政府投资项目管理现状、问题及对策

政府投资项目管理现状、问题及对策（8篇）

1.政府投资项目管理现状、问题及对策 篇一

一、引言

长期以来，政府投资项目是由政府及其相关职能部门依靠其特有的行政权利和职能来管理和运作。政府作为政府投资项目的业主，对政府投资项目从投资决策、资金调拨、落实施工企业到建成交付使用全过程实施直接管理的模式。这种管理模式的特征是行政力量在经济运行与资源配置中起主导作用，它追求投资规模，忽视投资效益;注重进度，轻视质量;着重投资总量，忽略投资结构。因此，要提高政府投资项目的投资效益，必须深入研究适合的政府投资项目管理模式，这是迫在眉睫的重大问题。

二、我国现行的政府投资项目管理现状及存在的问题

1、传统的政府投资项目管理模式弊端突出且占据主导地位

我国政府投资项目的管理过去均是由拨付资金的使用单位自行筹组指挥部、筹建处、基建办来实施项目工程管理，这些基建班子一般属临时筹组，存在人员专业水平偏低、工作不够规范等问题、从而造成社会资源反复浪费。但在计划经济时期因不存在成熟的工程咨询业，无法求得社会化、市场化的管理服务，建设单位自搭班子来做项目管理往往也是无奈的选择。在这种情况下，政府投资项目的管理呈现出分散化、临时性和自营性的基本特征。

2、缺乏统一的管理制度和规则

目前国家和地方基本没有针对政府投资项目的管理制度，各个城市做法不一，在体制和管理方式上基本上是各自为政。虽然国家制定有《招标投标法》、《合同法》、《建筑法》等，但主要对象都是涵盖了更大的范围，对政府投资项目的管理体制也不统一。因此，各地基本上是根据自己的需要来确定政府投资项目如何来管理。以城市基础设施建设管理为例，有的城市政府投资项目是以政府直接管理为主，有的城市是设一事业单位进行管理，还有一些城市成立公司实施管理。成立公司的，公司的职责范围又有不同，有的公司是投融资、建设为一体的，有的公司则是专司建设工程管理。政府投资项目的管理的归口单位，从量上占较大份额的部门来看，大部分在建设行政主管部门，一些在计划部门，同时也还分散在如土地行政管理部门、城建部门、水利、交通部门等多个部门。

3、政府管理部门对政府投资项目投资监控不力

对于政府投资项目而言，最为主要的问题是政府投资项目的虚置。政府投资项目业主一般是管理委员会。管理委员会一般由财政、计委、建委和其它相关政府部门组成。虽然许多政府部门都参与了项目的管理，但是没有一个部门承担投资主体的全部责任，从属于的项目建设单位没有获得真正的法人地位，也无须对国有投资的效果和风险负责，政府投资责任虚化。政府投资项目管理机构可能既负责项目的组织实施，又行使建设市场监管的职责，这无异于运动员与裁判二任一身，会造成对政府投资项目监管不力的局面，一些有关建设市场和建设管理的法律法规对政府投资项目缺乏约束力。

2.政府投资项目管理现状、问题及对策 篇二

1 乌鲁木齐政府投资建设项目管理现状

目前, 乌鲁木齐地区的建筑行业正处于改革阶段, 由信息化带动生产方式的变革, 进而向工业化发展。同时, 政府职能也在发生转变, 单一的投资方式向多元化投资主体发展, 政府不仅充当投资主体, 更是作为市场的监管者, 协调各角色配合。政府投资项目涵盖范围很广, 除房屋建筑、市政、道路、桥梁以外, 还有非营利性的建筑, 如学校、监狱、行政大楼和医院等。通过走访乌鲁木齐市政府相关单位, 对涉及的学校、供热锅炉房、供电室、市政道路、高架桥等多个项目做了分类, 以了解政府投资建设项目的现状。

1) 代建项目规模与数量逐年上涨。2004年, 国务院在发布的《关于投资体制改革的决定》中指出, 要加快推行代建制。2008年底, 全国代建制工作覆盖范围已达96%[1]。截止到2013年, 仅乌鲁木齐市政府累计完成投资的代建管理项目将近80亿元, 建筑面积超过260万m2。

2) 大多数政府部门都实行集中代建制, 少数部门由于采用代建制管理的时间并不长, 专业知识和经验积累不足, 也采用代建单位与建设单位联合建设的管理模式。除了代建制模式, 还有BT模式、PPP模式[2], 其中, 应用最普遍的是政府集中代建制管理模式。

3) 代建单位法律地位不明确, 代建单位依据政府投资改革体制的办法确立。各地区虽出台了代建制管理暂行办法, 但目前为止, 关于代建制活动的法律体系并不完善, 也没有详尽的条文明确代建单位的法律地位, 规范代建单位的行为。自2009年起, 新疆维吾尔自治区人民政府令 (第160号) 《政府投资建设项目代建制管理暂行办法》通过, 各项目具体过程都在试行, 还没有形成统一且明确的法律体系来强制规范代建制项目的行为。

4) 行政资源为工作开展提供了便利。代建项目涉及部门众多, 手续繁杂, 对一般企业性质的代建单位不具有协调能力。而政府集中的代建制单位有优势, 可为协调工作提供便利。例如, 市政项目涉及到水业、电力、通信、燃气等多项部门的综合, 多为市建委下设单位, 代建单位凭借对政府各类部门的熟悉, 对项目实施进行合理安排, 可以避免因沟通不及时造成的工期延误。

各单位一致认为项目管理的难点是利益方多、管控难度大, 且难以实现资源共享。各参建方对信息的掌握并不对称, 代建单位凭借自身优势掌握更多的信息, 用以权衡各方利益。而政府投资项目数量加大, 各部门普遍现象是工作量大, 任务重。仅仅依靠指定代理不仅对政府部门的工作量是个挑战, 对从业人员的压力也过大。另外, 政府集中代建使得权力过于集中, 无法避免行政化干预。

2 代建制存在的不足

代建制在乌鲁木齐市的应用取得了良好的发展成果, 但仍然存在不足之处。第一, 因乌鲁木齐地区代建制管理引入时间并不长, 有些部门出于自身条件的限制, 专业化素质有待提高, 管理经验也不成熟。例如, 项目交付以后建设单位疏于后期管理, 道路维修指定专门的单位负责, 这种横向联系的脱节易造成信息丢失。而地铁1号线项目由于其特殊性质, 在运营期间还存在一定的安全风险, 因此必须要有专业人员自始至终对其跟进。第二, 2009年, 自治区下发了代建管理暂行办法和修正草案, 为规范和引导政府相关部门的投资活动起到约束作用。尽管如此, 法律制度的缺乏引发法律地位不明确、职责界定不清等现象极为普遍, 给项目管理的工作展开造成了障碍。调查中, 多家单位普遍反映代建单位目前的主要困境就是不具备明确的法律地位, 这归根于不完全拥有建设单位的业主身份, 即承包商对代建单位的不完全认可, 使代建工作遇到很多困难。第三, 权力过于集中。政府集中代建形成的自身优势是审批流程较之前有所简化, 但同时也成为一把双刃剑:工期压缩现象普遍, 行政化干预屡见不鲜。使用单位对工期的压缩造成施工单位工期紧张, 压力大。目前, 建设单位、施工单位和监理单位的博弈是如何在复杂环境中争取自身利益最大化。欲速则不达, 如果工期不合理, 那么抢工期的结果就是质量的粗糙。

3 全寿命期管理

1) 全寿命期管理理念。全寿命期管理理念最早出现于20世纪60年代的美国军界, 当时用于高科技武器的研发。20世纪70年代, 该理念被广泛应用于国防、航天、交通能源的运输等多个领域, 随着信息和计算机技术的发展, 全寿命期管理理念成为目标、组织、流程、技术等多个要素的综合, 涵盖了从决策立项、设计、施工、运营与维护以及报废等多个阶段。论文按时间维度将项目划分成前期决策、设计、施工、运营与维护4个主要阶段。代建制管理模式是全寿命期管理理念最好的体现, 代建制首次实现了建设权与使用权的分离。

2) 各阶段项目管理。一般来说, 项目前期介入得越早, 对项目的了解也就越深刻, 管理工作也相对轻松。除了业主, 代建单位是唯一与项目联系最紧密的单位, 掌控着项目的全局, 相较于一般的参与方, 不存在频繁的人员流动。同时, 长期的管理工作有利于积累经验和提升专业化管理能力。

设计阶段是业主意图形成的过程, 鉴于先前经验的积累, 从代建单位的角度可以提出和避免变更。传统项目管理的弊端就在于变更的随意性较大, 从而出现“三超”现象。而代建项目的设计变更需要事先经过代建单位的批准, 由代建单位从多方面考虑是否必要发生变更。

施工过程是项目价值形成的主要阶段, 这一阶段消耗资源数量大、综合性要求高、涉及的参与众多, 代建单位对信息资源又具有绝对的优势, 如何进行资源的共享, 使各单位有统一的衡量标准进而达成一致是管理面临的问题。因此, 项目管理应当以信息共享为突破口, 力保施工过程顺利。

运营与维护阶段成本约占全寿命期运营成本的60%~70%。对于一般建设项目, 大多在竣工交付后工作基本完成, 对后期的重视程度也不高。但是对于市政类代建项目则不然, 例如地铁线路、高架桥项目日常流通量大、安全监控要求高, 必须存在专门人员对其实时跟踪, 避免出现事故等不利影响。

4 加强政府投资项目管理的对策

一是引进新型技术。2011年5月, 中华人民共和国住房和城乡建设部印发的《2011—2015年建筑业信息化发展纲要》中9次提到推进BIM技术在项目中的应用。国内目前应用BIM比较有名的有上海虹桥机场、水立方、中国尊等建筑。新疆地区由于地区偏远, 在BIM的应用以及普及方面速度不高, 成为阻碍项目技术水平提高的因素之一。随着信息技术对建筑行业的推动作用, 新技术、新工艺、新方法的引用为提高管理效率提供了解决途径。科技进步带来的创新也会促进生产方式的变革, 建筑信息化的发展浪潮在乌鲁木齐地区已展开, 第十三届冬季运动会冰上运动中心采用BIM技术作为辅助项目施工的工具, 帮助解决钢结构跨度大、拼接难、管线交叉施工的问题起到辅助作用。二是加快立法。通过立法界定各部门职责, 明确代建管理单位法律地位。通过立法约束建筑市场上各主体的行为, 加强政府投资活动监管力度, 完善项目管理制度, 坚持效率与质量并重, 保证公共建设项目市场的规范程序。明确代建人法律地位, 为规范参与方行为活动和界定部门职责提供法律依据, 也为项目管理提供制度环境。三是由政府集中型向市场专业化推进。改革思路是以市场经济的思维方法构思项目管理组织的模式, 按投资多元化、管理社会化、经营市场化建立工程项目管理组织的总体构想, 运用市场经济的运作机制实现工程建设项目的社会化管理, 实现政府投资管理和项目管理职能的分离。加快推行市场机制, 由政府集中型向市场专业化改进, 既解决了人员任务繁重、压力大的问题, 又创造了竞争、活跃的市场机制, 激励政府部门向更专业化的方向迈进。四是保障专业化人才。组建专业团队, 配备技术型人才, 一般项目管理对人的考验除了技术, 还有身体素质。项目周期长、参与单位多, 没有好的体力与耐力是无法胜任的。而管理又是综合性比较高的活动, 如何在复杂的多方博弈中做到相对均衡是考验项目管理人员能力的指标, 即专业的事还是交给专业的人来做。对从业人员实行考核制度, 对企业实行资质等级制度, 不仅是提高管理水平的体现, 更是市场竞争机制活跃的表现。一旦推行市场化的政府投资项目建设, 规范行业职业道德、鉴定行业从业能力更是需要资质等级。

5 结束语

对于按照要求建立专业队伍的企业可以给予一定程度上的经济扶持和政策支持, 如在行业评奖时给予政策倾斜。而项目管理中存在的问题是复杂多样的。为带动地区经济增长, 政府投资项目规模和数量在逐渐扩大。除了从管理模式入手以外, 还应从外部环境讨论如何加强政府投资项目管理。

摘要：通过走访调查乌鲁木齐市政府投资项目的管理现状, 认为当前管理的难点是日益增长的技术需求与实际水平之间的差异, 重点是各阶段各单位之间的联系与沟通。以代建项目为依托, 选取全寿命期管理角度对各阶段的常见问题提出政府投资项目应当向市场化方向转变, 形成开放竞争的格局。

关键词：政府投资项目,管理模式,乌鲁木齐

参考文献

[1]严玲, 周国栋.我国政府投资项目代建制的实施现状及问题分析[J].北京理工大学学报 (社会科学版) , 2009 (5) :31-37.

