案，致使整合后支农资金在投向上缺乏连续性和长远性，年度间缺乏必要的衔接，使支农资金整合停留在“为了整合而整合”状态下，无法实现财政支农资金整合后所要解决和达到的预期效果。对基层县（市）而言也是如此，既缺乏财政支农中长期发展规划，也没有年度财政支农资金投入重点范围和项目储备。由于基层普遍缺少财政支农资金的产业发展、生产和生活基础设施建设规划，有些地方的县（市）区级支农资金整合平台的区域性和规划性不明显，引导聚集支农资金的功能不强；有些地方整合平台的内容过于空泛，具体的项目支撑不够，财政支农资金安排没有形成以规划为基础，以项目为载体的工作机制，资金整合后的可操作性也不强。就某个项目而言，究竟应当资助多少数额，在实际操作中也难形成科学标准，这使得整合后形成的“打包”资金难以实现合理分配，违背了整合的初衷。

（三）财政支农资金整合缺乏部门之间的合作。由于支农资金整合在一定程度上削弱了原有的分配格局下涉农部门的既得利益，因而难以使涉农资金管理部门产生资金整合的内在动力，从而导致部门之间缺乏合作的积极性。现行的财政支农资金管理模式，使得支农资金分散在各个涉农部门管理和使用，所有涉农事务都是按照类别归属不同的部门管理，各类支农项目大都以条条管理为主，各涉农部门对资金使用要求不同，支农资金的重点投向和建设内容也各有侧重，客观上形成了多头决策、分割安排使用的局面。加之，支农资金使用管理信息沟通渠道不畅通，这不仅使得掌握资金和项目分配权的各涉农部门在项目选择和资金投向等方面很难做到一致，也使财政支农项目计划、支农资金及资金整合工作不能同步进行。目前，省级资金整合与所辖县（市）级资金整合的协同工作的难度越来越大。有些县（市）为了获得省级整合资金，不得不迎合省级支农资金整合的“政策取向”，县级资金整合成为了被动调整。

（四）财政支农资金整合没有一套规范的制度约束。目前涉农资金整合随意性较强，停留在被动的整合状态，主要是缺乏相应比较权威的政策法律法规体系，仅靠财政部门下发的文件来要求各部门和地方进行资金整合，是不可能在中央、省、市、县四级财政之间建立起自上而下有序流动的良好机制。有些地方过分依赖领导的权威，过分看重协调组织的作用，过分强调资金整合的完整性，牵强地将一些特定用途和指定区域的资金纳入整合范围，而忽略了各种体制机制的创新。还有些地方开展的涉农资金整合并没有严格按照设立依据、来源渠道、投入规模、执行期限、支持对象、支出用途和使用管理方式等对涉农资金进行认真梳理，从而导致一些涉农项目该撤销的没有撤销，该合并的没有合并。在一些涉农资金整合取得了初步成效的地方，虽然对性质相同、用途相近、使用分散的涉农资金进行了必要归并，但由于缺乏自上而下整合机制的有效支撑，把清理、归并涉农资金提升到预算编制环节进行统筹安排仍面临相当大的困难，资金整合只是停留在“治标”没“治本”的阶段，以至于整合的效果难以显现。

（五）地方财政配套困难影响财政支农资金整合效果。现行财政体制实际上是分税制和财政包干体制结合的产物，在实际运行中强化了各级政府上收财权、下放事权的格局，成为导致地方财政困难的根本原因之一。加之，涉农部门在支农投入责任、范围、扶持对象和重点领域等权限划分上不清晰，各涉农部门指导工作多以资金为手段，形成工作推进资金化、资金分配碎片化、项目设立固定化，专项转移种类越来越多，规模越来越大。中央下达的许多支农投资项目，规定地方政府都要进行资金配套，使得地方陷入不配套违规、配套没钱的两难境地。一些地方受财力的影响，无法承受太多的资金配套要求。尤其是中西部欠发达地区，县（市）乡两级地方政府财政资源严重短缺，财政支农资金和项目只能依靠中央或省里，地方无力提供更多的配套资金，地方的“三农”投入只能依靠中央和省里每年下达一定的专项资金来解决问题。由于许多专项资金使用已经固定化，致使有些地方所需资金与专项的要求有较大偏差，不能自主支配使用，因而难以实现其资金整合。此外，还有些扶持农民生产生活项目，要求农户配套资金，因很多贫困户的自筹部分根本拿不出来，使这部分农民失去了参与支农项目的机会。

（六）农民缺乏参与财政支农资金整合的话语权。无论是“三农”问题的解决，还是现代农业的发展，在很大程度上取决于农民的参与程度。然而，在整合实际运作过程中，各级地方基本上以政府相关职能部门为主体来进行支农资金整合，从某种程度上说，支农资金项目的确定、安排与使用只是政府部门间的博弈结果，所体现的是中央和地方之间或者部门与部门之间的协调和利益分配。而作为支农资金使用主体的农民却一再被排除在外，难以参与支农资金使用安排这个过程中来，农民或支农资金使用主体不仅缺乏正当利益诉求和表达渠道，而且缺乏平等参与制定游戏规则的权利，其利益表达不能体现在支农资金的项目规划安排中。加之，资金整合信息未能对大众公开，使得农民不能够对项目安排和资金使用等情况进行有效监督和质疑。有些地方支农资金整合后，使得项目安排的受益面变窄，结果是项目区的农户不一定对该项目有需求，而有需求的农户却得不到支农资金的扶持，供求错位则带来整体福利损失。此外，片面强调支农资金的整合，不仅带来的支农资金“垒大户”现象与财政支农目标不符，而且带来一些地区更严重的贫富差距和社会问题。有些地方支农资金在县域范围内整合后，地方政府官员出于政绩方面的考虑，往往更倾向于把资金投给发展基础较好的地区，进一步加剧“马太效应”，这与建设公共财政的理念不相符。

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二、影响财政支农资金整合的因素分析

（一）财政支农资金管理体制不顺的问题。要看到现行的财政支农资金管理体制和农业宏观管理体制相对应，它是由过去的计划经济体制演变而来的。虽经历几次大的调整和改革，但仍始终没有摆脱旧体制的束缚，特别是财政支农管理体制和农业宏观管理体制的改革滞后于整个市场化的改革，支农资金条块分割，以条为主的管理体制，不仅阻碍财政支农资金整合的有效实施，而且影响我国农业现代化的进程。从财政支农资金管理组织结构看，实行的是纵向和横向交叉的组织管理结构。纵向垂直结构，实行分级管理，自上而下，从中央到地方，地方包括省、市、县（区）的三级管理体制，每一级行政管理机构，行使着一级行政管理职能。虽然对其上级安排的财政支农资金没有安排调整权，但对本级财政支农资金具有行政分配管理权限。横向水平结构，财政支农资金归属不同的部门管理，有发改委、财政、扶贫、农业综合开发、农业、林业、水利、畜牧、农机、气象、国土、交通等几十个部门。虽然各部门之间职能分工各有侧重，但支农资金交叉重复使用非常严重。同一建设项目，可以在多个部门或同一个部门多个处室得到专项支持。而各部门管理程序、立项标准、补助方式等各不相同，这样不仅极容易重复建设，而且会造成资金管理上的混乱。比如：国家大型商品粮基地建设、农业综合开发、小型农田水利设施建设专项中都有农田水利设施建设投资；农民培训项目更多，农业部门的“阳光工程”，扶贫部门的“雨露计划”，教育部门“人人技能”工程，科技部门的远程教育培训，劳动人事部门农民工就业技能培训，乡镇企业、妇联、团委的各类农村技能培训等等。这种多部门、多渠道的资金管理体制，不仅阻碍着财政支农资金的整合，而且难以适应市场经济发展需要。

