乡镇机构改革对共青团工作的影响及对策建议

乡镇机构改革对共青团工作的影响及对策建议（共4篇）

1.乡镇机构改革对共青团工作的影响及对策建议 篇一

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农村税费改革对乡镇工作的影响及对策 作者：李 伟

来源：《沿海企业与科技》2008年第06期

[摘要]农村税费改革对于减轻农民负担、深化农村改革、促进农村经济发展具有十分重要的意义，但同时也给基层政权运行造成了一些负面影响。这主要表现为乡镇政府财政陷入困境。乡镇债务沉重，偿付能力大幅度削弱，乡镇政府供给公共物品的能力大幅度降低。巩固农村税费改革成果，消除改革带来的新问题，要从化解乡镇债务、发展地方经济、机构改革等方面着手。

[关键词]农村税费改革；乡镇工作；影响；对策

[中图分类号]F302.6 [文献标识码]A [文章编号]1007－7723(2008)06－0031－0003随着2004年中央一号文件的颁布实施，以减免农业税为主要内容的新一轮农村税费改革正式拉开帷幕。这次改革，波及全国各个乡镇，惠及中国9亿农民，意义重大，影响深远。由于农业税是乡镇财政收入的主要来源，因此农业税减免也必然会对乡镇工作产生巨大影响。

一、农村税费改革状况

从全国范围来看，农村税费改革大致经历了四个阶段：一是地方的自发改革阶段。从1993年到2000年，为了减轻农民负担，我国许多县市自发地进行了农村税费制度改革的探索。其典型模式主要有三种：第一是实行农业税费“征实”制，即实行农业税费合并征收，一定三年不变；第二是“费改税”，即把“三提留五统筹”改为“农村公益事业建设税”；第三是“土地综合负担大包干”。二是中央指导下的安徽试点改革阶段。2000年3月，中央文件确定在安徽省以省为单位进行农村税费改革试点，由此农村税费改革进入中央指导试点阶段。改革的主要内容可以简单概括为：“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”。“三个取消”指取消生猪屠宰税、取消乡镇统筹款、取消农村教育集资等专向农民征收的行政事业性收费和政府性基金；“两个调整”即调整农业税政策、调整农村特产税征收办法(停征除烟叶以外的农业特产税，五年内取消农业税)；三年取消统一规定的劳动积累工和义务工；配套改革：主要是改革撤并乡镇涉农事业机构、撤组并村；改革县乡财政体制；改革调整农村义务教育布局等。“三个确保”：确保改革后农民负担明显减轻，不反弹；确保乡镇机构和村级组织正常运转；确保农村义务教育经费正常支出需要。三是中央指导下的改革全面推进阶段。2003年，在中央政府的政策引导下，全国范围内各个省市全面展开农村税费改革工作。在2004年召开的人大会议上，中央又提出了进一步推进农村税费改革的新举措：从2004年起，取消除烟叶以外的农业特产税；逐步降低农业税税率，平均每年降低一个百分点，五年内全部取消农业税。四是2005年12月，十届全国人大常委会第十九次会议通过决定，自2006年1月1日起全面取消农业税。

二、农村税费改革对乡镇工作产生的影响

(一)农村税费改革的成效

1.农民负担显著减轻

取消农业税后，从事农业项目的主要好处就是：负担减少，收入增加。以免去农业税为核心的“一免三补”政策，一增一减，不但使农民眼前的收入提高，而且通过种粮补贴、良种补贴、农机具购置补贴，提高了农业生产效率，从而使农民收入持续增长有了保证。其实，按照国家规定缴纳的农业税并不多，但是，在我国很多地方，搭车收费情况特别严重，取消农业税，连带着取消了很多隐性收费，使其他费用征收失去了借口。

2.解放了乡镇干部，改善了干群关系。优化了干部形象

在农业税减免以前，由于乡级财政实行包干自筹，农业税费的收缴状况不仅与乡镇政府的办公经费直接联系，而且与乡镇干部个人的收入直接挂钩。据中国社科院调查报告的统计数据，乡镇干部70％以上的时间和精力都用来抓农业税费的征收。因此乡镇政府要动用大批的人力、财力，耗时长，成本巨大，包括办公费、手续费、奖金、临时工工资等等在内要付出一大笔钱。不仅如此，乡镇干部为了完成收税任务，向农民要钱要粮，甚至动嘴动手，与家家户户面临对立，干群关系恶化，农民严重不相信政府。农业税取消后，可以裁掉许多富余人员，精简政府机构，降低成本。乡镇干部也可以从与农民的对立中摆脱出来，走向合作。

3.促进了乡镇机构改革，催化了乡镇新体制的诞生

农业税取消以后，乡镇政府的收费职能不复存在，工作任务大大减轻，工作中心与工作方式也发生相应改变。目前，乡镇改革主要围绕两个方面进行：第一，撤乡并镇。通过撤乡并镇，“庙小菩萨多”的问题有望得到解决。第二，重设机构。乡镇机构的设置将打破党政界限，党政领导也将实行交叉任职。乡镇政府只设立党政办、经济发展办和社会事务管理办三个综合性办事机构，事业机构除了保留计生技术服务中心和财政所，新设一个乡镇便民服务中心以外，其他机构统统取消。这种设置充分体现了乡镇的特点，适应了社会发展的需要，更有利于促进农村的发展。

(二)农村税费改革带来的问题

伴随着农村税费改革的进行，一些新的问题也随之而来。尽管由于这项改革时间不长，各种问题暴露得不是太充分，但是问题的苗头已经开始有所显现。这些问题归纳起来，大致有以下几个方面：

1.农村财政造血功能萎缩

农业税取消前乡镇财政收入主要是工商税、农业税和乡统筹，同时加上当时制度不规范，政府还通过各种收费来加强财政收入。尽管如此，乡镇财政在农村税费改革之前仍然难保收支平衡。改革之后，乡镇财政势必留下更大的资金缺口。镇、村一级的可用财力必然会受到不同程度影响，对一些工业经济欠发达、农业占主导地位的乡镇来说，农业税原本在其可用财力中占有较高的比例，农业税免征后，对其可用财力将会造成直接的影响。而乡镇财政的各项支出却并未减少，从而对乡镇财政的平衡、政府公共产品的提供都造成了不小的压力。