3.政府投资项目管理现状、问题及对策 篇三

[关键词]政府投资项目；管理费管理；问题；对策

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.08. 131

1 政府投资项目建设单位管理费管理使用中存在的问题

1.1 各项费用开支标准不明确

除业务招待费外，《基本建设财务管理规定》并未明确规定各项费用的开支标准或使用额度，很多地区亦未出台相应的细化标准。容易导致以下问题：一是将建设单位管理费的绝大部分用于聘请人员、购买办公用品；二是车辆燃油费、交通差旅费等缺少开支标准，使用较为随意；三是部分聘请人员工资明显高于地区市场平均工资水平。在工程竣工决算审计时，因无具体标准，审计人员无据可依，难以界定所列支的各项建设单位管理费开支是否与工程建设规模相适应，所聘请人员的资质是否符合工程管理要求。

1.2 随意扩大使用范围或开支期间，挤占建设成本

在扩大使用范围方面，部分建设单位因日常经费支出控制不严、开支过大，导致部门预算中的经费不足以满足日常开支，存在擅自扩大建设单位管理费使用范围，列支不应由工程项目承担的支出，挤占工程建设成本的现象。如将属于日常支出的业务招待费、车辆使用费、学习考察费、临聘人员工资等支出记入建设单位管理费。如某项目审计中发现，建设单位管理费开支限额为15万元，建设单位在该项目中列支燃油费12万元。根据调查，从建设单位到施工现场的距离不超过15公里，工期不超过半年，测算可知该单位将明显不属本项目的燃油计入建设单位管理费。在扩大开支期间方面，部分建设单位在建设项目立项后开工建设前或工程竣工验收后大量列支管理费，明显与工程建设实际不符，属挤占工程建设成本的行为。

1.3 业务招待费开支超标、误餐费无开支依据且与业务招待费难以区分

根据规定，业务招待费不得超过建设单位管理费总额的10%，但有个别建设单位超出该限额使用业务招待费。部分建设单位通过召开项目图纸汇审会议、决算编制会议等形式，将部分业务招待费作为会议费支出，所附原始票据亦为餐票，以各种会议之名行业务招待之实。此外，《基本建设财务管理规定》中包含的费用类型中没有工作误餐费，但在工程管理实际中，有时的确会发生工作误餐，相关规定的不完善导致该费用缺少开支依据。因报销工作误餐费与业务招待费所附的原始票据均为餐票，审计中往往难以区分实为工作误餐还是业务招待，容易引起业务招待费开支是否超标的争议。

1.4 固定资产采购及管理不规范

当前，不少建设单位使用建设单位管理费采购工程建设用零星固定资产，个别建设单位擅自使用建设单位管理费购买日常用固定资产，个别单位超出工程管理实际需要购买固定资产。如审计某项目发现，建设单位为加强工程管理而购买了价值约为7万元的全画幅单反相机，明显超出工程管理需要。此外，购买工程管理用固定资产的会计处理不规范，容易造成固定资产管理漏洞。在实际操作中，大部分建设单位重视采购过程、忽略资产管理，在购买时直接记入工程成本，未作为固定资产核算和管理，在完工结转时直接结转成本，导致账外资产，容易造成资产流失。

1.5 认识不准确，将建设单位管理费转入中随意使用

部分同时设置了基建账及经费帐的建设单位认为可按概算控制数在基建账中计提建设单位管理费，并转拨至经费账中随意使用。这将导致工程成本不实，经费开支监管困难，无法据实确定建设单位管理费审定金额等问题。根据《基本建设财务管理规定》，建设单位管理费实行总额控制，分年度据实列支。项目概算中列示的建设单位管理费为总额控制数，仅规定了使用上限，而不是建设单位应取得的实际金额，建设单位应该根据工程建设的实际需要据实列支管理费。如某次审计发现，某单位因行政经费紧张，从基建账中计提了二十多个项目共计约110万的建设单位管理费，并将该资金转至经费账中与行政经费一并使用，明显与规定不符。

2 进一步规范建设单位管理费的管理及使用，需做好的工作

2.1 出台建设单位管理费使用管理办法，明确开支范围及标准

目前，国家层面的法规中，只有《基本建设财务管理规定》中对建设单位管理费使用管理有一些原则性规定，缺少细化、具体化的规定。各地应结合本地区实际，制定适应本地区政府投资项目建设需要的建设单位管理费使用管理办法，对开支范围、使用标准、会计核算、监督检查等方面进行规范。通过制定细化的管理办法，使建设单位有据可依，可有效提高管理效率效果；审计部门有章可循，有利于加强审计监督。

开支范围及标准是建设单位管理费合理使用的前提条件，是据实列支的操作指南。在开支范围方面，一是要进一步明确列入的建设单位管理费必须是工程建设管理开支的相关费用，不得将日常管理费用列入；二是需明确工程管理实际中可能发生的工作误餐费、专家评审费等的开支方式；三是应规定使用建设单位管理费支付工资的人员必须直接服务于工程建设管理等。在开支标准方面，应该结合工程管理实际，合理规定建设单位所聘请专业技术人员的相应资质及工资水平，对办公用品、交通差旅费、工作误餐费等费用的使用标准、开支限额、报销方式等作出规定。同时须强调竣工财务决算中建设单位管理费应为实际发生数，必须是实际发生的合理费用，而不应是所谓的计提数。

2.2 严格按照规定采购和管理固定资产

建设单位必须合理评估使用建设单位管理费购买固定资产的必要性，避免出现使用建设单位管理费购买应由部门经费承担的固定资产。在采购环节，必须执行政府采购有关规定，对达到政府集中采购标准的必须通过政府集中采购。从加强固定资产管理的角度考虑，使用建设单位管理费购买固定资产，入账时应做好相应的会计处理，将该固定资产转出并作为日常使用固定资产单列和管理，避免出现账外资产。

2.3 规范会计核算

对工程项目采用以项目为辅助核算单位的会计核算方式不仅能实时掌握各项目的总成本，也能准确反映全部项目各类费用的开支情况。具体到建设单位管理费，通过使用以项目为辅助核算单位、管理费用类别为明细科目的会计核算原则，能使建设单位管理费支出与工程项目一一相对应。以项目为辅助核算单位、分年度据实列支，能有效提高会计信息质量，保证会计信息的真实完整、清晰准确。通过使用明细科目区分费用内容，能清晰显示某类费用的发生情况。对设置了基建账、执行国有建设单位会计制度的建设单位，应在“待摊投资—建设单位管理费”明细下设三级明细科目区分业务招待费、车辆使用费、临聘人员工资等费用；对于未设置基建账、执行行政事业单位会计制度的建设单位，应在经费支出中设置相应的明细科目核算。对于部分需从基建账转拨款至经费账中进行现金报销的费用，应在经费账中设置相应的明细科目核算收支，以准确归集项目成本。

2.4 加强监督检查

在竣工决算审计时，加大对建设单位管理费使用及管理的审查力度，对费用的开支范围、使用标准、会计核算等方面进行严格的审计。在进行其他类型审计时，可全面审计建设单位某时期全部的建设单位管理费支出，进一步规范该费用的管理及使用。

参考文献：

[1]包锡盛，刘世虎.把好重大项目质量关——当前项目建设管理中的问题及对策建议[J].宏观经济管理，2001（3）.

[2]杨学民.浅析代建政府投资公益项目招标管理[J].中国城市经济，2011（3）.

4.政府投资项目管理现状、问题及对策 篇四

---------兼论行政合同的性质归属

安徽明泉律师事务所 桂林

内 容 提 要

本文着眼于社会现实纠纷，从两起案例的阅读出发，提出当前司法实务界和法学理论界对政府与投资商签订的“项目投资合同”这一行政合同的性质归属及纠纷处理机制这一命题。

接着，作者从法学探讨的角度层层分析了行政合同的法律属性。有国外法律的规定，我国法律的相关规定，及作者对我国行政合同所做的分类以及有关行政合同纠纷的分类。最后得出“项目投资合同”应属于具有民事性质的行政合同这一观点。同时，作者重点阐述了该类行政合同产生纠纷应援用民事法律规范，适用民事诉讼程序的法理依据和现实依据。

最后，作者又分析了“项目投资合同”的相关前置程序问题和规范“项目投资合同”的签订问题。

本文既有理论探讨内容，又有解决现实问题的目的，理论探讨是为了解决现实问题。关键词：项目投资合同 行政合同 法律属性 民事性质 引言

随着社会主义市场经济的逐步确立，改革开放的进一步推进，各地方人民政府吸引外来投资热潮的兴起，政府的行政命令、行政指导、行政计划的管理模式向部分行政合同管理模式的转变，政府以优惠政策为诱饵为吸引外资而与投资商签订“项目投资合同”亦日趋平凡，由其是欠发达地区的政府更是乐此不彼。然而，政府行为的官本位思想不可能在短时间消除殆尽，依法行政也不可能完全落到实处，同时，投资商唯利是图的本性与依法诚实经营市场经济的要求在现阶段的不调和，以及我国法律关于行政程序、行政合同、立法的不健全，使得政府与投资商签订的“项目投资合同”的内容五花八门，性质难以认定，纠纷也是层出不穷。

本文试图对签订“项目投资合同”这一现象予以考察、分析，辨别“项目投资合同”的本质属性，以期找出履行“项目投资合同”容易产生纠纷的现实原因，进而提出如何规范“项目投资合同”的签订和产生纠纷后的处理机制。另外本文从研究实际问题着手，也对我国行政合同的法律定性及纠纷处理机制做了法律探讨。

一、“项目投资合同”的性质及纠纷处理机制的争议

要理性的辨别政府与投资商签订的“项目投资合同”的本质属性，不能仅仅着重于看合同的名称和签订合同的主体，更要考察“项目投资合同”签订的目的、价值取向和合同的内容。

下面先阅读一下两份“项目投资合同”的主要内容： 案例

一、合同名称：《项目投资合同》

签订主体：甲方：――开发区管委会，乙方：――公司 合同内容：

1、签订合同的目的、依据：经甲乙双方友好协商，乙方决定在甲方投资建设―――项目，本着平等诚信的原则，签订如下投资协议。

2、甲方权利义务：根据乙方投资规模和项目需要，甲方以――价格提供乙方土地――亩；甲方为乙方项目近区在报批、规划选址、土地征用等方面实行一站式服务；乙方项目建设可享受――政府优惠政策。

3、乙方权利义务：项目总投资 万元，项目投资强度不低于每亩 万元；乙方在建设进度达到投资计划20%即可申领土地证，领证前付清土地出让金。

4、违约责任：任何一方不履行本合同义务，应当承担违约责任，承担违约责任的方式本合同有约定的按约定执行，无约定的，按照合同法和相关法律规定办理。

5、纠纷解决机制：本合同履行中如有争议，应协商解决，协调不成的，可诉请合同履行地法院裁决。

案例

二、合同名称：《――区域综合开发建设项目协议书》 签订主体：甲方：――人民政府，乙方：――公司 合同内容：

1、签订合同的目的、依据：为加快――城市基础设施建设，改善城市面貌，甲乙双方本着互惠互利原则进行友好协商，达成如下协议。

2、甲方权利义务：负责完成项目计划、土地及开放建设所涉及到的有关手续和文件；负责乙方在开发建设中享受的相关优惠政策的兑现和落实（以政府发布的优惠政策为准）；

3、乙方权利义务：享有通过拆迁及征用获得的土地使用权，并不再支付土地出让金和有关费用；负责完成开放建设范围内的拆迁、补偿、安置和房屋开发及配套建设；

4、违约责任：甲乙双方对本协议中的条款保证履行和兑现，否则甲乙双方均要按照国家有关法律规定承担相应的违约责任。

5、纠纷解决机制：未作约定。

以上两份投资合同内容迥异，他们的性质属于行政合同还是民事合同，一时也难以辨别。我们先分析一下两份投资合同的异同点。

两份投资合同具有的相同属性：

1、签订主体类同，一方是政府，一方是投资商。

2、签订合同的目的类同，政府都是是为了加快当地经济的发展，更好的实现其管理职能；投资商是为了获取利益。

3、签订合同的当事人地位，案例一表述为：本着平等诚信的原则；案例二表述为：甲乙双方本着互惠互利原则进行友好协商。两份投资合同在签订时合同双方的地位都具有平等性。

4、合同的内容，作为投资商的权利义务主要表现的是民事权利义务关系；而作为政府的权利义务主要表现为政府权限范围内的优惠政策的兑现和提供项目计划和项目用地。

5、违约责任，两份合同都规定有违约责任，只是案例一规定了优先适用合同法；而案例二未规定优先适用的法律。

两份投资合同的不同点：

两份投资合同虽然是不同的政府就不同项目与投资商签订了名称、内容不同的合同，但实际从该两份合同的属性来看，并没有什么差别。就两份合同的纠纷解决机制而言，案例一约定了纠纷解决机制“诉请合同履行地法院裁决”但如何诉请，以行政诉讼诉请还是以民事诉讼诉请也未明确。而案例二虽然没有约定如何解决纠纷，但约定了“甲乙双方均要按照国家有关法律规定承担相应的违约责任”。因而从本质属性来看，两份投资合同没有什么不同。

