流转问题初探

流转问题初探（共8篇）（共8篇）

1.流转问题初探 篇一

农村土地流转问题探析

目前，我国农村土地流转存在主体混乱、土地流转行为混乱、土地流转结果混乱、土地流转市场混乱、政府服务监管混乱等问题，制约了农村土地流转的进程。山东省即墨市设立农业服务大厅，通过开放产权交易、确权颁证、农药备案、质量安全查询、政策咨询五大窗口，有效破解了长期积累的农村土地流转的难题。

一、即墨市农村土地流转的实践

即墨市农业服务大厅是2014年10月8日设立的，共有开放产权交易、确权颁证、农药备案、质量安全查询、政策咨询等五大窗口，可办理农村土地承包经营权流转交易和抵押贷款登记、农药登记备案及农产品质量安全检测查询等业务。通过市农业服务大厅的产权交易窗口进行土地流转，不但程序规范，能最大限度保证双方利益，取得土地经营权的经营主体还可以到银行办理抵押贷款，解决资金难的问题，可谓一举多得。

村民要办理土地流转业务，首先，土地转让方向当地农村产权交易代办处提交申请。审核合格后，报农村产权交易中心复审。复审通过后，转让方与中心签署协议。村民可自己寻找土地承包方，也可以交由农交中心，依据转让方提交的材料制作挂牌信息，在农交网站发布信息，接受意向受让方咨询洽谈。以前农民大多私下进行土地流转，程序不规范，利益也得不到保证。有了农村产权交易中心的鉴证，手续齐全，村民也放心。

即墨市农村土地流转的成功实践，为解决我国农村土地流转存在的问题提供了借鉴。

二、规范农村土地流转的迫切性与必要性

（一）我国目前农村劳动力结构极不合理。国外的农业是大力培养职业农民，农民群体中很大一部分是大学生。而国内农业大军基本是由老人、妇女组成，越来越多的青壮年劳力不屑于从事农业工作，这在很大程度上限制了农业的发展。随着工业化和城镇化的不断推进，越来越多的农民离开土地，从事其他产业并获得高于农业生产的收入。越来越多的农户把农业当副业，有的不再精耕细作，甚至出现撂荒现象。与此同时，分散、细碎的土地经营规模，严重制约着现代农业生产的专业化、标准化、规模化和集约化。“谁来种地”和“怎样种地”的问题日益突出。解决这些问题的关键，就是提升农业经营规模，提高农业生产效率。土地流转势在必行，今后土地应向三个方面转变，即向种田大户、种田能手转移;向大的有技术资金优势的工商资本转移;向专业合作社转移。政府在农业发展上要放宽手脚，积极为其提供技术和资金支持。

（二）农村土地流转是大势所趋。通过土地流转，农村土地经营权向有能力、有实力的龙头企业、合作社、家庭农场和种养大户集中，带动大量社会资本流向农业、反哺农业，可解决农业投入不足的问题，改善农业生产条件，形成土地利用的良性循环。土地流转还让一些地方闲置多年的耕地、荒地流入各种经营主体，得到充分开发和有效使用，土地资源利用率大幅提高。可用于发展特色高效农业，形成一批具有较强竞争力的产业带和产业区，成为农村新的经济增长点。新的土地流转经营主体，大多实行农业规模化、标准化经营，可解决传统的一家一户分散经营中出现的农产品质量监管点多面广难控制、农产品质量安全难保证等弊端，降低质量控制管理成本。龙头企业通过流转土地，可以稳定原料供应，保障原料质量和产品质量。现实中，流转出土地的农户多数缺劳力、缺技术，且大部分种植粮棉作物，土地产出率低。土地流转后，这些土地主要用于蔬菜、食用菌、中药材、水果等种植，产值大幅度增加。而转移后的劳动力，一方面有稳固可靠的流转收入，一方面可以外出务工或从事第二、三产业，家庭经济收入大幅度提高。实践证明：流转土地的农民人均纯收入平均比未流转土地的高出20%―30%。土地流转是实现农村劳动力顺利转移的前提，解决了外出务工农民人地分离的矛盾，使一部分农民从土地的束缚中解放出来，转移到第二、三产业和城镇。

三、高度重视农村土地流转出现的问题

目前，很多乡镇在土地流转过程中出现农民上访的现象，大多是因为补偿不满意、不合理。土地价格不能单纯以货币价格为标准，要参考种植作物的市场价。对于由此可能造成的老百姓收到的补贴不一样的情况，这需要强化农民的市场契约意识，让他们懂得土地流转是一种经营，也存在风险。但强制性的流转是绝对不行的，政府可以引导农民把土地集中起来，然后把流转产生的收益价格分给农民，解决他们的生活养老问题。不管有没有土地接收方，流转的前提都是要先支付补贴给农民，然后再转让。

农村土地承包经营权流转，本质上是农户土地权利和利益的大调整。涉及权利关系广泛复杂，遇到困难和问题较多，概括为以下几个方面：一是土地流转主体混乱。我国农村土地承包法明确规定，土地承包经营权流转的主体是承包方，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户，也就是说农户有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转方式。但在实践中，不仅农户可以自主决定流转，村民小组、村民委员会，甚至乡（镇）政府、县（区）政府也可决定流转，有的县乡政府不经农户授权就与外商订立土地流转协议，然后由村民委员会、村民小组通知农户。这种“强制流转”或“被流转”，剥夺了农户的参与权、协商权、监督权。二是土地流转行为混乱。农户随意流转与基层政府强制流转并存，口头流转与书面流转共生，有偿、低偿、无偿流转同在。这不仅有违依法、自愿、有偿流转原则，也有违法律规定。三是土地流转结果混乱。按照规定，土地承包经营权流转，不得改变土地的农业用途，基本农田不得植树、挖塘养殖。不少地方土地流转后“非农非粮化”倾向明显，改变了农业用途。这势必突破18亿亩的耕地红线。四是土地流转市场混乱，运作机制不健全。大部分县市流转服务市场体系还未建立或初始建立，缺编制、缺经费、缺制度，在信息收集发布、咨询服务、合同服务、地价评估、纠纷调处等方面功能很不健全，从整体看流转处于自发、无序、混乱状态。五是政府服务监管混乱。主要是越位、错位、不作为。

四、规范农村土地流转的建议

（一）加强宣传，解放思想，消除认识误区。受传统观念的束缚，农民对土地依赖程度高，不愿或不敢流转。传统观念根深蒂固，即使外出打工比种田收入高出许多，在社会保障体系还不健全的情况下，对农民来说，土地依然是他们赖以生存的基本生产资料，农民不愿流转;另外，在一些地方个别调整土地的现象还存在，使农民群众容易产生一种错觉，即土地是集体的，不是农户的，土地怎么处置由集体说了算，不敢流转土地。必须认识到：在长期稳定家庭承包经营制度的前提下，在充分尊重农民意愿和利益的基础上，根据农业、农村经济的发展要求，通过建立农村土地流转机制，使农民手中的土地使用权得以流转，实现土地的有效利用，使农业和农村经济得到更快发展，这是对农村土地承包30年不变政策的的完善与发展。这种变革，不仅不会动摇土地的稳定性，反而会有助于这一制度的长期稳定和发展。为此，要加大宣传力度，引导土地流转。各级各有关部门充分利用广播、电视、报刊等传媒，加大对农村土地流转法规政策的宣传，引导广大干部群众解放思想、更新观念、增强发展意识和服务意识，提高土地流转的自觉性，消除农民后顾之忧，引导农民主动参与农村土地流转。

（二）因地制宜，形式多样。在流转形式上要机动灵活，除转包、转让、租赁、互换、入股等主要形式外，还可以通过委托流转、托管等方式进行。总的要求是“依法、自愿、有偿”，而且要确保稳定。土地流转形式的多样化，可以使广大农民充分根据自身的实际，选择最适合自身需要的方式流转土地。同时，要因地制宜，强化业务指导。土地流转既涉及农村经济的发展，又涉及农村稳定，因此，农村土地流转和集中连片要从实际出发，切忌一哄而上，要因地制宜，分类指导，稳定推进。在组织引导农户实施大范围的土地流转时，要充分考虑现有农村经济的发展水平和农村劳动力转移的状况。只有在农民人均收入较高、非农产业比重较高、从事农业的劳动力比重较低的情况下，土地才能进行较大范围的流转。在实施过程中，要坚持 “自愿、有偿、依法”的原则，不搞行政命令和强迫。应认识到，小范围的土地流转并不需要很多条件。一些经营能力不强的农户，同样可以将承包土地的使用权转让给种田能手或工商业主，自己同时又作为劳动力被雇佣，从而既获得转让收入，又获得劳动力的工资收入，远高于自己承包经营的收入水平。一些不适宜开展大范围土地流转的乡村，应为农户间的私下流转创造条件、提供方便和加以指导。

（三）加强监管，规模经营。开展农村土地承包经营权确权登记，夯实农村土地流转基础。通过确权登记，完善农民土地承包经营权权能，解除农民后顾之忧，放心土地流转。土地流转是一项复杂具体且涉及农民切身利益的工程，如流转土地地上附着物处理问题，实际地亩数与承包经营权证书登记的面积不统一问题，流转后社会保障问题，以及纠纷处理问题等，都需要政府加强监管。要强化监督机制，维护流转双方权益不受损失。健全土地流转备案制度，实现对土地流转的实时、动态、长效监管;加大纠纷调处力度，维护流转双方合法权益。农村产权交易中心要加速规模化经营，将农村土地流转、农民合作社、家庭农场等服务业务纳入农村产权交易中心管理，通过网络平台，实现对农村土地流转工作的指导和管理职能，提供信息、政策咨询、规范土地流转合同、土地承包合同鉴证等免费服务，引导和规范发展农村土地流转与适度规模经营。要培育规模经营主体，拉动农村土地流转。积极培植农业主导产业，推动农业经济向集约化、产业化方向发展，形成有利于土地流转的产业布局;加大农业项目的招商引资力度，用大项目和农业产业化龙头企业带动土地规模化经营，为土地流转创造条件;鼓励有实力的农业龙头企业通过租赁土地投资兴办农业示范基地和种养加项目，鼓励工商企业投资效益农业，参与土地流转和农业基地开发建设。