2.加大了镇、村的偿债压力

乡镇债务的成因多种多样：有兴办企业亏损形成的债务，有乡村基础设施建设形成的债务，有拖欠干部和教师工资形成的债务，有公用经费支出形成的债务等。农村税费改革前，按照有关政策规定，一些债务可以通过“三提五统”和向农民筹款等形式予以偿还。税费改革以后，乡镇政府的收费功能被废止，各种“创收”的路子被堵塞，尽管由农业税减免造成的财政缺口由上级财政通过转移支付来弥补，但这些资金也仅仅能够勉强维持乡镇机构的正常运转，根本没有结余用来还债。根据河南省新乡市农委所做的专项调查结果，截至2003年年底，该市153个乡镇中有145个乡镇负债，负债总额高达12.09亿元。其中，负债在1000万元以上的有33个，占乡镇总数的21.43％；负债在2000万元以上的有7个，占乡镇总数的4.5％。这些债务如何化解，已经成了目前困扰乡镇政府的一大难题。如果这一问题得不到妥善处理，不仅有碍农村的发展，而且可能影响农村的稳定。

3.社会公益事业发展减速

税费改革后的财政困境在一定程度上降低了乡镇政府供给公共产品的能力。所谓农村公共产品是指在农村范围内，为农民、农村、农业生产提供的具有公益性的物品或服务。多年来，农村公益事业的开展都是以农业税费作为资金保障。乡村收入税费改革前主要来源是向农民征收统筹及三项提留(公益金、公积金、管理费)，税费改革后主要来源是农业税附加转移支付资金。农业税的免征，造成了乡镇财政收入的严重减少，没有足够的资金来履行社会公共职能，直接影响到农村公益事业的发展，这就造成一个问题，即今后农村公益事业怎样发展，所需资金如何解决?这一问题不解决，就会导致两种结果：第一，不发展农村公益事业。这必然影响农村建设的总体发展，引发广大农民群众的不满。第二，乡镇政府重开收费口子。这种可能性不是没有。一旦收费的口子被重新打开，就有可能旧态复发。这将使农村税费改革的成果被部分抵消或者全部化为泡影。

4.乡镇政府运转困难

首先，财政开支压力大。一方面，随着社会的发展，乡镇所需的各种经费支出会呈现出扩大化趋势；另一方面，我国行政体制改革落后，政府行为不规范，部门权力无约束的情况还比较普遍地存在，乡镇机构庞大、人满为患，人员编制严重失控，成了典型的“吃饭财政”。其次，农村税费改革进一步剥夺了乡镇政府的自主性。在规范化财政的约束下，乡镇政府为了缓解自身的财政压力，就只能仰赖国家财政的转移支付和上级财政的资金支持。而现实中，转移

支付的总量偏小，且缺乏规范、透明的转移支付，特别是省级、地市级财政对县乡财政的转移支付力度明显不足，省以下特别是乡镇处于政府级次的末端，转移支付的链条过长，在经过多级次的缺少透明度的转移后，尽管有专项拨款，但到了乡镇一级已经所剩无几，造成乡镇财政履行事权和所需财权高度不平衡。

保证乡镇政府正常运转，关键在于财政转移支付资金是否充足到位。取消农业税以后，农村基层政府的财政经费和公共服务所需资金主要依靠上级财政转移支付。因此，转移支付资金是否足够使用、能否及时到位，就成了制约乡镇政府正常运转的关键性因素。

三、推进农村税费改革的对策建议

农村税费改革，改的是税费，动的是全局：利益关系调整大，涉及面广，需要一系列配套改革措施作为支撑，才能保证农村税费改革的顺利和高效推进，促进农村经济社会的可持续发展。

(一)化解债务，经济减压

1.清查核实，锁定债务

采取“一把锁、一本账、一道关、一个户”从严控管乡镇债务。一是“一把锁”锁定债务。不允许乡镇新增债务，按照“老债老算、新债新算”的原则，对乡镇债务严格管理考核。二是“一本账”台账监管，县化债办按照锁定债务分乡建立债务明细台账，增加和偿还债务到县登记台账，对各类有息借款、工程欠款等债务进行重点监管，按月通报债务增减变化情况。三是“一道关”。举债县审，各乡镇在不新增净债务的前提下，举借债务，必须报县化债办审批。四是“一个户”规范偿债，各乡镇建立偿债专户和偿债准备金，所有债务偿还必须通过偿债专户，并按照“公开、透明、规范”的原则按计划、按比例偿付。

2.盘活资产，偿还债务

对乡镇拥有的企业、设备、闲置房产等，可以采取拍卖、租赁、承包等形式加以综合开发利用，以此筹集资金偿还债务。尤其是在撤乡并镇以后，被撤消乡镇的办公用房、用地、用车等，都可以通过上述方法用来筹资还债。

3.核销降息化解债务

对不符合国家金融政策的高息贷款、借债，应当按照国家正规金融部门的利息标准重新计算利息，已付利息的高出部分可以用来冲抵本金；对过去因完成税费任务、发放工资、保证运转、兴办企业等形成的债务，可由政府出面协调财政、地税、金融部门核销部分债务。

4.国家出资还债

对乡镇政府因拖欠干部、教师的工资形成的债务，以及乡镇无力偿还的其他正常债务，国家可安排专项资金帮助偿还。如果国家财力紧张，可以分期分批进行。

(二)完善制度。开源节流

1.加大转移支付力度

弥补乡镇财政缺口的一个重要做法就是实行转移支付。要加强对中央转移支付资金使用的监督和管理，防止截留和挪用，建立规范转移支付的办法，增强转移支付的透明度，尽量减少转移支付的中间环节，特别是直接转移支付给乡镇财政的资金，尽量直接到乡镇财政的账，以避免层层截留。同时在转移支付的目的上要首先保证不同水平的乡镇和不同收入阶层能享受到基本的公共服务，即加大均等化的转移支付的数量，及在形式上应建立一般性转移支付和专项转移支付两类。