在阅读了上述两份投资合同后，应得出比较一致的结论，就是两份投资合同的法律属性基本一致。

我们再考察一下两份投资合同产生纠纷后的实际的处理方式。

案例一，合同签订后由于投资商投资不到位，投资商违约，政府要求追究投资商的违约责任。此后政府以民事诉讼主张权利，法院虽然受理了该案，但是就该合同的性质属于民事合同还是行政合同，政府应当提起民事诉讼还是提起行政诉讼，法院法官的理解不能达成一致，最后该案以双方和解政府撤诉结束。案例二，合同签订后由于政府改变规划，单方终止了双方的投资合同，政府违约，投资商要求追究政府的责任。纠纷发生后，投资商不敢轻易的起诉政府，向政府提交了十几份要求解决终止投资合同相关问题的报告，但在长达四年多的时间一直未能得到解决。最近，投资商准备起诉，并确定选择行政诉讼。但此时该政府换了领导又主动与投资商进行接触谈判，期望通过协商解决，该案仍在协商之中。

从以上两起案例可以看出，政府与投资商签订的“项目投资合同”的法律属性基本一致。但该“项目投资合同”到底属于民事合同还是行政合同？发生纠纷后适用民事诉讼程序还是适用行政诉讼程序？对此问题，专家学者、司法实务界及合同当事人自己作出的理解却是大相径庭。为什么出现上述情况呢？笔者认为主要是因为没有确定“项目投资合同”其本身具有的法律属性。

二、“项目投资合同”的法律属性分析

（一）国外的法律规定

在西方发达国家，政府与投资商签订的“项目投资合同”也属于法理学上的行政合同，但各国的表述不一，有的称之为政府合同如美国、英国，有的称之为行政合同如法国、德国。

行政合同在西方发达国家已发展成为一项较为成熟的制度。统观世界各国的行政合同制度，大致可分为三种类型：第一种是英美法系国家以普通法为本位的政府合同；第二种 是法国以行政为本位的行政合同；第三种是德国以合同为本位的行政合同。

具体的来说，英美作为典型的普通法系国家，素有公私法不分的法律传统，在这两个国家的行政法中，并没有出现过行政合同的概念，行政合同表现为以普通法为本位的政府合同。同私人合同一并适用普通法规则。英美等普通法系国家的政府合同制度，以普通法为本位，合同双方当事人地位平等，公共利益和私人利益受司法平等保护，行政主体往往不享有单方特权但却受到较为严格的程序规制，在法律特别授权情况下方可享有某种特权；政府签订合同受到自身法定权限范围的严格限制，越权签约通常无效，无效后相对方当事人自负其责；因政府合同发生争议时，通常由普通法院依民事诉讼程序予以解决，在法律有明文规定时亦可选择行政法上的救济途径。

在法国，行政合同适用公法规则，受行政法院管辖。在行政合同缔结方面，对于允许适用行政合同的行政事项，大多数由行政机关根据实际情况，例如供应合同、运输合同、雇佣合同既可以是行政合同又可以是民事合同；但法律强制性规定使用行政合同的事项，如公共工程承包合同、公共工程捐助合同、公务特许合同、独占使用共用公产合同、出卖国有不动产合同等，必须缔结行政合同，行政机关对此无自由裁量的权力。与英美国家相比，价值取向上注重公共利益保护的法国行政合同，视行政性为行政合同的第一内在属性，先有行政，后有合同，行政合同中的合同性相对于行政性而言永远是从属性的。表现在法律上，就是行政机关享有法定的单方特权，这种特权的行使无须向行政法院申请判决，更无须同相对方协商，只需建立在行政机关对于“公共利益需要 ”的主观判断上，而对政府的“公益判断权”所可能产生的危害性，只靠经济利益平衡原则下损失补偿及事后的司法审查来加以防范。

同为大陆法系的德国和法国一样，受传统上公私法划分理论的影响，强调行政合同中的公法因素，因行政合同引起的争议也由行政法院管辖。但与法国相比，德国的行政合同制度对法国有借鉴，更有发展，以合同而不是以行政为本位，强调双方当事人地位的平等，对公共利益和个人利益实行同等法律保护，强调行政主体享有有限的单方特权，并要受到严格的行政程序规制，以及援用民事法规则适用行政合同案件的规定，既符合合同的本质，同时也符合现代契约行政的民主精神。

从以上主要发达国家的法律规定可以看出，政府与投资商签订的“项目投资合同”多数采取以合同为本位，而不是以行政为本位，强调对公共利益和个人利益实行同等法律保护，解决行政合同的纠纷也趋向优先适用民事法律规范。

（二）我国现行的法律规定 1、1990年10月1日《行政诉讼法》实施以前，我国的行政合同法理研究及行政诉讼制度几乎是一片空白。

2、《行政诉讼法》实施后至1999年11月24日最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“98条”）施行，我国行政合同诉讼制度更多地停留在理论研究上。《行政诉讼法》颁布实施后，全国各省市法院均建立了自己的行政审判庭。但由于理论上没有一个占主导地位的并为大多数人接受和赞同的“行政合同”的界定，而强大的民法理论界对行政合同是否具有独立地位尚持否定的态度，因此行政合同纠纷大多依据民事法律规范予以处理，适用民事诉讼程序。

3、“98条”实施后至2004年1月14日最高人民法院印发《关于规范行政案件案由的通知》，“98条”取代了原先最高院下发的《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见(试行)》，“98条”删除了《若干意见》中对具体行政行为系单方行为的定义，把行政诉讼的受案范围从单方行为扩展为双方行为。把行政行为定义为“单方行为”，行政合同等双方行为就不属于可诉的行政行为，而“98条”的规定实际上为将行政合同纳入行政诉讼，有的学者认为这表明我国司法实务界已经将我国的行政合同司法救济制度纳入了自己的视野。4、2004年1月14日，最高人民法院印发了《关于规范行政案件案由的通知》，行政合同被明确确认为是我国行政诉讼的案由之一。虽然此前全国各地的行政审判庭审理过少量的行政合同案件，但最高人民法院将行政合同作为正式案由予以公布却是第一次。最高人民法院的这份文件，让国内的多数学者认为是我国法律终于构筑了我国行政合同司法救济制度。

此后，大多数学者均著书立说，主张应以行政性作为中国行政合同制度的价值本位，并依此提出建立和完善我国行政合同司法救济制度的良医良药。大多数观点认为

1、行政合同中，政府具有优越地位；

2、行政合同纠纷属于行政案件，应由法院行政审判庭管辖；

3、行政合同的司法审查适用合法性审查与合约性审查并举的原则，可以适当引入调解机制等等。也有少数学者主张应以合同性作为中国行政合同制度的价值本位。因行政合同的基础是行政关系，签订行政合同时，行政主体又占主导地位，故主张应以行政性为价值本位的观点占上风。

笔者认为，以行政性作为中国行政合同制度的价值本位的观点很值得商榷。

其一、我国现行的立法机关颁布的《行政诉讼法》没有修改，其二，我国还没有出台《行政合同法》，其三，2003年3月以应松年教授主持完成的《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》，虽然专章规定了行政合同，但该（试拟稿）没有讨论通过，也没有颁布实施，而且争议较大。其四，“98条”和《关于规范行政案件案由的通知》只是审判机关的司法解释和一个规范性文件，并不是立法。而学者却把以上的司法解释和文件当作法律依据并以此为基础予以研究，是否有画地为牢的嫌疑。

笔者认为，行政行为的单方性，在我国的行政立法中至今没有突破，虽然“98条”删除了《若干意见》中对具体行政行为系单方行为的定义，但也没有明确行政行为具有双方性，且“98条”充其量只是一个司法解释，而不是立法。《关于规范行政案件案由的通知》虽然例举了行政合同的案由，也并不是说所有的关于行政合同的纠纷就属于行政纠纷，就应当适用行政诉讼程序。且行政诉讼的一个基本原则是“民告官”，行政主体不能作为原告，而行政合同是双方行为，如果行政主体的对方违约，行政主体能否作为原告起诉呢？很显然，不行。那是不是又要修订《行政诉讼法》明确行政主体可以作为原告呢？显然可能性不大。

那么对于行政合同，到底如何确认其属性，如何设立纠纷解决机制呢？笔者认为首先应对行政合同的类别和行政合同纠纷的类别予以分析。

（三）行政合同的类别和行政合同纠纷的类别

1、行政合同的类别

我国的行政合同主要有以下几种： 国有土地使用权出让合同、全民所有制工业企业承包合同、行政赔偿合同、行政补偿合同、国家科研合同、农村土地承包合同、国家订购合同、公共工程建设合同、计划生育合同、转让财产合同、行政委托合同、治安管理责任协议、聘用合同、行政边界协议、政府特许经营合同、政策信贷合同及其他行政合同

行政合同虽然种类繁多，但归纳起来，但归纳起来可以分为两种。一种是政府机关之间或政府机关与其所属人员之间的签订的行政合同，如治安管理责任协议、聘用合同、行政边界协议，笔者将其称之为不具有民事性质的行政合同。另外一种是政府机关与平等当事人之间订立的合同，如国家订购合同、国家科研合同、国有土地使用权出让合同、公共工程建设合同、行政补偿合同等，笔者将其称之为具有民事性质的行政合同。其中政府与投资商签订的“项目投资合同”应属于第二种。

2、行政合同纠纷的类别(本文只讨论具有民事性质的行政合同)。①关于签订行政合同本身而引起的诉讼。

由于行政合同的签订虽然是一种双方行为，但作为政府一方，仍然可以视为一个具体行政行为，对于是否签订行政合同，选择谁作为合同的对象具有单方决定权。对这一个签订合同的具体行政行为，当然具有可诉性。但这一具体行政行为的相对人不仅仅指合同的相对方，比如 “项目投资合同”和国有土地使用权出让合同中除了合同相对方以外，还包括利害关系人和其他国家机关。比如更有条件取得该项目的投资商，国家监察机关或检察院等。假设一个案例，A政府将一块土地出让给甲公司，国家土地监察机关认为该土地出让合同违法，侵害了国家利益，虽然对这一情况，在我国有很多行政手段可以解决，但毕竟不是法律程序，如果A政府坚决不自行纠正，国家土地监察机就可以以原告身份提起行政诉讼，请求法院确认A政府签订的土地出让合同无效。在我国检察院也可以作为代表国家原告提起行政诉讼。如果是同时竞标的乙公司认为A政府将土地以低价出让给甲公司，违反了我国的招投标法，侵害了乙公司的权益，乙公司也可以作为原告提起行政诉讼。同时，合同签订后，如果甲公司发现A政府没有签订合同的权限，或者该地块属于集体土地，不符合出让条件，甲公司也可以作为原告提起行政诉讼，请求法院确认合同无效并要求赔偿损失。

以上关于行政合同签订本身的纠纷当然应适用行政诉讼程序，这大概也是最高院《关于规范行政案件案由的通知》确定的行政合同的案由范围。

②关于合同签订后因履行合同而发生的合同当事人之间的诉讼。

政府机关与平等当事人之间行政合同签订后，在合同履行过程产生纠纷，纠纷形成的原因比较多，比如政府违约、对方违约、双方同时违约、政府解除合同、对方解除合同等等。

分析了以上行政合同的类别和行政合同纠纷的类别后，我们不难识别政府与投资商签订的“项目投资合同”应该属于具有民事性质的行政合同，政府与投资商之间因为履行“项目投资合同”发生纠纷应该属于具有民事性质的行政合同签订后因履行合同而发生的合同当事人之间的纠纷。