（四）多方配合，大力支持。规范农村土地流转的目的归根结底是提高农业经济效益，这就需要植保站、植检站、农技站、种子站、果树站、农经站等农业部门，尤其是金融等非农业部门多方配合，大力支持。

（作者单位：山东省即墨市王村镇农业服务中心）

责任编辑：欣闻

2.流转问题初探 篇二

一、宅基地流转的制度障碍

1. 宪法关于宅基地的规定

根据2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》修正第十条:农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于集体所有;宅基地和自留地、自留山, 也属于集体所有。国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。根据宪法规定的精神, 宪法关于宅基地的规定是局限在所有权的限制层面, 不仅规定了所有权的归属, 也规定了所有权的转让的限制, 但是对于宅基地的使用, 却没有更好的规定, 只是做出合理使用的要求。

2.《土地管理法》的规定

该法第八条规定:农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山, 属于农民集体所有。第六十二条规定:农村村民一户只能拥有一处宅基地, 其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅, 应当符合乡 (镇) 土地利用总体规划, 并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地, 经乡 (镇) 人民政府审核, 由县级人民政府批准;其中, 涉及占用农用地的, 依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后, 再申请宅基地的, 不予批准。根据《土地管理法》有关制度, 对于宅基地的管理只是再次地确认宅基地的归属, 宅基地申请标准上的限制, 并对住房出租再申请给与限制, 实际上是变相的限制了宅基地的出让, 但是这些规范不甚周延, 仅仅有上述规定, 并不足以保障该农村宅基地流转的效益和公平。

3. 其他规范性文件的规定

根据《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》 (国办发[1999]39号) 的规定“农民的住宅不得向城市居民出售, 也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅, 有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”由上述条文可见, 城市居民也就无权受让宅基地使用权。因此, 农民对其住宅拥有的是一种受限制的所有权。农民住宅没有完全的收益权, 不可自由出租、不可自由买卖、不可设定抵押。因此, 农村宅基地的有关法律法规实际上是限制宅基地的自由流转。

二、宅基地流转的必然性

法律虽然限制宅基地的转让, 但在实际生活中, 宅基地的转让历来有之。这种转让的实现一般以传统的签订交易契约并交付房地产实物的方式进行, 并已经成为民间普遍公认的民事流转行为。对此, 我们应以更加客观的态度正视宅基地转让的现实性及其存在的合理性。毫无疑问, 耕地等农用地使用权在今后相当长一段时期内, 仍对农民具有社会保障的功能, 但随着农业生产的规模化、专业化、企业化发展, 加之农村人口不断流向城镇, 土地承包经营权的调整和流转在实践中早已出现。对这种流转, 《物权法》已予以认可。相对农用地对“三农”保障功能的重要程度而言, 宅基地显然要弱得多。既然农用地可以流转, 宅基地就更不必限制流转了。

为了实现土地的有效配置和合理流通, 我们创设了与土地所有权相分离的土地使用权, 并赋予依法流转的功能。从发展的角度看, 在城乡逐渐一体化的今天, 为了打破城乡二元结构, 建设用地也将逐步走向融合, 在实行严格的土地用途管制制度基础上, 农村建设用地使用权和国有建设用地使用权应整合为统一的建设用地使用权, 化“双轨”为一体, 以从根本上解决宅基地流转的制度性障碍。

三、现有农村宅基地流转的缺陷

1. 宅基地总量逐年扩大不利于耕地的保护

宅基地按使用客体可分为两部分:一部分是已经由集体无偿给予本组织成员使用的宅基地, 是事实上的存量土地;另一部分是集体每年给予新增人口的宅基地, 是潜在的增量土地。人口增长是既定事实, 故需要集体向新增人口分配宅基地。现行宅基地管理体制使得增量宅基地来源途径单一, 只能通过农地转用, 必定导致宅基地总量的外围圈扩大。若允许流转, 则可将事实上的存量转化为增量, 其本质为在宅基地总量不增加或极少增加的前提下, 通过改变宅基地存量和增量结构, 满足新增人口的用地需求。

2. 大量农房闲置不利于集体土地资源的有效配置

城市户籍制度的逐渐取消使得部分市郊农民得以进城, 他们在城市购房, 成为城市居民。他们留在农村的宅基地, 其所属集体经济组织无权收回, 也无法复耕, 若不允许流动, 就只能闲置。另一方面, 家庭联产承包责任制改革进一步深化, 并逐渐发展出异地承包。转包方将土地转包出去后, 多会外出务工, 其宅基地和房屋便空置下来。一边是农房的大量闲置, 一边是城市化对住房的大量需求, 由于缺乏市场, 供需不能见面, 导致资源配置效率低下。若允许农村宅基地和住房流转, 对于留在本地务农的农民, 通过出租多余住房, 可获得相对稳定的收入;对于异地承包、规模经营的农民, 可通过购买或租赁当地农房, 降低生产成本;对于进城务工的农民, 一方面可通过出售或出租住房, 增加一条融资渠道, 另一方面, 可在城郊结合部租赁较廉价的房屋, 降低城市务工生活成本。

3. 宅基地的隐形流转不利于集体资产和农民利益的保护

农村宅基地和住房的流转是既定事实, 但现实中, 宅基地流转多为隐形流转、随意定价。一方面, 宅基地的价值不能体现。现实中, 农房的出租或者转让, 仅是房屋的收益, 宅基地近乎无偿使用。这也是农村住宅价格低廉的主要原因。另一方面, 集体经济组织的所有权不能得以体现。宅基地所有权归集体经济组织, 农民只有宅基地的使用权, 则宅基地和农房流转的收益理应在集体和农民之间分配。但现实中, 出租或出售住宅的所有收益都归个人所有。即使集体想要分配增值收益, 在现行条件下, 也是合情不合理的。

因此, 笔者认为, 权衡各种成本收益, 限制流转的制度成本过大, 相较于缺乏规范的宅基地隐形流转市场, 公正、公开、平等、自愿的合法市场, 将更有利于集体资产和农民利益的保护。

四、促进宅基地流转规范化运作的措施

1. 明确流转范围, 加强流转法制化管理

对于农民宅基地的流转, 应明确只有权属合法取得产权证的才可以进入市场流转, 建过房子的只允许经登记的宅基地流转。农户可以在法定宅基地标准范围内出租空余房屋, 但应按照一户一宅, 法定面积的原则严格执行, 农民宅基地流转和实际占用宅基地的面积超过标准的部分应按规定交纳土地收益。农村村民出卖、出租房屋后, 不得重新申请宅基地。村集体可以对节约使用宅基地后节余的土地进行房地产经营。同时, 需要建立一套完备的法律、法规体系, 加强执法工作, 建立严格、科学、完整、有效的执法监督体系。对未经批准非法占用, 少批多占, 私定协议擅自出让, 出租, 名以土地换房或联建房屋实为转让土地等违法用地和非法交易行为坚决予以查处。将宅基地流转纳入土地交易的有形市场, 进行公开交易, 防止暗箱操作, 确保集体土地资产充分发挥其特有的作用。

2. 建立规范的宅基地流转制度

农村宅基地流转为土地市场带来生机与活力, 但由于流转还没有规范的制度保障, 因而产生了各种各样的问题, 这就需要建立合理的农村宅基地流转制度, 其中应包括农村宅基地流转形式、程序及具体登记、管理措施等。流转的前提是必须“凭证交易”, 流转形式可以是出租、出售、转让、抵押等, 但应依法且符合规划要求, 并应办理相应的流转手续。流转程序包括流转申请、流转审批、流转登记三个步骤, 即由流转双方持原有土地证书及流转协议向当地土地行政主管部门提出书面申请;经审核、报批后, 流转双方办理登记手续, 领取相关证书, 并交纳有关税费。同时, 还应完善土地登记制度, 使宅基地交易、变更得以反映。对于宅基地使用权发生变更的, 应按地籍管理规程及时办理宅基地变更登记和换证手续, 建立和完善村庄地籍管理制度。

3. 明确农民宅基地土地财产权, 建立有效激励机制

农民宅基地是以无偿划拨的方式取得的, 因而被认为是一种福利而不承认其财产权, 规定了住宅可以继承、买卖, 而宅基地不能继承、转让, 这不利于住宅及宅基地的流转和合理利用。应当规定标准内的宅基地永久化, 使其成为农民的一项永久财产权, 并允许流转, 这样可以使一些人退出宅基地, 空闲宅基地得到充分利用。对于农民退出原宅基地并进行复垦的应当制定有关优惠政策, 如可采用土地置换的方式鼓励农民搬迁, 原有宅基地复垦后指标归个人, 可以流转。农民到小城镇或城市购买住宅的, 原有宅基地可以折算为建设用地指标或货币给个人。城市郊区农民集中建设住宅小区并将原有宅基地复垦的, 可以给相同面积的房屋, 允许出租, 对农民买商品房要制定优惠政策, 降低门槛。

4. 确立合理的流转收益分配机制

目前农村宅基地流转多由村民自行决定, 农民出租房屋所含的土地收益, 全部为个人所得, 在房屋出租市场活跃的地方, 有的农民通过大量建房出租获取巨额收益, 而土地所有权人基本上不参与收益的再分配。然而搞流转最为关键、最核心的是把利益分配机制建立好。市场经济没有利益分配机制做支撑要么乱套, 要么搞不成, 所以宅基地流转市场要想发展好, 要想培育好, 必须要有一个合理的利益机制做支撑, 其中应包括农村宅基地流转收益的收取、分配、管理及支出各个环节的管理, 确保其取之于地, 用之于地。流转收益分配的理论基础是马克思的地租理论, 绝对地租归所有者, 级差地租Ⅰ归政府, 级差地租Ⅱ归投入者。总的原则是收益中的大部分归土地使用权人和农村集体经济组织。具体实施应按流转收益主要归流转方, 用于土地收益补偿, 有增值的, 应按规定与土地所有者分享土地增值收益, 流转双方还应按规定交纳国家各项税费等。要根据各地实际情况合理确定地方人民政府、农村集体经济组织和使用权人之间收益分配的比例。