2.发展地方经济，增强造血功能

农业税取消以后，出现的乡镇债务难偿问题，实质上是农村经济发展缓慢、集体经济基础薄弱等深层矛盾的具体显现。因此，要从根本上解决这一问题，就要千方百计加速发展地方经济，快速壮大地方经济实力。只有这样，才是彻底解决乡镇债务问题的根本出路。一方面立足实际，积极开发地方资源。要结合各地实际，积极引进先进技术、引进农业专家型人才，充分挖掘自身优势，扬长避短，趋利避害，因地制宜，形成一村一品、一乡一业的地方特色，走科技兴农、科技兴企的道路；另一方面，加快小城镇开发建设，增强对经济发展的拉动能力。要建立多元化的小城镇建设投入机制，按照“谁投资、谁受益”的原则，充分运用市场机制，有效整合小城镇各类资源，扩大招商引资、撬动社会资本参与小城镇的开发建设。

(三)机构改革，和谐发展

乡镇政府作为农村社会、经济的直接管理者和农村税费改革的直接执行者，其机构和职能的合理设置是促进农村经济社会的可持续发展和农村税费改革有效推进的逻辑要求和重要保证。

1.对原有乡镇进行撤并，改革乡镇机构

原有乡镇规模过小，而财政供养人员并不因乡镇规模过小而有所缩减，可谓是麻雀虽小，五脏俱全。人员过多的结果必然是导致国家行政成本的加大。

2.根据职能需要严格规范乡镇机构和岗位设置

要重新核定乡镇编制，减少财政供养人员，坚决清理超编人员和靠收费供养的人员。坚决把住进入的“口子”。将过多过散的事业单位进行合并，鼓励条件成熟的镇级事业单位企业化，走向市场。

3.明确乡镇政府职能，改变治理方式

2.税费改革对乡镇工作的影响 篇二

随着2004年中央一号文件的颁布实施，以减免农业税为主要内容的新一轮农村税费改革正式拉开帷幕。这次改革，波及全国各个乡镇，惠及中国九亿农民，意义重大，影响深远。由于农业税是乡镇财政收入的主要来源，因此农业税减免也必然会对乡镇工作产生巨大影响。那么，这次农村税费改革到底会对乡镇工作带来什么样的影响呢？为此，我们对新乡市减轻农民负担办公室、新乡市农村税费改革领导小组办公室以及延津、获加、辉县、卫辉等县市的部分乡镇进行了走访调查。通过调查，我们了解了许多情况，掌握了大量材料，也发现了一些问题。在调查研究的基础上，我们还提出了一些建设性的意见和看法。但愿我们的调查研究，能对新乡市农村税费改革成果的巩固以及这项工作的进一步深化有所作用。

一、农村税费改革状况

（一）全国农村税费改革历程

从全国范围来看，农村税费改革大致经历了三个阶段：一是地方的自发改革阶段。从1993年到2000年，为了减轻农民负担，我国许多县市自发地进行了农村税费制度改革的探索。其典型模式主要有三种：第一是实行农业税费“征实”制，即实行农业税费合并征收，一定三年不变。如河北正定县的“公粮制”改革；第二是“费改税”，即把“三提留五统筹”改为 “农村公益事 业建设税”。如湖南武冈市的改革；第三是“土地综合负担大包干”，如湖北枣阳市扬挡镇的改革。二是中央指导下的安徽试点改革阶段。2000年3月，中央文件确定在安徽省以省为单位进行农村税费改革试点，由此农村税费改革进入中央指导试点阶段。改革的主要内容可以简单概括为：“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”。“三个取消”指取消生猪屠宰税、取消乡镇统筹款、取消农村教育集资等专向农民征收的行政事业性收费和政府性基金；“两个调整”即调整农业税政策、调整农村特产税征收办法（停征除烟叶以外的农业特产税，五年内取消农业税）；三年取消统一规定的劳动积累工和义务工；配套改革：主要是改革撤并乡镇涉农事业机构、撤组并村；改革县乡财政体制；改革调整农村义务教育布局等。“三个确保”，确保改革后农民负担明显减轻，不反弹;确保乡镇机构和村级组织正常运转;确保农村义务教育经费正常支出需要。三是中央指导下的改革全面推进阶段。2003年，在中央政府的政策引导下，全国范围内各个省市全面展开农村税费改革工作。在2004年召开的人大会议上，中央又提出了进一步推进农村税费改革的新举措：从2004年起，取消除烟叶以外的农业特产税；逐步降低农业税税率，平均每年降低一个百分点，五年内全部取消农业税。（吴仲斌：《减轻、规范、稳定、深化：对农村税费改革的析评》，人大复印资料：《农业经济导刊》2005年第5期）据初步测算，实施这些政策，2004年农民减负增收约３０２亿元，中央财政为此安排 转移支付２１９亿元补助地方财政减收缺口。与此同时，为减轻农民负担，促进粮食生产，还实施了稳定农业生产资料价格的财税优惠政策，取消３项、免征８项、降低４项涉农行政事业性收费。

（二）我市农村税费改革情况

从新乡市的情况来看，农村税费改革也大致经历了三个阶段：一是2002年实行费改税。经过改革，全市农民负担总额由2001年的48107万元，减少为2002年的25830万元；农民人均负担由2001年的111.30元，减少为2002年的59.76元。两者分别下降了46.30%；二是2004年减征农业税。2004年我市农业税征收下调三个百分点，税率由原来的7%降为4%。由此，我市农民负担总额在2002年的基础上又减少了11070万元，再加上种粮补贴，农民人均负担由2002年的59.76元下降为16.14元；三是2005年免征农业税。从2005年开始我市全部免征农业税，取消了所有对农民的收费项目，农民负担基本为零。