（二）政府间财权与事权划分不清带来的问题。从政府间财政关系看，当前各级政府间的财政支农责任划分普遍存在着财权事权划分不清，权责不统一的问题，主要因为现行的财税体制和行政管理体制改革滞后于经济社会发展，没有建立起适应社会主义市场经济的现代公共财政体制，体现在财政事权和支出责任划分、收入与支出安排、转移支付等关系到国家治理现代化的诸多问题一直没有得到有效解决。财政支农资金支出不仅缺乏明确的法律依据，而且涉农事项究竟哪些由中央投入来解决，哪些由地方投入来解决都没有明确规定。在现行财政支农资金管理的模式中，各涉农部门，都是定点、定项目下拨支农资金，一般情况下不允许支农资金转移地点、更换项目。由于财政支农资金审批权高度集中在中央和省两级，上下级涉农资金分配与管理权责不匹配，审批权限过高、过细，中央各涉农部门大包大揽、一竿子插到底的项目管理模式，不仅限制了基层财政支农资金的统筹整合，而且影响了基层涉农项目安排的整体性和统筹使用。对于“三农”的投入，除中央财政和中央各部委每年安排一部分专项资金外，各级政府在每年预算中也都要安排一定的财政支农资金，其资金的使用方向基本是围绕本区域农业和农村事业的发展。但由于近年来中央财政和各部门下达支农资金投入数量越来越大、支农支出越来越多，有些涉农专项资金不仅“小而多、细而散”，而且直接要求地方按一定比例资金进行配套，这不仅带来支农资金运行中间环节多、运行慢、时效性差、使用效益低等诸多问题，也不利于地方统筹集中使用，其结果加剧了上下级政府之间涉农政策的重复，硬性分割了地方预算安排的涉农资金，使地方难以集中财力统筹支持。有些地方为了争取到上级项目支持，不得不进行虚假配套，“一女多嫁”，同一笔资金重复配多个项目。

（三）涉农资金管理部门简政放权不到位带来的问题。进入新世纪以来，国家财政支农政策发生重大转变，陆续出台了一系列强农惠农富农的财政支持政策，其力度之大、覆盖面之广，超过以往任何一个时期，2010年中央财政支农支出已突破万亿，占财政总支出比重已超过10%以上。然而，财政支农资金管理与使用，并没有随着财政支农支出的增加，和我国农业发展进入新阶段出现的新情况和新问题，而进行相应的改革与调整，财政支农资金管理体制改革受制于行政管理体制改革和财税体制改革的制约。尤其是以下放支农资金和审批权限为主的行政管理体制改革不到位，没能按照建立社会主义市场经济体制和建立公共财政框架的目标要求，进行政府职能转变和简政放权。现行的财政支农资金分配依然延续着原来的路径，对许多新增的财政支农支出缺乏长远统筹考虑，采取基数加增量的办法，对新增资金仍然沿袭谁先提出由谁承担的原则。无论是财政系统内，还是在其他涉农部门，依然还处在审项目、分资金、下指标的状态，没能从微观具体事务中解脱出来。由于财政支农资金整合涉及利益的重新调整，因而从上到下，包括整个财政系统在内的几乎所有涉农资金管理部门，都怕整合后失去自己的权利。尽管近年来，国家在财政支农乃至农业宏观管理方面出台了一些改革举措，但因涉及部门利益而难以实施或半途而废，甚至与初衷南辕北辙。加之，近年来财政支农及涉农资金管理部门既得利益的固化，根本不可能放弃自身的部门已有的既得利益，任由其他部门来“整合”。由此可见，财政支农资金整合的效果就可想而知，其整合的层面越高，协调难度越大，到最后国家层面的整合根本就难以执行。当最上层的资金整合都难以实现时，要求下级部门对资金的整合利用，上下级之间各种对接方面的困难以及部门之间出现各种协调上的矛盾在所难免。

（四）中央和省两级支农资金科目种类过多带来的问题。从财政支农资金整合过程中表现出来的问题看，虽然许多问题都出在了下面，但根子却在上面。造成财政支农资金难以整合的主要症结之一，就是中央和省两级涉农资金种类太多，按照财政部每年发布的政府收支分类科目表中的支出功能分类，涉农资金涉及到一般公共服务、教育、科技、文化、卫生医疗、社会保障和就业、环境保护、农林水事务、交通、电力、金融、粮油物资储备等转移性支出十几大类。仅在财政系统内分管这些资金的部门就涉及到预算、农业、经建、教科文、社保、金融、农发办、综改办等司局。在农林水支出中财政支出就达到10大类100多项。不仅如此，随着近十年来中央财政加大对农业投入的增加，中央对农业的专项转移支付的规模和项目种类也在不断地增加。据不完全统计，2012年，中央对地方专项转移支付就达200多项，其中：涉农专项就超过100多项，涉及到支持农业生产、对农民补贴、支持农村科技、教育、社会保障、卫生医疗和农村文化体育，以及主要农产品价格补贴和储备费用等若干专项资金。在省级，除了管理使用中央财政下拨的各类涉农专项以外，各地还根据本地实际情况增设了各类支农专项资金，且省级涉农资金种类要远远多于中央。如果把省里和中央涉农资金专项加起来，一般省份都在200多项以上，有些支农专项少则几十万，多则几百万或几千万。上述涉农资金所对应的管理使用部门，按照国务院“三定”方案，仅中央级参与涉农事务管理的部门和机构就达到25个，在这些职能部门内又分设多个管理机构。由于行政管理体制在省级以下既有传承又有不同，省级以下涉农部门和管理使用涉农资金的部门比中央还多。由于中央财政支农资金划块分部门管理，资金管理权限属于部门，资金分配跟项目走，并通过横向和纵向运行流程到达基层，尽管有些项目明显存在重复、交叉，运行不合理，但基层没权进行项目的变更、调整。这套支农资金管理机制和运行流程，不可避免地为支农资金的整合设置了重重障碍，延续到基层的结果，根本无法使财政支农资金做到整体上的有效整合和优化配置。

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（五）财政支农资金预算安排不完整带来的问题。财政支农资金预算安排不完整体现在地方和基层在支农资金的预算编制、预算执行、预算监督都很难在事前完整、准确反映。在财政支农资金整个安排使用运行过程中，从预算开始、到项目审批、资金发放与使用单位等几个重要环节一直处于分割状态，这些环节之间存在着严重的信息不对称，支农资金的分配和审批权力主要集中在财政和涉农主管部门手中，使得预算部门在编制报表时也带有较为浓重的经验决策色彩。加之，财政部门以外的一些部门掌握资金初次、二次分配权，使得财政年度预算难以完整反映支农资金的全貌，特别是地方或基层财政受人力有限、信息不对称等多种因素影响，每年通过转移支付从上级能得到多少专项转移支付资金，年初预算很难准确反映出来。因此，在支农资金和项目申报过程中，出现了许多部门在进行项目预算时就故意夸大项目的资金需求，一些重点急需项目得不到资金的有效支持，相反，不需要资金的项目却得到许多资金支持，从而不能使有限的支农资金得到最优的配置，发挥最大的效益。不仅如此，由于财政网络中可获得的信息资源较少，没有统一的运行平台，缺乏综合分析功能，致使财政信息集成管理的运转不畅通，不能实现数据的充分共享，大部分政府部门的财政信息系统还停留在较低层次上，不能满足日益精细化、全面化的管理工作需求，使部门预算与部门事业发展目标之间缺乏直接的联系，这样容易造成申报部门与审批部门之间的信息不对称，容易产生逆向选择与道德风险，难以真正对财政改革工作起到辅助决策的作用。

（六）农业的自然属性和特征对财政支农资金整合的影响。财政支农资金整合困难，资金使用之所以分散，除上述原因外，还受农业自身属性和特点影响与制约。因为农业生产的自然属性和特殊性，决定了农业投资的分散性。农业生产的地域性和季节性，决定了种植业、养殖业、农产品加工业等多种生产和经营，决定了农业生产多以家庭为单位，分散经营为主。地域环境多样性，决定农业项目呈现出量多、分散、规模小的状况，即使像大型水利项目和退耕还林项目也是由很多个分散的区域性的小项目集合而成的，这些特征客观上也制约了财政支农资金的整合。加之农业的多功能性和农业政策的多目标性，决定财政支农的多目标以及财政支农资金的分散。根据农业多功能特点，农业发展既要考虑到实现食物供给、生产资料供给、资源的合理利用和环境效应，又要考虑到农民增收和农村稳定。农业政策目标的宽泛和不确定，使涉农部门的政府管理职能具有差异性，这种差异性客观上为整合带来了难度。涉农部门资金整合的本质不是要消除部门经济差异，而是寻求财政资金使用效益的最大化。