5. 建立规范、有序的农村宅基地市场

随着社会主义市场经济体制的建立, 土地要素市场也从无到有逐步建立起来, 初步形成了土地市场体系的框架, 但是对于农村宅基地市场方面却是一片空白。在新的形势下, 特别是在人地矛盾日益加剧的今天, 要完善社会主义市场体系, 协调大量潜在宅基地供需, 合理利用土地就必须改变农村宅基地的无偿使用制度, 建立起规范、有序的农村宅基地市场, 其关键是形成合理的价格体系, 从而使价格在农村宅基地的有效配置中发挥基础性作用。价格的确定要体现宅基地区位环境质量的差异性。农村宅基地流转是社会主义市场经济的客观要求, 是一种必然的趋势。流转有其积极性, 但是, 大量宅基地隐形流转, 尚无行之有效的政策措施, 产生了各种各样的问题, 如果不从法制、机制上根本解决, 不仅造成土地资产的大量流失, 而且也不利于土地市场的健康发育。因此, 要从政策上引导, 管理上加强, 健全调控机制和手段, 使流转规范有序, 健康发展, 并兼顾农民眼前利益和长远利益, 进一步促进和发展农村经济, 稳定农村社会。有关部门应当开展广泛深入的调查研究, 积极探索有效的农村宅基地流转管理体制和运行机制, 建立起市场机制调节和国家宏观调控相结合, 公平、公正、公开、有序的农村宅基地流转市场, 加强对农村宅基地流转的科学管理和有效引导, 促使农村宅基地流转制度化、规范化、法制化发展。

摘要：随着城乡一体化建设和城镇化进程的加快, 限制农村宅基地的流转表现出诸多弊端。本文针对宅基地流转的现实必然性, 提出促进其规范化运作的措施, 以期建立有序的农村宅基地市场。

关键词：宅基地流转,集体土地资产,土地使用权

参考文献

[1]刘允洲:制度创新之路—农村集体建设用地流转管理实践与理论[M].北京:人民日报出版社, 2001.91, 91, 27

3.农村土地流转问题研究 篇三

关键词：统筹城乡发展；土地；交易市场

中图分类号： F301.2 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2014.20.0010

1 农村土地制度改革的影响

土地是农民生存的根本，是农民获得稳定收入的基础，对农民有着重要的保障作用。土地流转直接关系农民的生存发展，做好土地流转工作对农业发展、农村发展和农民生活水平的提高有重要意义。

党的十八届三中全会《决定》对农村的改革，是基于统筹城乡发展一体化机制下提出的。改革农村土地制度，建立健全土地流转制度，对推进农业发展、城乡之间的土地资源配置、农民土地财产权、社会主义新农村建设等有着积极重要的作用。

2014年一号文件中首次提出，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能。文件提出“落实所有权、稳定承包权、放活经营权，承包地所有权、承包权、经营权‘三权分离正式提上农村土地制度和产权法治建设层面，将再一次推动农村生产力的大释放。”满足了农业的现代化发展的需求，解放了生产力，为农业的发展注入了新的活力，同时也为农村土地经营模式的多样化提供了条件。

2 对于土地及土地流转的认识

2.1 通过对土地的属性和用途来规划土地的利用途径

根据农村土地所具有经济、社会和自然的属性而言，这些属性依据土地的不同用途，在功能表现上也不同。从经济属性来说，通过市场的资源配置可以提高土地的利用和效益，将土地资本进入到流通环节，从而实现土地的经济效益。从社会效益来看，土地的保障功能是农民生活来源及农民工退路所在。而土地的自然属性是进行农业生产的自然资源，对于粮食安全有重要意义。

农村土地对现代经济的发展有着重要作用。积极开展土地确权工作。土地产权明确后转化为土地资本进入市场，在制度的不断完善下实现土地的流动，实现土地本身所固有的价值，促进城乡统筹发展和社会主义新农村建设。

2.2 农村土地流转的现状

随着土地承包经营权的确定和土地确权工作的完成，农业发展迅速，农村生活得到改善，然而随着市场经济的不断深入，农村城镇化加快，农业的产出低于外出务工，多数农村劳动力离开土地，致使农村劳动力不足，土地利用低。而且由于生产力的发展要求，需要进一步扩大农业的生产经营规模，土地的大量集中。因此，现在如何建立健全土地流转制度，已成为农村土地改革工作中的重要组成部分。

3 当前农村土地流转中存在的问题

3.1 产权界定比较模糊

农村土地在丈量方式上依然落后，土地的丈量不够详细准确，特别是2004年取消农业税后农民大量开垦荒地山地，这些土地在农村土地的确权工作上比较模糊，很容易产生土地产权上的纠纷，给土地流转造成麻烦，增加了土地流转工作的成本，不利于农村土地的流转。

3.2 土地流转市场体系不健全

农村土地流转市场还处于起步的阶段，土地流转市场体系还不健全，对土地流转规模、速度和效率有很大的影响。农民作为流转市场的主体，对于市场并不了解，管理部门对土地流转市场的管理薄弱，土地不能进行大规模快速的流转。

3.3 土地流转行为不规范

在许多地方，土地流转一般是租给亲戚朋友，很少会签订流转合同。在少数地方，由于没有完善的土地流转制度政策，政府经常通过行政命令的方式，征用农民手中的土地，而且将农地变为非农用地，用于城市建设、发展工业等，土地流转行为不规范，不利于土地后续的流转。

3.4 土地流转的社会保障体系不完善

土地具有的社会功能就是其保障功能，土地对于农民的生存有重要的意义，是农民生产生活的根本。由于现在许多农村地区社会保障体系还不健全，农民的生活还得不到很好的保障，农民对于土地的依赖程度很高，对于土地流转后生活的保障有着很多的顾虑，不愿将土地流转出去，积极性不高。

4 推动农村土地流转的对策

4.1 开展土地普查，推进农村土地确权登记

开展农村土地普查工作，要运用先进的技术，提高普查的准确性。对于农村无证耕地管理，要明确耕地产权，已经实际存在的耕地要处理好土地产权问题，开垦农户拥有耕地的使用权，没有所有权的土地不能进入流转市场。做到产权明晰、四至清楚、没有纠纷，没有经过确权登记的集体建设用地使用权一律禁止流转，推进农村土地流转的有序进行。

4.2 建立健全农村土地流转各项法律法规

建立健全农村土地流转的法律法规，保障农村土地流转有法可依，实现在市场中的有序、高效的流转。从而适应市场经济的发展，推进农村土地流转的法制化建设。

4.3 进一步完善农村社会保障体系

由于农村生产力水平不高，而且农村的社会保障体系还不完善，土地具有社会保障功能，农民对于土地的依赖性高，要推进农村土地流转，就必须降低农民对土地的依赖，这必然要求完善农村社会保障体系。

4.4 加快农地流转的市场化建设

为适应建立社会主义市场经济体制的要求，我国将农村土地流转市场化的目标确定为建立健全农地市场，实行农地有偿转让制度和土地投资补偿机制，通过地租低价等经济杠杆来鼓励推动土地的合理流转。为此，应进一步研究明确界定农村土地产权关系，健全土地流转相关法律法规和制定规范土地流转行为的各项政策，以规范农村土地的流转市场化运行。

4.5 建立农村土地流转评估体系

建立完善农村土地流转评估机构，探索建立农村土地流转风险评估机制。重点是探索农村土地承包方运营能力评估机制，探索建立农村承包土地流转指导价格评估机制。

4.农村土地流转问题的法律思考 篇四

[摘 要] 农村土地制度改革是保证国民经济可持续发展的重要问题，也是解决“三农”问题的核心所在，而在改革方法中，土地流转制度不失为一计良策。本文从我国当前农村土地承包的现状和发展入手，从法律、法规的角度对其进行解析，并借鉴当前农村土地流转的经验，分析土地流转存

在的困难，并试图对土地流转制的建立和完善度提出一些初浅的建议。

[关键词] 农村 土地改革 土地流转

土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障，尽管我国土地的总量不算少，但由于人口数量庞大，人均土地占有量却很少，加之我国的人口在继续增长，土地承受的压力将越来越大。如何充分高效地利用有限的土地资源，缓和高度紧张的人地关系，成为保证国民经济可持续发展的重要问题，也是解决“三农”问题的核心所在。

一、当前我国农村土地承包的现状和发展

十一届三中全会以来，实行家庭联产承包责任制，使农村土地的经营权从所有权中分离出来，曾极大地促进了农业和农村经济的发展，解决了十几亿人口的粮食问题，成为当时农村土地改革的一项创举。但是，随着市场经济深入发展和农村城镇化建设进程的进一步加快，整个农村的产业结构、农民就业结构和农村生产力水平与80年代相比已发生了很大变化。土地联产承包责任制在其实行过程中，一些深层次的矛盾也日益暴露出来。一是，一家一户的小规模经营，不便耕作，农业科学技术推广受到限制，又不容易掌握市场信息和合理销售，农产品价格不高，农民卖粮难，均使得农民种粮的积极性有所下降。再就是，土地在农民家庭经营中的地位发生了变化，一些农村劳动力自愿摆脱土地的羁绊，或远离家乡外出打工，或到城镇经商置业，或就近服务于第二、三产业，再加上生老病死、升学、当兵、迁徙等因素，部分地方出现了农民少种或不种粮田的现象。土地的抛荒成为一种很无奈的现实，即便剩下艰难维持着农作物耕种的农民们也是苦不堪言。

一家一户的小规模经营，解决了中国农村人口的温饱问题，但在这一体制下，农村人民却很难富裕起来。这种情况下，家庭承包经营制度受到了挑战，农村土地经营方式面临改革，而在改革方法中，土地流转制度不失为一计良策。

二、农村土地流转的法律解析

土地流转指的是土地承包经营权的流转，其实质是土地使用权的流转，即在农村土地所有权属于集体所有的前提下，农民在市场支配下，根据自己的意愿转让其所承包的土地使用权，从面实现土地资源的优化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收益的权利，这种权利通常会在事先约定。2002年8月29号，九届全国人大常务委员会第二十九次会议审议通过《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》），并于2003年3月1日起正式实施。该法对农村土地流转作出了规定。第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”第十六条第一款规定：“（承包方）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。”第二十六条第二款规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”该法第五节则专门对土地承包经营权的流转做了详细规定：第三十二条规定了通过家庭承包取得的土地承包经营权的方式有转包、出租、互换、转让或者其他方式。第三十三条规定了土地承包经营权流转应当遵循的五个原则：“

