我国地方债务使用效率的审计评价

我国地方债务使用效率的审计评价（精选2篇）

1.我国地方债务使用效率的审计评价 篇一

关于地方政府性债务审计的思考 2013-3-25 11:26 闫波

一、客观分析债务成因，确定审计工作思路

（一）财政体制改革滞后是地方政府举债根源

1、政府间财权与事权划分不合理。由于1994年分税制财政体制改革不彻底，导致地方财权与事权不对称，造成了地方财力紧张，加剧了地方政府性债务的规模扩张。当地方政府无法在体制内找到收支缺口的弥补途径时，于是转向体制外，借债由于其易于操作而被广泛使用，导致地方政府性债务大量累积。

2、转移支付制度存在缺陷。首先，转移支付制度没有明确严格的事权界限和合理规范的测算标准，拨款的随意性大，资金分配不公平；其次，一般性转移支付比重较低，不利于县乡政府根据实际情况进行统筹安排。可见，目前我国地方政府的财政缺口，难以通过转移支付弥补，地方政府举债是财政体制不完善的必然结果。

（二）经济发展方式落后引发地方政府举债冲动

现行经济增长方式存在缺陷，经济增长过渡依赖投资和出口，消费对经济增长的拉动作用较弱，投资特别是公共投资成为拉动经济增长的主要动力。2010年我国国内生产总值增长10.3%，其中，投资拉动了5.6个百分点，贡献率为54.8%。对于以“吃饭财政”为特征的地方政府，要加大公共投资力度，只能将筹集资金的眼光转向融资平台。而以公有制为主导的基本经济制度和以国有控股为主要特征的银行治理现状，使得地方政府在举债方面缺乏约束，举债动机强烈。

（三）现行行政管理体制强化了地方政府举债意愿

1、政府管理职能转变相对滞后。这些年我国进行了几轮行政管理体制改革，但政府管理机制仍未满足市场经济发展的需要。行政效率不高状况一直没有得到根本的改善，财政支出压力较大，加上政府绩效评估体系不完善，使得地方政府不计成本、效益及风险，盲目举债进行建设的非理性行为有增无减。

2、官员考核问责制度存在缺陷。一方面，在地方财力非常紧张的情况下，地方政府官员只有突破已有的预算约束大举借债，才能在较短任期内取得显著的政绩；另一方面，官员决策问责制度还未形成，问责范围狭窄，问责重点在经济、安全生产、环保等领域，而不包括政府债务，造成了官员个人决策成本低，举债意愿强烈。

二、加强债务风险分析，明确审计工作重点

（一）举债决策机制不规范，债务规模盲目扩大

一方面，举债决策主体多元化。由于缺乏严格的审批程序，导致举债决策主体分散，有的项目举债权在发改委，有的在各项目主管部门，有的则是举债单位自行掌握和管理。由于很多项目不需要地方财政部门审批，脱离地方人大的监督，导致存在大量不规范的举债形式；另一方面，债务项目评估制度有待完善。由于举债缺乏长远规划和严格的可行性论证，致使举债规模不受限制，更多地体现为领导意志，大量举债

资金不仅投资于基础设施、公共设施等建设领域，还涵盖部分竞争性领域，地方财政也相应承担了大量偿债风险。

（二）监管机制失效，债务风险逐步累积

长期以来，由于地方政府对债务问题缺乏足够的认识，因此地方债务监管制度的建设严重滞后，缺乏有效的债务风险监管机制，主要表现在两个方面：一方面，由于地方政府对债务管理工作重视不够，导致债务数据统计不全面、不客观，无法准确反映目前各级政府的负债状况。加之，地方政府以分散在各部门或机构的各种借款和为其他单位或项目提供担保的方式筹集资金，不但增加了地方政府债务风险的隐蔽性，也加大防范和控制债务风险的难度；另一方面，地方政府性债务的监管职能分散于计委、财政、监察、审计等部门，各部门的监管权限和侧重点也不同，不仅达不到规范管理的效果，在很大程度上降低了债务资金的使用效益，导致地方政府无法真正全面准确地掌握自身负债信息。

