论无照经营监管中存在的问题及对策

论无照经营监管中存在的问题及对策（精选9篇）

1.论无照经营监管中存在的问题及对策 篇一

查处取缔无照经营工作中的问题及长效机制探讨

工商行政管理部门是政府管理市场的重要职能部门，其重要职责就是建立和维护公平公正的市场竞争秩序。新形势下，特别是我国加入wto后，工商行政管理执法涉及面更广、任务更繁重、要求更高。为此，打击一切扰乱市场秩序、违反公平竞争、侵犯公民、法人或其他组织合法权益的违法经营行为，成为了工

商行政管理执法的工作重点。而无照经营行为却是当前各类违法经营活动当中，一种最为普遍和典型的扰乱市场秩序的违法形式。如何应对挑战，有效遏制无照经营的发生，最大限度地维护公平公正的市场竞争秩序，成为新时期基层执法人员的一大工作目标。在此，笔者就查处取缔无照经营工作中面临的问题及长效机制的建立发表一些初浅的认识。

一、无照经营的概念及表现形式

所谓无照经营，是指未经工商行政管理部门核准登记，擅自从事经营活动的行为。

根据《无照经营查处取缔办法》第四条之规定，无照经营的表现形式主要有：

（一）应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；

（二）无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；

（三）已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；

（四）已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未按规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无照经营行为；

（五）超出核准登记的经营范围，擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。

二、无照经营行为存在的现状及原因分析

随着经济的快速发展，无照经营从城区到农村都以不同的形式存在着，并呈现出新的动向和特点。

1、超范围经营。无论是城区还是农村，“挂羊头卖狗肉”超范围经营现象普遍存在，其目的是减少办证费用，这种现象主要存在于需要前置审批方可经营的农资、食品、文化娱乐等行业。

2、无照经营的小商贩。在城区、农村集贸市场上，没有固定的经营场所，常常出现占道经营、污染环境、影响市容，严重妨碍社会治安综合治理的无照小商贩，而他们在经营中常常以次充好、短斤少两，损害消费者的权益。在监管过程中，往往是打一枪换一个地方，给查处取缔工作带来了相当大的难度。

3、季节性无照经营。这种现象主要集中在农村，利用春节、春播、秋收等时节，从事食品、农资、生活和文化用品等上山下乡、流动经营谋取“暴利”，以地点不固定、时间短为特点，经营商品的质量没有保证，农民群众上当受骗后难以得到赔偿。

4、在农村的无照庭院商店比较普遍。一些思想意识淡薄，法律法规意识不高的农民进货摆在自家的房屋内从事无照经营活动，其销售的对象主要是本村的邻居，常常出现食品、日杂百货与农药、药品放在一起，极易引起中毒事件。在监管中本村的邻居常常包庇，很难发现他们。

5、文化娱乐场所是无照经营的新居点。这种现象大多数存在于城区，洗头按摩美发美容场所、歌厅舞厅、夜总会、洗脚城等，这些都需要公安、文化、卫生等多个部门的前置审批，且办证难度较大，但是利润可观。受利益驱动导致经营者甘冒受罚之险，从事无照经营，等到被查时就托人说情，甚至有的与相关部门的工作人员勾结，共同对抗工商部门的查处取缔行动。

6、外来人员流串从事无照经营。这主要存在于农村，一般是外来人员持有一定的技术，主要是加工行业，他们选择群众意识比较淡薄的农村，流动经营，农民利益无法得到保障，在没有举报线索情况下很难发现。

以上几种常见的无照经营行为严重扰乱了市场经济秩序和社会治安，损害公平竞争，侵害合法经营者和消费者权益，逃避税收和管理，隐蔽性强，危害性大，助长假冒伪劣和歪风邪气。然而，这样的无照经营行为又普遍存在，到底是什么原因让他们存在呢？

（一）主观原因

1、利益驱动导致价值观扭曲。在市场经济条件下，无照经营可以逃避各种税收，从而降低成本，获取更大的利润。一些不法分子为了谋取非法利益，不惜铤而走险，甘冒受罚从事无照经营。

2、法律意识淡薄导致办照率低。由于经济、文化等原因，人们的法律意识淡薄，特别是农村，存在着“没有必要办照”的侥幸心理，甚至有的经营者不知道经营活动须经工商行政管理部门核准登记，导致长期不办照。