课题负责人：王树勤

执笔人：李军国、宗宇翔

4.支农资金整合研究 篇四

为充分发挥财政支农资金使用的规模效益，切实做到集中财力办大事，自2005年开始，省财政厅组织开展了财政支农资金整合试点工作，取得了明显成效。为全面提高资金整合的质量和效益，在认真总结试点经验的基础上，今年我省继续扩大整合规模和范围，积极创新整合方式，认真研究探索有利于财政支农资金整合的体制性、机制性和制度性措施，逐步建立起省、市、县三级上下联动，财政与有关部门、项目单位协调配合的支农资金使用管理模式，推动全省财政支农资金整合工作向纵深发展。

一、进一步加大横向整合力度。要求各级财政部门继续按照“存量优化，增量集中，预算内外统筹，跨部门整合”的原则，全面梳理现有财政支农专项资金，对到期、过时或效益不高的及时压减、撤消或转变投向；对资金用途和性质相近的进行合并、归类；新增专项资金要尽量安排综合性项目，按照统一规划，组织各相关部门分工协作、共同实施；认真总结市、县农业综合开发土地治理资金与国有土地使用权出让金收入用于土地开发整理的资金、新增建设用地土地有偿使用费统筹安排使用的经验做法，努力扩大预算内外资金统筹安排、部门之间资金结合使用的范围。在继续做好“资金”层面整合的基础上，各级财政部门要进一步健全完善现有政策体系，统筹协调各类专项资金的分配和使用，加强资金之间的有机衔接，切实推进“政策”层面的整合。重点探索以支持农业基础设施、农业产业体系、农业科技、农业社会化服务体系、农业生态环境建设、培育新型农民等重点项目为平台，有关支农资金相互配合、统筹安排、集中投入的措施办法，进一步发挥政策和资金的拢聚效应。

二、进一步创新纵向整合的体制机制。省财政厅加大了改革创新力度，努力为市、县整合上级财政支农资金创造条件。一是逐步下放专项资金审批权限。将资金审批权限下放范围由良种补贴、农机购置补贴、能繁母猪补贴、优质后备奶牛补贴、扶贫开发、村村通自来水、农村劳动力转移培训等专项资金，扩大到防汛抗旱等各类防灾救灾资金以及小型病险水库除险加固、农村户用沼气、农民科技培训、绿化山东、森林生态效益补偿等专项资金。今后，根据工作需要，还将进一步扩大资金审批权限下放范围，切实发挥基层政府财政支农决策的主体作用，探索建立权利和责任对等的支农资金分配机制。二是积极推行公式法、因素法等资金分配方式。省里将对适宜的专项资金，制定并公布资金分配的公式、系数和依据，确保资金分配的科学、公平、公正和透明。三是切实加快预算执行进度。选择部分专项资金，在每年省级预算编报前下发项目申报指南，组织各市选报项目。省级预算一经省人代会审查批准，即研究确定资金分配方案，并及时拨付资金，确保资金早到位、早发挥效益。同时，要求市、县财政部门积极研究探索有利于支农资金纵向整合的措施办法，努力形成全省上下配套联动的资金分配使用机制。

5.支农资金整合研究 篇五

财政部关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见

(财农[2006]36号)

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)：

为进一步加强支农资金管理，推进支农资金整合工作，根据《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发[2006]1号)提出的整合支农资金的要求，现提出以下指导意见。

一、进一步提高对推进支农资金整合工作的认识

(一)充分认识支农资金整合的重要意义。近年来，各级政府对“三农”的投入不断增加，有力地促进了农业、农村经济发展和农民增收。但支农资金使用管理分散现象比较突出，一定程度上影响了支农资金的使用效益和政策效应的发挥。因此，进一步整合支农资金，非常必要。一是有利于逐步规范政府支农资金投向，合理有效配置公共财政资源，提高支农资金的使用效益。二是有利于促进政府及其部门转变职能，克服“缺位”和“越位”现象，加强对农业的支持和保护。三是有利于集中力量办大事，提高支农资金的整体合力，推进社会主义新农村建设。

(二)正确认识支农资金整合面临的形势。当前整合支农资金具备比较有利的条件，一是有明确的政策要求；二是各方面认识在不断统一和深化；三是通过试点积累了经验。但也存在资金使用管理制度不统一、部门利益分割和支农资金统筹使用管理缺乏统一协调的工作机制等困难。因此，要正确认识支农资金整合工作面临的形势，充分利用有利条件，努力克服困难，积极主动开展工作，进一步推动支农资金整合。

二、支农资金整合的指导思想和基本原则

(三)支农资金整合的指导思想。以科学发展观为统领，以建设社会主义新农村为契机，以县为主和多级次整合相结合，以农业农村发展规划为依据，以主导产业、优势区域和重点项目为平台，以切实提高支农资金使用整休效益为目的，通过建立政府领导、部门配合的协调机制，整合各部门、各渠道安排的支农资金，逐步形成支农资金项目科学、安排规范、使用高效、运行安全的使用管理机制。

(四)支农资金整合的基本原则。推进支农资金整合工作要遵循先行试点、稳步推进，因地制宜、突出重点，明确分工、协调配合的原则。

―――先行试点，稳步推进。支农资金整合既是一项新的工作，又要涉及利益格局的调整，需要通过试点，积累经验，因此，要按照“先易后难、重点突破、分期实施、稳妥推进”的要求，先行开展试点，务求开好局，起好步，取得经验后，再逐步扩大整合范围，积极稳妥地推进资金整合工作。

―――因地制宜，突出重点。制定当地农业经济和农村社会发展规划，确定阶段性和年度支持重点，作为支农资金安排使用的依据，引导支农资金整合。

―――明确分工，协调配合。支农资金的整合，由财政部门牵头。要清晰界定财政及涉农部门的职责，明确落实各相关部门单位的责任，加强部门之间的沟通协作，按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”的原则，形成协调配合，良性互动的工作机制。

三、支农资金整合的方法和步骤

(五)要坚持以县为主推进支农资金整合。一是选择若干县级单位作为试点单位，制定支农资金整合方案，以上级分配的支农资金和本级安排的资金为整合对象，开展资金整合试点。二是选择若干县，将中央、省、市安排的支农资金进行“打捆”下达，推进支农资金整合。在坚持以县为主的同时，各地可积极探索多级次、多形式的支农资金整合的有效途径。

(六)确定支农资金整合范围。除救灾资金、粮食直接补贴资金等特殊用途资金外，财政部门管理分配的支农资金以及农口部门预算中用于项目的支出，都可纳入支农资金整合的范围。条件成熟后，积极推进政府安排的所有支农资金的整合。

(七)以发展规划引导支农资金整合。根据当地发展战略目标和经济社会自然资源条件，围绕推进新农村建设的目标要求，制定农业农村发展中长期规划和年度计划，确定主导产业和发展的重点项目，明确支农资金的重点投向，指导支农资金整合。

(八)以主导产业和项目打造支农资金整合的平台。各地可根据发展规划和重点项目对现有资金进行适当归并，并以主导产业或重点建设项目打造支农资金整合平台，通过项目的实施带动支农资金的集中使用。在具体方式方法上，可根据实际需要灵活选定。如以农田水利设施建设为切入点，打造水利资金的整合平台；以新农村建设为契机，打造农村发展类资金和扶贫资金的整合平台；以发展优势产业和特色产品为抓手，打造生产类和产业类资金的整合平台；以改善生态环境为重点，打造生态保护和治理资金的整合平台。

(九)建立支农资金整合协调工作机制。鉴于支农资金整合涉及的部门较多，县级要成立由主要政府领导担任负责人的支农资金整合协调领导小组，并在财政部门设立协调领导小组办公室。围绕所规划的项目，建立相应的工作责任制，形成在同一项目区资金的统一、协调互补和各有关部门按职责分口管理的“统分”结合的工作联系制度。