二、农村税费改革对我市农村工作产生的影响

（一）农村税费改革的成效 1．农民负担显著减轻

农村税费改革被概括为“三取消、二调整、一改革”的改革方式，即取消乡统筹费等行政事业性收费和政府性基金，纳入农业税范畴，村提留中的管理费、公益金改为农业税附加，公积金（村内兴办集体生产公益事业所需资金）实行一事一议，由村民大会民主讨论决定；取消屠宰税和逐步取消劳动积累工和义务工。调整农业税和农业特产税政策，改为按照农作物的常年产量和规定的税率依法征收。并改革现行村提留征收使用办法，实行乡管村用。实行费改税后，乡镇任何部门和单位不得以其他形式向农民无偿征收费用。改革以后，农民负担得到了显著减轻。以延津县东屯镇为例，该镇在实行税费改革以前的2000年农民负担主要包括农业税54．１4万元，以资代劳113．73万元，工程水费9．51万元，村提镇统147．45万元，共计324．83万元。其中三项村提留包括公积金、公益金（用于五保户、困难户、合作医疗、广播、电影）、管理费（用于干部报酬、办公费、帐册工本费、公用管理费），五项乡统筹包括教育费附加54万元，优抚4．62万元，民兵训练5．78万元，乡村运行建设7．61万元。此外，向学生每人每学期收150元教育附加费用，全年征收120万元。在实行农村税费改革以后，农民负担每年均呈下降趋势，2001年农民负担全年共计245．52万元，2002年240．72万元，2003年230．79万元，2004年122．76万元，其中2004年122．76万元中的72．39万元农业税已不再向农民征收，改由政府代缴，2004年的农民实际负担仅为50．37万元。且自2001年起取消在学生头上收取的教育附加费。由此可见，实行税费改革之后，农民的负担得到了较为显著的减轻，农民收入增长，为农村社会经济的发展打下了良好的基础。

2.解放了乡镇干部，改善了干群关系，优化了干部形象 按照社会主义市场经济的基本要求，政府职能主要是向其公民提供公共商品，并为私人商品的有效提供创造良好的社会环境，提供优质服务。对乡镇政府而言，其基本职能主要是提供更好、更多的地方公共商品，主要包括维持社会治安、制定城镇发展规划、进行乡村基本建设和社会保障体系建设等，同时为农民和乡镇企业的生产提供咨询、培训服务。根据这样的职能定位，征收税费并不属于乡镇干部的主要任务。然而，在农业税减免以前，由于乡级财政实行包干自筹，农业税费的收缴状况不仅与乡镇政府的办公经费直接联系，而且与乡镇干部个人的收入直接挂钩，因此，催粮派款、征税收费成了每个乡镇干部一年四季的主要工作。这项工作牵扯了乡镇干部大量的时间与精力。据中国社科院调查报告的统计数据，乡镇干部70%以上的时间和精力都用来抓农业税费的征收了（互联网）。由于乡镇干部把大量的时间与精力都投到了征收税款上，无暇顾及其它工作，致使许多份儿内应干的事情没有干好或者根本没有时间去干。不仅如此，由于农民负担较重，对缴纳税费有抵触情绪，再加上一些乡镇干部在收费过程中方法简单，态度粗暴，致使干群矛盾激化，干群关系紧张。乡镇干部的形象也因此受到严重损害。在不少群众看来，乡镇干部根本就不是为群众服务的，而是专门“催粮要款，刮宫引产”，“要粮、要钱、要命”的。减免农业税以后，乡镇政府的收费功能被取消，乡镇干部也从繁琐的收费工作中被解放出来。乡镇干部不用四处奔波收费了，节省的大量时间和精力就可以用来帮助农民调整产业结构、增加经济收入；排查农村矛盾，促进农村稳定；开展文娱活动，丰富农民生活；关心困难群众，实现共同富裕了。乡镇干部对农民的索取少了，服务多了，干部与群众之间的矛盾冲突大大减少，干群关系明显改善，乡镇干部在群众心目当中的形象也有所好转。

3.促进了乡镇机构改革，催化了乡镇新体制的诞生 农村税费改革以前，乡镇财政自收自支，管理混乱，“收费养人，养人收费”的问题十分突出，从而造成了乡镇机关机构庞杂、人浮于事、效率低下。根据有关部门提供的材料，在我市的153乡镇当中，各类超编人员就高达8000多人。这不仅严重增加了农民的负担，也在很大程度上制约了乡镇政权建设和各项事业的发展。

农业税取消以后，乡镇政府的收费职能不复存在，工作任务大大减轻，工作中心与工作方式也发生相应改变，支撑大量编外人员生存的经济来源被切断，因此改革机构、创新体制问题迫在眉睫，势在必行。目前，全国各地乡镇机构改革工作正在轰轰烈烈地进行，我市的乡镇机构改革方案也已经出台，并且正在紧锣密鼓地贯彻实施。

我市的乡镇改革主要围绕两个方面进行：第一，撤乡并镇。目前，我市的乡镇设臵不太科学，存在着数量多、规模小的问题。我市共有乡镇153个，每个乡镇平均人口只有2.55万人。按照省政府规定的每个乡镇3万人的标准，有73个不符合标准，占全市乡镇总数的48%。在经济还欠发达的情况下，这种设臵是一种极大的浪费。通过撤乡并镇，我市的乡镇总数和从业人员将会大大减少，“庙小菩萨多”的问题有望得到解决。第二，重设机构。过去，乡镇机构的设臵忽略了农村的特点与需要，基本上按照上级政府的构成情况对口设臵，党委、政府、人大、政协四套班子一个不少，内设机构加上七站八所高达20多个。这不仅占用了大量的人力财力资源，而且造成了办事效率低下。改革以后，我市乡镇机构的设臵将打破党政界限，党政领导也将实行交叉任职。按照我市乡镇改革方案的要求，乡镇政府只设立党政办、经济发展办和社会事务管理办三个综合性办事机构，事业机构除了保留计生技术服务中心和财政所，新设一个乡镇便民服务中心以外，其它机构统统取消。这种设臵充分体现了乡镇的特点，适应了社会发展的需要，更有利于促进农村的发展。

（二）农村税费改革带来的问题

伴随农村税费改革的进行，一些新的问题也随之而来。尽管由于这项改革时间不长，各种问题暴露得不是太充分，但是问题的苗头已经开始有所显现。这些问题归纳起来，大致有以下几个方面：