（二）客观原因

1、前置审批过多，费用较高致使经营者企图逃避。食品、烟花爆竹、烟草、文化娱乐等经营项目都需要办理前置审批手续，各部门在办理审批手续时都会收取一定的费用，这无疑加重了经营者经济负担，以致于不少经营者选择逃避。

2、人情大于王法的现象普遍存在。在农村的经营者往往仗着地方某某官员或因与监管部门的关系好而不去办照，等到被查处时再托人说情，监管部门在查处过程中往往因冲不破人情关而放行。

3、基层管理人员不够重视，打击力度不够。个别基层工商所“重收费、轻管理”意识依然存在，对无照经营疏于日常监管。收费、案件和罚没款任务阻碍了监管职能发挥，有的工商所甚至对无照经营户收取管理费，严重阻碍了查处取缔工作。

4、力量单一，部门间协作不够。虽然《无照经营查处取缔办法》明确了由工商部门主管、其他部门合力查处无照经营，但在实际操作中，很多地方陷入工商部门“孤军作战”的局面，没有形成齐抓共管的合力。城镇经营户相对集中的场所，比较容易管理。在农村，点多面广，工商所人员少、执法条件差，存在较大的难题，从而孕育了农村大量的无照经营行为。

三、建立查处取缔无照经营长效机制

无照经营与构筑社会义义大市场的目标格格不入，关系到人民群众切身利益，关系到社会主义新农村建设进程，关系到和谐社会建设步伐。工商行政管理机关对无照经营行为应该重拳出击，加大查处取缔力度，注重建立长效机制，切实担当好市场监管的生力军，争取查处取缔无照经营工作取得成效，达到净一方市场，保一方人民，促一方经济的目标。针对新时期、新形势下无照经营存在的特点，笔者认为采取以下几方面可行对策和措施。

（一）大力开展法制宣传教育，寓管理于教育之中。行动靠思想来指挥，要打击无照经营，首先要加强法制教育，从思想源头上打击无照经营。在重要节日、重大活动和重要场所广泛利用发放宣传资料、横幅等各种形式进行集中和长期宣传党的方针政策和工商行政管理法律法规。对比较偏僻、接受不到宣传的经营户，可以采取送法上门和送法下乡的行动，宣传相关法律、法规。努力在最广泛的范围内让经营者多了解无照经营的危害性，变堵为疏，使广大经营者自觉、主动办理营业执照，接受监督管理。一方面增强经营者守法经营、依法经营的自觉性。另一方面通过法制宣传教育，增强了消费者自我保护意识，让消费者了解更多的无照经营行为的危害，引导他们到有照经营户购买消费品，使无照经营行为失去市场。

（二）加强自身学习，提高自身素质，改善执法环境，提高办事效率。经常性组织学习业务知识，不断提高执法人员的素质和执法水平，树立“百姓利益无小事，执法责任重如山”的思想理念，做到文明执法、公正执法、廉洁执法，冲破人情关、金钱关，在查处取缔工作中依法办事。与此同时，进一步规范“阳光收费”和“政务公开”制度，坚持“一窗口办事，一口清告知，一次性办结”的首问原则，提高办事效率，以此达到办事者的理解，拉近与经营者的距离，努力创造公开、公平、公正的执法环境。

（三）严格实行责任追究制。严格实行主要领导负总责，分级分片管理，谁监管、谁负责，一级抓一级，层层抓落实的责任追究制度。加大片区巡查和打击力度，对重点区域、重点行业定期集中整治，发现一处，查处纠正一处，坚决不给无照经营者留市场。

（四）采取多渠道、多形式发现无照经营。一是充分利用村级投诉站，实行定期接待制度，及时发现无照经营；二是在重要场所公布举报电话，鼓励群众举报无照经营行为。从而形成全社会对无照经营行为的围、追、堵，达到事前、事中、事后监督，横向扩展、纵向延伸治理查处无照经营工作，提高进入市场经济的主体质量。

（五）加强各职能部门协作力度。针对在实际操作中工商部门“孤军作战”的局面，争取在当地政府的统一领导下，建立职能部门联席会议，坚持各尽其职、各负其责的方针，互相通报，沟通信息，密切配合，整合力量，职能交叉问题联合查，多管齐下共同抓好此项工作。

（六）注重培养，不断充实基层执法队伍。各级工商部门要密切关注基层工商所执法现状，注重培养高素质、高水平的执法人才，不断充实进基层执法队伍，改变基层执法人员匮乏的局面。