（三）偿债机制不健全，偿债压力不断增大

基于政府信用的地方政府融资相对于市场经济主体融资具有无可比拟的优势，债务融资的便利直接影响地方政府对债务资金的使用效率，导致重借轻还，忽视偿债能力，对债务资金的投向和运营缺乏长远规划，造成资源低效使用。随之而来的巨大的还本付息压力，地方财政状况会因此不断恶化，严重影响财政运行的稳定。加之，大部分地方投融资平台资本金很少，杠杆率却很高，大多借助于政府信用或政府担保取得银行贷款，大部分资金使用在收益较低的基础设施等公共建设项目之上。一旦地方投融资平台发生资金链条断裂，将会把风险直接转嫁给商业银行，势必造成金融风险的不断累积。

三、研究风险防范对策，提升审计建议深度广度

（一）建立健全债务管理体系，强化债务监督机制建设

1、开辟规范的融资渠道，尽快起动地方债券的试点工作。由于受《预算法》约束，地方政府没有举债权，无法通过直接债务融资获取资金。各地政府为了满足地方财力需要，通过各种变通手段，如以开征各种基金、转移土地出让金等各种隐蔽途径举债，其结果是直接增加了地方债务的风险。而只有开辟规范、合法的举债渠道，才有可能堵住各种隐形、违规的举债渠道，改善政府负债结构，分散政府债务过度集中的风险。

2、加强债务日常管理，实现地方政府性债务的良性循环。首先，出台相应的债务管理制度和实施细则，强化对地方政府举债行为的约束，着重解决多头举借、多头管理的问题，保证债务收支集中和管理透明；其次，加强对举债项目的计划管理，对举债项目进行严格的财政审评，建立政府债务统计制度，统一债务口径，加强对政府债务的动态监控，尽快探索建立债务风险预警指标体系，从整体上对债务风险进行分析评估，防范和控制债务风险的发生。

3、健全债务偿还机制。各级地方政府要结合预算编制改革，多渠道筹资建立偿债基金，合理确定偿债基金的规模，规范偿债基金的提取、存储、管理和运用等相关制度，保证每年有计划地从预算财力和政府预算外资金收入中安排一定比例的资金用于偿还债务，如按财政总支出的一定比例提取、债务项目效益提成等，加强地方财政的后备资金，合理调整债务规模、化解偿债压力。

4、积极发挥审计专业化监督作用。—方面，通过推动绩效审计和行政首长经济责任审计相结合，促进科学控制政府债务的规模，提高政府融资平台的还款能力。对政府融资平台项目要坚持跟踪审计的做法，将地方政府性债务的借入、偿还、管理情况纳入经济责任审计的范畴防止出现盲目借债的道德风险。另一方面，加强财政审计与金融审计的协调，建立财政审计和金融审计的信息共享机制，全面控制地方政府性债务规模，严格监控政府债务资金的流向，防止政府融资平台的金融风险向财政风险转移。建立审计监督整改督查联动机制。由地方人大牵头，各监督部门共同参与，建立审计监督整改督查联动机制。明确：纪检监察机关做好对整改不力的单位追究有关责任人的工作；组织部门要把审计意见整改情况作为干部考察任用和单位考核的重要内容；财政部门要及时扣缴和清收审计决定中涉及款项，堵塞财务管理漏洞；审计部门要抓好审计意见的整改落实，对审计意见整改情况进行监督，并进行督查跟踪回访。通过建立部门联动工作督查机制，强化审计监督意见整改落实，防止书面整改实际不整改、形式整改内容不整改、局部整改关键不整改等问题。

（二）加快推进财政体制改革步伐

1、合理确定地方政府的财权和事权。造成地方财政困难、地方政府性债务增加的一个重要原因是财政体制不完善，地方政府的财权与事权不相称。要彻底解决地方政府债务问题，必须从财政体制方面入手，进一步核定中央和地方政府，地方各级政府之间的财权与事权，科学划分上下级财政之间的收入与支出，进一步完善财政转移支付制度，加大对区县的转移支付力度，减少地方政府的举债规模