三、政府与投资商签订的“项目投资合同”的纠纷处理机制

既然政府与投资商签订的“项目投资合同”属于具有民事性质的行政合同，政府与投资商之间因为履行“项目投资合同”发生纠纷属于合同当事人之间发生的纠纷。对此类纠纷，笔者认为应按照民事纠纷处理，适用民事诉讼程序。理由如下：

（一）政府的行政行为与合同行为的具有相对独立性。

不能否认，政府与投资商签订行政合同（仅仅指具有民事性质的行政合同）的基础源于政府的行政权力。政府是否有权签订行政合同，如何签订行政合同，怎样选择合同相对方属于行政法律关系。比如《政府采购法》、《政府招投标法》就是规范上述政府行为的。也就是说政府签订行政合同的签订行为属于行政行为，因签订合同本身而发生的违法、纠纷归属于行政法律关系，可以适用行政诉讼程序。

但是，一旦政府与投资商签订了行政合同，则政府的签订行为与后来的合同行为就相对独立。比如，A政府准备新建一个项目，经过一系列的行政程序（内部审批、招投标），决定该项目由甲公司承建，最后A政府与甲公司签订了《项目投资合同》。此后该《项目投资合同》的履行就与以前的合同签订行为和前置行政程序相对独立。这就类同于票据法的票据关系和票据的原因关系，票据关系和票据原因关系分别成立，票据关系一经产生，就与票据原因关系脱离。行政合同也是如此，行政合同一旦签订，就与签订合同的行为以及签订合同的前置程序分离。行政合同的履行就是合同当事人之间如何实现权利义务的问题。此时，政府行政管理权力和利益的实现的外在表现就是行政合同的权利的实现。而该行政合同又具有民事性质，即政府公权力的实现转化为民事权利的实现。换句话说，政府在行政合同实现了民事权利，也就实现了其公权力。而如果双方就履行行政合同发生纠纷，应该行政合同具有民事性质，就应该依据民事法律规范，适用民事诉讼程序。

（二）行政合同内容本身具有调整民事权利义务关系的属性。

1、行政合同签订时，政府与相对方的地位是平等的，合同的内容是双方协商的结果。

2、双方的权利义务也大多表现为民事权利义务。这一点对于投资商当然毋庸置疑，但对于政府在行政合同中的权利义务是否能视为民事权利义务，很多人难以理解。比如，政府应当给予投资商一定的优惠政策待遇，难道可以说是民事义务吗？笔者认为，优惠政策的制定是一个行政行为，如果该优惠政策针对不特定的主体，属于一个抽象行政行为，如果该优惠政策针对的主体就是合同相对方，可以看作是一个具体行政行为。对于优惠政策的制定当然属于行政法律关系，但是一旦该优惠政策写进行政合同，约定政府要给予兑现相对方优惠政策，政府的兑现义务就是一种民事义务。

3、双方违约责任的约定，也大多按照民事法律规范设置的。因为在行政法律关系中，只有法定权力和法定义务，没有违约的概念。

（三）国外先进的法律经验可以予以借鉴。

由其是普通法系国家的立法、司法经验。在普通法系国家，行政合同与私人合同不做区分，因行政合同发生纠纷后，通常是普通法院依据民事诉讼程序处理，只有在法律有明文规定时才可选择行政法上的救济。即使是大陆法系的德国，也主张援用民事法规处理行政合同的纠纷。他山之石亦可攻玉。

（四）我国的法律框架并没有禁止行政合同的纠纷适用民事诉讼程序。

1、《行政诉讼法》颁布实施后，虽然全国各省市法院均建立了自己的行政审判庭，但行政合同纠纷大多依据民事法律规范予以处理，适用民事诉讼程序是大家众所周知的事实。

2、我国的《合同法》也没有必然排除行政合同的适用。《合同法》规定：合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议，适用其他法律的规定。具有民事性质的行政合同依次规定也就可以适用《合同法》。

3、具有民事性质的行政合同发生纠纷后适用民事诉讼程序与最高院的《关于规范行政案件案由的通知》并不矛盾。如前所属，部分就签订行政合同本身而引起的纠纷仍然适用行政诉讼程序。

（五）能解决许多实际问题

1、我国的行政程序法、行政合同法尚未出台，行政法院也未建立，但由于行政合同发生的纠纷却与日俱增，尤其是政府与投资商之间就履行“项目投资合同”的纠纷更是大量出现。如果不能确定此类纠纷的解决机制，将容易导致纠纷的激化，还会出现法院民事审判庭和行政审判庭之间的相互推诿，不利于纠纷的迅速处理，对建立和谐社会产生不利的影响，也不利于打造诚信、法制政府形象。案例一纠纷长达四年多未得到解决就是一个明显的例证。

2、如果将行政合同纠纷全部纳入行政诉讼程序，那么作为政府将永远没有作为原告起诉的资格，应为在行政诉讼中政府恒定为被告。如果由于投资商违约，确实给政府带来巨大的经济损失，政府如何解决，虽然政府可以动用公权力打压、制裁投资商，但这些手段是否可取不说，这些手段肯定不能解决《项目投资合同》中的所有问题。如果将此类纠纷纳入民事诉讼程序，以上问题均可迎刃而解。案例二就表现了政府在投资商违约时只能选择民事诉讼程序。

四、政府与投资商签订的“项目投资合同”的相关问题

（一）签订“项目投资合同”的前置程序问题

前面说过，签订“项目投资合同”应当有其前置程序，也就是与“项目投资合同”中当事人的权利义务关系相互独立的前置行政法律关系。这一部分前置的行政法律关系如果涉及到纠纷应当依据行政法律关系受到司法审查。不同的行政合同的签订有不同的前置程序。有的属于内部行政行为，有的属于外部行政行为；有的属于具体行政行为，有的属于抽象行政行为；有的属于附属的行政行为。“项目投资合同”的前置程序一般主要有一下内容：

1、政府的行政规划行为，主要是政府对一定区域内、一段时期的城市建设规划或道路规划等等，政府的规划行为应当依据我国的规划法合理的实施。

2、政府相关优惠政策的颁布，为了加快当地城市建设和经济的发展，政府可以颁布一些投资优惠政策，比如税收的减免，对土地出让金的支付方式和地价的优惠措施等等。但政府在制定优惠政策时，必须是在该政府的权限范围内，必须是当地政府能够依法兑现的内容，并明确界定优惠政策适用的范围和幅度。否则即使将优惠政策写进合同，政府也无法兑现，容易产生纠纷，影响政府诚信形象。

3、政府的行政立项行为，包括计划立项和项目的立项。所有的立项必须依法进行，履行法定的程序。

4、政府的内部审批行为，具体项目的确定，应当按照政府内部的行政规程逐级报批。而不是某一个领导的签字，需要经过集体研究决定的必须走集体决定的程序。

5、政府的授权或委托行为，具体事务政府可以授权和委托相关部门予以实施，比如授权或委托开发区管委会、城建委、国投公司等具体负责某一个项目的招投标。但授权或委托必须合法，必须办理具体授权或委托手续。

6、政府的招投标行为，必须严格按照招投标法进行，有的还必须按照国有资产管理的相关法律法规履行必要的手续。

7、政府的其他附属行为，比如对投资商的考察等等。这主要是考察政府行为的合理性。

（二）因公共利益需要而解除或终止合同问题

如果“项目投资合同”签订后，由于共利益的需要，政府认为必须改变规划，使得原先签订的“项目投资合同”无法继续履行或无法全部履行。如何处理这一问题，成为现实中经常遇到的难题。

我们先对这一问题进行法律分析，首先，政府与投资商签订的“项目投资合同”应视为合法有效的具有民事性质的行政合同。其次，政府因公共利益需要改变规划行使的是公共行政权力，属于行政行为，是政府的单方行为，也就是说政府改变规划无需征得投资商的认可。政府改变规划是否合法、合理应遵循行政法律规范，应当依照行政程序，履行行政手续。政府可以单方依照行政程序将改变规划的行政行为实施完毕，如通过行政命令，发布行政文件等等。再次，政府改变规划的行政行为实施完毕后，并不必然导致“项目投资合同”自然终止或解除。因为“项目投资合同”中政府履行的是合同的民事义务，政府如果要终止或解除“项目投资合同”就必须依照民事法律规范予以处理，比如依照合同法的规定向投资商书面送达解除合同通知书。该解除合同通知书到达投资商时才发生解除“项目投资合同”的法律效力。当然政府依法改变规划可以视为“项目投资合同”的履行发生了情势变更。

如果投资商认为政府改变规划的行政行为违法，侵犯了自身的合法权益，投资商可以就政府改变规划的行政行为提起行政诉讼。如果投资商认为政府改变规划合法，只是就解除“项目投资合同”的有关违约或赔偿问题发生纠纷，投资商可以就政府解除“项目投资合同”纠纷提起民事诉讼。为了依法合理的行使行政管理权，减少不必要的纠纷，打造诚信法制政府的形象，笔者认为政府在因公共利益需要改变规划而解除或终止合同时，应主动做到以下几点：

1、举行听证会，因政府改变规划首先要依据规划法，而我国规划法就规定有听证的程序。其次，政府改变规划必然涉及到群体的利益，也直接涉及到投资商的利益。如果政府改变规划只是个别领导的意图，或是完全的内部操作，没有民众的参与，将有损于政府行为公开、透明的原则，也不利于改变规划后的实施，可能还会造成投资商的反感，影响政府的投资形象。相反，如果政府改变规划举行了听证会，邀请有关民众参与，并专门邀请投资商参与，陈述改变规划的必要性和合理性。试想，这对于改变规划后的实施及政府接下来的解除“项目投资合同”问题的处理必然起到积极的效果。

2、与投资商协商解决解除“项目投资合同”的相关问题，政府改变规划虽然无需征得投资商同意，但政府解除合同毕竟是违约在先。如果解除合同后，政府总是以官本位思想自居，对投资商相关的赔偿问题避而不谈，势必会造成纠纷的激化。相反作为强势一方主动与投资商协商赔偿问题，是否问题就变得容易的多。

3、补偿或赔偿，首先政府应当意识到自己改变规划可能造成投资商的损失，依法依约都应该承担补偿或赔偿责任。如期被动的应诉，不如主动的赔偿。而中国的投资商谁也不愿意刻意的与强势的政府对簿公堂，一旦投资商被逼急了，依法维权时，政府将陷入被动。

（三）规范“项目投资合同”的签订

“项目投资合同”一旦被确认为具有民事性质的行政合同，政府和投资商就应当运用民事法律思维去签订“项目投资合同”，规范的“项目投资合同”应当具有以下条款：

1、合同目的，2、项目具体内容，包括用地面积、投资规模、强度

3、政府的权力与义务，包括监督权和优惠政策的兑现

4、投资商的权力义务，包括项目是否可以变更、转让

5、合同的生效、解除、终止的条件和解除、终止后的处理

6、违约责任，具体的计算方法或数额

7、约定适用的法律

8、约定纠纷处理方式，约定管辖法院

（四）聘请法律顾问

笔者作为一名律师，并不是依此推销自己和同行，只是考虑到政府机关在履行行政管理职能，尤其是在签订具有民事性质的行政合同时，理应重视法律规定和法律风险的防范。政府是有自己的法制局，但法制局大多处理行政法律事务，而民事法律事务的处理具有很强的专业性和现实的复杂性，不是专业人员很难全面理解其中的奥妙。

国家管理的高效率，不仅来自权力的作用，而且更重要的是来自公众的认同。行政合同的出现迎合了民主国家观念变化的社会思潮，它是民主理念下建立起来的一种替代高权行政的更加柔和并富有弹性的行政管理手段。行政合同作为行政权力与民事合同嫁接的产物，强调在行政权之下的协商与合意，更多地弱化了行政管理手段的强制性，这与前我国提倡的服务型政府的精神更为契合。笔者希望通过自己的一己管见，能够为建立我国的行政合行政同司法救济制度提供一些思路。

参考书目：

1、江必新：《中国行政诉讼制度之发展——行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年版。

2、应松年主编：《比较行政程序法》，中国法制出版社1998年版。

5.政府投资项目管理现状、问题及对策 篇五

项城市交通运输局 张少春

重大项目投资在拉动我市固定资产投资增长、改善城镇基础设施、促进全市经济社会事业发展、提高人民群众生活质量等方面发挥了一定的作用，但项目在管理和建设中还存在一定问题，许多薄弱环节有待进一步加强。