（七）加大基层执法办案装备。整合现有执法资源，一是为基层工商所配备各类硬件设施，保证基层所在接到群众举报后能及时、迅速出动，改变因出动不及时导致违法者逃之夭夭的状态；另一方面，是要加强责任制追究，督促基层工商所充分利用好现有行政资源，充分调动现有人力物力最大潜力，使人尽其力，物尽其能，保证现有行政资源发挥最大效力。

总之，新时期、新形势下查处取缔无照经营行为，将面临诸多问题和困难。只有本着对人民群众高度负责的政治责任感和使命感，不畏艰险，乘风破浪，一查到底，才能使无照经营失去市场，切实保护好合法经营者和消费者的合法权益。

2.论无照经营监管中存在的问题及对策 篇二

(一)单位概况

车辆管理中心隶属于某集团分公司,成立于2010年1月25日,现主要业务是:负责地面车辆运行、维修、调剂、报废等过程的全寿命专业化管理工作,承担公司公务接待、物资配送、人员接送、各矿井设备吊装运输及各单位叉车运行兼管等业务,同时负责外委通勤车辆及大型设备吊运车辆的安全、调度、服务考核、费用结算监管及全公司机关人员公务用车交通费的收发工作。

(二)组织机构

1、机关共设6个部室:党政办、经营办、维修办、安管办、运行办、调度室;2、基层单位14个:13个车队,1个维修厂。

(三)人员编制

车管中心定编835人(含助理级以上干部9人),现有员工807人,缺员28人;按用工性质分:正式工329人、劳务工478人；按岗位分:助理级及以上中心领导9人,机关管理人员35人,基层管理人员81人,驾驶员242人,维修工19人,司索工11人。

(四)车辆资产

车辆管理中心共有车辆890台,按使用性质分:在用车辆618台,停用车辆204台,内部单位借用65台,外借3台；按车型分:轿车67台,越野车57台,商务车16台,微型面包7台,中巴52台,大巴9台,皮卡车372台,普通货车215台,大型货车40台,炸药车17台,工程车16台,吊车14台,其它车辆8台;

监管外委通勤车113台,大型吊运及货物配送车辆192台。

(五)经营指标

车辆管理中心实行收支两条线管理,2015年计划收入29695万元,计划支出37954万元,计划利润亏损8259万元,实际收入28413万元,实际支出34152万元,实际利润亏损5739万元；

二、各项经营业务简介

(一)自营车辆

主要是接待用小车、中巴及各二级单位生产使用的皮卡、五十铃、工程车、炸药车及特种车队吊运车辆等生产车辆。

结算方式:特种车队吊运车辆与外委车辆一致按招标价结算,其他车辆按全面预算核定,年初由公司统一下达的收费标准结算,每月底车辆管理中心按各类车辆的收费标准与各单位收取,费用在车管中心成本中列支。

(二)外委吊运及通勤车辆

外委吊运车辆主要负责完成全公司矿井和地面单位计划作业任务中工作面安装、支护、回撤,设备零星维修吊运,存放过程中的装卸、运输,设备故障停产时的紧急设备配送。现监管四家吊运单位(能文、荣岗、五星及天隆),大型吊运及货物配送车辆共计192台;

外委通勤车辆主要负责完成全公司职工上下班乘座通勤车及公司大型活动接待用车,现监管通勤车辆113台,包括67条线路、122个站点,服务的二级单位20个,日运行里程约9千公里,日乘座人数约4000人,月度总里程约27.5万公里。

结算方式:

①外委吊运车辆。车辆管理中心每月底对上月的吊运任务汇总,根据外委服务单位的月度考核得分情况,按规定比例扣减外委服务费,经使用单位、承运单位、车管中心三方签字审核确认后,形成考核结算表上报机电管理部批准后由车辆管理中心收取支付外委服务单位。

②外委通勤车辆。固定线路根据实地测定的单趟里程、运行趟次、辅助里程(按线路里程的16%结算)确定车辆月运行里程,机动车辆结算里程由各使用单位与天安公司抄表确定,根据各类车型招标单价与结算里程形成各单位通勤费用结算表,并结合各单位对外委通勤车辆的考核情况,经外委单位、使用单位、车管中心三方签字确认形成考核结算表,上报机电管理部批准后由车辆管理中心收取支付外委服务单位。