（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；

（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；

（三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；

（四）受让方须有农业经营能力；

（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。”第三十四条规定了土地承包经营权流转的主体是承包方。第三十五条规定了发包方在合同期间所应遵守的义务。第三十六条规定了土地承包经营流转的收益归承包方所有。第三十七条规定当事人双方应当签订流转书面合同，并对合同所应包含的七个格式条款做了归纳。第三十八条流转的登记制度。第三十九条、第四十条、第四十一条分别规定了承包关系不变、互耕和承包关系发生变更的情形。尤其值得注意的是第四十二条“承包方之间为

发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。”这一条明确表明，农业生产方式的变化，规模化生产将走上一条合法的途径。第四十三条“承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，土地承包经营权依法流转时有权获得相应的补偿。”则旨在鼓励农民能够放心对土地加以投入，从而即便在转让时也能得到相应的回报。

2005年1月19日农业部颁发《农村土地承包经营权流转管理办法》，于2005年3月1日起正式实施。《农村土地承包经营权流转管理办法》以《农村土地承包法》为根据，围绕尊重和保障农民的土地承包经营自主权，土地流转当事人、流转方式、流转合同、流转管理等5个方面进行规范。

2008年10月12日，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以各种形式流转土地承包经营权。国家法律、法规及政策的出台及逐步完善，标志着中国农村土地改革进入快速发展的时期，这也被许多人誉为中国掀起了第三次土地制度大变革。

三、农村土地流转的分析

在实行农村土地改革的进程中，我国有条件的地方已大胆的实行了许多实践，取得了很好的成绩，掌握了许多先进了经验。下面我们来看几个例子：

北京市通州区截至2009年6月底，通州区农村集体土地承包经营权流转面积累计24万亩，其中规模化流转土地为四万余亩，为该区农业产业结构的调整发挥了重要作用，先后吸引近300家农业产业或种田能手到该区投资兴业，累计吸引社会投资10余亿元。近几年来，通州区通过持续创新的服务手段极大促进了农村土地流转工作，取得了显著的经济效益和社会效益。该区土地亩流转收益明显增加，由2007年的867元增加到2009年的911元，最高每亩年收益达到了2500元以上。2008年底全区土地流转总金额为2.2亿元，土地流转户每年增收2400元。同时，规模化土地流转引入农业产业化经营解决了广大农民的就业问题，截止到2009年，通州区通过土地流转解放农村劳动力10000余人，其中就地安置劳动力6000余人，从事二三产业就业的有4000余人。

我省贺州市八步区总人口63万人（其中农业人口52.7万人），行政村186个，农户11.46万户，耕地39.02万亩。目前共流转土地83.05万亩，促进了土地资源配置优化，加快了农村土地规模化、集约化进程；促进了农村劳动力转移，增加了农民收入；促进了农业结构的调整，加快了农业产业化进程；促进了社会资本投入多元化，加快了农村经济的发展。

钦州市钦南区推行农村土地合法流转，按照“明确所有权，放开使用权，搞活经营权”的原则，在不改变土地使用性质和尊重农民意愿的前提下，鼓励农民有偿流转土地，使土地向大户、基地、企业流转，实行集约化经营，促进了农业产业向特色化、规模化、专业化方向发展。有效流转土地3.73万亩，成功打造了辣椒、黄瓜、火龙果、莲雾、百香果、无核荔枝等20多个特色品牌农作物基地，形成了以蔬菜、辣椒、鸡骨草等为主导的专业示范村。

取以往之经验，流转的主要形式包括：土地置换、承包户自主有偿或无偿转包、租赁、股份合作等。

1、土地置换

村集体与农户之间、农户与农户之间的承包土地相互交换，对于土地级差，通过协商以货币或其他形式支付土地力培育补偿费。

2、承包户自主有偿或无偿转包

承包人把自己承包的部分或全部土地，以一定的条件和手续发包给第三方，由第三方向原承包户履行合同的行为。许多农户之间私自转包土地都采用这种方式，这是农村土地流转的最初形式，也曾经一度是最主要的流转方式，但近年来，这一形式的流转趋于减少。

3、租赁

租赁双方签订合同，规定租赁土地的面积、级别、使用保护、租金及双方的权利义务等。在经济较发达地区出现了一批果蔬菜或名、优、特农产品的繁育专业户，他们租用其他农户土地进行果蔬菜或名、优、特农产品生产。也有一些企事业单位向农户或集体交纳租赁费，租借农地进行高新农业生产或发展休闲农业。

4、股份合作

集体、农户、企业之间，通过土地、资金、劳动力、技术等生产要互的组合，实行股份制经营。在有关各方签订的协议，通过的章程中，把投资形式、投资份额、收益分配等依法做出明确规定。既延续了国家的家庭联产承包责任制，又充分调动了农民的积极性，使国家、集体、个人三方面的利益都得到了充分的保障。

通过流转，把农民手中零星分散的土地使用权集中到专业合作社、种田能手或农业企业手中，实现了适度规模经营，有效克服了农户分散生产的局限性，有利于统一良种、统一栽种、统一生产管理，为实现农业标准化生产，提高农产品质量创造了条件。土地的大量流转，也使一大批农村富余劳动力从土地解放出来发展城镇二三产业，投资创办加工、商业、运输等方面的各类经济实体近千家，增加了他们的非农收入。

四、农村土地流转的困难

结合我区实际情况，地域广范，地形复杂，风俗各异，土地流转仍存在许多困难之处：

1、承包土地零散难流转。实行家庭联产承包责任制以来，实行“增人不增地，减人不减地”的政策，加之家庭继承，现如今农民个人承包的这些土地分布散，面积小，实行归堆集中的难度较大，难以实现有效的土地流转，从而土地的资源优势得不到充分发挥。

2、由于缺乏市场监督机制，一部分土地被反复流转，农民的权益无法得到保障。因流转程序不规范，手续不完备，土地流转合同权利义务不明确，土地纠纷时常发生，有的地方土地纠纷案件已经上升为当地主要的民事刑事事件，影响了社会稳定。

3、流转程序、手续不规范。主要表现在：一是在土地流转过程中未充分征求流转双方的意愿，流转双方的合理要求未能及时协调解决；二是部分流转协议条款不齐全，双方权利义务不够明确，合同未能鉴证和公证；三是合同双方未按法律规定的程度签订合同，引起纠纷不能得到有效的解决方式。这些问题和情况的存在，将使流转双方的权益得不到有效保障，影响土地流转工作的顺利进行。

4、流转后的农田改变用途。有些通过流转得到土地的农户，为达到短期内实现最大效益的目的，往往改变土地原来的用途，用于办厂、烧砖、烧瓦等，对土地进行掠夺式经营，土地用途改变后很难恢复原貌。

另外，笔者在司法实践中，也常随到一些农民土地纠纷的问题，比如：一些乡村推行地土地流转，存在着不少违背农民意愿、损害农民利益的问题，如随意改变土地承包关系，侵犯农民土地承包经营权或者借土地流转之名，随意改变土地农业用途，流转后收益分配不均等。这些问题引发了很多矛盾，也给农村腐败之风创造了客观条件。

五、土地流转制度的建立和完善

从农村经济发展的现状和前景看，实现土地流转，让农民把土地承包经营权这一主要资本变为更大财富，发挥土地的最佳效益，确是势在必行。但要解决土地流转中存在的问题的关键是完善土地承包经营制度，加强农村土地流转法制建设，使土地流转规范化、制度化。笔者认为，目前应该从以下几方面着手：

（一）规范土地登记制度，明确土地产权，落实对农村现有土地、农民承包土地产权证书颁发。

在坚持现有农村土地产权制度的条件下，首先对农村集体土地发放农村集体土地所有权证书。《土地管理法》第十一条规定，“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”所以根据这一规定，对于农民集体所有的土地，如果农村集体（包括屯集体、村集体或乡集体）向县级人民政府提出领取集体土地所有权证的申请，则土地所有权证书就应发放给农民集体所有者。颁发农村集体土地所有者权证，才能从根本上体现农村土地所有权主体法律地位，也为农村土地出让、出租、入股等经济行为提供了法律依据，更为相关利益分割提供了合法产权依据。其

次，对农民承包地发放农户承包权证书。颁发农户对农村集体土地承包权证书，才能真正保护农户对集体土地长久不变的承包权，也为农民在土地流转中确保转出经营权而又保留承包权提供产权依据。对农村现有土地、农民承包土地产权证书的颁发，明确土地产权，减少产权纠纷，可以部分地变农村土地资源为土地资本，大力度地促进农村经济繁荣。

（二）科学进行土地规划。土地是生存与发展的基础，十分珍惜土地、合理利用土地和切实保护耕地，是我国的基本国策。农村土地流转，应建立在土地总体规划的基础上，以保护耕地和控制非农业建设用地为重点，加强土地利用宏观调控，合理调整土地利用结构和布局，确定土地利用的目标、方针，协调各类用地矛盾。首先，科学规划农用地。要加强农用地保护、整治和开发，保证农用地面积有较大幅度加，合理调整农用地结构和布局，因地制宜发展农林牧副渔各业。其次、合理安排建设用地。确保重点建设项目的用地需求，其他种类建设用地应当以内涵挖潜为主，尽可能利用非耕地，严格控制非农业建设用地规模。根据占补平衡原则，切实落实建设占用耕地与开发、复垦相挂钩的政策。控制城乡居民点用地，建立合理的城乡居民点体系。

（三）加快土地整理、复垦和开发。

1、土地整理。土地整理的重点应是村庄和农田整理。笔者认为可通过村庄缩并、搬迁和调整改造，增加耕地面积，通过平整土地、归并地块及综合建设农田道路、沟渠等，增加耕地。采取积极措施开展田、水、路、林、村综合整治及不同形式、不同规模的土地整理。同时，土地整理要与村庄改造、乡（镇）村企业建设、小城镇建设、农田水利基本建设待村结合。注重提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。

2、土地复垦。按照“谁破坏、谁复垦”的原则，驾驶各类工矿废充地的复垦管理。土地复垦与生产建设必须统一规划、同步进行。要及时复垦工矿建设新增的废弃地，努力做到新增废弃地全部得到复垦。复垦土地优先作为耕地，同时遵循适宜性和经济合理性原则，宜林则林、宜渔则渔、宜牧则牧。