2、进一步健全完善政府间转移支付制度。优化转移支付手段，提高一般性补助所占的比重，规范专项补助；简化和归并目前过多的专项拨款种类，逐步将专项补助的部分、税收返还、体制补助等纳入到一般性转移支付范周内，以提高地方政府统筹分配财政资金的能力；同时，以实现公共服务水平均等化为目标，改进现行财政转移支付方法，打破现时维护既得利益的分配格局，逐步采用因素法确定转移支付数额。

2.我国地方债务使用效率的审计评价 篇二

（2013年6月10日公告）

为摸清地方政府性债务增长变化情况，揭示债务管理中出现的新情况、新问题和风险隐患，2012年11月至2013年2月，审计署对15个省、3个直辖市本级（以下统称省本级）及其所属的15个省会城市本级、3个市辖区（以下统称省会城市本级），共计36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行了审计。审计中依据《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》（国办发明电〔2011〕6号）规定，将地方政府性债务划分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务三种类型，按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对涉及的903个政府部门和机构、223个融资平台公司、1249个经费补助事业单位、83个公用事业单位、273个其他单位、22 240个项目，共75 559笔债务进行了审计。现将审计结果公告如下：

一、近两年地方政府加强债务管理的主要做法和成效

2011年以来，各地按照国务院部署和有关部门要求，积极处理存量债务，加强新增债务管理，清理规范融资平台公司，取得了一定成效。

（一）地方政府性债务管理制度有所完善。2011年以来，36个地方政府本级中，有14个新出台了地方政府性债务管理制度，有10个新建立了偿债准备金制度。截至2012年底，已有28个地方政府本级出台了地方政府性债务管理制度，有31个建立了偿债准备金制度或在预算中安排偿债准备资金，准备金余额为907.60亿元。

（二）采取措施对部分存量债务进行了处理。各地按照分类管理、区别对待、逐步化解的原则，出台措施对2010年底的部分存量债务进行了处理。2011年以来，各地累计偿还和化解存量债务13 317.21亿元，占2010年底债务余额的39.09%。如按照中央统一部署，各地出台奖补措施对地方高校债务进行了清理和化解，36个地方政府本级所属高校债务余额由2010年的1747.96亿元下降到2012年的910.81亿元，下降了47.89%。

（三）加强了对新增债务及债务资金使用的监督管理。各地加强了举借债务的管理，有23个地方政府本级要求政府负有偿还责任债务的举借需经财政部门或政府批准，使债务规模得到了一定控制，有12个地方政府本级2012年底的债务余额比2010年减少了1417.42亿元。一些省（市）成立专门机构或明确职能加强对债务资金的监管。

（四）进一步清理规范了融资平台公司及其债务。2011年以来，各地按照国务院要求对融资平台公司及其债务进行了进一步清理规范，通过剥离债务、资产重组、充实注册资本金、注入收益良好的优质资产等方式，使一些融资平台公司的资产质量、收入水平和盈利能力有所提高。2012年底，36个地方政府本级的223家融资平台公司的注册资本总额比2010年增长10.95%，资产负债率比2010年下降4.16个百分点，收入总额和利润总额分别比2010年增长53.04%和13.74%。

二、地方政府性债务规模、结构及债务负担变化情况

（一）债务规模及变化情况。

截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38 475.81亿元（政府负有偿还责任的债务18 437.10亿元、政府负有担保责任的债务9079.02亿元、其他相关债务10 959.69

亿元），比2010年增加4409.81亿元（其中12个地方政府本级减少1417.42亿元，24个地方政府本级增加5827.23亿元），增长12.94%。从债务形成年度看，2010年及以前年度举借20 748.79亿元，占53.93%；2011年举借6307.40亿元，占16.39%；2012年举借11 419.62亿元，占29.68%。