三、经营管理中存在的问题及对策

(一)外委车辆的管理

1、存在的问题。

目前车管中心共监管外委通勤车113台,大型吊运及货物配送车辆192台,年费用近亿元。通勤车的运行主要由运行办监管,按照车队的划分标准,分别将不同区域的通勤车又划分到各车队,由各车队辅助运行办监管其运行情况;通勤车的结算主要是由经营办负责审核。存在的问题就是监管分散、而且各部门职责划分不清,导致管理不到位、业务衔接不畅等问题。

2、解决对策。

为了提升外委服务管理水平,建议成立专门的监管部门,对外委车辆的运行及结算统一由此部门管理,使监管责任到位。对外委吊运车辆进行跟踪落实检查,盘清吊运设备吨位状况,保障设备搬运过程中物与车的吨位相匹配,杜绝“大马拉小车、大钩吊小货”的现象。同时,通过GPS定位系统,随时检测作业车辆及现场状况,杜绝多报任务“空趟”现象的发生,降低吊运费用。不定期组织人员对通勤车辆的安全状况、服务情况、收发车的及时性、人员的上座率进行巡查、写实,对于通勤车上座率低的路线及时进行优化调整,大车调小车;对于能合并运行的线路及时研究合并运行方案,避免造成通勤费用的浪费。

另外,车辆管理中心监管的外委车辆是为全神东公司服务的,车辆管理中心对此是免费监管,建议效仿神东物资供应中心的运营模式,对监管的这两项业务,按照结算金额,分别向各单位收取一定比例的管理费,如果按照此运行模式运营的话,车辆管理中心这两项业务每年的收入在9000万左右,如果按照4%(参照神东物资供应中心的比例)收取管理费,每年就可以减少亏损360万元。

(二)车辆资产管理

1、存在的问题。

(1)固定资产账实不符,存在账外资产。按照相关的规定,企业的固定资产管理必须要建立用来记载固定资产的名称、购进的时间、规格型号等的实物台帐以及实物卡片,要由企业的使用部门以及财务部门负责管理,定期进行实物盘查,由财务部门进行固定资产账目核对。日常管理基础工作比较的淡薄,对公司盘点制度执行的不到位,缺乏对固定资产的认真清查和盘点,最终导致了账目模糊,记录不清不楚,加之2009年四公司合并时,部分车辆实物移交到车管中心,但账务未划转,致使目前车管中心有几十台帐外车辆。

(2)存在大量账销案存的车辆资产。车辆的报废不同于其他固定资产,财务帐报废以后还得去车管所办理注销手续,而神东的模式是将需将报废车辆先交回物资供应中心,然后物资供应中心再将销户事宜外委给了社会单位办理,办理周期长,目前仍有28台车财务已办理报废手续,但实物并未处理完毕。

2、解决对策。

(1)完善固定资产的管理制度:完善固定资产管理制度,应从根源上杜绝固定资产流失的现象发生,做到账目、卡、实物相符。具体而言就是应明确固定资产的各责任人的权利与义务,使与固定资产相关的个人与各项行为明确化、透明化。

(2)严格执行固定资产定期盘点制度。神东公司的固定资产管理制度比较健全,但车辆管理中心在执行环节出现问题,未将盘点落到实处。增加定期盘点的次数,次数多少可根据固定资产数量的多少等因素而确定,但一年不得少于四次。企业应成立固定资产盘点工作小组,工作小组成员可由固定资产实物管理部门、使用部门及财务部门的有关人员组成。

(3)完善固定资产内控制度。制度化管理是搞好固定资产管理的重要手段,要管好固定资产必须做到有章可循、有章必循、违章必纠。根据本单位的实际情况,制定适合本单位实际情况的资产管理制度,完善人员调动及内部资产调拨的制度,通过制度来规范资产的使用,在各部门之间建立分工合作、相互制约的资产管理内控制度,从而确保固定资产管理制度的有效执行。进一步核实账外车辆资产,对核实好的资产及时进行账务处理;加大力度清查帐外资产。

(4)完善固定资产的处理、报废制度,盘活固定资产:企业对固定资产处置要做到物尽其用,制订设备报废条件:超过规定的使用年限,性能落后,能耗高,效益低,经济效益差;主要结构和零部件严重磨损,无法修复,无改造价值;因重大事故或意外灾害受到严重损害,且无法修复;严重影响环保、安全,容易引发人身安全和环境污染,修复改造不经济;按国家能源政策规定应淘汰的高耗能设备。同时也要采用多种形式盘暂时不用的闲置固定资产,盘活闲置固定资产不但能给企业带来一定的现金收益,也能够节约管理成本。