一、当前重大项目监管中存在的主要问题

（一）、对项目前期工作重要性认识不足。部分建设单位总认为前期工作只是一种形式，审批程序更是一种关卡，以“通过制”为准则，做项目建议书、可行性研究、初步设计时缺乏科学严谨的态度，造成项目决策走过场，流于形式。

（二）、编制项目建议书和可行性研究报告流于形式。在编制项目建议书和可行性研究报告时，往往对地质状况、地理环境、周边配套情况分析不够详细；项目建议书或可行性研究报告无非是据此套上一个形式，提供一个本子而己，因此比较粗糙，更没有进行多方案比较。这种情况造成有些项目建议书和可行性研究报告几乎不能成为编制初步设计的可靠依据，这就给项目后续实施工作埋下了隐患。

（三）、勘察及初步设计工作质量普遍不高。有些项目勘察粗糙、不仔细，勘察成果不能准确地指导施工图设计，造成在施工过程中大量地修改施工设计图。有些市政项目道 路、桥梁工程初步设计时，与之配套的综合管线工程、绿化工程等未予同步考虑或者就一句话带过。“概算”是初步设计文件的重要组成部分，是一个文件的名称，切不可误认为“概算”只是大概计算的结果。

（四）、工程监理职责不到位。一是部分建设单位不聘请有资质的监理单位实施工程监理；有的尽管实行了工程监理，但在工程监理机构的确定上，却并没有通过招投标的方式。二是少数监理单位提供的资料不能客观反映工程实施过程的真实情况，没有真正履行他们的职责，默认施工单位随意变更工程，施工单位报什么，他们就签什么。三是有的实行同体监理，即监理单位与施工单位是隶属关系。

（五）、约束机制不健全。投资责任约束制度不完善。由于目前还没有投资决策失误责任追究的具体规定，有些单位和部门实施项目建设不进行科学论证，一些投资决策者按照自己的价值取向，盲目进行大量投资，导致投资规模失控、投资结构不合理等现象发生。同时，参与重大项目的咨询、评估、设计、施工、监理、建设管理等部门和单位，也没有纳入政府投资责任约束制度中，对这些部门和单位应履行的义务、应达到的工作标准、出问题应负的责任、如何追究责任、追究谁的责任、追究的形式、处理的标准等也没有制度上的规定。责任约束制度缺失不仅不利于促进重大项目的科学决策和规范管理，而且不利于项目管理效能的提高。这些问题的存在不仅制约着政府投资资金投入和产出的效益，更影响着政府公信力和社会管理的效率。造成这些问题的根源有很多方面，不光在于监管力量投入的不足，更在于监管机制不够健全和完善。

二、加强重大项目监管的对策建议

项目监管实践证明，项目监管在督促建设项目纠正问题、改进管理的同时，还起到了一定的震慑作用，在警示各有关方面切实加强项目管理，有效杜绝各类违规问题的发生方面起到了一定的作用。而积极、稳妥和有效地开展重大项目监管工作，还需要进一步探索和思考对政府投资有效监管的新模式、新方法，来解决我们在监管工作中碰到的各类问题。为进一步推动我市重大项目监管工作，提出以下几点建议：

（一）、加强监管力量，完善制衡机制。

项目监管涉及范围广，专业性强，责任重大，要求监管队伍必须政治合格、业务过硬、精干高效、依法办事、规范运作。要进一步研究理顺体制，健全机构，充实人员，逐步建立起适合监管工作特点和满足工作需要的特派员选派制度。在我市重大项目监管工作探索初期，可设立监管领导机构，成立相应的工程建设监管领导小组，由分管领导任组长，各相关部门的负责人为成员，领导小组下设重大项目监管办公室，牵头负责项目监管工作。

（二）、不断完善项目投资管理制衡机制。一要对投资中介机构的选择、使用、监督、管理及责任划分作出明确规定，建立投资中介机构和专家的责任约束机制和惩戒机制。二要改进政府投资项目实施方式，完善政府投资项目代建制、总承包以及特许经营等模式，实行建设、管理、使用分离，明确政府投资主管部门和项目主管部门、项目使用单位和代建人各方职责。三要探索建立政府投资项目全过程监管制，明确政府投资各个环节监督管理的目标和责任，理顺投资主管部门、财政、监察、审计等部门的监管职责和关系，完善重大项目监管制度，建立政府投资项目后评价制度，实现对政府投资运行的全过程监管。同时，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监督。

（三）、加强部门联动，健全信息机制。

要强化与其他部门的联合稽察工作，包括局内处室的联合监管；政府部门间的联合监管，例如邀请纪委共同参与项目监管。要实现有效地部门联动，就要做到以下三点：一是要处理好与局内处室的关系，确定监管、联合监管项目名单和监管整改意见，并事先与专业处室沟通，项目监管时，要争取各相关处室的支持、配合，做到良性互动；二是要处理与政府相关部门的关系，与相关监管部门加强沟通、通力合作，与行业主管部门及时加强沟通、互相配合，做到不缺位、不越位，开展项目监管信息共享等；三是要处理好与上 下级监管机构的关系，促进系统建设。

（四）、明确目标责任，建立考评机制。

让项目单位明确目标责任，首先要提高思想认识，要通过各种宣传手段，让他们感觉到项目监管的意义不是在于找茬和制造麻烦，而是在于服务，项目监管的目的是规范项目和帮助推进项目建设，通过指导、培训、监督、整改等手段有效预防问题发生。做到在监管中指导，在监管中服务，在指导和服务中完善。着力体现“三个服务”：“为领导决策服务，为项目建设服务，为经济社会发展服务”。同时，应建立长效的监管工作考评激励机制。要充分调动项目单位的积极性，充分发挥项目单位自我监管的作用；要充分调动其他相关部门的积极性，找准切入口介入项目管理；要对重大项目监管工作进行考评激励，对规范守法的项目单位给予表扬奖励，对存在问题的项目单位给予批评处罚。

（五）、严厉打击违法违纪行为。必须加大查案力度，严厉打击违法违规行为，以查案促预防。要整合纪检监察、检察、公安、财政、审计等部门资源优势，充分履行好各自职能，形成查处工程建设领域腐败问题的强大合力，营造强大的反腐声势，发挥查案的震慑力。

6.政府投资项目管理现状、问题及对策 篇六

网络舆情是舆情的重要组成部分，是由个人或者各种社会群体构成的公众借助互联网对自己关心的或与自身利益紧密相关的各种公共事务本身或者公共事务的掌控者和事项的直接相关者所产生和持有的多种情绪、态度、意愿和意见的总和。随着互联网络技术的快速发展，中国的社会舆论进入“大众麦克风”时代，互联网越来越成为成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器。网民通过互联网表达利益诉求、曝光社会丑恶行为、监督公共权力行使的活动愈发普遍。这一新变化给政府公共管理带来了新挑战。然而传统的政府管理理念、网络舆情管理队伍建设的滞后、网络舆情管理机制的不健全以及管理政策法律的缺失制约着我国政府对网络舆情治理的有效性。对此，政府不能因噎废食，谈网色变，拒绝“大众麦克风时代”给政府管理方式带来的改变，而应当将网络舆情的发展作为转变政府公共管理方式的新契机，顺应时代的需要，善于、敢于面对新挑战，转变管理理念和工作作风，树立网络舆情全过程管理理念。同时，借鉴国外网络舆情管理的优秀经验，将网络舆情管理纳入法制轨逬，既实现了对网民和互联网企业的依法管理，又在―定程度上防止权力的滥用，为网络與情管理创建良好的制度和法律环境。建设一支网络舆情管理的专业化队伍，并且通过明确相关责任人职责以及责任追究制度，实现管理队伍的高效运转。

关键词：网络舆情；公共管理；政策

一、选题背景及意义

随着互联网技术的发展,网络舆情已变成可以影响地方政府决策和政府外部形象的一个重要的因素。网民通过互联网表达利益诉求、曝光社会丑恶行为、监督公共权力行使的活动愈发普遍。这一新变化给政府公共管理带来了新挑战。然而传统的政府管理理念、网络舆情管理队伍建设的滞后、网络舆情管理机制的不健全以及管理政策法律的缺失制约着我国政府对网络舆情治理的有效性。因此，此课题旨在研究网络传播如何进一步地加强管理和制度规范，完善网络舆情管理机制，探索地方政府如何在蓬勃发展的网络时代下，高效地应对网络舆情突发事件，良性地引导辖区内网民舆论导向，科学地研判决策相关案例。

二、国内外研究现状(一)国内相关研究动态：

对于网络舆情基本概念的界定，刘毅在其《网络與情研究概论》一书中给出了舆情的定义：與情是由个人以及社会群体构成的公众，在一定历史阶段和社会空间内，对自己关心或自身利益密切相关的各种公共事务所持有的多种情绪、意愿、态度和意见交错的总和。刘毅在给出网络舆情界定之前还区别了“舆情信息”这一理解含混不清的概念，给出网络舆情的定义为：通过互联网传达和传播的各种不同情绪、态度和意见交错的总和，分析了舆情、舆论、民意3个概念，认为舆情范围最大，民意范围最窄，这是第一个直接区别幵與论、民意的观点。

从国内现有的研究中可以看到网络舆情的双刃剑作用，一方面网络舆情本身己经能够对有关部门的决策产生影响，另外一方面由于网络與论是个“自由超市”以及“把关人”的缺席，网络舆论的局限性比传统媒体环境中的局限更大。因此，在对网络舆论信息进行有效汇集及整理的基础上进一步进行舆论引导和控制也成为网络舆情研究的重点之一。

国内有学者提出我国政府机关网络舆情管理中存在的问题首先在于网络舆情管理应对机制不健全。吴芸分析认为，目前我国政府特别是地方政府不仅缺乏专门从事网络舆情管理工作的常设机构，而且缺乏制度化、系统化的网络舆情应对机制。其次，很多国内学者认为我国政府机关在应对网络舆情过程中手段落后、不科学，应对经验缺乏、能力不足也是制约政府机关史好的实行网络與情管理的问题之一。王南江提出在社会高速发展、公众民主法制意识不断提升的情况下，政府机关依然采取堵、益、封、压等不合时宜的短期措施应对网络舆情的做法，引起受众的强烈反感。部分领导怕担责任, 不敢说真话，不敢率先说话，致使小事拖大、大事拖炸。梅松认为面对海量的网络信息发布，传统的人工化监测手段己无法满足监测的时效性，传统的政府宣传及舆情获取方式己无法满足当前政府网络媒体治理工作的需要。吴芸也提出目前我国基层政府驾驭突发事件、复杂局面的能力仍较有限。然而，面对突发扩散的网络與情，政府须在极短时间内做出反应，把不利影响降到最低。这需要政府在舆情管理中具有强烈的时间观念与传播意识，还要有丰富的应对经验和多样的公关手段，使群众看到政府的态度与行动。

除此之外，我国政府机关网络舆情管理工作中还存在诸多问题。装如，王南江总结的政府佶息公开度不髙，报喜不报忧，欺上瞒下，导致内部信息渠道严重阻塞，特别是危机信息的传递，网络舆情已形成热点，内部尚不知情；对已经形成的网络舆情热点反应不及时，对外口径不一致，简单轻率下结论，疑点众多，可信度不高；对网络舆情不敏感，对网络谣言没有及时澄清或删除；过度低佔了网络舆情的影响力，低估了网民的力量和素质, 没有将與情应对工作放在政治高度认真对待，正面言论抓不住公众的兴奋点。空话多于事实，虚话多于实话，说服不了受众，产生不了共鸣；与网络媒体的沟通不畅，致使负曲报道过多。胡圣方，杨文德还提出我国对于网络舆情管理的理论研究薄弱，网络舆情管理主体不到位。针对以上存在的问题，学者们都提出了相应的对策。王南江提出了加强网络舆情应对工作的怠见和建议：建立一支网上舆情收集研判引导专业队伍，形成一套行之有效的网络舆情收集研判引导工作机制：建立一套网络舆情应对处罝机制，快速稳妥处置已经形成热点的网络舆愤：政府机关应把握网络舆情的主导权，成为主流舆论的引领者。