(十)统筹安排支农资金的分配使用。地方财政部门要根据项目建设和农业发展目标，区分轻重缓急，对申请上级财政部门支农资金和本级财政支农资金的分配使用统筹安排，逐步做到支农项目申报、审批、实施的集中统一。一是县级财政部门要根据发展规划和重点，按照集中建设项目、集中建设地点、集中资金投入的要求，统一申报项目和资金。二是省级财政部门要根据资金整合的要求，对申请中央财政的项目要统一申报，对下达县级的项目要统一审批，统一拨付资金。三是项目确定后，县级财政部门要会同有关部门统一组织实施项目，统一协调项目建设，统一管理项目资金运行，统一项目竣工验收。

四、推进支农资金整合的配套措施

(十一)修订完善现行支农资金管理制度。各级财政部门要按照资金分配规范、使用范围明晰、管理监督严格、职责效能统一的要求，对现行支农资金使用管理制度进行清理，修订和完善资金分配、使用、管理办法，各项管理制度要相互衔接，避免互相矛盾抵触和彼此交叉重叠，为支农资金整合提供制度支撑。

(十二)中央财政要积极为支农资金整合营造有利的条件和环境。在政策制定上，要逐步做到符合促进农业发展、农民增收、农村进步的总体要求，有利于资金的统筹安排。在资金分配上，今后安排的财政支农地方专款，具备条件的，一般只下达资金控制指标，由地方根据规划统筹安排使用。对于列入部门预算用于地方的项目支出，要与主管部门协商，将其与地方专款归并统筹使用，条件成熟时，可转为中央对地方的专款。对具有预算分配职能的综合部门，中央财政要主动协调，明确各自的投入重点和支出范围，积极推动中央部门的资金整合。

(十三)省级财政部门要切实加强对支农资金整合的组织和指导。一是要及时制定支农资金整合的具体实施方案，要按照整合支农资金的基本要求，推进支农资金整合工作，切忌观望、等待。二是要加强对县级支农资金整合工作的指导。在政策制定、制度设计、资金安排、监督管理等方面为县级支农资金整合创造必要条件，与县级政府和财政部门进一步细化实施方案，加快支农资金整合工作进程。对支农资金整合中出现的问题，要加强调查研究，研究解决措施，及时进行信息交流和沟通。

(十四)县级人民政府要加强对支农资金整合工作的领导和协调。要切实担负起整合资金的责任，加强对支农资金整合工作的领导和支持，统筹安排支农资金的使用，协调部门之关系，帮助解决工作中的困难和问题，为资金整合工作提供必要的财力支持和组织保障。

(十五)县级财政部门要充分发挥支农资金整合的协调作用。作为支农资金管理的职能部门，县级财政部门要充分发挥协调作用。积极争取当地政府对支农资金整合工作的支持和指导，配合有关部门研究确定本县农业农村发展重点。根据发展重点和本地实际，研究提出支农资金投入的重点区域和项目，积极做好政府的决策参谋。要主动与涉农等有关部门进行沟通协调，资金的使用管理要与有关部门共同协商，要打破部门利益观念，共同推进支农资金整合工作。

(十六)上下配合，部门联动，共同推进支农资金整合工作。支农资金涉及部门多、级次多，上级部门与下级部门、财政部门与涉农部门要上下配合，部门联动，以保证支农资金整合方案的对接和整合工作的顺利推进。

(十七)在整合过程中加强对支农资金的监管。经过整合后的支农资金，相对集中，数额较大。要采取得力措施，确保资金使用安全。建立决策机制，实行政务公开，推行项目公示制；强化约束机制，实行工程招标制、物资集中采购制和资金报账制；完善监督机制，实行管理责任制、工程监理制和监督跟踪制、监督抽查制。

五、推进支农资金整合工作的几点要求

(十八)要注重支农资金整合方式的创新。坚持以县为主，同时要积极探索其他支农资金整合方式，不强求统一资金整合的路径和模式，鼓励不同级次、不同层面、不同内容、不同形式的整合，提倡各地从实际出发，因地制宜，积极探索，自主创新，形成灵活多样、操作性强、切实有效的整合方式。

(十九)加强支农资金整合工作的宣传。各级财政部门要采取不同形式，积极宣传支农资金整合的必要性和重要意义，介绍支农资金整合好的经验、好的做法和积极成效，促进支农资金整合工作不断迈上新台阶。

(二十)及时对支农资金整合工作进行总结。各地要认真研究资金整合过程中出现的问题，积极有效地提出解决办法。对整合工作中出现的困难和经验教训及时总结，要采取切实可行的保障措施，积极推动支农资金整合工作。

中华人民共和国财政部

二○○六年五月十一日

6.县域支农资金管理现状及对策 篇六

一、县域支农资金管理现状及成因

（一）资金投放与跟踪管理不配套

近年来，中央及省、市政府财政支农资金逐年增加，惠农政策覆盖了农、林、牧、副、渔等各个产业，涉及到财政、民政、交通、社保等诸多领域。不同渠道的支农资金在使用方向、实施范围、建设内容等方面，有一定的重复交叉，出现多头管理。形成投入多，跟踪管理少，致使支农资金使用效益普遍低下，难以发挥财政资金的引导作用。

（二）支农资金投放形式单一

现行的各项支农扶持政策中，直接以现金方式投放模式明显增多，如退耕还林、种粮补贴、农村低保等，各级财政十分重视，都是要求采用“一折通”形式直接发放到农户。无偿资金投放多，收到的社会效果少，没有重视从开发农民思路，拓宽农村发展方面加以引导。新科技、新技术推广应用少，没有充分发挥支农资金在提高农业综合发展能力方面的带动作用。

（三）支农资金管理方面乡镇财政乏力

乡镇财政在支农资金管理方面处于弱化状态。一方面，乡镇财政职能作用弱化。乡镇财政处于改革之中，在支农资金管理方面，县、乡财政部门责任不明，乡镇只是被动地按时按额发放资金，在资金使用管理方面很难发挥有效地监督作用。另一方面，乡镇支农投入有限。“乡财县管”乡镇显然更加困难，没有财力增加对农业的投入。

（四）县级报帐制有待完善

财政专项资金报帐制是强化专项资金管理的重要措施。有部分支农资金采用报帐制管理。但在报帐过程中，直接将资金拨付到项目实施单位，县级财政部门只接收合法合规的票据，对实际支出情况并不掌握，项目实施单位将不准列支的、或者超范围支出的单据换成正式发票报帐，套取专项资金的现象依然存在。

二、提高财政支农资金使用效益之对策

（一）制定规范的财政支农项目管理制度体系

按照依法行政、依法理财和建立公共财政制度的要求，全面清理、完善现有的各项支农资金和农村财政管理制度。将支农资金的项目申报与立项、施工与验收等各个方面相应建立项目管理制度体系。从预算编制、预算执行、绩效考评、监督管理各个环节建立科学合理、层次清晰、分工明确的支农资金管理制度体系。达到依法管理、按章办事。

（二）建立县为主体的支农资金分配体系

1、形成财政支农资金稳定增长机制。在支农资金投入方面，县财政要结合中央和省级支农资金，配套本级资金，不断增加对农业的投入。认真贯彻落实《农业法》，确保对农业投入的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度。

2、规范支农资金分配机制。财政支农资金的合理分配是财政支农资金有效使用的前提。以县财政为主体建立资金分配机制。县财政部门要参与财政支农项目的事前调研，立项论证，项目概算等过程。在此基础上根据县域农业发展重点和公共财政职能要求，坚持长远规划与当前发展相结合，重点项目与一般扶持相结合，合理地确定支农资金分配方案。对一些事关全局和农民切身利益的资金，在分配过程中要充分评估，或者以合适的形式进行公开评估论证。

3、合理调整支农支出方式。改变过去向农民投放现金的单一模式，调整支农资金投放方式，提高支农资金的综合利用率。通过投术培训，提高农民生产技术水平；利用科技扶贫，引导农民应用新技术，实现新发展；选好适合本地发展，具有带动作用的优势产业，如烟叶、蚕桑、柑桔、魔芋、畜牧等产业项目，优先扶持发展，形成产业优势，从广泛性扶持向择优集中扶持方向发展，发挥支农资金的导向作用。