1.镇、村的可用财力都有不同程度减少，对不发达乡镇影响更为明显。实行税费改革尤其是今年全市统一取消农业税征收后，镇、村一级的可用财力必然会受到不同程度影响，对一些工业经济欠发达，农业占主导地位的乡镇来说，农业税原本在其可用财力中占有较高的比例，农业税免征后，对其可用财力将会造成直接的影响。以延津县东屯镇为例，该镇2001年的镇可用财力378．01万元，其中农业税99．24万元，占26%；2002年的镇可用财力为309．49万元（2002年的财政体制上解额度增加，故可用财力减少），其中农业税100．44万元，占32%；2003年的镇可用财力为

469．85万元，农业税98．09万元，占20%。可见，农业税的免征将使该镇的可用财力受到比较大的影响，而镇财政的各项支出却并未减少，从而对镇财政的平衡，政府公共产品的提供都造成了不小的压力。

2.加大了镇、村的偿债压力。根据我市农委去年所做的专项调查结果，截止2003年年底，我市153个乡镇中有145个乡镇负债，负债总额高达12.09亿元。其中，负债在1000万元以上的有33个，占乡镇总数的21.43%；负债在2000万元以上的有7个，占乡镇总数的4.5%；负债最高的卫辉市太公泉乡本级负债高达6858万元。从债务形成的原因来看，有兴办企业亏损形成的债务，有乡村基础设施建设形成的债务，有拖欠干部和教师工资形成的债务，有公用经费支出形成的债务等。这些债务在 农村税费改革以前，乡镇政府凭借自己拥有的收费权，通过增设收费项目或者任意提高收费标准，或多或少还有偿还的可能性。税费改革以后，乡镇政府的收费功能被废止，各种“创收”的路子被堵塞，尽管由农业税减免造成的财政缺口由上级财政通过转移支付来弥补，但这些资金也仅仅能够勉强维持乡镇机构的正常运转，根本没有结余用来还债。这些债务如何化解，已经成了目前困扰乡镇政府的一大难题。如果这一问题得不到妥善处理，不仅有碍农村的发展，而且可能影响农村的稳定。

3.社会公益事业发展减速。农村税费改革以前，提供农村社会公共产品所需的费用都是通过集资等形式向农民直接收取解决的。税改以后，乡镇自身的收费功能被取消，各种支出要靠财政转移支付来解决，而上级财政转移支付所提供的资金是非常有限的，除了维持乡镇机构的正常运转以外，很难有结余。这就造成一个问题，即今后农村公益事业怎样发展，所需资金如何解决？这一问题不解决，就会导致两种结果：第一，不发展农村公益事业。这必然影响农村建设的总体发展，引发广大农民群众的不满。第二，乡镇政府重开收费口子。这种可能性不是没有。2004年8月10日《华商报》就曾报道，陕西省山阳县小河口镇为了增加财政收入，竟以红头文件形式，要求根本没有执法权的干部下乡罚款。这是非常值得注意的问题。因为一旦收费的口子被重新打开，就有可能旧态复发。这将使农村税费改革的成果被 9 部分抵消或者全部化为泡影。那么，就这两种结果来看，显然都不是我们所期待的。

4.富裕人员如何安臵。税改推动了乡镇机构改革，加速了乡镇新体制的诞生。但是，在这一过程中，各个乡镇都将面临一个非常棘手的问题，就是富裕人员如何安臵的问题。这一问题如果得不到很好的解决，不仅农村的稳定有可能受到影响，而且乡镇机构改革也很难取得成功。

5.乡镇政府正常运转如何保证。保证乡镇政府正常运转，关键在于财政转移支付资金是否充足到位。取消农业税以后，农村基层政府的财政经费和公共服务所需资金主要依靠上级财政转移支付，因此，转移支付资金是否足够使用、能否及时到位，就成了制约乡镇政府正常运转的关键性因素。在目前财政转移支付制度很不规范的情况下，要确保上级财政转移支付资金充足到位，需要解决三个问题：一是转移支付资金在中央、省、市三级财政之间如何分配？这个问题不解决，就难以长期保证财政转移支付资金的正常供给，进而影响乡镇政府的正常运转；二是上级财政转移支付资金如何适时调整？随着社会的发展，乡镇所需的各种经费支出会呈现出扩大化趋势。如果没有一套科学调整制度来适时调节上级财政转移支付资金的供给，乡镇所需经费就会难以保证，正常运转就会受到影响；三是如何避免财政转移支付资金在转移过程中被截留挪用。这是财政转移支付资金使用管理过程中存在的最大隐患。在目前状况下，由于这一政策实行时间短，上级要求严，财政转移支付资金被截留挪用的情况尚不多见，也许没有，但随着时间的推移，情况会怎样就很难说得清楚。只有尽早铲除隐患，杜绝漏洞，才能防患于未然。

6.工商业滞后，以农业税收为主的乡镇财政格局不复存在，支撑乡镇财政的工商经济增长点尚未全面建立。农村税源基础薄弱、税收零星是一个长期存在的问题，“税不够，费来补”是前几年乡镇政府解决经费不足的主要出路。乡镇收入不仅严重依赖类似人头税的“三提八统”(即所谓“人田各半”的征收方法)，而且还大量向农民集资、摊派，靠增加农民负担来维持基层政权运转。现在乡镇工业是一片空白，仅仅靠商业流通实现一部分税收，对地方税收而言好的乡镇一年也只有七八万元，差的乡镇一年仅有五六千元。

三、推进农村税费改革的对策建议

农村税费改革，改的是税费，动的是全局，利益关系调整大，涉及面广，需要一系列配套改革措施作为支撑，才能保证农村税费改革的顺利和高效推进，促进农村社会经济的可持续发展。

（一）改革乡镇财政体制，加大转移支付的力度

1994年的分税制将省以下地方政府的财力上收，提高了中央财政集中度，增强了中央政府的宏观调控能力。但也产生了两个方面的负效应，一是地方财政能力缩小，二是地方政府财权与事权严重不对称。农村税费改革后乡镇财政更是陷于困境，要确 保农村税费改革顺利平稳地推进，则必须消除分税制后两个负效应。