（二）国外相关研究动态：

国外对于网络舆情的研究受历史和文化的因索影响，存在大费机构和大：专业分析人员的专门研究网络舆情管理。在美国，对于互联网舆情的研究，特别是与政治生活密切相关的总统选举和国会中期选举的选情分析和研究己经达到了相当高的水平。此外，也有不少国家在法律和制度层面提出和釆取了一些措施，以此来控制、规范互联网的发展。例如，美国参议院于1995年6月通过《传播净化法案》，新加坡政府也规定其国内的3家网络服务供应商和拥有网址的政党、宗教团体和个人都必须在新加坡广播局注册并接受其管理。这些与网络舆情有关的政策和法律规范的制定，能够明确规定网络服务提供商和网络内容提供商的法律职贲，实现对网络信息内容的管理。

国外对网络舆情的管理和引导起始上世纪，具体做法有：一是立法规范舆情内容。二是鼓励网络媒体与用户自作，一些计算机协会与网络自律组织相继成立并制定一些行为自律规范。三是技术手段控制和过滤。目前网络與情控制敁常见的技术手段是对网络舆论进行分级与过滤。四是行政许可公众访问互联网。一些国家或者禁止一般公众对互联网的访问，或者要求网络用户首先获得国家有关部门颁发的许可证才能访问政府严格控制的信息。

三、当前网络舆情情况综述

当前我国网络舆情情况凸显几个特点，（一）民间舆论力量“异军突起”。尤其进入到“人人都是自媒体，人人都有麦克风”的微博时代，在社会突发事件上，网络名人发表的言论往往比政府官方发出的声音更能影响广大网民的抉择。

（二）网络舆情的时效性和相互性突出。网络事件突发起来，其传播速度是惊人的，而且呈链式效应，很容易引发相关舆情事件发生。（三)网络舆情的隐蔽性和非理性。隐蔽性在于，网上出现的仅是网民声音，其背后的始作俑者和倡导者却处于隐蔽状态，难于发现。而非理性在于，由于网络舆情管理的不完善，导致部分不法网民随意攻击别人隐私，偏激的谩骂。

四、主要研究内容和研究方法

（一）主要研究内容

1、剖析网络舆情3大功能（1）、信息传递，表达诉求功能，例如网络问政平台，市长公开信箱等。（2）、舆论监督功能。例如天涯社区，大渝爆料台等。（3）、宣传引导功能。例如官方微博，微信公共号等。

2、网络舆情监控主要手段（1）、正面宣传，及时引导。（2）、联动民间舆论力量。（3）、网评队伍质与量的迅速提高。（4）、网络舆情搜集机制的完善。（5）、网络舆情预警体系建立。（6）、立体化网络舆情控制机制建立

（二）三种方法：

1、统计分析：实行7*24小时值班，建立网络舆情信息台账，对不同年龄段网民涉及不同领域问题进行系统梳理、分析，比如15-20岁对教育问题反映较多，25-35岁对牵涉房地产质量问题反映较多，35-45对交通堵塞问题反映较多，45岁及以上对环境、卫生、市政问题反映较多等等。这为调研课题提供重要参考依据。

2、问卷调查：8月13日，对16个街镇要按照地域、性别、年龄、职业、学历等条件精心筛选舆情探测员共计100名，对网络舆情管理现状及其存在的问题、网络舆情引导和应对处置措施提供重要参考依据。探测员具体分布为：机关、企事业单位人员2名，个体经营户1名，农民及农民工1名，社区居民3名，村社干部1名。其中，女性比例不低于40%，年龄、学历层次要均衡。

3、专家咨询：6月10日，邀请市网信办舆情信息处专家对网络舆情引导和应对处置能力授课。

五、政府与网络舆情管理的相关性分析

（一）网络舆情事件的间接相关性特征。间接相关性是指信息的发布者、追溯者和反馈者与事件本身没有直接的利害关系，只是利益受损方的同情者或潜在利益相关者。参与者往往限于网络平台，形式以网络言论扩散为主，一般不会造成现实危害，但会影响政府形象的塑造和维护。

（二）网络舆情事件的情绪化特征。网络舆情事件往往源于网络舆论的扩散，而舆论具有夸张强烈的感情色彩。网络情绪包括喜悦、悲哀、愤怒、恐慌等，其中一些过激的情绪有可能主导一场网络舆情事件。因此，了解、化解网民情绪是解决网络舆情事件的关键。

（三）网络舆情事件的爆炸性特征。爆炸性包括两层含义：一是发生突然，影响巨大，“一呼百应”，在几天甚至几小时内迅速传播，产生聚合放大效应；二是持续时间短，易被其他信息覆盖或冲散。虽然信息是会“过期”的，但每次网络舆情事件中政府的态度都会给网民留下一定的潜在印象，这些印象的叠加速度会被网络放大，处理不当就会发生质变，形成消极被动、封闭不公的政府形象。

七、政府机关网络舆情管理现状及其存在的问题

（一）政府机关网络舆情管理现状

互联网经历了由1.0到2.0的转变，随着互联网的这一转变，广大网民也从以前的信息接受者变成了信息制造者，越来越多的网民可以通过网络表达自己的利益诉求，揭露社会腐败，成为监督政府权力的重要力。政府行政以及政府官员已然披放在聚光灯、显微镜下，接受5亿多网民的监督，这对政府行政以及政府官员的日常言行提出了新的要求。从北京的“李天一”，到陕西的“微笑表哥”，一些粗暴的言行，一个经不起推敲的细节，都会在网上掀起强力的德克萨斯飓风。这样的舆论环境，使得各级政府部门必须正视社会舆论的考验和质疑。在网络时代，“塔西佗陷阱”正随着传播方式的变迁成为政府日常社会管理工作中需要频繁面对的挑战。

各级政府要充分认识互联网发展给政府社会管理带来的新的挑战，一方面，提高对互联网时代，网络舆情管理重要性的认识，另一方面，要善于利用互联网快捷、开放等优势, 不断加强和创新社会管理手段，广幵渠道倾听民生民意，运用虚拟社会管理智葸，提高社会管理水平，促进社会和谐健康有序发展，释放和化解社会矛盾，为社会稳定减压。互联网的不断普及和技术的不断进步，深刻的改变了中国乃至世界的舆论环境，进而也催生了政府在互联网语境新的管理理念。政府在行使公权力，管理社会的问时，要比以往任何时代更加关注网络民意。特别是近年来中国网络民意的活跃，网络“意见领袖”的增加，因网络舆情而引起的社会热点事件越来越多，逐渐引起了各级党政机关的广泛关注。中央政府敏锐的感觉的到网络與情对舆论环境带来的改变，及时的转变观念，加强认识，提出了适应新情况的，新的真理理念，并且，要求各级地方政府不断加强对网络舆情管理的认识，加强和创新社会管理手段，把网络舆情作为了解民意和施政的主要渠道。

在对于互联网的认识、建设、运用和管理方面，中央领导对互联网的作用和地位给予正面肯定，对在新时代加强网络舆情管理的重要性给予肯定和率先示范。2008年6月20曰，胡锦涛总书记通过人民网强国论坛，与广大网民在线交流，回答网民提出的问题。并且指出：“互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，我们要充分汄识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力，高度重视互联网建设、运用、管理，努力使互联网成为传播社会主义先进文化的前沿阵地、提供公共服务的有效平台、促进人们精神生活健康发展的广阔空间”。获得了社会各界的广认同和支持。

2014年2月27日，中央网络安全和信息化领导小组宣告成立，在北京召开了第一次会议。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平亲自担任组长，李克强、刘云山任副组长，再次体现了中国最高层全面深化改革、加强顶层设计的意志，显示出在保障网络安全、维护国家利益、推动信息化发展的决心。会上，总书记指出，“没有网络安全，就没有国家安全；没有信息化，就没有现代化。”会上透露出来的信息显示，领导小组将围绕“建设网络强国”，重点发力以下任务：要有自己的技术，有过硬的技术；要有丰富全面的信息服务，繁荣发展的网络文化；要有良好的信息基础设施，形成实力雄厚的信息经济；要有高素质的网络安全和信息化人才队伍；要积极开展双边、多边的互联网国际交流合作。会议还强调，建设网络强国的战略部署要与“两个一百年”奋斗目标同步推进，向着网络基础设施基本普及、自主创新能力增强、信息经济全面发展、网络安全保障有力的目标不断前进。相对于中央政府审时度势，适时的加强自身及领导千部对网络舆情管理的认识不同，一些地方政府及部分领导干部，思想观念落后。对“大众麦克风”时代日益活跃的网络民意给政府社会管理带来的新情况没有正确的认识，仍然采取传统的不听、不理、不说，坐等上级领导的批示，致使其错失网络舆情应对的黄金时段，导致网络與情危机的出现和扩大化，使自身陷入网络舆情的风口浪尖。2014年10月，人民日报新大楼被调侃“土豪金”大楼，引起海内外热议，领导未及时处置，随后的处理方式又极端简化和僵硬，采取不听，不问，冷淡处理，错失舆情控制良机，被网民各种解读，甚至被某些海外媒体恶意炒作。

2007年6月5日，大河网披露有关山西黑砖窑事件的报道迅速在网络上传播，引起网民强烈关注，线上线下舆论哗然。然而，处在與论风暴中心的洪洞县官员却对这一网络舆情危机置若罔闻，反应冷淡。直至这一事件演化升级为一场舆论海啸，中央下发批示，要求山西省委立即调查此事，并且派专案调查小组进驻山两时，洪洞地方宫员才意识到事态的严重性。然而，此时舆论己经完全倒向了政府的对立面，政府只有被动接受媒体声讨而孤立无援，政府的公信力和形象再一次由于部分政府宫员的不作为和反应“迟缓”而遭到严重破坏。在网络舆情面前，完全罔顾民意、蔑视民意，在汹涌的网络民意面前，依然采取的落后观念和工作作风，无疑于是对政府公信力的凌迟。

（二）存在的问题

尽管我国政府的网络舆惜管理能力有很大程度的提升，但是，总体还处在探索阶段，具休管理实践巾还存在很多不足，概括起来主要有以下几点：（1）管理理念落后，亟待转变观念；（2）管理队伍建设滞后，缺乏专业化的管理人才；（3）管理机制不健全造成管理成效不佳：（4）网络舆情管理政策法律缺失，管理工作缺乏政策法律的强力支持。

八、提升政府网络舆情引导和应对处置能力的措施

能否有效应对和处置网络舆情事件，始终占据舆论潮头，主动引导网络舆情导向，是考验政府管理能力的试金石，是考核政府管理绩效的重要依据。结合耗时半年的统计调查，在当前的政府网络舆情笤理工作中，政府的舆情应对处：能力尚待提高，网络舆情引导工作需要提到更重要的位置上来，进一步扭转现阶段政府网络舆情管理工作中重应对处置而轻舆情引导的错误理念，将网络舆情引导与应对处置摆在同等重要的位罝。同时，在管理实践中不断创新管理方式，进一步提升政府网络舆情应对处罝能力。

（一）加大政府信悤公开，引领主流舆论方向 随着社会主义民主政治建设的不断推进，政府信息公幵、信息引导己经成为政府主要的职能之一。特别是在公民的政治参与意识觉醒，权利意识增强的情况下，政府信息工作格局己然发生了深刻的变化。此外，随着网络舆情规模的不断壮大，其对社会舆论的影响力大大提升，需要政府转变观念，创新方式，完善信息公幵工作。尤其在重大突发事件的舆论引导和应对中，更加要求政府在第一时间向社会公幵相关信息，满足公众的知情权，消除社会质疑，为顺利平息网络舆情危机创造有利的网络舆论环境。

在“大众麦克风”时代，由于信息发布工具的便捷、信息传播速度之快以及网络隐秘性强的特点，每个人都可能成为舆情的制造者和发布者，都可以在网络发布言论，表达个人的观点，参与热点事件的讨论等。但是，互联网是一把双刃剑，它在开辟新的利益表达渠道，实现下情上达，帮助政府了解民意等发面发挥重要作用的同时，难以避免有些网民利用互联网发布虚假信息、制造网络谣言、恶意攻击他人和政府、扰乱社会正常秩序、制造社会恐慌等。网络信息纷繁复杂，信息真实性很难保证，尤其在权威信息不能够及时、全面公开，以引导舆论回到正确的轨道上时，网络杂音就会乘虚而入，迅速占据网络信息的主导地位，令政府网络舆情引导工作陷入被动境地。因此，政府信息公幵是政府网络舆情管理工作的重要保障，所谓“谣言止于公幵”也很好的说明了政府信息公幵对于解决网络舆情事件，平息网络谣言，维护健康、有序的互联网舆论秩序的审要性。