（三）建立以乡镇为重点的支农资金管理体系

1、明确支农资金管理责任主体。在现行财政管理方式下，支农资金分散于县局多个股室，管理分散，应明确一个管理责任单位，全面负责支农资金的项目管理和资金管理，组织指导乡镇支农资金的管理工作。

2、充分发挥基层财政作用。在县财政统一指导下，发挥乡镇财政管理作用非常必要。要从制度上明确乡镇财政管理职责，乡镇财政不仅要在资金拨付与使用上发挥管理作用，而且要参与项目的申报，项目的施工、完工验收等全过程管理。指导项目实施单位建立项目专帐核算。项目完工后，检查督导项目单位公开公示项目资金运行情况，广泛接受人民群众监督。

3、进一步完善县级报帐制。坚持县级报帐制，是行之有效的资金管理办法。一是要坚持参与项目管理。财政部门要确定专人自始自终参与项目各个环节的监督，工程验收要有财政监管人员签字确认。二是严格审核报帐单据和相关项目材料。对工程不完工，质量不达标，手续不齐全的不予报帐，杜绝非生产性开支和非项目支出，确保专项专用。三是报帐制与财政改革相结合。利用政府集中釆购、国库集中收付等制度，根据项目计划，施工合同，验收确认等手续，直接将资金支付给项目施工单位或个人。

4、注重农民参与。近年的新农村建设试点工作证明：实施支农项目要充分尊重农民的选择权。项目的申报立项必须注重农民参与，尽力把项目选择权交给农民。农民的积极参与是项目成功的重要前提。此外，在小型农田水利、人畜饮水等涉及到农民直接利益的项目，可以采取农民自愿参与、村组统一规划，财政资金补助的方式，让农民得到实惠，更多的参与，调动农民参与支农项目建设的积极性。

（四）、建立支农资金运行监督体系

1、建立支农资金使用的约束机制。通过县、乡两级政府间的财力分配来促进乡镇按规定使用财政支农资金。如发现改变资金使用方向，或挪用支农资金等行为，县级可采用扣减同等财力或减少下一支农资金分配额度予以调整，起到约束作用。

2、建立支农资金使用考评机制。建立考评机制，目的是提高资金使用效益和财政服务水平，不断促进项目有效实施，农民明显增收。考评指标包括项目考评和财务考评。项目考评的主要内容可包括：项目规划的科学性、可行性、创新性，组织管理情况，项目的社会效益、生态效益、经济效益等。财务考评包括资金预算合理性，资金配套落实情况，实际支出情况、财务管理状况等。

7.财政支农资金管理问题研究 篇七

一、财政对“三农”投入的现状分析

根据中央关于加强“三农”工作的要求,各级财政对“三农”的投入大幅度增长。惠农补贴政策范围不断扩大,包括粮食直补、良种补贴、农机购置补贴、农业机械化作业环节补贴,农作物统防统治补贴、劳动力转移培训补贴、生产资料综合补贴、能繁母猪饲养补贴等;同时,对主导产业示范区、农业精品园区进行奖励补贴。不断加大农业基础设施投入力度,包括创建示范村,整治村庄;支持城乡交通基础设施建设,提高等级公路、城乡公交通村率;支持农业水利基础设施建设;加大农业综合开发支持力度,推进中低产田改造、高标准农田建设、小流域治理;完成农业产业化项目;支持农村饮用水安全工程建设;对污水处理设施建设实行以奖代补,逐步实现镇污水处理设施全覆盖;补助垃圾焚烧处置发电支出,支持垃圾无害化处置,提高垃圾集中收集覆盖面,完善“户集、村收、乡镇运、市县处理”的垃圾收集处置模式。

二、目前财政支农资金管理使用中存在的主要问题

(一)财务管理不规范

部分专项资金没有按规定实行专户管理、专账核算或实行县级报账制。部分项目主管部门或项目实施单位会计制度不够健全,财务处理不规范,存在通过自制收据收取相关费用和支付资金的行为,以及存在大额现金支付、资金入账不规范、不及时的现象。

(二)项目资金不到位

由于项目方案编报不严谨,为争取上级资金项目投资编报过大,以及地方财力有限等原因,部分项目的配套资金无法按承诺要求到位,也有个别项目存在虚假配套的行为。部分项目资金没有及时按照项目实施进度拨款,或者部分项目已经实施完成但没有及时进行验收,造成部分项目补助资金没有及时拨付到位,形成滞留。个别地方存在公用经费挤专项经费现象;同时,少数项目支出内容不符合相关管理办法的规定,存在挪用专项资金的行为。

(三)项目管理不规范

部分项目没有按照规定实行政府采购、公开招投标,合同签订不规范,项目管理涉及的资产购置、入库管理的制度和程序不够健全。部分项目由于前期工作不扎实,项目实施方案编制不够全面,导致部分项目未按进度实施;部分项目实施过程中,工作措施不力,导致工程进展缓慢,造成项目补助资金无法拨付,形成结转。部分项目没有严格按照下达的建设内容组织项目实施;个别项目未报经主管部门和财政部门批准,擅自改变项目建设内容,甚至变更实施主体。

三、当前财政支农资金管理使用中存在问题分析

(一)对支农资金管理重视程度不够

少数地方领导对支农资金管理和使用没有引起足够的重视,重争取、轻管理,重资金、轻项目,重前期、轻后期,重迁就、轻原则,重现实、轻长远,重机关、轻基层。有些县乡领导花钱大手大脚,不讲成本、不讲效益,有的甚至把向上级争取的资金用于弥补办公、接待和车辆运行经费等日常公用经费。

(二)乡镇财政财力和村级经济薄弱

近几年,国家出台了多项民生政策,刚性支出的增长较快,而财政收入则受国际金融危机的影响减缓,造成了区、乡镇财政非常紧张。同时,村级经济也比较薄弱,大部分村没有稳定的收入来源。这对于上级安排的项目需要的配套资金的落实带来了较大的困难,造成一些项目配套资金落实不到位的情况。

(三)乡镇财政未有效履行监督职责

由于基层财政机构性质、编制、人员等方面还不够完善,造成基层财政的管理、监督、服务职能还不够到位,没有发挥应有的作用。部分工作人员法规意识淡薄,有章不依,专项支农资金管理办法不严格执行,明知不规范的操作会带来不良后果,明知资金运行过程存在违纪违规行为,不愿去监督,不愿去得罪人,甚至宁可国家资金和群众利益受点损失,也不愿意去做“恶人”。有些乡镇财政存在着重收入管理、轻支出管理的问题,支出管理的主要精力集中在会计核算和应付日常工作,本应作为乡镇政府的财政财务综合管理部门的职能作用被淡化,难以做到对乡镇范围内各项财政资金使用实施监管,没有较好地履行财政支出的精细化管理等职能,特别是缺少对上级财政安排的资金以及其他部门、其他渠道下达的财政性资金的监管(尤其是对村级组织财政扶持资金的监管),缺少对项目资金的检查和信息反馈,乡镇财政成为资金拨付的“中转站”。由于监督工作不到位,在财政专项资金管理上产生了一系列问题

四、加强财政支农资金管理的对策思考

为了适应新的形势下财政支农资金管理新的要求,进一步规范财政支农资金管理,全面提升财政支农资金使用效益,全面推进依法行政、依法理财,全面改进工作作风、提高工作质量和效率,全面促进农业增效、农民增收和新农村建设,目前,要建立支农资金规范科学管理的长效机制,必须重点从以下几个方面下功夫:

(一)加强制度建设,规范资金管理

按照资金分配规范、使用范围明晰、管理监督严格的要求,加强资金管理制度的清理、修订和完善,建立覆盖全面的专项资金财政管理制度体系,并加强各项制度之间的衔接。规范项目申报程序,制订项目申报指南,明确资金用途和标准。开展项目实地踏勘工作,建立评审制度,以评审结果作为立项的主要依据,杜绝重复申报、随意申报。大力推进数字财政建设,逐步实行网上申报办法。