3、土地开发。土地开发必须以保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化为前提，因地制宜，适度开发。宜耕地的开发要把重点放在条件较好、投资效益较高的地区，与农田基本建设和水利建设同步进行。大面积开发荒地和围垦滩涂必须进行可行性论证，搞好规划设计。鼓励宜农土地后备资源不足的地区与宜农土地后备资源丰富的地区合作开发荒地和其他农用地，但异地开发必须纳入资源所在地的土地开发规划。

（四）加强村庄和集镇规划建设管理，集约用地，保护耕地。各地应抓紧完善乡（镇）土地利用总体规划，按照统筹安排城乡建设用地的总要求和控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的总原则，合理确定小城镇和农村村民点的数量、布局、范围和用地规模，从严控制村镇建设用地，加强农村宅基地用地计划管理。同时积极推进农村建设用地整理，促进土地集约利用。

5.农村土地流转存在的问题及建议 篇五

摘要：“三农”问题是当前我国农村发展面临的主要问题，而解决好农村土地流转的问题是发展现代化农业的必然要求，本文分析了当前农村土地流转过程中存在的主要问题，并提出了相应的对策建议。关键词：土地流转 规模经济 保障制度

农村土地流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。随着农村经济的发展，以分散经营为主要特征的家庭联产承包责任制所呈现出的分散性已越来越无法适应以市场化、规模化、信息化为主要特征的现代农业的发展要求。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”以此促进农村经济的发展。

解决土地流转问题，是我们当前全面推进新农村建设进程中急需解决的新课题。

一.农村土地流转中存在的主要问题

1.土地流转认识不足。大多数地方重视不够，对土地流转缺乏正确的认识。一是小农经济思想严重。由于农村养老、医疗等事关农民生存的社会保障体系不完善，农民对土地的依赖程度很高，一般不会转让承包地，“种田养家”“养儿防老”的传统观念依然占据主导地位。农民宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿转出土地。二是基层重视程度不够。基层干部对土地流转的政策法规研究不深、宣传不够、引导不力，造成土地流转无人监管，农民流转土地缺乏辅助。三是农民文化程度不高，过度依赖国家补贴。农业税全面取消，优惠政策不断出台，土地收益逐年上升，按承包面积给予的粮食补助促使部分农民不愿转出土地；城镇扩建或国家重点工程实施，导致部分农民等待承包地被征用而得到补偿费。

2.土地流转行为不规范。一是流转合同不规范。在土地流转过程中，双方很少签订书面合同，大多实行口头协议，即使签订书面合同，内容缺乏规范性，双方也没有明确责权利关系，容易产生纠纷。二是部分承包方借合同不规范，借经营不善逃债，或未经相关部门批准，擅自改变土地性质。三是土地流转合同主体不明确。一些地方的村组织以村组名义直接与外来承包方签订土地流转合同，未经农民同意，擅自将农户的承包地出租，相关法律手续又不完备。

3.土地规模流转难度大。一是土地利用效率低。农村中的青壮年劳动力纷纷外出务工，剩余的劳动力老龄化现象严重，导致农业生产业余化、农村“空心化”、甚至出现土地荒废现象。二是存在规模不经济现象。绝大部分土地没有进行农业综合开发，地块不连片，农田水利基础设施较差，不利于机械化操作，制约了农机使用和农业现代化科技推广，导致规模不经济。

4.土地流转保障机制不完善。一是社会保障体系不健全，无法为转出土地的农民提供充分的社会保障。农民对土地流转态度更加慎重，不愿放弃土地承包经营权。二是土地流转缺乏平台。农村土地流转信息渠道不畅，普遍存在“要转的，转不出；要租的，租不到”的现象，在很大程度上延缓了土地流转进程。同时，多数地区没有建立农村土地流转市场，即使建立了相应的市场，由于相关的人财物没有配置到位，土地流转机制尚未真正建立。三是现行农村土地流转的政策法规不完善。现行的《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》都需要进一步完善。由于土地纠纷调处体系有漏洞，目前普遍存在土地纠纷难以调解，农民的合法权益往往难以得到保护，容易激化矛盾，影响农村社会稳定。二.加快土地流转的建议

1.加强思想认识，引导流转。在土地流转过程中，要充分利用广播、电视和网络等各种媒体，深入宣传土地流转政策，逐步消除农民的传统思想观念。要大力宣传《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》，贯彻落实《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》等相关的政策法规，教育广大农民和基层干部懂法、知法、用法。要通过典型案例，让广大农民看到土地流转可以提高农产品质量和农业效益，可以不断增加农民收入，用实实在在的利益，帮助农民转变思想观念，加快土地流转。

2.加强服务管理，规范流转。一是严格执行土地承包的相关法律法规，加强对土地流转的管理，积极引导农民签订规范的流转合同，对双方的责权利做出明确规定。二是加强对流转合同的审查、监督，及时办理合同变更，规范合同的登记、立卷和归档。三是规范基层组织参与土地流转的行为，不得擅自转让农民的土地。3.加大农业投入，保障流转。加大财政对农业基础设施建设的投入，加快土地平整和农业综合开发，改善水利、电力等农业生产条件，为农业规模化经营创造条件。同时要把推进土地流转与促进农村发展相结合，利用土地流转，发展特色农业，留住青壮年劳动力，实现劳动力就地转化，形成农村发展的长效机制。

4.建立健全保障机制，完善流转。一是健全农村社会保障机制。加强以农村最低生活保障、社会保险等为主的农村社会保障体系建设，逐步弱化土地的福利性和社会保障功能，减轻农民对土地的过度依赖，最大限度地发挥土地的经济功能。二是抓好农村土地流转交易信息平台建设，建立流转土地信息库，为土地流转搭建畅通的交易信息平台，及时收集发布土地流转信息。三是建立健全土地流转相关法律法规。妥善处理土地流转纠纷，切实维护农民的合法权益，维护农村社会稳定。

6.农村土地承包经营权流转问题探析 篇六

作者：包卫兵 包文兵 徐培华

摘要：规范土地流转秩序，强化土地流转管理，通过宣传《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地承包法》和相关法规政策，进一步增强干部依法办事，农民依法流转土地承包经营权意识，从源头上减少和预防因土地流转而产生的社会矛盾。关键词：规范土地流转法制宣传预防矛盾

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“加强土地承包经营权流转管理与服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”近年来，随着农业和农村经济的发展，特别是农业产业化经营的兴起和农村劳动力的转移，农村集体土地使用权流转的速度明显加快，规模不断扩大，由此引发的社会矛盾也不断增多。因此，引导、完善、规范土地流转行为，加强土地流转管理，增强各级干部和农民依法流转集体土地承包经营权的意识，为顺利推进农村改革发展创造有利条件是当前摆在我们面前的重大课题。

据调查，目前农村出现的因土地承包经营权流转而产生的矛盾，主要有以下8个方面：

1)传统思想观念的束缚。农民恋土情结较为严重，把土地作为命根子来看待，认为只要有了土地，生活就有了保障，宁可粗放经营，也不愿将土地流转出去。特别是国家取消了农业税实行种粮补贴后，一些私下转出土地的农民，又开始收回原有的承包地自己耕种。

2)流转政策宣传不到位。部分农民对土地流转政策有误解，有的认为土地流转就是对承包地的重新调整，也有的怕转出后政策一变失去承包权，就会没有“依靠”不安全。随着种植技术水平和农业机械化程度的提高，一家一户的承包已不适应大机器耕作，土地向种田大户集中，向连片化种植已势在必行，但是少数农民仍没有解放思想，不肯将土地流转出来，镇、村按照政策和法律规定又不能强制流转，造成了高效蔬菜种植的不连片，形成了插花田。

3)土地股份合作还不被农民接受。土地股份合作是土地流转的一种新的形式，它解决了农民最担心的土地经营权的问题，但是由于农村高效农业的优势刚刚显现，农民仍没有从土地中解脱出来。

4)土地流转机制不健全。乡镇农经机构撤并后，虽然挂了土地流转服务站的牌子，配备了人员，但由于兼职较多，土地流转尚处于自发阶段，流转信息渠道不畅，有的乡镇存在着想转转不出，想流流不进现象。土地流转没有形成完善的市场体系，也没有固定的模式，缺乏一个由上而下的网络中介服务机构，致使土地供求双方的信息受阻，信息渠道不畅通。

5)农村社会保障跟不上。由于农村的养老、社会救助等社会保障体系不健全，农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，尤其是年龄偏大不能外出打工的农民，普遍把土地作为最基本的生活保障来看待，农民对经济未来难预测，流转土地存在后顾之忧。

6)土地流转缺乏必要的引导。2003年3月l日《中华人民共和国农村土地承包法》正式实施，该法仅对土地流转最基本内容作出了框架式规定，没有进一步细化，也不包括各地的具体情况，基层在实际工作中很难操作，土地使用权流转还处在探索阶段，政策相互衔接的缺失增加了土地流转的纠纷和风险。同时，土地流转还没有成为政府各级主管部门经常性指导的工作，工作程序不明确，满足不了当前农村土地流转形势的需要。

7)土地流转不规范，缺乏契约约束。农户间的自由流转大多数为口头协议，缺少书面合同，这样一方面容易造成纠纷，另一方面土地使用权当事人普遍存在短期行为，因流转双方大多属短期约定，接包方不愿对土地作较多整理投入，只求短期效益，私下流转大多不申请，不登记，不报告，也不到相关部门备案，集体经济组织也不加干预，流转无序；农户委托集

体经济组织（统一发包的）缺少农户委托书，手续不规范；在统一发包中，由于对预期增值认识不清或者漠视，造成农民集体利益的损害，容易出现不稳定因素。

8)土地流转发生了使用性质的变化。一些乡（镇）地方政府和村委会及农户将土地转包给他人以后，不再过问做什么。《中华人民共和国土地管理法》第二章第十四、十五条规定：农民集体所有土地，可以由本集体经济组织成员也可以由本集体经济组织以外单位或个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条第二款规定：土地承包经营权流转“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”。目前有的乡（镇）在土地流转政策方面不顾法律的规定和约束，有的流转成为营业用地、企业用地等，有的用地直接破坏种植层，承包到期无法恢复耕种，导致发包人收不回土地，造成土地荒芜等情况而引发的社会矛盾。