所谓政府信息公幵即是指政府部门通过多种方式公开其政务活动，公开有利于公民实现其权利的政府信息，允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式, 依法利用各级政府部门所控制的信息。有关政府信息公开的方式《中华人民共和国政府信息公幵条例》（以下简称《条例》）第15条规定：“行政机关应当将主动公幵的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公幵。” 此外，随着政府信息公幵时间的不断深入以及网络與情的发展，政府必须充分利用科学的信息技术，幵辟新的信息公幵渠道和手段。在这方面的探索中，政务微博、政府网络发言人等收到很好的效果。2014年3月14日，合川双愧树镇发生了一起因纠纷而导致的普通刑事案件。当天，网民刘某在其腾讯微博用户于11点发布微博称“各位亲们出门要小心了，听说合川区码头镇今天早上有一个婆婆送孙女上学的路上被两名持刀的恐怖分子砍死了”。由于此时舆论应对的最大亮点。

纵观政府政府网络舆情管理实践不难发现，在自媒体发达、社交网络无孔不入的时代, 信息流动性大大增强，微博客等新兴信息发布平台日渐成为政府管理网络與情和信息公开的强大利器。在网络舆情管理工作中，政府应当充分利用新型网络媒体第一时间发声，抢占真相的桥头堡，从而把握舆论话语权，有效引导主流舆论方向，增强政府公信力。

（二）健全政府机关网络與情分析研判机制

网络舆情分析研判，就是对收集到的网络與情进行认识、研究和甄别。科学的网络與情分析研判机制对网络舆情分析研判的运行程序和原理都有严格的规定，这是政府网络舆情分析研判工作的核心问题。为了提高政府网络舆情管理效率，政府会向专业机构和组织提出舆情监测、分析研判的诉求，听取他们关于网络舆情管理决策意见。也有政府设置专门机构管理网络舆情，在把握网络舆情传播特点和规律的基础上，对网络與情进行分析研判和预判。然而，由于分析研判机制的不健全，政府网络舆情分析研判工作缺乏明确的运作程序和制度保障，阻碍了政府网络與情管理工作的标准化、规范化进程，不利亍政府对网络與愔管理工作的领导和管理成效的考察。

要健全政府网络舆情分析研判机制，更好的发挥分析研判在整个网络舆情管理中的重要作用，明确分析研判工作内容。分折研判即是对收集到的网络信息进行认识、研究和甄别，选取有效信息进行进一步跟踪和研究，是及时发现潜在网络與情危机，提前预努，避免舆情事件扩大、升级的重要工作之一。分析研判工作的主要内容就是认识网络舆情，通过分析某一网络舆情的潜在关注对象，该舆情的性质，與情发展走向以及演化升级的可能性等，对特定网络舆情进行推演，对有可能发展为网络舆情热点的事件进行及时预警和有效应对。明确规定网络舆情管理中分析研判环节的工作流程。对收集到的网络舆情，网络舆情分析研判相关负责人应当利用现有的分析研判技术，依据舆情发展一般规律，对特定舆情进行科学分析，得出有关结论。对于有较大舆情风险的舆情信息，还可以成立专门的重大问题攻关小组，组织队伍精心应对，集体研究决策，提供网络舆情分析研判报告书，及时报告上级领导机关和舆情事件相关部门做好相关舆情引导和应对准备。进入舆情应对阶段，还应该对與情进行跟踪，准确把握舆情发展规律，以及其他刺激性信息源对网络舆情的影响，时刻关注和警惕舆情发生。

建立多部门协同分析研判机制。网络舆情往往涉及政府工作的多个领域，单个政府部门很难有效应对和处罝网络舆情事件，需要多部门协同作战，多管齐下，才能达到成功应对的。此外，网络舆情事件可能涉及到多个专业领域的知识，对网络舆情的分析研判需要专业人员才能做到。因此，有必要建立部门间的协同机制，在网络與情出现后，网络舆情涉及的政府部门应该抽调相应的分析研判工作人员，成立临时工作小组。分工协作，各尽其职，同时要确保各部门间信息沟通渠道的畅通，同心协力，减少内耗，全力以赴的完成网络舆情的发展态势分析和研判工作。

网络與情分析研判是网络舆情管理工作中一项重要的前沿工作，对网络與情应对处置有极为重要的指导和辅助作用。因此，要求政府进一步健全网络舆情分析研判机制，明确网络舆情分析研判工作方向，规范分析研判工作程序，制定多部门协同的网络與情分析研判机制，强化政府网络舆情分析研判工作落实，提升政府网络舆情分析研判能力，增强分析。

（三）建立科学、快速的网络舆情应对处罝机制 网络舆情发端于网络，因此，网络舆情的应对处置首先要从网络入手，借助互联网交互性强、传播速度快、点多面广等优势，在充分调查每件真相的基础上，研究网民的思维方式，通过网民普遍接受的形式妥善应对和处置网络舆情事件。网络與情的应对强调时间性，即在通过科学的网络舆情分析研判后，对网络與情要第一时间反应，及时发布权威信息，掌握话语权。政府掌握的信息远比网民所掌握的要全面和专业，政府应当利用这一优势，及时发布权威信息，引导媒体报道和网民态度。在必要时可主动设罝话题，引导舆论发展方向，争取网络與情应对工作的主动。网络舆情的应对还应积极构建“网上统一战线”。争取网络意见领袖、主流媒体以及觅要网络社区的广泛支持和声拔，壮大政府网络與情应对的支持力量，发展政府网上“盟友”, 为政府网络舆情应对工作创造有力的网络环境。要允许和鼓励网络“盟友”对政府工作中的缺失提出批评和监督，同时，在网络與情发生时，还应当积极与其沟通信息，获取“盟友”的理解和支持，并通过其在网络與论中的影响力，影响更多的人理性客观的看待网络舆情事件，避免网络舆情的进一步恶化和矛盾的升级。网络與怙的应对还应当借力现实媒体的力量。网络舆情的发生和发展均在互联网这一虚拟世界中，但是，网络舆情的影响却是跨越互联网，波及到现实社会中的。因此，对于网络與情的应对，不仅要通过互联网进行有效疏导和平息，还应当借助传统媒体的力萤，对网络舆情事件反应的现实社会中存在的问题进行深层次的挖掘和探讨。尤其要借助主流媒体在事件真相的探究与问题的深刻分析方面的优势，影响和引导网下與论方向，进而影响网上舆情导向。通过网上网下两个舆论场的有效互动，共同构建健康有序的與论环境，构建网络與情理新局面。

网络舆情应对方法应当科学、得当。由于受传统思想影响，一些地方政府领导干部在网络舆情的应对中，仍然存在“封堵”、“躲避”、“拖延”、“隐瞒”等不科学的做法。结果, 非但堵不住，躲不掉，托不了，瞒不住，反而将政府至于网民的对立面，造成新的更大的舆情危机。总结大部份成功的舆情案例可以看出，网络與情的应对成功首先在于统一领导、分级负责的快速反应机制，特别是党政高层应当积极响应，本着以人为本，把人民群众的生命财产安全和利益放在第一位的原则，不包庇、不隐瞒，敢于面对聚光灯，接受社会各界的监督。依据网络舆情不断变化的特点，强化政府网络與情“动态反应”能力，即政府能够掌控网络舆情的发酵，矛盾的激化和转移，迅速调整立场、更换应对方法。动态反应首先要求准确判断舆情走势所处的不同发展阶段，并根据其结论制定不同的应对原则。首先，政府部门要善于在网络舆情危机中发现机遇，积极主动，在第一时间真去舆论话语权，不回避、不失语、不妄语，做到在第一时间成为时间的“定义者”，防止舆论话语权旁落，其次, 高效利用舆情发展的“黄金四小时”，对网络舆情做好严密监控，组织专人对网络舆情进行准确研判，并且根据网络與情发展的一般规律，预测舆情发展轨迹，并对可能造成的后果进行评估。在网络舆情发酵期要防止事态扩大，要及时遏制流言产生的可能性空间，对于网络不断兴起的猜測和质疑，进行有针对性的疏导。在网络舆情发展期，往往会出现负面情绪的“溢出”，网络舆情事件很有可能陷入“塔西陀陷阱”，引起带有普遍性的社会对立情绪。此时政府应当延续以往有效地应对措施，重在疏导舆论。在高潮期，與情应对的重点在预防患舆情反弹。在舆情回落期，则需要继续转移受众视线，防止與情反弹，同时进行公信力修复。由于地方政府舆情应对能力差，社会责任意识不到位和经验不足等各种复杂的原因，各地都出现突发公共事件中政府部门“动态反应”能力差的现象。因此，在网络舆情应对中，政府部门应当加强网络舆情“动态反应”能力培训，做好各种突发事件处罝预案，针对不同的网络舆情事件和阶段特点“对症下药”，做好网络舆情应对工作。此外，网络與情的应对应当讲求策略得当，防止工作方式不当激发矛盾。对于网民反响强烈，且极有可能对政府产生负曲影响的网络报逍屮存在的失实和失误等情况要正确对待和处理，对因信息来源有误造成的事实性差错，要及时主动联系网络媒体和信息发布者, 要求其更正，并提供更加权威的消息。对因持有偏见和价值观不同导致的失实报道和网络言论，要通过网络及时澄清真相，指出他们发布的信息中存在的事实性错误，引导他们进行更为客观全而的报道。对于部分网民和媒体的恶意攻击，要在充分牮捤事实依据的情况下，适时对其进行驳斥和严正交涉。对于利用网络发布虚假信息和不当言论，情节严重，扰乱社会正常秩序，已经违反国家相关法律法规的，应当依法追究其法律责任。

（四）利用法律手段打击不正当的网络言论自由 互联网是科学技术的一个垴重要的进步。与人类历史上许多其他发明不同，互联网对于人类社会的影响不仅仅停留在技术层面，或仅仅只是方便了人们的生活，而且还将影响到人们对于自身的认识，对于社会以及社会中的各种制度的深层次思考，而这是信息产业与传统工业产业的不同之处。我国网民数圼己突破5亿人，居于世界&位，这说明互联网正与我们每个人的生活发生密切的关系。现在网民贡献内容成为了互联网的主旋律，而正是用户对于互联网内容的贡献，造就了互联网社会的一道道难解的法律课题。

互联网具有两面性，既可以成为监耔政府，揭露贪污腐败的利器，也可以成为少数人打击报复、混淆视听的工具。一些心存恶意者当然会千方百计地利用互联网达到自己的目的，钻有关网络言论空白的法律空子。网络是一把双刃剑，但总的来说是利大于弊，因此对其不应采取过于严厉的堵寒措施；但网络要想获得并保持公信力就必须将它关进法律的笼子，接受法律的约束。

任何自由权利都是相对的、有边界的，网络言论自由也不例外。法律在保护公民正当、合理的网络言论自由的同时，坚决打击和抵制打着言论自由的旗号，做跌破网络信息道德标准和伦理底线，违反网络宫论自由相关法律法规的行为。“谣言猛如虎”，网络谣言尤甚。借助互联网隐秘性强、传播快速的特点，网络谣言可以在瞬间达到散布虚假信息，蛊惑民心、扰乱正常的社会秩序甚至威胁国家安全的后果。因此，对于网络谣言不仅要通过不断加大政府信息公幵力度，提升政府网络與情管理能力等措施，消除网络谣言赖以滋生蔓延的土壤和空气，进而避免其产生和对互联网舆论空间造成消极影响。此外，对于己经产生的网络谣言，政府部门要通过及时的权威信息公幵，有效的网络舆情引导，动摇网络谣言的根基，抵消其造成的部分负面影响。同时，对于扰乱社会秩序，造成严重后果的造谣事件公安机关要全力组织调查，窣握谣言传播路径，严肃追究造谣者以及相关责任人的法律责任，以儆效尤。

九、结论

中国的社会舆论进入“大众麦克风”时代，互联网越来越成为成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器。由于网民能直接或者间接的成为网络舆情的制造者和传播者，若对其不能采取适当的管理，就会发生本文中的类似事件。因此通过对不同年龄，不同街道，不同学历的人群进行问卷调查，得出以下结论。政府部门应当加大政府信悤公开，引领主流舆论方向，能够建立健全政府机关网络與情分析研判机制，针对突发系和群体性事件能建立科学、快速的网络舆情应对处罝机制，充分利用法律手段打击不正当的网络言论自由 参考文献