在项目实施中:一是必须严格按照下达的项目计划组织实施,项目建设资金必须按计划落实到位,财政补助资金必须用于规定建设内容,不得擅自调整项目建设计划和资金使用方案。如确需调整,必须按原申报程序报批。二是项目实施单位要建立项目档案,定期向财政部门和农口有关部门报送项目建设和资金使用情况,按时完成各项建设任务。三是项目使用单位坚持建设和管理并重,立足本地实际,建立工程管护机制,加强对已建工程所形成资产的管理,落实管护责任,发挥各项资产的最大效益。四是项目实施单位要切实加强资金使用监管,健全财务核算制度,票据合法,专账核算,规范管理,确保专款专用,积极配合有关部门做好审计、稽查等工作。各级财政要建立财政资金检查、巡查制度,加强农业专项资金使用的监督检查,对检查中发现的一些问题,及时督促资金使用单位改正,努力提高资金使用规范化。五是强化项目约束机制,实行工程招投标制,政府集中采购制,推行资金国库集中支付制。完善项目监管机制,实行项目法人制、合同制、工程监理制。

(二)做好项目验收,强化绩效评价

做好项目验收。验收总结内容包括:一是项目实施和执行情况。项目建设内容和进度是否与下达的实施计划、批复的实施方案相符,项目建设进度和质量是否符合有关要求和标准,以及项目实施是否达到预期效果等。二是项目管理和资金财务管理情况。项目建设管理、监管制度和财务制度是否建立,项目法人制、招投标制、工程监理制、合同制、投资规模和资金预算控制措施等是否落实,财务管理、会计核算是否规范,是否设立项目专账明细核算等。三是项目建设管理责任落实情况。项目建设主体、管理主体、技术指导主体、建设管理责任是否落实,是否对项目建设全过程依法实施有效监管,相应措施及后续管理服务是否到位,项目信息反馈、进度报送制度建设及报送情况。四是项目资金到位和使用情况。项目建设资金来源是否符合规定要求,地方财政配套或自筹资金是否足额到位,财政资金拨付是否按工程进度或资金报账情况及时核拨,资金使用是否按实施方案、计划和相关规定及专款专用。五是审计和档案情况。是否按要求进行项目竣工决算审计,相关文件材料和档案是否齐全、规范。六是项目运行情况检查。项目是否正常运行,项目的社会、经济、生态效益和促进农民增收能力等情况。六是按照项目建设管理办法和资金管理办法的要求,做好竣工验收资料的收集和整理工作,确保竣工验收资料齐全、规范。

强化绩效评价,着重做好以下评价工作:一是实施方案制定:主要评价实施方案内容和实施方案报送情况。二是支农资金整合:主要评价财政部门整合相关资金的规模和渠道。三是资金项目管理:主要评价管理制度建设、资金执行进度、管理机制创新和管理工作开展情况。四是组织保障工作:主要评价组织协调机制、与部门配合程度、政策信息宣传以及有关总结、统计资料的报送情况。五是项目完成情况:主要评价项目建设内容完成程度、完成质量,是否按时检查验收。六是项目实施效果:主要评价项目实施情况以及取得的经济效益、社会效益以及其他效益。七是违规违纪行为:主要评价被监察、审计、财政监督机构等查出或被新闻媒体曝光并经查实的违规违纪行为。

(三)加强队伍建设,科学资金监管

规范机构设置。按照“一级政府、一级财政”原则,单独设立乡镇财政管理机构。统一规范乡镇财政机构名称,乡镇一级的财政管理机构的名称原则上为“菖菖乡(镇)财政所(财政管理办公室)”,省确定的小城市培育试点镇设立财政局,经济较为发达的省级中心镇,也可以设置财政局。

合理确定编制。乡镇财政管理机构所需编制由县区在乡镇编制总额内调剂解决。按照乡镇规模(如小城市培育试点镇、中心镇、一般乡镇)、财政收支规模、人口数量、地域情况等,合理确定乡镇财政管理机构人员编制。经济欠发达、财政收入规模较小的乡镇,原则上配备3人;经济发展水平中等及以上的乡镇,原则上配备5人;中心镇等收支规模较大的乡镇,人员配备可适当增加。

科学设置岗位。按照预算编制、预算执行和财政监管“三位一体”管理改革和不兼容岗位须单设的要求,科学设置乡镇财政管理机构工作岗位,一般设置预算编制、预算执行、财政监督(重点突出财政资金监管职能)、政府债务管理、会计、出纳等岗位。同时,按照“统筹兼顾、精简高效”的原则,可合理设置公共财政服务管理、国有资产管理、政府投资项目管理、档案管理等岗位。

加强队伍建设。有计划地组织乡镇财政工作人员进行系统培训,支持、鼓励在岗人员参加深造和职称考试等学习,提高乡镇财政人员的业务水平和工作能力。优化干部队伍年龄结构,优先将工作能力强、业务水平高的年轻干部充实到乡镇财政队伍中。稳定财政队伍,除提干等特殊情况,不得随意将财政工作人员调离财政岗位。加强乡镇财政干部考核力度,对财政工作突出的乡镇和工作人员给予表彰。

发挥乡财职能。特别要加强乡镇财政的监管职能,建立财政资金的检查、巡查制度,开展经常性的资金监管,确保辖区内的财政资金安全、高效使用。

摘要：目前财政支农资金管理使用中存在着财务管理不规范、项目资金不到位、项目管理不规范等问题,产生这些问题的主要原因是对支农资金管理重视程度不够、乡镇财政财力和村级经济薄弱、乡镇财政未有效履行监督职责等。加强财政支农资金管理需要加强制度建设、规范资金管理,强化绩效评价,加强队伍建设。

8.支农资金整合研究 篇八

一、深化现行的财政支农资金管理体制的改革

必须看到财政支农资金的整合十年之所以步履艰难、效果不佳，其症结就是我国行政管理体制改革滞后，机构设置重叠过多、职能交叉重复，现行财政支农资金管理体制不适应市场经济发展和现代农业发展需要所致。因此，要改变目前支农资金多部门管理、多头投放、交叉重复的现状，必须要通过全面深化改革来实现。一是要改革现行涉农部门的行政管理体制。通过优化涉农政府机构设置，解决部门职能交叉，权责脱节、运行不畅，效率低下的问题，通过积极稳妥实施农口大部制改革，解决职能相近、管理分散、分工过细的机构，对职责交叉、相互扯皮、长期难以协调解决的机构，进行整合调整、综合设置，形成科学合理精干高效的管理体系。二是通过优化职能配置，理顺部门职责关系，合理界定涉农政府部门的职能分工，进一步明确和强化责任，完善政府职责体系，合理确定各自的权责范围和职能重点，坚持一件事情原则有一个上级部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任，建立部门之间的协调配合机制，形成工作合力。三是在合理划分各级涉农部门事权的基础上，理顺上下级及其部门之间职责关系。中央和省级层面要着力解决管得过多、过细和狠抓大事管宏观不够的问题。四是要推进简政放权和职能下放。充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，突出财政支农资金的公益性、公共性、基础性。财政支农资金要逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域，转到市场机制不能或不适于提供的社会公共需要方面来，逐步提高财政中农业保险、文化教育、科技农业、农村医疗、公共设施和环境保障等公共需要方面的保障能力。

二、建立事权与支出责任相适应的财政支农管理体制

建立事权与支出责任相适应的财政支农管理体制，是从根上解决财政支农资金分散重复使用，多头管理混乱的问题的关键，也是从源头上整合财政资金的核心。因此，要按照十八届三中全会提出的“建立事权与支出责任相适应的制度”的改革目标，加快建立财政支农资金使用事权与支出责任相适应的现代财政制度。

（一）在简政放权的基础上，明确中央、省、市、县各级职能部门的支农事权范围。中央财政支农事权重点应放在组织中央有关部门研究、制定全国范围重大农业宏观政策方面，围绕保障国家粮食安全、加强农业基础设施建设，发展现代农业，缩小城乡差距、建立城乡公共服务均等化、增加农民收入、推进农业可持续发展；制定财政支农资金使用中、长期规划和短期滚动使用跨年度计划，以及支农项目绩效考核体系指标建设、负责财政支农项目资金使用效果政策制定方面，并组织专家对重大项目实施进行监督、检查、验收和考评，论证财政支农项目事实使用效果；省（市）级财政支农资金的重点放在本区域农业基础设施建设和现代农业发展、新农村建设、农业可持续发展的中长期规划布局和短期计划实施安排方面，以及近期财政支农政策和资金使用统筹安排方面，并加强对支农资金的使用监管；县乡两级重点放在支农项目的实施方面。