首先是开辟新税源，重新分配原有税源，提高乡镇财政的自我保障能力。农村税费改革以来我国的许乡镇财政都出现了困难，不少乡镇甚至出现了巨额的财政赤字和债务，其中一个很重要的原因是一些农村乡镇财源单一，自我保障能力较差。这些地区农村经济基础薄弱，市场化程度不高，既没有高附加值、高税利的农产品生产加工企业，也没有其他的工业，农业税费收入成为这些乡镇财政的支柱。农业税减免不可避免地冲击地方财政，导致财政收入陷于困境。所以农村税费改革后乡镇财政要摆脱困境最根本的是靠大力发展地方经济，要立足地方优势和资源优势，以市场为导向，调整和优化农村产业结构，加快农业产业化、现代化进程，为财政提供稳定的财源。

要解决地方财政危机，除了中央和省级政府转移支付外，一个重要的方面就是重新分配税源，为乡镇财政的提供较为稳定的来源。因为实行分税制后，国家还将营业税、个人所得税收入的大部分上缴省级和中央财政，可以说分税制改革仅仅考虑了如何增加中央的财政收入，而没有考虑如何设臵符合地方税要求的主体税种，将乡镇财政主要来源寄于工商税和农业税上，造成了乡镇财政体制性危机。农村税费改革后，国家在税收分配上是否可以给乡镇更大的份额，同时在乡镇开辟一些新的税种，比如税基 比较稳固的房地产税和自然资源比较丰富的地区的资源税种向主体税种演变，使乡镇财政成为真正的一级地方财政。

其次是加大转移支付的力度，保障地方政府财权与事权相对平衡。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59、61条规定，县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：…

（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；…乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：…

（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；…也就是说县乡政府的职能基本上包括了农村社会生活的方方面面。在这些职能中有些职能并非是基层政府的所能完成的，如农村义务教育、农业科技投入等。从政府治理角度看，它是一个范围遍及全国的纯公共产品，从法律角度看，它是一个国家义务，而非基层政府的义务。对于这些事务，国家要按照公共财政的原则，进一步调整财政支出结构，增加公共产品和服务的支出比重。以义务教育为例，世界各国通行做法是国家对所有适龄儿童实行无差别对待，每一个人能公平而不受歧视地分配教育资源，使用现有教育设施。在我国，税费改革前农村义务教育成为地方基层政府最为重要的职责之一，这显然与世界各国 做法不一致。税费改革后，我们确立了“以县为主”的财政投入体制，主要强调通过转移支付来确保农村儿童义务教育权利的实现，这是财权与事权相对平衡表现。对基层政府其他职能，国家要保证其实现，则要赋予其财权，因为职能在某种程度上则意味着财权，也只有财权与事权相对平衡才能使基层政权正常运转，才能避免三乱等伤农事件再次发生。

最后是改革乡镇财政的管理方式。从目前来看，许多乡镇财政相当困难，与之相随的是混乱财政管理制度。乡镇因缺乏必要的财政监督机制，支出也缺乏预算约束，所以财政资金使用随意性很强，这也是造成基层财政困境重要原因。对乡镇财政的管理方式，目前可探索三种体制模式：(1)比较规范的乡镇公共财政体制。这种模式主要在经济比较发达、财政收入规模大、财政增长能够满足自身支出需要的乡镇实施。(2)分税制基础上收支包干型乡镇财政体制。这种模式主要在经济状况较好、财政有一定规模、收支差额不大的乡镇实施。(3)乡财县代管财政体制。对经济欠发达、财政收入规模较小的乡镇，可比照国库集中收付的管理办法，其财政收入直接上缴县国库，财政支出由县财政统筹安排，以保障其合理的支出需要，避免乡镇为满足支出的需要直接向农民伸手的现象。对大部分县乡财政的管理方式，还是应该按照中央精神，积极推进“省直管县”和“乡财乡用县管”的改革。

（二）深化乡镇机构改革

随着税费改革的推进，乡镇机构改革成为中国农村改革的又一个焦点。对乡镇机构改革，学者有不同的观点。有学者认为取消乡镇政府，将乡镇政府变为县级政府的派出机构；也有学者认为实行乡镇自治。不管改革的方向是什么，但有一个问题是必须要面对的，那就是目前乡镇机构林立、人满为患的状况。税费改革前我国约有4.8万个乡镇政府，各类工作人员约有200——300人，据不完全统计，乡镇一级需要农民养活的人员约1316.2万人，平均每68个农民就要养活一名干部，因机构臃肿给农民造成40%左右的额外负担。所以要巩固税费改革的成果，则必须推进乡镇机构改革。

首先是对原有乡镇进行撤并，改革乡镇机构。原有乡镇规模过小，而财政供养人员并不因乡镇规模过小而有所缩减，可谓是麻雀虽小，五脏俱全。人员过多的结果必然是导致国家行政成本的加大。在原有体制下，为解决成本问题，只能以各种名义来乱收费、乱集资和乱摊派。要减少国家行政治理的成本，杜绝三乱，保护农民利益，合并乡镇、改革乡镇机构不失为一种好的选择。如广东省提出全省整合乡镇的比例要达到15%以上，同时广东省还要求撤销不符合规定设臵的机构，按转变政府职能的要求核定镇级人员编制，并于2003年6月30日，冻结镇级人员编制，对超编人员和不符合规定进入镇级编制的人员，要坚决清退。将过 多过散的事业单位进行合并，鼓励条件成熟的镇级事业单位企业化，走向市场。