（二）债务余额结构及变化情况。

从债务举借主体看，2012年底债务余额中，融资平台公司、地方政府部门和机构举借的分别占45.67%、25.37%，仍是主要的举借主体。融资平台公司和其他单位债务余额增长较大，分别比2010年增加3227.34亿元和1295.72亿元，增长比率分别为22.50%和32.42%。从债务资金来源看，2012年底债务余额中，银行贷款和发行债券分别占78.07%和12.06%，仍是债务资金的主要来源。2012年底银行贷款余额比2010年增加1533.96亿元，但所占比重下降5.60个百分点；发行债券、其他单位和个人借款增长较大，分别比2010年增加1782.13亿元、1308.31亿元，增长比率分别为62.32%、125.26%，其中发行债券中的短期融资券和中期票据增长比率达113.40%。

从债务资金投向看，用于交通运输、市政建设、土地收储、教科文卫、农林水利建设、生态建设和环境保护、保障性住房等支出占已支出债务额36 434.47亿元的92.14%。用于交通运输、保障性住房、土地收储和市政建设的债务支出增长较大，分别比2010年增加3295.45亿元、720.68亿元、652.83亿元和407.74亿元，增长比率分别为30.29%、141.47%、21.15%和4.15%。

（三）债务负担变化情况。

从债务率（债务余额与地方政府综合财力的比率，为衡量债务规模大小的指标）看，36个地方政府本级中，有24个地区2012年政府负有偿还责任的债务率比2010年下降；如加上政府负有担保责任的债务，有31个地区债务率比2010年下降。但仍有10个地区2012年政府负有偿还责任的债务率超过100%；如加上政府负有担保责任的债务，有16个地区债务率超过100%。

从偿债率（当年还本付息额与地方政府综合财力的比率，为衡量当期偿债压力的指标）看，36个地方政府本级中，有13个地区2012年政府负有偿还责任债务的偿债率比2010年下降；如加上政府负有担保责任的债务，有18个地区偿债率比2010年下降。但仍有14个地区2012年政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%；如加上政府负有担保责任的债务，有20个地区偿债率超过20%。

从逾期债务率（逾期债务额占债务余额的比重）看，36个地方政府本级2012年政府负有担保责任的债务和其他相关债务的逾期债务率分别为0.59%和0.75%，分别比2010年上升了0.16和0.48个百分点。

三、审计发现的主要问题

（一）部分地区和行业债务负担较重。

一是部分地区债务规模增长较快，一些省会城市本级的债务风险凸显。36个地方政府本级中，有11个省本级和13个省会城市本级2012年债务规模比2010年有所增长，其中4个省本级和8个省会城市本级债务增长率超过20%。一些省会城市本级债务率和偿债率指标偏高，2012年，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。有13个省会城市本级政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%，最高的达60.15%；如加上政府负有担保责任的债务，偿债率最高的达67.69%。由于偿债能力不足，一些省会城市本级只能通过举借新债偿还旧债，5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，最

高的达38.01%。14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元，其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%，最高的为16.36%。

二是部分地方以土地出让收入为偿债来源的债务余额增长，但土地出让收入增幅下降，偿债压力加大。2012年底，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，占这些地区政府负有偿还责任债务余额的54.64%，比2010年增长1183.97亿元，占比提高3.61个百分点；而上述地区2012年土地出让收入比2010年减少135.08亿元，降低2.83%，扣除成本性支出和按国家规定提取的各项收入后的可支配土地出让收入减少179.56亿元，降低8.82%。这些地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2315.73亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍。

三是部分地区高速公路债务规模增长较快，偿债压力较大。有10个省本级2012年底高速公路债务余额比2010年有所增长，增长额2156.59亿元，增长率为36.88%。在债务规模快速增长的同时，受经济增速放缓、货车流量下降、重大节日免收小型客车高速公路通行费等因素的影响，高速公路车辆通行费收入出现减收，一些地区高速公路债务偿还压力较大。2012年，有8个省本级通过举借新债偿还高速公路债务453.85亿元，其中4个省本级高速公路债务的借新还旧率超过50%，3个省本级已出现逾期债务17.15亿元。