在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，明确农户对集体土地的承包权利基础上，引入市场机制，加强土地管理等相关法律法规的宣传及土地承包、流转相关政策的宣传，增强干部和农户的流转意识，依法办事，从源头上减少和预防因土地流转而产生的各种矛盾。为促进农村土地流转，避免矛盾，笔者提出以下思考和建议：加强“六五”普法宣传，由于目前乡村农民的法制意识仍然比较淡薄，农村集体土地承包经营权合理流转仍处于摸索之中，强化普法宣传和引导服务显得尤为重要，围绕保障和改善民生，深入开展普法教育。

1.1 大力进行宣传引导。通过宣传普及《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》，引导乡村干部积极履行职能，加强排查，及时调处土地流转纠纷，把矛盾化解在基层，化解在萌芽状态，防止矛盾激化，帮助党委和政府及农民排扰解难，避免集体上访和越级上访，避免纠纷的扩大。

1.2 发挥政府的服务职能。各级政府依法监督，切实保护耕地，依法进行农村集体土地承包经营权合理流转，为土地使用权流转提供法律服务，我国己明确“十分珍借和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，我们在保护耕地总量不减少的情况下，依法进行土地使用权合理流转，要坚定不移地贯彻合理利用每一寸土地，切实保护耕地的基本国策，严禁滥占耕地，浪费土地资源，不得在基本农田内挖塘养鱼，植树造林。各级农业行政主管部门要做好土地流转的登记管理，政策法律咨询等工作，并逐步健立健全流转服务组织，规范土地流转合同，健全土地流转档案。

1.3 培育土地流转中介机构。依托乡、村集体经济组织，培育土地流转专门机构，为流转双方提供法律政策帮助，收集土地流转信息，为土地流转搭建平台，既可以通过透明的市场化运作，同时为土地流转提供各种信息服务，又可以通过建立长效的土地流转机制，将农村土地使用权的流转不断推向市场。

1.4 对历史遗留问题的清理应确定溯及年限。党的十一届三中全会以来，土地承包涉及千家万户，此后三十多年里，土地的所有权、使用权变更错综复杂，但对土地的变更登记、跟踪管理从法律角度看，尚不够严谨、完善。我们建议，各乡(镇)应摸清基本情况，对这些年来土地所有权权属发生变化的，应适当考虑补偿方式和尺度。当前，应把解决好历史遗留问题，作为保证农村稳定的一项措施落实好。对历史遗留问题的清理应本着尊重历史、尊重事实和分类处理的原则来操作。从各乡(镇)的实际情况来看分两个阶段进行补偿较为妥当，第一阶段从1981年农业大包干开始到1984年第一次土地承包为止；第二阶段从1984年到1999年土地调整为止，对这两阶段的补偿办法可各有侧重，原则确立后，各乡(镇)可根据实际情况逐步解决。

1.5 强化政府的引导和服务。促进农村集体土地承包经营权合理流转，要认真贯彻《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》和《中华人民共和国农村土地承包法》，进一步抓好土地使用权流转政策的落实，把重心落脚点放在保护农民利益，促进农业增效、农民增收上。

首先，加强对稳定和完善农村土地合理流转工作的领导。各乡(镇)党政一把手要亲自抓、负总责，分管领导要具体抓。加大对《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等相关农业农村政策法规的宣传教育力度。充分利用各种媒体、农村宣传栏和黑板报等多种形式，向农民宣传党的农村政策，宣传市场经济新形势，进一步提高农民对政策法规的了解。

其次，在土地使用权流转方面不能一阵风，不能下指标，更不能用收走农民承包地等办法强制推行。土地使用权流转的主体是农户，在承包期内，农户有权依法自主决定承包地是否流转的形式，任何组织和个人既不能强迫农户流转土地，也不能阻碍农户依法流转土地。由乡(镇)政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的“反租倒包”，不符合家庭承包经营制度，应予以制止。同时加强农村土地承包合同的管理，坚决维护承包合同的严肃性，一方面禁止解除未到期的承包合同，另一方面，教育农民严格履行承包合同约定的权利和义务。建立一套完整规范的农村集体土地承包经营权流转程序，做到职责明确，手续完备，合同规范

2.1 坚持平等自愿、协商、有偿。自愿：就是个人利益自愿服从集体利益，服从经济建设中心，服从地方社会各项事业发展的需要，不受强迫和干涉。协商：就是对土地使用权的流转形式、期限、经济补偿标准同农户协商，双方满意后签约。有偿：就是根据上级政策，结合各乡（镇）实际，坚持合情、合理、合法原则，切实保护农户的切身利益，对农民土地承包经营权流转给予经济补偿，解决农民的后顾之忧。任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。坚持“自愿、协商、有偿”的原则，在流转双方平等互利、协商一致的基础上，签订书面流转合同，明确双方的权利和义务。同时，农户之间签订的流转合同，报乡（镇）政府和村委会备案，以便在招商引资使用土地时力求把投资者的意愿和农民的意愿结合起来，并严格按谁流转谁得益的原则兑现补偿政策。

2.2 不得改变土地所有权的性质和土地农用途。土地承包经营权流转的对象是承包方依法享有的土地承包经营权，不是土地的所有权，因此，土地承包经营权流转不得损害土地所有者的权益，同样也不能擅自改变土地的原用途，更不能将土地用于非农建设。

2.3 流转的期限应当限定在承包期以内。流转合同规定的流转期限不能超过承包合同尚未履行的剩于时间，即应当扣除承包合同己经履行的时间。例如，30年承包合同履行19年后进行土地承包经营权流转，流转的期限不得超过11年，即原承包合同未履行的时间。

2.4 受让方须有农业经营能力。土地承包经营权流转主要应当在农户之间进行，工商企业开发农业，应主要从事产前、产后和“四荒”资源开发，（四荒：荒山、荒沟、荒丘、荒滩）应采取公司加农户和订单农业的方式，带动农户发展产业化经营。但中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户的承包地。外商在我国租赁农户承包地，必须是农业生产、加工企业或农业科研推广单位，具有农业经营能力，其他企业、单位不准租赁经营农户的承包地。

2.5 同等条件下本集体经济组织享有优先权。土地承包经营权流转有两个以上受让人，只要在流转费、流转期限和内容等方面的条件相同，原集体经济组织成员应当享有优先获得土地承包经营权，以保护集体经济组织成员享有的土地权利，也有利于避免产生纠纷。3 加快农村土地流转及农业规模经营的途径

3.1 加强对土地流转必要性的宣传。让基层干部群众认识到，土地不仅仅是农民就业和生存的手段，更是一笔庞大的资产，加快土地流转正是合理利用这一资产，增加要素收入的有效手段，充分利用各种媒体，大力宣传有关土地流转的法律法规和通过流转土地增收致富的典型，让农民充分认识到，要发展农村经济，实现“生产发展、生活富裕”的目标，就必须建立现代农业体制，发展高效农业，实现土地由分户细碎经营向规模集约型转变。让农民了解政策，消除误解，放心流转。同时，要提高基层干部“以地生财”的意识，引导农民提高组织化程度，增强集中土地、运作土地的能力。认真贯彻落实省财政厅、农林厅关于《江苏省财政扶持农村土地流转实施意见》，推进农村土地承包经营权流转，促进土地适度规模经营，增加农民收入。

3.2 建立健全土地流转管理机制。土地流转工作是对现有农村生产关系适应新阶段农村生产力发展要求的局部调整，各乡镇土地流转办公室首先要搞清楚本乡镇高效农业的具体范围，在这个范围内确立土地使用权流转形式，明确流转的操作程序。其次是规范流转合同，建立流转合同的指导、鉴定制度，防止流转合同不规范引发流转矛盾，例如有的乡村流转合同期限为50年，超过了二轮承包期限，属于无效合同。再次是建立土地使用权流转档案，重点是对拟出让方的土地情况基本条件和拟受让方的土地需求情况进行登记造册，促进土地的顺利流转。

3.3 壮大和发展村级集体经济，为实现承包地的“依法、自愿、有偿”流转和调整提供有力的调控能力。让农民首先通过土地股份合作社保证其承包地收益不受损害，并从中得到更多的启发，真正体会到土地适度集中经营所产生的看得见，抓得着的好处。建立以奖代补制度，在高效农业规划区内，鼓励存在插花田的农户将土地流转给大户，并对流出户给予一定的奖励。对土地依赖较重的农户要做过细的工作，在承包者愿意的情况下尽量给予同等条件的土地置换。

3.4 加快推进农村富余劳动力转移。坚持以转移农民、减少农民促进农村土地流转。一要做大做强工业企业和城市产业，增加就业岗位，采取优惠政策鼓励企业更多地吸纳当地农村劳动力就业。二要大力实施小城镇建设。发展餐饮娱乐、商业经营、物流配送等，让中心集镇附近的农民率先从土地上脱离出来。三要切实加强农村劳动力技能培训。整合现有培训资源，采取多种培训方式，提高农民转移就业的能力。四要继续加大劳务输出力度。建立城乡统一的就业制度和劳动力市场，健全劳务协作机制和信息网络，建立长期稳定的劳务输出基地，切实保障农民工的合法权益，引导更多农民在输转中实现劳务移民。

3.5 逐步完善农村社会保障机制，尽快把已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接，避免再次返乡争地。探索建立农村人口养老保险制度，特别要加快解决60岁以上和已经丧失劳动能力人员的社会保障问题，让他们放心地流转土地，使农村土地向规模经营集中，从而为快速实现高效农业扫除障碍。

土地使用权的流转，是一个较为复杂的问题，建议在国土资源管理部门，设立县（区）、乡、村三级土地流转的管理机构，并赋予必要的管理职权，对与土地流转相关的法律加强宣传，并对土地流转过程实行监管，提高工作透明度，防止“暗箱操作”，同时，具体明确县（区）、乡、村三级流转的监管职能，各司其职，使土地流转管理更趋优化，更为合理，从而推动农村土地使用制度改革向规范、健康、有序的方向发展。对在土地流转过程出现的不规范做法，特别是“改变土地权属、隐瞒土地性质”的错误做法应坚决予以制止，为深化农村土地管理制度改革，闯出城乡共同和谐发展，共同繁荣新路再立新功。要重点加强劳动就业、社会保障、社会救助、房屋征收与补偿、土地承包流转、环境保护等方面法律法规的宣传教育，引导广大城乡居民依法表达利益诉求，自觉履行法律义务，努力提高普法教育的针对性和实际效果，为实现“十二五”经济社会发展目标、夺取全面建设小康社会新胜利营造良好的法治环境。