其次是明确乡镇政府职能，改变治理方式。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：

（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；也就是说乡镇政府职能涵盖了农村生活的各个方面。但实际上，乡镇政府无力实现上述职能。要实现这些方面，一个重要的条件就是大幅度提高工作人员的数量，这又要回到税费改革前乡镇发展老路上去。对此，我们要明确乡镇政府职能，主要是协助中央政府提供部分农村公共产品，或者说这些公共产品由中央政府直接提供的话成本相对较高，它包括社会治安、地方交通、信息、计划生育等。而像义务教育、农村医疗保险、农业科技投入等则是中央政府提供范畴。如税改前的农村义务教育，由于中央经费投入较少，农村义务教育投入体制基本上是以乡为主，农村教育费附加和教育集资成为教育经费两大来源。为维系教育的正常运作，基层部门只有不停地向农民收费来办学。对义务教育经费，世界各国基本上都是由中央政府来提供的。它强调只要是适格主体，他们的权利是平等无差别的，谁也没有超越法律之上的特权，谁也不能对他人有优 越的地位。同时，世界各国还通过立法规定对一定儿童免费实施某种程度的学校教育。如意大利宪法（1947年）第34条规定，“学校向一切人开门。凡年满8岁者之初级教育，为义务和免费教育”。《德意志帝国宪法》（魏玛宪法）第145条规定，“受国民小学教育为国民普通义务。就学期限，至少八学年，次为完成学校至满足18岁为止，国民小学及完成学校之授课及教育用品，完全免费”。从此可看出，发展农村义务教育既不是基层政府的职能，它也没有这个能力，而这些方面往往又是农民最为关注的事情。广东省农村税费改革调查队调查表明，农民对农村税费改革后政府职能的期望：62.1%的农户希望政府搞好农村合作医疗，减少农民看病支出；25.3%的农户希望政府严格监督教育收费，减少农民教育支出；12.6%的农户希望增加农村基础设施投入，改善农村生活、生产条件。[1]P12而医疗、教育等方面我国在立法上政策上均界定为地方政府职能，中央政府投入相对较少，现在是改变的时候了。

（三）加大对一些贫困乡镇的帮扶力度

3.乡镇共青团工作调研对策 篇三

四、原因分析

1、工作环境变化加快

市场经济的深化发展，特别是我国加入wto经济一体化进程的加快，都加速了农村的改革步伐，农民特别是青年农民思想观念，价值观念和经济理念都发生了深刻的变化，追求最大的经济效益成为当代青年农民的出发点和落脚点。随之农村团的工作环境势必相应变化。在这种情况下，农村团组织本应及时洞察到工作环境的快速变化，及时根据农村发展需要调整团的工作思路，扭转团的工作滞后于农村发展实际。加上部分领导对团组织等群团组织在农村工作中的长期作用和潜在作用没有充份认识，忽视了团的工作，为使农村团的设置，人员配备，活动开展，经费筹集难度加大。

2、工作重心脱离实际

与前几年相比，目前农村团的工作机制对现代化农村的适应程度已有一定程度上的改观，但仍有部分村及团组织过分强调团组织自身的特殊性而忽视了与农村其他方面的工作协调相嫁接，使团的活动游离于农村中心工作之外。另外，农村团组织就团论团，封闭保守的思维模式，以指令为主的领导模式，以突出为主的活动模式以及灌输式的教育方法和狭隘，脆弱的经费来源，使团的工作过于空泛，脱离实际，难以引起广大农村青年的共鸣。

3、工作定位把握不准

团组织在农村的职能定位，是其作用发挥的导向。农村的发展客观上要求团组织提高经济参与能力，把帮助和带领农村青年发家致富作为团的工作的出发点和落脚点，将团的每项工作都转化为农村重心工作服务的具体举措。而调查发现，农村团的这种职能作用的调整和转化并未到位，很多仍只停留在口头和思想上，多数农村团组织有待调整没能充分体现到团的实际工作中，致使农村团的工作长期务于农村中心工作之外，极大的影响了团的职能作用的有效发挥。

五、工作对策

1、切实加强基层团组织的建设

要切实增强团组织在农村青年中的凝聚力，提高团组织在农村中的分量和地位，改变团工作的人力资源不足的现状。

1)要加强团的自身建设，建立和完善工作制度和正常的组织生活。以简单、适用为原则，使基层团干部对于自己的工作内容做到心中有数。

2)是重视团干部队伍培养。一要配齐配强农村团干部，加强对团干部的管理培训，尤其要帮助他们落实职务津贴在内的各种政府、生活待遇，调动和保护农村团干部及共青团工作的积极性。二是要建立团干部储备制度，为基层团支部灌输新鲜血液，培植新生力量。

3)多组织团员参与组织活动，将团员活动与青年活动相区分，提高团员待遇，突出团员与普通青年的区别，为进一步发展团员队伍奠定基础。

4)重视团员干部的思想教育，特别是青年团干部的思想教育，树立为团员服务和青年服务的观念。

2、立足农村生产实践，创新开展团的活动

创新活动内容，突出经济效益，贴近生产需求，围绕农村中心工作设计开展活动，并通过对这些问题的解决，使之成为团的工作发展的生长点。

1)根据当地的实际情况，成立信息服务队，向广大农村青年提供最新的、急需的供求信息与科学技术。北岗镇团委通过网络等渠道收集科技信息，成立科技频道等方式，向广大农村青年提供各类致富信息，得到了北岗群众的认可，扩大了共青团工作的影响力。

2)建立青年人才档案，帮助有特长的青年发挥其优势，以延伸团的手臂，扩大团的影响，团结凝聚广大青年。北岗镇团委通过帮助有声乐特长的青年参加各项比赛的机会，与青年们交了朋友，使他们乐于参与共青团组织的活动，聚拢了大批的青年，为搞好团的活动奠定了群众基础。

3)是创新活动方式。注意将工作时间与业余时间相结合，针对青年流向多元化，流量多变，兴趣多样的特点，利用闲散时间，开展不同特色的小型活动。

4)是要提高团的工作科技含量，围绕农业生产，提高团的科技含量。广泛开展“学科技，用科技争做科技型农民”活动，使团的工作成为农村工作的重要组织部分。

3、立足农村发展，灵活创收

巧妇难为无米之炊。农村组织应该从各自的实际出发，能过”收，拔，创，建“等多种方式，多渠道筹措经费。收，即收缴团费，管好用好团费，拔，即通过争取领导支持，从村集体中划拔部分经费，创，即通过开展各种有偿服务和各类经济实体，自创活动经费，。建，即兴建青年活动中心，向广大青年们筹集活动资金。