四是部分取消收费地区的政府还贷二级公路债务偿还面临较大压力。近年来，部分省份取消收费后，政府还贷二级公路的债务偿还、公路养护和建设资金完全来源于财政，虽然中央财政对截至2008年底已锁定的债务余额给予一定比例的补助，但由于锁定年度之后新产生的债务尚未给予补助、中央财政不承担债务利息，加上部分地方财政资金不到位等原因，有些地方政府偿债压力较大，甚至出现逾期债务。截至2012年底，在2011年底前已取消收费的15个省份中，12个省本级和9个省会城市本级负责偿还的政府还贷二级公路债务余额1311.61亿元，比2010年增加423.93亿元，增长47.76%。2012年，有6个省本级和1个市本级通过举借新债偿还政府还贷二级公路债务170.69亿元，借新还旧率为66.92%；3个市本级和1个省本级已出现逾期债务31.09亿元。

（二）一些地方通过信托、融资租赁、BT和违规集资等方式变相融资现象突出。

随着国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台公司信贷投放的从紧，一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT（建设—移交）、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资的现象较为突出。审计抽查发现，2011年至2012年，有6个省本级和7个省会城市本级通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等方式融资1090.10亿元；12个省会城市本级和1个省本级通过BT和垫资施工方式实施196个建设项目，形成政府性债务1060.18亿元；3个省本级和3个省会城市本级的部分单位违规集资30.59亿元，合计2180.87亿元，占这些地区两年新举借债务总额的15.82%。这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，如BT融资年利率最高达20%、集资年利率最高达17.5%，蕴含新的风险隐患。

（三）融资平台公司退出管理不到位，部分融资平台公司资产质量较差、偿债能力不强。一是融资平台公司退出管理不到位。2011年以来，经地方政府相关部门、融资平台公司和债权银行三方签字，共有61家融资平台公司按银监会规定转为“退出类平台”，但审计发现，上述公司中有55家未完全剥离原有政府性债务或继续承担公益性项目的建设融资任务，2012年底政府性债务余额为7414.83亿元，其中有4个省本级和1个省会城市本级的18家融资平台公司以转为“退出类平台”为由，少统计政府性债务2479.29亿元，脱离了债务监管。

二是部分融资平台公司资产质量较差，偿债能力不强。2012年底，36个地方政府本级的223家融资平台公司中，有94家年末资产中存在不能或不宜变现的资产8975.92亿元，占其总资产的37.60%；有5家注册资本未到位56.19亿元；6家虚增资产371.07亿元；3个

省会城市本级政府违规向融资平台公司注入公园、道路等公益性资产45.53亿元。从偿债能力看，有68家资产负债率超过70%；有151家当年收入不足以偿还当年到期债务本息；有37家2012年度出现亏损。在2012年融资平台公司偿还的债务本息3618.85亿元中，以财政资金偿还1205.75亿元、占33.32%，举借新债偿还738.93亿元、占20.42%，两项共占53.74%，虽然比2010年下降15.81个百分点，但融资平台公司自身偿债能力仍显不足。

（四）债务制度不够完善，债务资金管理使用不够规范。

一是地方政府性债务管理制度不够完善。目前国家尚未出台统一的地方政府性债务管理制度，虽然部分地方政府出台了一些债务管理制度，但地方政府性债务的规模控制、预算管理和风险预警等管理仍显薄弱。截至2012年底，36个地方政府本级中，仍有8个尚未出台政府性债务管理规定，13个尚未建立政府负有偿还责任债务的举借审批制度，19个尚未编制债务预算或债务收支计划，24个尚未建立债务风险预警制度。

二是部分单位违规取得和使用债务资金，部分债务资金未及时安排使用。其中：5个省本级和3个省会城市本级政府有关部门违规为817.67亿元的债务举借提供担保，部分单位以虚假或不合法的抵（质）押物、高估抵押物价值等方式取得债务资金192.38亿元，部分单位违规发行企业债券和中期票据70亿元；一些债务单位违反合同约定将378.16亿元债务资金用于其他项目建设、归还到期债务或作为项目资本金，其中企业债券资金未按核准用途使用68.84亿元；有271.71亿元债务资金于2010年及以前年度举借，至2012年底仍未支出，闲置时间达2年之久，未发挥效益。

审计指出上述问题后，有关部门和地方正在制定整改措施，研究完善进一步加强地方政府性债务管理的相关制度。

附：审计的地方政府名单