（二）合理划分中央和地方支农事权。进一步明确中央与地方支持“三农”事业的主体责任。中央财政支农资金应在事关全局、公益性、基础上承担支出责任，比如粮食生产、生态建设、重大农业基础设施建设、主要农作物良种、重大农业灾害救助、重大动物疫病等，对此类补助应当实行全覆盖政策，中央应集中财力予以支持，确保中央宏观调控政策取得预期效果。对于事关农业发展的基础性投入，比如农业科技、农田水利基础设施建设等，可由中央和省级地方政府共担支出责任，中央对此类事项的补助可切块给地方，省级地方政府可根据实际需要统筹安排使用。对于农业竞争性领域、区域性特色产业投入，比如农业产业化等经营性项目主要由省级地方政府承担支出责任，中央可在政策、规划上予以指导，资金主要由地方承担。县（市）乡两级政府主要负责支农工程项目的组织实施与落实。

（三）完善财政支农资金的专项转移支付制度。按照中央政治局通过的《深化财税体制改革总体方案》的具体要求，改革完善现行财政支农专项转移支付制度。完善一般性转移支付的稳定增长机制，增加农业一般性转移支付规模和比例，发挥地方政府贴近基层，了解实际，就近管理的优势，重点增加对农业大省、商品粮主产区和调出省，以及边疆、民族、贫困地区的转移支付力度。清理、整合、规范农业专项转移支付项目。大幅度减少专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方配套资金，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留的专项进行甄别，属于地方事务，且数额固定的项目，划入一般性转移支付。

三、进一步加大中央和省级财政支农资金整合的统筹力度

整合财政支农资金必须要从源头抓起，从中央和省级做起。要逐步减少专项转移支付，增加一般性转移支付。

（一）继续清理、归并现有的中央和省级涉农专项资金。从预算编制环节进行整合，清理、归并财政支农专项资金，对那些性质基本相同，用途相近的项目及专项资金进行归并。减少专项种类，扩大中央现代农业生产发展资金规模。如对涉及粮食生产的项目目前有土壤有机质提升、测土配方施肥、保护性耕作等项目和专项资金，可归并为支持粮食生产或支持现代农业生产发展项目，并相应将原来的多项专项资金归并为一至两项；再如对涉及农民培训的项目即农村劳动力转移培训、农民科技培训、贫困农村劳动力技能培训等分散在党委、政府和群团组织等部门用于农民培训的各类项目，可归并为农民培训项目，彻底改变财政支农资金使用交叉重复、过于分散的现状，减少寻租和腐败空间，从而实现集中资金办大事的目标。

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（二）简政放权，进一步下放财政支农资金的审批权限。减少对具体项目的审批，让基层有更多的自主权，建议财政继续加大中央涉农资金“切块”下达的力度，除实行中央级项目管理的资金外，其他项目资金都应该实行“切块”下达，为地方支农资金整合创造有利条件。中央财政在下达支农资金时，原则上只明确资金支持范围、使用方向及相关要求，不对具体项目作要求。资金分配上，实行切块下达，以提高地方政府的自主统筹发展能力，提高资金规模使用效益。同时，加大对由中央农口各部门“二次分配”的支农资金项目的清理归并力度，切实从源头整合归并零星分散的支农专项，对一些用途相似、内容相近的项目资金打捆下达，逐步减少直接下拨地方的资金额度直至完全取消。在减少支农项目审批环节同时，强化地方特别是基层财政部门的管理责任，避免出现“一收就死，一放就乱”的现象。

（三）从预算环节入手，简化资金下达程序。结合编制中期财政支农规划和跨年度预算平衡计划，对于数额固定的对地方农业补贴建议全额提前一年、二年甚至三年一次性告知地方，在此期间不再变动，便于地方编制产业规划和制定年度实施方案，加快预算执行，变短期行为为长期打算，提高项目实施效果和资金使用效益。中央可规定支农资金使用方向和有关要求，重点放在对地方的绩效考核和监督检查上，不再审查具体项目。地方可在中央下达的额度内根据实际需要统筹安排使用并可进行部门和地区间的调剂。

（四）合理界定资金整合边界，维护专项资金的政策导向功能。财政支农资金整合必须要服从于国家宏观调控的需要，依据不同时期的国家发展需要，从财政支农资金的使用范围、具体用途，以及项目的性质等方面进行分类，并界定资金整合的边界。要以提高资金使用整体效率的原则，不仅要将财政部门管理的支农资金和涉农部门预算的项目资金进行整合，还要考虑将一些暂时没有进入预算的其他政府性资金整合起来；要根据专项资金的性质和特殊用途，确定那些不适宜纳入整合范围的资金，防止支农资金整合的扩大化，避免专项资金不能实现特有的政策用途。

四、着力构建财政支农资金整合的长效机制

（一）建立国家层面的涉农资金整合工作领导机构。财政支农资金整合涉及到有关涉农部门的利益关系，在当前行政管理体制改革不到位，财政支农资金管理尚未理顺的情况下，资金整合需要协调处理各种各样的矛盾和问题。总结以往经验教训，为进一步加强财政支农资金整合工作，应以更高层的行政力量推动支农资金整合工作向纵深发展。为此，建议以国务院的名义出台有关财政支农资金整合的政策性指导文件；同时成立加强涉农资金整合工作领导小组，领导小组办公室设财政部，成员单位为相关涉农部门；在财政部成立由部长为组长，分管“三农”工作的部领导为副组长，有关司（局）参与的财政支农资金整合工作领导小组。领导小组下设办公室，由农业司负责具体日常沟通、协调和联系工作。通过加强领导，健全机制，进一步理顺财政与涉农部门之间、上下级之间的关系，建立起中央、省、市、县上下联动的支农资金整合机制。

（二）理顺财政系统内部业务司（处）涉农资金的管理关系。这是做好财政支农资金整合工作的前提。建议以政府预算收支分类科目和归口部门管理的原则来理顺各方关系。对财政系统农业司（处）管理的支农资金（含支持农业生产资金类、对农民的补贴类和支持农村社会发展类）尽可能并入“213款农林水事务”。对其他业务司（处）管理的支持农业生产发展类和对农民补贴类中生产补贴类资金，尽可能按照归口部门管理原则统一由农业司（处）管理。

（三）修订完善现行相关财政支农资金管理制度。以预算制度改革为契机，清理并修改现行财政支农资金管理相关制度，对现行财政支农管理制度进行修订和完善：归并政府收支分类科目和相关资金管理办法。对已存在互相矛盾抵触和彼此交叉重叠的管理制度，可采取财政部门牵头，相关部门联合发文的方式，做到性质相似的专项资金只有一个管理办法，从制度层面上推动支农资金整合。

（四）建立完善财政支农资金整合的统筹协调机制。整合财政支农资金是一项长期而又艰巨的任务，是一个系统工程，涉及部门多，因而，必须要建立国务院领导挂帅、涉农部门主要领导参加财政支农资金整合联席会议制度，以协调和解决支农资金整合工作出现的各种困难和问题，保证财政支农资金的有效整合和整合工作的顺利开展。