4、立足农村现实情况，积极优化团的环境

1)要争取村党支部对青年工作的组织领导，优化团的工作环境。

2)规范工作规程，进一步规范团的工作制度，严格执行团员管理，团员生活，团会团课等日常工作规程，增强农村团的号召力，提高组织在农村青年心目中的地位和形象，夯实团的工作基础。

3)要加强政策建设，坚持党建带团建，以团的工作实际和需要出发，制定，落实青年工作的相关政策。把团的权利，经费标准，干部待遇等以农村管理制度的形式确定下来，纳入镇级管理考核之中。为团组织的顺利开展提供政策保证。

4.对乡镇新一轮机构改革的调研报告 篇四

一、乡镇机构运行中存在的主要问题

（一）功能不

全，权责错位

乡镇是最基层的政权组织，对其所辖行政区域内的所有的行政事务负责，对本地区的经济发展、社会治安、文化生活负有组织领导、协调指导、服务等职责。但因多年来受计划经济体制管理模式的影响，乡镇功能不全，权责错位。保靖县现行乡镇机构或部门驻乡镇机构可概括为四大类：第一类是国税、地税、工商等由上面垂直管理的机构。这一机构县乡两级政府都无实质性管理权，乡镇对其实质性监督权都没有。第二类是公安、司法等行政机关派驻机构、一般都是“人、财、物、事”全部由县级主管部门管理。第三类是广播、林业、国土等事业站所。由县直主管部门和乡镇双重管理，但事实上人、财、事等主要由县直主管部门管理。第四类是综治办、民政办等乡镇内设机构，一般都是由乡镇管理。以上前三类的机构因其“人、财、物、事”管理权全部在上级主管部门，乡镇实质上只是“一张皮”。县里布置一些如综治、计育等工作任务不能通过县对乡镇直接布置，而多是通过县政府对县直部门县直部门对站所，再由站所向当地乡镇“布置”，使乡镇对本地区工作不能整体安排，在调查中很多乡镇领导抱怨说：“现在不是部门围绕政府转，而是政府围绕部门转”。部门站所人员是“大使”和“饮差”可向乡镇“要价”和“讨价还价。”“部门站所有事政府必需牵头，而乡镇政府有事召开部门站所负责人会议都很难到齐。”人事权、执法权等权力在部门，乡镇权小责大，权责不相适应。

（二）机构臃肿，人员过多

过来，机构设置由于受“上下对口”，“因人设岗”的影响，乡镇机构经历了“精简、膨胀、再精简、再膨胀”的过程。我县乡镇所在地主要设有农业综合服务站、林业站、水管站、计划生育办、计划生育服务所、广播站、畜牧站、经管站、国土所、卫生院、预防保健所、学区、中学、文化站、财政所、公安派出所、司法所和乡镇内设机构以及国税、地税、工商等部门的派出机构。这些站所除乡镇自设的机构外，都是按主管部门的意愿核定的编制，又因其“四权”多在主管部门，少数单位为了部门利益，集中权力，设片站或中心所，这些人员游离于县乡管理之间，造成“县里管不好，乡镇管不了，百姓找不到”。机构之间、职责难分、重房叠床、人员无所事事。

（三）财政压力大，农民负担重

保靖县是中央扶贫的贫困县，财政每年入不敷出。乡镇大多数事业站所，仅有人头费而无事业费，为拓展业务，提高收入，不得不向社会收费，或利用行业优势变相收费。极少数站所人员，还有“放水养鱼”的想法，即对村民违法事件不加预防，或视而不见，待违法事实已经构成再去处罚（多为罚款），而增加本单位收入，从而加重百姓负担，无形中成为“多一个站，百姓肩上多一块砖”。在收取税费中，由于国税、地税、工商等部门分别去收，在百姓中造成“送走国税，来地税，走了地税，来工商税。最后怨恨政府和村委会”的结局。影响干群关系。在调查中，干部群众纷纷反映乡镇机构改革有必要进一步深化，不改将有损政府形象，影响干群关系，不利于市场经济体制的建立和发展。

二、乡镇机构改革的方向

鉴于上述存在的诸多不容忽视的问题，我们认为乡镇机构改革势在必行，应从以下几个方面进行:

第一，完善功能，理顺关系，明确权限。按照“简政放权、权责统一”，“小政府，大服务”的原则，把该下放给乡镇的权力全部下放给乡镇，并通过有权立法或有权解释法律的机关将在县直部门的执法权适当下放给乡镇，赋予乡镇实质性监督权，以便其对垂直管理的国税、地税、工商等部门驻乡镇人员执法行为进行监督，使其依法征收税费。公安派出所、司法所除上级部门管理业务和人事调动外，其余各权应全部下放给乡镇。财政所、林业站、广播站等单位“人、财、物、事”管理应全部下放给乡镇，由乡镇管理，明确乡镇管理职责，县直部门只管业务指导和依法监督。使乡镇管理事的管得住人，管人管事统一。

第二，精简机构，裁减人员。一是精简地税、国税、工商机构，将其驻乡镇站点合为一体，各种税费由统一的税征人员收取，集中入库后再从帐上分列，这样既可精简机构，也可减少人员，更可防止自收自用，杜绝特权腐败现象发生。二是精简乡镇机关机构，实行党政领导职务互兼，减少领导职数。全县所有的乡镇都不再设五个内设机构，统一设综合办公室。每个乡镇统一设事业后勤编制1名，实行聘用制干部管理。三是撤并事业站所，整合资源。乡镇设2个事业站所。即：涉农服务所。将农、林、水、畜牧、经管等职能并入；社

会事务服务所，将计育、建设、环保、广播、文化等职能并入。同时将计育业务手续及相关医疗划入卫生院。

第三，健全制度，规范管理。在整个改革过程中应建立健全一系列制度对垂直管理部门的监督应制定《监督办法》，对县乡共管的公安、司法部门应制定《人事调动任免征求意见程序规定》，对竞争上岗人员应制定《竞争上岗实施办法》，对聘任制人员

要规范《聘任合同》等，逐步使乡镇机构、编制、人员管理制度化，法制化。