参考文献：

[1] 《中华人民共和国土地管理法》

[2] 《中华人民共和国农村土地承包法》

[3] 《中共中央关于做好农户土地承包经营权流转工作的通知》

7.西北贫困地区农村土地流转初探 篇七

㈠农地改革需要与时俱进英国古典经济学家威廉·配第曾经说过:劳动是财富之父, 土地是财富之母。土地有保障功能、发展功能, 尤其对于我国广大的农民来说, 土地是他们的命根子。党的十一届三中全会以来, 中国农村实行了联产承包责任制, 这是1980年代初期在中国在农村推行的一项重要改革, 该政策适应了当时我国的农业特点, 是农村生产力发展水平以及管理水平的一种较好的经济形式, 调动了广大农民的积极性, 促进了农业的快速发展。但从20世纪90年代以来农业又停滞不前, 与发达国家相比, 我国依然面临着农产品产量波动大、价格如过山车一般忽高忽低、农民增收缓慢等多种问题, 这些在西部落后地区表现更为突出, 究其根源还是因为土地零散化经营, 难以形成规模所致。因此进一步深化农地改革是新时代的需要, 也是历史的必然趋势。

㈡传统农业向现代农业改造的需要未来农业发展的趋势是实现农业现代化, 现代农业的目标是要实现农业的专业化、集约化、机械化、水利化、良种化、生态化, 而现有的土地制度并不适宜现代农业技术和手段的推广应用。据调查, X村耕地面积4752亩, 人均耕地面积仅为0.35公顷, 与美国、加拿大每个农场的耕地经营规模几百、上千公顷相较而言是极其微小的。而土地只有实行了集中连片的规模化、专业化、商品化经营, 才能降低单位农产品的成本, 提高农产品的核心竞争力。

㈢城市化进程的需要近年来, 随着中国城镇化脚步的不断加快, 农村剩余劳动力大量流向城市, 农地闲置、撂荒现象日趋严重, 耕地利用率的低下制约了当地农村经济的发展, 造成土地资源的极大浪费。

据调查发现, X村从事农业劳动的人员大多为老年人和妇女, 而且当地农村剩余劳动力向非农产业转移过程中存在不彻底性, 如亦工亦农现象, 致使部分耕地无法被充分利用, 土地收益低下, 甚至处于闲置、撂荒状态。同时, 另一方面村内有一些专门从事农业生产的种植能手却因土地不足而不得不转行外出打工。由此可见, 只有建立合理有序的土地流转机制, 实现土地规模化, 才能提升土地效益, 提高农民种植的积极性。

二、农地流转中存在的问题

㈠土地种植效益低, 农民不愿转包X村地处山区, 土地是农民生存的重要物质条件, 由于X村农民普遍使用传统耕作模式, 机械化程度低, 耕作时需要投入大量的人力、物力, 基本上是高投入、低产出的局面。

㈡自然条件恶劣、经济落后导致土地撂荒多临洮县是国家级贫困县, X村地处偏远山区, 交通不便, 全村常年缺水, 至今以窖水为水源, 是一个典型“靠天吃饭”的贫困村。由于灌溉成本高, 有的农户为保口粮, 只好有选择的种植, 其他耕地则任其撂荒。

由于受交通不便、干旱少雨等自然条件制约, 当地农民为了寻找出路, 绝大多数青壮年劳动力外出务工, 丢下责任田不种, 致使土地抛荒, 不易流转。

㈢由于干部、群众的认识不足, 流转基本处于自由无序状态目前, 笔者走访发现, 在X村镇出现了土地流转的初级形式, 如转包、租赁等, 虽然这些做法已经初显成效, 但当地土地承包经营权的流转依然存在一些问题。一是当地部分群众对土地流转的认识不足, 认为土地流转会使自己失去土地, 因此, 宁可粗放经营、任土地荒芜、闲置, 也不愿把承包地调剂出来参与流转。二是缺乏具体政策支持, 对土地流转中部分农户参与经营土地的身份、利益分配、纠纷等具体问题缺乏相对完备、规范性的政策支持, 因而不便在具体实践中操作。三是部分村领导对土地流转的重视程度不够, 对农户经营流转土地时遇到的困难和问题协调解决不到位, 土地流转基本建立在农民自愿基础上, 大多处于“自发”、“自流”状态。

三、农地流转的思路

㈠正确宣传引导, 提高认识, 建立健全土地流转机制中央提出农村家庭承包经营长期不变, 土地承包期再延长30年, 这一政策目前深得人心, 稳定土地承包政策, 是党在农村政策中的一项重要内容。从目前状况分析, 土地承包关系将会是稳定中有流动, 流动中更趋稳定, 因此可以说建立健全土地流转制度并非对第二轮土地承包制的否定, 而是对它的完善和延续, 也是保护农村经济持续快速发展的重要保障。我们必须加大宣传力度, 要让当地村干部和农民充分认识到有序进行土地流转是经济形势发展的需要, 增强他们自觉进行土地流转的意识, 从而更加合理地配置有限的土地资源, 从而实现农民增收、提高土地经营效益、加快农业产业化进程等。同时, 当地政府也可以有意识地培育一些转包的成功典型, 让农民切实感受土地流转的积极和好处。

㈡创建土地流转新模式据了解, 当地已经开始进行了简单、小规模的土地流转, 如土地转包、转租等, 但民间土地转包, 多为短期转包, 且无规范的法律条文约束, 双方当事人的权利很难保证。要实现土地的规模经营, 适当集中土地是前提, 在坚持农村基本经营制度下, 要集中土地可以采用承包土地使用权入股的方式, 计划发展农业产 (种植、养殖) 、加、销一体化股份公司。股份公司发起人主要是农户, 但由于农村资金、人才缺乏, 可以吸引城乡从事农业生产经营的企业家、科技、管理人才作为发起人, 没有土地入股可以用货币和农业生产经营有关的实物、工业产权非专利技术出资。农户入股后成为公司的股东, 参与公司管理, 到期派息、分红、农户劳动力可以外出务工, 也可被公司招聘成为公司员工, 参与公司按劳分配。

㈢依法进行运作, 确保农村社会稳定土地流转是一个新生事物, 是深化农村土地改革的重要内容, 依法促进土地使用权流转, 是形势发展的需要。在流转中要杜绝违法土地管理政策的非法流转, 避免国有土地流失和对国家土地使用权的浪费。深入开展依法治村工作, 加强社会治安综合治理。一方面, 要为依法保护农民的合法权益, 从严从重查处破坏生产经营设施、阻挠合法经营的违法犯罪行为。另一方面, 要在尊重农民自愿的基础上进行, 保证农户的权益不受损害, 要坚决避免因为土地流转而导致社会的不稳定因素发生。

㈣建立农地流转中介服务组织建立土地流转中介服务组织 (如土地流转协会、信托服务公司等) , 对土地流转实行委托管理, 是发挥土地资源优势、优化土地资源配置、实现土地有序流转的有效途径。以省、市、县、乡四级为依托, 联系当地村委会, 组织人力、物力, 在当地成立土地流转中介服务机构, 初步构建农地流转交易信息网络, 登记和汇总可流转土地的数量、位置、价格等, 及时、定期公开对外公布的可流转土地信息, 接受土地供求双方咨询, 在双方意思自愿的前提下, 帮助办理流转手续, 同时也可进行土地分级和自愿评价, 为承租者提供信贷、技术、物资等服务。该服务组织还可承担调解处理土地流转中产生的矛盾和争议, 合理维护农地所有人、承包人、经营人三者的权益。

㈤初步探索地票交易模式地票是指将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦, 变成符合栽种农作物要求的耕地, 经由土地管理部门严格验收后腾出的建设用地指标, 由市国土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证。这个凭证就称为“地票”。由于西部欠发达地区有着巨大丰富的土地资源, 因此, 应该合理开发这些土地, 首先成立地票指标交易市场, 把耕地折算成指标进行产权交易, 其次要制定地票复垦及落地折换系数, 并对土地分等定级, 确定换算指标。当地土地管理部门协同复垦土地的使用者对土地进行验收。并将符合复垦质量目标的土地上报土地交易所, 换算后可挂牌交易。

8.贫困地区农地流转问题 篇八

关键词：南疆；贫困地区；农地流转；农户调查

中图分类号： F301.3 文献标志码： A 文章编号：1002-1302（2014）04-0408-05

收稿日期：2013-08-05

基金项目：国家社会科学基金（编号：10BJY063）；新疆维吾尔自治区高校科研计划重点项目（编号：XJEDU2011I26）。

作者简介：王鑫（1988—），女，河南南阳人，硕士研究生，研究方向为土地经济与政策。E-mail：wxin218@163.com。

通信作者：杨俊孝，教授，硕士生导师，从事土地法规与政策、农业经济理论与政策等研究。E-mail：bingruoxin0102@163.com。自20世纪80年代我国实行农村土地家庭承包责任制以来，国内外学者关于农地流转问题的研究已经形成了较为丰富的理论成果，研究区域主要是东南沿海地区、东北地区以及西南部（重庆）地区。由于农地流转的规模不同，地区间经济发展水平不均衡，农地流转市场存在着明显的区域差异性，尤其是地处西北部的新疆南疆地区，由于地理位置较为偏远，农户信息收集较为困难，基于农户调查角度系统地分析农地流转问题的研究甚少。贫困地区是一个客观存在、制约城镇化和工业化进程的特殊且重要的地域综合体。新疆地域辽阔，是一个多民族聚集的欠发达地区，其工業化、城镇化水平均低于全国平均水平，尤其是南疆地区的自然条件恶劣，是一个贫困人口集中的连片贫困地区[1]。近年来南疆地区经济发展较快，区位优势显著的地方已经进行了农地流转，虽然规模不大，却具有明显的地区特色。本研究旨在通过对南疆三地州农地流转情况的入户调查资料进行分析，以期找出南疆贫困地区农地流转存在的问题并提出相应的建议。

1研究区及样本农户的概况

1.1研究区概况

南疆三地州，即喀什地区、和田地区和克孜勒苏柯尔克孜自治州（简称克州），位于新疆维吾尔自治区天山南麓、喀喇昆仑山北缘、塔里木盆地边缘，南部与西藏相连接，北部和西部与吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦接壤，西南部与阿富汗、巴基斯坦、印度毗邻，边界线长达2 300 km。三地州地处新疆西南部，属暖温带大陆性荒漠气候，全年盛行西北风和东北风，年均降水量不足100 mm，水资源严重不足，地理环境封闭，由于远离中心城市，交通极为不便。