五、确立以农业可持续发展规划为导向的支农资金整合机制

要以切实提高支农资金使用整体效益为目的，以扶持壮大优势主导产业、发挥区域资源比较优势为重点，以农业农村发展规划和重点领域、重点项目导向目录为依据，以通过规划整合、资源整合引导支农资金整合为整体思路，全面提高支农资金整合的质量和效益。要看到财政支农资金整合不是某个区域、单个项目的建设，而是整个区域和地区产业项目以及基础设施统一规划、有机整合、相互配套的复杂的系统工程。因此，必须要发挥农业可持续发展规划在资金整合中的引领作用，无论是中央，还是地方，都要根据农业农村中长期发展规划，确定阶段性和年度支持重点，作为支农资金安排使用的依据，引导推进支农资金整合。根据项目建设和农业发展目标，区分轻重缓急，对中央和地方财政支农资金的分配使用统筹考虑，整合资金优先投向事关区域经济社会事业发展的主导产业和支点项目上。各地要根据区域内发展战略目标和经济社会自然资源条件，制定统一规划，以主导产业和优势项目打造支农资金整合平台，围绕推进新农村建设和现代农业建设规划的要求，制定各部门发展规划，确定主导产业和发展的重点项目，以明确支农资金的重点投向。以农业和农村发展规划确定强化支农资金整合规划。

（一）要发挥各地比较优势，科学安排财政支农项目的优先顺序。由于不同地区资源、要素价格不均等，各地区的比较优势各异，由此产生的整合财政支农的重点领域和优先顺序不同，整合的模式和平台亦不同。整合财政支农资金的制度安排需要考虑到各地区的重点产业和由此产生的重点项目，按照现代农业发展规律，合理界定各种支农农项目的优先顺序。

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（二）要区域统筹、上下衔接，重点突出。避免资金整合的盲目性、局限性、偏离性，确保集中资金用于牵动性强的农业资源项目、优势产业项目，以发挥资金的集聚效应。在此基础上根据本地区农业发展重点和公共财政职能要求，坚持长远规划与当前发展相结合，重点项目与一般扶持相结合，合理地确定年度支农资金项目计划，为财政支农资金整合提供保证。

（三）要实行项目与资金统一管理，做到项目跟着规划走，资金跟着项目走。地方政府要依规划优化组合各部门职责，发挥各自的职能优势，统筹协调各部门支农资金投入。对不同投资渠道的项目，按实施区域、实施行业进行统一规划，对照项目计划合理安排资金。以规划定项目，围绕项目整合资金，以整合资金集中解决制约主导产业发展和重点项目建设的瓶颈问题，确保整合的效果看得见、摸得着。做到投资一项、见效一项。

（四）要因地制宜。我国幅员辽阔，东中西部在自然条件、经济、财力等方面的差距较大，各地“三农”方面需要解决的矛盾和问题也不相同。因此，要尊重地方在支农资金整合模式上的选择，允许地方的支农资金整合进行制度创新，提倡各地从实际出发，形成灵活多样、操作性强、切实有效的整合方式，不强求资金整合的统一步骤和模式，不搞“一刀切”。无论采取何种整合方式，都要结合本地实际情况，因地制宜地制定主导产业发展规划和重点支农项目建设规划。

（五）要注重发挥财政支农资金的引导作用。按照财政支农与市场调节有效对接的要求，财政资金要着力支持公益性、公共性、基础性等产业或发展环节；在整合资金加大财政投入的同时，要更加注意发挥市场机制的调节作用，建立财政支农资金引导激励机制。根据项目性质，通过采取财政补助、贴息、投资参股、民办公助、以奖代补、贷款担保等灵活方式，鼓励和支持非公有制经济等各种经济成分从事农业投资建设，引导社会资金投向“三农。

六、建立健全财政支农资金的整合使用监督管理体制

建立健全财政支农支资金的整合使用监督管理体制，是提高财政支农资金使用效益，堵住财政支农资金使用过程中出现的“跑、冒、滴、漏”现象，预防遏制腐败发生的重要保障。因此，要从制度设计上入手，建立“从上到下，由内到外”的支农资金使用监督管理体系。

（一）推行政务公开，建立和完善财政支农资金监管机制。推进公告、公示制，采取有力措施进一步健全支农项目的立项制度，推广标准文本申报，推行项目公示制，建立科学的项目决策程序和公开、公平、公正、竞争的农业项目评审机制，严格立项程序和立项条件。通过招标，竞争出项目实施单位和所需物资，提高支农资金使用效益。

（二）明确落实涉农资金管理各部门责任制。按照建立公共财政管理体制的框架要求，完善财政支农资金系统内部的使用监督管理体系，确保支农资金安全、高效运行。从财政支农资金预算入手，从财政支农的资金安排、使用管理全过程，实现“阳光操作”，规范资金运作管理，增加财政支农资金使用的透明度。

（三）建立财政支农资金的追踪问效制度。充分发挥财政自身监管职能，做好事前、事中、事后的监督检查，在加强日常监督检查的同时，采取不定期抽查，专项检查，尤其是在资金拨付、使用后，加大稽查、审查力度，保证支农资金切实用到需要支持的项目中去。中央和省两级财政部门，要把更多的时间用在支农资金管理情况的调研和检查上，及时发现和堵塞发生问题的漏洞。

（四）加强有关职能部门密切合作，加强监督检查。充分借助审计、纪检、监察等部门的力量，通过部门联合检查以及委托执法检查等多种方法，加强对财政支农资金的监管，确保有限的财政支农资金不流失。

（五）对财政支农资金使用的工程项目实行严格管理。强化支农项目资金跟踪问效、建立档案、细化管理，并将绩效考评结果作为以后年度编制和安排预算的重要参考依据。对财政支农项目的立项、选择、实施、竣工、后续管理等整个资金运行过程，都要按照规范的项目法人制、招投标制、工程监理制、合同管理制来运作，实现财政支农资金管理的制度化、程序化、规范化，提高资金使用透明度，降低支出成本，使每个项目都成为高标准的惠农工程。

七、加快构建财政支农资金整合使用绩效评价体系

构建财政支农资金整合使用绩效评价体系，既是提高支农资金使用效益的重要举措，也是实现财政支农资金管理的科学化、精细化的必然要求。

（一）针对“三农”的特点，构建财政支农资金绩效评价框架体系。以绩效目标的设立为逻辑起点，中间依次为绩效指标、评价标准和方法、组织管理、工作程序、绩效报告和绩效评价报告，到绩效评价结果运用于预算管理结束。绩效指标的设计，既要体现农业和农村的特点，又要考虑到农业投入对象的广泛性、差异性，因为它决定了绩效表现的多样性特征，对不同类别财政支农支出的评价，可以在统一规范的平台上，充分考虑其差别性，结合各自的功能特性，选择相应的指标和标准来进行；把全面性与特殊性、统一性和差别性、定量和定性有机结合起来。

（二）在明确项目责任主体基础上，构建以财政部门为主导的多层次绩效评价体系。加紧修订完善现行的《财政支出绩效评价管理暂行办法》，合理确定财政支农资金支出评价的目标、内容与程序，包括对各类资金的绩效评价指标分类的依据、指标权重的设定标准、专家库的建设管理、绩效评价信息系统建设、动态跟踪全过程评价结果，运用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等，确保绩效评价能切实发挥事后监督的作用，保证评价的公平、独立。同时，进一步细化绩效考核标准，分别制定绩效考核指标和评分表，对重点专项资金专项评价，通报绩效评价情况并加强评价效果应用，实行绩效评价末位淘汰制。

（三）探索建立实施聘请中介机构开展绩效评价制度。在开展财政支农资金使用绩效评价工作中，财政部门的工作重点应放在组织实施上，其绩效评价的具体工作交给社会中介组织来实施，建议凡是涉及财政支农资金扶持的项目需要绩效评价的，都应聘请有较强的专业技术力量，具备社会审计的工作经验，且有资质的会计师事务所等社会中介机构来开展，通过引进社会中介机构第三方，不仅可以做到评价结果的客观公正，而且避免内部人控制和系统性腐败的发生。

（四）充分运用现代信息化手段，探索建立全程、动态、适时监控的财政支农资金监管体系。逐步整合统筹各个信息平台，建立一个统一规范的底层数据库，遵循统一的技术标准和运行平台，将独立的各业务系统作为模块归集到一个大的应用系统之中，实现各业务系统的无缝链接，真正做到数据信息的实时、高效共享，从而减少人为操作，提高工作效率，更好地发挥整个应用系统的功能，实现财政支农资金的全程监督。

（作者单位：中共吉林省委党校（省行政学院）、中国农村财经研究会专家顾问组成员、兼职研究员，中国农村财经研究会，吉林省高速公路管理局）