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7.政府投资项目管理现状、问题及对策 篇七

关键词：变更设计,投资不实,履职不明

近年来, 各地对政府投资项目相继进行了一系列的探索, 建立健全了政府投资项目组织体系、管理体系和保廉体系, 设置了专业机构进行政府投资项目的建设管理, 并从体制机制角度加强了对政府投资项目投资控制的监管。但笔者从近几年对乡镇街道等基层单位审计时发现基层政府投资项目在建设程序、日常管理、工程变更、工程监督等环节仍存在各种各样的问题, 以下从审计视野对基层政府投资项目存在的问题作一个梳理并提出相应的对策。

1.项目立项缺乏科学论证, 造成源头失控。

审计发现不少政府投资项目缺乏科学论证程序, 有些虽然进行了论证但深度不够, 或者流于形式, 立项批复的建设内容与实际建设内容悬殊较大, 一方面造成投资较大的损失浪费, 不能发挥项目的预期效益, 另一方面导致投资失控, 如某办公楼工程, 前期三通一平和围墙已完成, 但后因种种原因停止, 造成前期费用近百万元的损失。

2.随意变更设计, 扩大投资规模。

一是变更增加投资规模, 在审计中发现, 不少项目由于缺乏前期科学论证, 在施工中, 随意变更设计情形比较突出, 有的先斩后奏, 造成既定事实, 再要求增加投资, 如某办公楼装修工程计划批复投资。二是部分工程变更联系单后补现象较为突出, 如某背街整治工程, 许多拆除、雨水管移位等工程内容的联系单均是后补的。三是工程变更审批未建立内部控制制度, 变更直接由建设单位的一个部门或几个现场管理人员审批, 未根据变更金额设定分级审批权限。

3.工程投资不实, 概算控制作用不明显。

政府投资项目大多为基础设施, 不以盈利为目的, 投资控制意识比较薄弱, 对资金利用率要求不高, 建设单位在编制项目建议书时主要依据政府年计划进行编制, 只要项目投资估算在政府年投资计划许可范围内, 不是高套就是低估, 甚至建设单位只考虑小团体利益, 为了保证项目的顺利审批, 在拟建规模不变的情况下, 人为压低投资估算, 从而造成项目前期造价失真, 进入初步设计阶段后, 为了将概算控制在投资估算范围内, 强行压低概算金额, 但并不削减建设规模, 降低工程标准, 造成预算超概算现象比较严重。

4.肢解工程, 规避招投标时有发生。

从乡镇街道领导干部经济责任审计的情况看, 有的应公开招标的项目, 通过肢解后以邀标或议标的方式规避或逃避招标, 有的招标范围限定于主体工程, 而将应招标的附属配套工程直接发包有意肢解招标;有的招小做大, 随意扩大投资规模。如某幼儿园装修工程投资250万元, 按规定应到市公共资源交易中心公开招标, 却人为分成室内和室外两个标段, 通过街道小型项目招标平台招标。

5.工程监理履职不明, 人为造成损失浪费。

审计发现在工程签证资料中因监理签证不实造成的虚报工程造价的比重较大。有的工程现场监理签证不及时, 等工程结束后集中补签, 影响了签证的真实性;有的监理对施工单位随意变更的工程内容违规签证甚至弄虚作假, 串通作弊。还有签证内容不够详细造成费用多计, 如某背街小巷整治, 现场签证内容为“住户空调外机移位, 每只150元”, 实际有多少只空调移位、移位多少距离涉及铜管加长费用, 事后审计无法判别, 只能按其解释为全部移位计费, 根据观察其他背街小巷整治项目现场, 发现住户室外空调机根本没有移位。

6.合同管理不到位, 合同执行不严格。

一是不善于利用合同文件条款防止索赔, 同时反索赔能力差。有的工程施工单位没有按投标文件中的工程内容进行施工, 但调减的签证很少, 二是变更签证时没有根据合同条款综合考虑各种因素分清责任归属, 如果有多种原因, 没有确定各自所占的比重, 这在合同工期延误的责任界定方面尤其明显, 很多项目按合同约定条款延误工期要扣施工单位几千元一天, 但最后签证都是因不可抗力或者拆迁原因导致工期延误, 施工单位不用承担责任。

7.零星小工程缺少监管、结算粗糙。

审计发现乡镇、街道简易工程、新农村建设中的自来水改造、乡村道路工程、机关办公楼零星维修工程, 单笔金额10万元以内但一年累计也超百万元, 工程建设全凭施工方的良心, 没有实行监理、甲方也不重视监管, 容易造成施工不到位、质量不过关等。在某局财务收支审计时发现, 办公室维修项目一年总的费用近130万元, 没有合同、没有监理、付款时只有一张修理清单, 如刷涂料15间, 每间1000元, 用的什么品牌涂料、刷了几遍、每间面积多少平方米、单价是如何组成的都无从知晓。

8.工程竣工交付使用, 后期养护不重视。

政府投资项目交付后, 重建设、轻养护现象比较普遍, 尤其是水利工程和道路工程, 如内河整治工程投资近2亿多元、历时3年多对全区55条内河进行了整治, 项目竣工后一段时间内河总体面貌好转, 区域水环境有了比较明显的改观, 基本消除了“黑臭”现象, 但河水日常保洁、沿河绿化养护等难以到位, 部分内河又恢复到整治前的黑臭状态。路面坑坑洼洼的情况也十分普遍。

9.项目竣工档案资料保管不到位。

部分建设单位的建设项目的档案资料未实行统一管理, 项目资料分散在每个管理经办人员手中, 个别项目资料由多人分散管理, 工程完工后没有统一归档。

8.政府投资项目管理现状、问题及对策 篇八

一、存在问题

（一）项目前期工作准备不充分

项目前期工作是从建设项目决策到开工以前的项目调研论证、立项、编制可行性研究报告、项目设计、编制工程概预算、招标、签定合同及开工准备等各项工作。项目前期工作完成的程度和深度直接影响工程的施工进度和质量。审计中发现，有些项目的建设往往根据当前需要或领导指示确定，一般不列入统一的项目建设计划，存在项目论证不充分，可研不细致，项目立项、资金筹措等工作缺乏计划性；项目设计达不到应有的深度，施工过程中变更频繁；项目前期手续不完善，如项目建议书、可行性研究报告、建设项目立项批准书和土地使用手续等程序空缺；未经招标或不具备自行招标能力而自行招标等问题。这些问题的存在容易使项目决策流于形式，甚至造成决策失误、盲目建设或超越财力搞建设等问题，给乡镇带来巨大财政风险。

（二）管理机制不健全，项目监管乏力

建设项目管理专业性强，需要有与之配套的专业人员和科学的管理机构。但现在多数建设项目的管理机构是临时组建的“指挥部”或“筹建办公室”，人员是从有关部门抽调，这种管理模式将投资者、管理者混为一体，行政权力直接介入工程的实施，难以形成有效的管理和监督机制，既不利于资金的安全使用，又使工程质量得不到保证。加之管理人员缺乏足够的经验，有的人员甚至没有接触过工程，不了解工程建设基本程序和相关阶段的工程质量控制，容易导致项目管理和现场施工管理上被施工单位牵着鼻子走，随意变更设计内容，致使投资的项目达不到预期的效果等一系列问题。建设项目负责人变更频繁的现象时有发生，项目管理连续性差，如某个项目从开工到工程结束换过三个负责人，以致最后审计时，一些工程手续和资料都无法正常提供，一些问题都无从考证。

（三）财务管理薄弱，财政财务监管不到位

工程建设的灵魂是资金，严格的财务管理是工程按时、保质、保量完成的重要保证。据我们调查的情况看，乡镇建设项目一般不会单独建账核算，财务管理监督职能严重缺位。乡镇财政对项目的参与深度仅停留在拨付资金、签单报账的“被动买单”阶段，关于项目应拨多少、是否该拨等一般不管不问，项目支出管理混乱。超支工程款、挤占和挪用工程款、支出票据不合规、列支无关支出、支付各类补贴和超额列支招待费等问题突出。

（四）项目超期建设、超计划投资现象普遍

项目建设过程是一个在合理的时间内按照计划逐步投入资金的过程。项目建设期过长、投资额超概算过多会带来很多问题：

一是工程效益难以发挥。在审计中发现，有的工程超过计划竣工时间达六年之久，使前期投入的大量资金难以充分发挥效益。

二是工程建设成本大幅度增加。一般说来，建筑材料费用占整个建筑成本的60%—70%，建筑材料价格的上涨势必提高工程造价，建设期越长，这种风险越大。另一方面，工程相关费用，如监理费、法律咨询费等，直接与服务的时间长短有直接关系，工程建设期越长，这部分费用越高。

三是工程质量难以保证。工程的建设需遵循科学的施工组织设计规定的施工顺序和各个工种的密切配合。工程超期后，已完工序早已撤离施工现场，造成前后工序之间、不同工种之间无法合理衔接和合作，容易造成安全隐患，降低工程质量。

四是影响政府信誉。政府投资项目多是基础设施项目，此类项目民众关注度高，工程超期建设，迟迟不能竣工投入使用，影响政府的信誉。

（五）项目竣工验收不规范，建成资产产权不清

竣工验收等手续不规范，如某工程未办理竣工验收手续便投入使用，增加了以后的工程质量问题纠纷的处理难度；项目完工后，未提请审计机关进行竣工决算审计或私自委托社会中介机构审计后就进行资金结算，容易造成不必要的经济纠纷。

项目财产物资、债权债务等清理不及时，使竣工阶段财产物资、债权债务清理、基建结余资金监管工作难度加大。有的项目完成后竣工决算手续滞后，固定资产不及时结转，使政府投资形成的国有资产搁置，资产管理、维护也跟不上，直接造成国有资产损失；有的项目虽由乡镇政府投资兴建，但不重视资产所有权归属，使资产划归了其他单位，造成当地政府国有资产的流失。

二、建议及对策

目前，各镇办在投资建设项目管理中存在问题相似、范围较广，需要多方面加强监管，规范基本建设项目管理，保障项目建设质量和财政资金使用效益性。

（一）明确部门职责，实行项目问责

按照项目涉及单位，明确立项审批、设计、招标、施工、监理、质检、安全管理等各部门的责任。实行项目问责制，在加大项目法人责任制的同时，必须明确各主管部门及相关责任人的责任，按照“谁出问题，谁负责”的原则严格实行问责。

（二）注重项目前期工作，提高项目计划性

加大项目决策和可行性研究方面的投入，充分考虑与建设项目相关的因素，如规划、土地、资金等对工程建设的影响，搞好项目风险预测，做到量力而行、科学决策。严格招投标工作，做到公正评标，不搞形式，不搞虚假，防止暗箱操作和人情操作现象，增强工程建设的透明度。加强项目计划管理，项目列入乡镇年度计划后，严格按照项目计划组织实施，防止任意扩大投资等行为的发生。

（三）建立管理机构，加强过程监管

有条件的建设单位应在项目立项批准后设置独立的管理机构，并指定专人负责基建工作，建立和落实基建管理领导责任制，明确分工，细化职责，建立起权责明确、科学规范的基建管理领导责任体系。组建项目管理团队时，合理搭配工程、财务、后勤保障人员，提升管理水平；建设过程中引入法律咨询机构、造价咨询机构等专业人员力量，及时化解经济纠纷，预防法律诉讼等问题。加强建设项目全过程跟踪管理力度，加强对变更审核力度、对招标暂定内容的管理力度，减少概预算中不确定因素对投资的影响。

（四）健全镇办基建项目财务管理制度，强化财政部门的管理

一是建立财政集中支付制度。从概算、预算到决算，坚持严格审核，不管是预算内投资的，还是自筹资金投资的，资金都应进入财政基本建设资金管理范畴，接受财政、审计部门的监督。在项目建设过程中，由乡镇财政根据项目合同、工程进度、资金到位情况和“三算”审查结果，将资金直接拨付施工及供货单位，促使建设项目按建设程序办理，减少建设过程中腐败行为。二是建立乡镇政府投资项目绩效评价制度。建立科学的评价方法和指标体系，对因非不可预测因素导致项目功能和效益达不到设计要求的，要追究参与决策和论证的管理部门领导人、项目论证专家的责任，有效发挥投资效益。

（五）形成统一的、系统可行的基本建设管理程序

基本建设项目的时间跨度比较长， 基本建设工作必须按照符合客观规律要求的一定顺序进行，正确处理基本建设工作中从制定建设规划、确定建设项目、勘察、设计、施工，直到竣工验收交付使用等各个阶段、各个环节之间的关系，按照项目建设程序制定统一的管理规定，做到项目科学计划、顺利建设、合理使用，最大发挥建设资金的效益。

（作者单位： 山东省邹平县审计局）