南疆三地州土地资源丰富，总面积46.11万km2，占全新疆的27.70%；农耕地约为80.5万hm2，占南疆三地州土地面积的1.7%；园地约为7.19万hm2，占南疆三地州土地面积的0.2%；林地约为212万hm2，占三地州土地面积的4.6%；牧草地约为711万hm2，占三地州土地面积的15.43%。可见虽然南疆三地州的土地面积较大，但适宜人类生产生活的绿洲面积较少，且耕地资源匮乏。

从人口结构来看，南疆地区是少数民族聚居的地方，少数民族人口比例较高，2010年喀什、和田、克州三地区少数民族占总人口的比重分别为91.52%、96.62%、92.3%。由于受历史、文化、居住环境等因素影响，多数少数民族为贫困人口，由于国家计划生育政策对少数民族人口的特殊照顾，其劳动力数量增长速度远高于其他地区。

1.2农户的基本概况

2011年8月选取喀什、和田、克州3个地州为调查对象，分别对喀什的12个县（市）、和田的8个县（市）、克州的4个县（市）进行问卷调查，共发放调查问卷20 000份，收回有效问卷17 918份，调查涉及农户17 918户，涉及土地面积 307.53 km2，其中耕地面积248.33 km2，人均耕地面积 1 473.33 m2。

本次调查涉及总人口103 827人，其中农村劳动力人口49 256人，从被调查农户的民族分布状况来看，汉族占调查总户数的25.03%，哈萨克族占8.71%，其他民族占66.26%。从被调查农户的收入水平来看，家庭纯收入在2 000元以下占调查总户数的50.51%；家庭纯收入在2 000～2 999元的占211%；3 000～3 999元的占11.49%；4 000～4 999元的占7.9%；5 000～5 999 元的占5%，6 000元及以上的占4%。

2农地流转现状分析

2.1农地流转规模

2.1.1喀什地区的农地流转情况从表1可以看出，喀什地区的不同县（市）之间土地资源禀赋差异非常明显，其中麦盖提县的户均土地总面积最大，达1.75 hm2，户均承包地面积也最大，为1.61 hm2；土地资源最少的县是疏勒县，户均总面积为0.79 hm2，相应的户均承包地面积只有 0.66 hm2。由调查结果还可以看出，喀什地区居民绝大多数都持有土地承包经营权证，其中疏附县的持有率达97.27%；土地承包经营权证持有率最低的是塔什库尔干塔吉克自治县，为53.37%。

2.1.2和田地区的农地流转情况从表2可以看出，和田地区的不同县（市）之间土地资源禀赋差异明显，其中策勒县的户均土地总面积最大，达0.60 hm2；土地承包面积最大的是洛浦县，达0.58 hm2/户；土地资源最少的地区是和田市，其相应的户均承包地也最少。由调查结果还可以看出，和田地区居民绝大多数都持有土地承包经营权证，其中洛浦县的持有率达100%；土地承包经营权证持有率最低的是和田市。

4农地流转需要关注的几个问题

4.1农地流转农户存在潜在的生计风险

从上述分析可以看出，南疆三地州由于其特殊的地理区位因素，加上自然环境条件的影响，农地流转面积不大，规模较小。目前南疆地区的农村社会保障制度滞后，农民解决看病、养老、孩子上学等问题主要还是依靠土地收入[3]。部分年纪较大的农民，虽然已经没有精力和能力经营好承包地，但他们宁可粗放经营，也不愿将农地流转出去。

调查资料显示，对于转出户来说，农地转出后农民的收入来源主要是务农和外出务工，其中喀什、和田地区依然从事农业的人口比例分别为56.45%、18.30%，两地区外出务工的人口比例分别为27.18%、73.08%，大多数农民都反映全家人的生活基本依靠仅有的土地，没有其他方面的收入来源。

对于转入户来说，南疆地区耕地条件很差，自然灾害频繁，市场化程度较低，经营者的生计遭遇着来自自然和市场的双重风险[4]。例如，和田策勒县大部分是山区，耕地是保水力极弱的山地，农业基础设施建设差，水利设施无法保障干旱时的灌溉之需，耕作条件十分恶劣，遭遇自然灾害的风险很大。此外，农户将承包土地长期转入从而使土地资本化，一旦经营失败将面临生活困难而留下隐患。

4.2农地流转农户间存在的潜在纠纷

本次调研中发现，南疆三地州经济发展相对滞后，农民文化程度普遍不高，法制常识欠缺，农地流转行为不规范，隐患较多。大部分地区农户以自发流转为主，经过村集体统一组织或报经村集体备案的很少，而且基本上都发生在亲戚或邻里之间，大多数农户采用“口头协议”私下自发流转，随意性较大[5]。

据调查统计，喀什地区农地流转采用口头协议的农户占调查流转户数的65.26%，只有少数农户签订了协议；和田、克州两地州农户农地流转未签订书面合同的占90%以上。少数签订了协议的农户，也是条款不规范，内容简单，难以得到法律认可和保护。还有些农户即便说签了协议，也拿不出具体协议，基本上没有建立稳定的流转关系，没有遵循法定的程序和履行必要的手续，没有通过流转合同来规范双方的权利和义务，更没有经过有关部门鉴证和备案，这些都是产生土地纠纷的隐患。在和田县玉龙喀什镇调研时发现，一农户向外出租承包地20年，从2008年至2028年，但只是在一张信纸上签了一份极简单的合同，仅规定了出租土地面积、年限和金额数，其他均未作详细约定。

4.3短期流转造成掠夺式经营，导致耕地质量退化

从被调查农户的农地流转期限可以看出，南疆三地州大部分地区农地转入转出年限都在3年以内，或者是流转期限不确定，短期行为严重。如克州地区农地转入年限在3年以内的比例达到100%，农民务工经商收入不稳定，仍把土地作为经营风险的退路；而农地转出方怕失去土地，大部分采取短期转包的行为流转土地，由于流转期限较短，有些地方的农地在流转过程中也未落实耕地保护措施，造成转入户在生产上的短期行为和掠夺式经营，导致土壤肥力严重不足，影响可持续耕种。

在调查中还发现，多数农户的农地流转发生在亲戚邻里之间，甚至有些是被动流转，农户因无力耕种，导致土地质量下降，有些有能力耕种的，因流转渠道不畅通，转入土地困难。有的农户转出承包地是因为外出务工将承包地委托给亲戚代管，缺乏投资投劳，产出效益不高，也会造成耕地资源浪费和耕地质量下降[6]。

5对策建议

5.1健全社会保障制度，引导和鼓励农地流转

调研结果显示，南疆地区第二、第三产业尚不发达，农民非农就业机会和非农收入渠道很少，农业生产力低下，农业基础设施相对落后。南疆三地州大多数农民不愿将承包地进行流转，究其原因就是农民已经把土地作为农民生产、生活和社会福利的最后底线。当前最要紧的还是尽快建立健全农村社会保障体系，建立和完善农民的医疗、养老保险制度和体系，打破城乡二元的社会保障结构，解除农民对农地流转的后顾之忧[7]。

在耕地资源奇缺、农业产业滞后的南疆贫困地区，尊重农民在农地流转中的主体地位显得尤为重要，在坚持“依法、自愿、有偿”的原则下，实施农地流转要结合实际，把促进农民增收、维护农村稳定和发展规模经营、提高土地效益有机结合起来，引导农户依法自愿有偿进行农地流转，逐步实现规模化经营，提高农业效益[8]。

5.2规范流转行为，完善农地流转服务体系

为了保护农民的权益，确保南疆地区农地流转的有序进行，建议各地州制定相关规章，加强农地流转管理工作意见，规范农地流转行为，明确农地流转过程中的各方职责，规范农地流转程序，建立农地流转机制，完善农地流转规章，制定规范的农地流转合同文本[9]。

土地规模经营是今后农业发展的一个必然趋势。随着南疆地区农业发展水平的提高，农地流转将会越来越普遍，因此必须做好农地流转的服务工作。要支持有条件的地方建立农地流转服务机构，提供有关法律政策宣传、信息发布、流转咨询、评估定价、合同签订、利益协调、纠纷调处等服务，为农地流转供需双方搭建桥梁，培育良好的农地流转市场环境，健全长效机制，使农地流转工作有序进行。

5.3加快农村劳动力转移培训，提高农业产业化水平

南疆三地州人多地少，人多地少矛盾突出。当前要加强对农村劳动力的技术技能培训，为农民向第二、第三产业转移提供条件，使大量的农村劳动力能够出得去、挣到钱、留得住，真正离开土地离开农村，通过农地流转实现向城镇的转移，拓宽农民增收渠道，尽快使他们脱贫致富。

正确引导各类经营主体参与农地流转，着力引导农地流转到龙头企业、农民合作组织、家庭农场、经营大户之中，结合特色产业的发展实施集中开发，真正体现农地流转的优势。要在南疆地区加快培育和发展一批具有市场竞争力和带动力的龙头企业，为农地流转建立可靠的支点，利用龙头企业先进的经营理念，引领农民走上现代农业发展道路，从而促进农民增收[10]。

参考文献：

[1]冯艳芬，董玉祥，刘毅华，等. 基于农户调查的大城市郊区农地流转特征及影响因素研究——以广州市番禺区467户调查为例[J]. 资源科学，2010，32（7）：1379-1386.

[2]艾沙江·艾力，瓦尔斯江·阿布力孜.新疆贫困地区经济发展因素综合分析[J]. 经济地理，2007，27（3）：404-408.

[3]肖立新. 民族贫困地区农户土地流转行为影响因素分析——基于凉山彝族自治州农户的调查[J]. 西南民族大学学报：人文社会科学版，2011（12）：150-153.

[4]宋伟，倪九派.基于农户调查的农用地流转影响因素研究——以重庆市典型区（县）为例[J]. 中国人口·资源与环境，2011，21（3）：172-175.

[5]刘畅. 论我国农村土地流转及其模式塑造[J]. 经济纵横，2010（1）：123-125.

[6]李小文. 贫困山区农村土地流转的调查与思考——以湖南省安化县大福镇为例[J]. 吉林农业，2012（11）：46.

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