(三)车辆成本

1、存在的问题。

(1)油料费:油料费在车辆成本中占比较大,车辆管理中心每年消耗油料1500万元左右。车辆管理中心油料费实行定额管理,按照车型分别核定百公里油耗,然后按照行驶里程对油料费进行考核。但,由于车辆车龄不同、行驶路况不同等原因,导致油料定额不是很准确;另外,部分司机有私自调整里程表的行为,导致油料消耗失真,增加成本。

(2)修理费:油料费在车辆成本中占比也比较大,车辆管理中心每年发生大修费、中小修费近千万元。车辆管理中心有自己的维修厂,共有目前26人。存在的问题是,自己的修理厂能够承揽的修理业务少,只能承揽一些简单的日常保养等业务,外委修理的业务还很多。

(3)司机差旅费:司机差旅费也是车辆成本中占比较大的部分,每年发生近千万。司机由不同的车队管理,又分散在各个服务单位,顾监管起来比较困难,财务审核中,只依靠GPS行车轨迹和被服务单位的签字来确认,受传统的中国式人情影响,部分被服务单位的管理者认为司机比较辛苦,有开“人情派车单”的行为,导致司机有弄虚作假的行为,增加差旅费。

2、解决对策。

(1)油料费。

A.严格执行《车辆管理中心油、材料管理办法》及《车辆管理中心加油卡系统管理办法》。

B.油材料管理,车辆运行在200公里以内必须在矿区定点加油站加油,并通过加油IC卡管理系统,结合GPS里程,根据不同车型、使用年限、作业环境实地测定百公里油耗,实时监管车辆加油时间、地点、数量,杜绝人为套取油料的现象,堵塞油料管理上的漏洞。

C.加强单车核算、完善管理制度,规范员工行为。车辆管理中心目前共有86类车型,计625台在用车辆分布在13个基层车队。目前单车核算工作在Excel表中进行,设有单车基础数据核算表、车队各项数据按月、季、年度自动汇总表和各类主要数据的自动曲线分析等。经过不断推进,目前车辆管理中心已具备一套比较成熟的单车核算体系。2015年车辆管理中心在单车核算运营模式上进行了改进,实现了单车的全成本核算,并逐月计算出单车利润盈亏情况。

但是,目前单车核算系统还存在一些问题,如精益化的手工核算,工作量大,投入人员较多、且数字准确性不高；对于突发的数据需求,数据收集、计算、汇总不及时,分析不够透彻,往往因时间问题出现数据错误,不能准确定位。信息存在孤岛,如加油卡系统GPS系统ERP系统的数据不能共享等等。

D.经营办与车队应用加油卡系统的信息化管理手段,控制车辆油料消耗,每月结合GPS行驶轨迹对本单位10%-20%的车辆进行抽查,确认是否在加油卡系统中显示的时间段里到相应加油站进行加油,是否存在油料消耗与标准不符现象,如出现不符,要认真分析原因,严厉追究责任。

E.各车队对驾驶员所持加油卡进行充值,要严格按规定控制数量,车队领导及核算员不得擅自主张,肆意加大充值数量。

F.严格执行数字化矿山派车审批流程,加强车辆外出管理,并通过GPS的巡查,追踪车辆的行车线路,杜绝越线、绕道及驾驶员公车私用等无效里程耗费。

G.推进经营管理信息化进程,实施精益化、系统化管理。一是通过全面预算系统,准确核定各项成本指标的消耗定额,实现预算编制、成本控制、成本分析、预算考核等多项功能;二是通过EAM系统,加强对资产的建立、调入、调出、转移、报废的全寿命管理;三是完善吊装搬运结算系统,规范吊运计划、计价、结算管理。

(2)修理费。

A.增强维修厂维修技术力量,扩大维修业务。车管中心总结车辆集中管理的经验,完善管理流程,采取请进来和走出去的办法培育人才,充分利用去4S店检修和4S店上门服务的机会培养维修工,使中心的维修技术力量明显增强。

B.优化维修管控流程,有效控制维修成本。由维修办负责管理车辆维修工作,会同车队、维修厂进行维修材料的计划、车辆技术普查、维修故障诊断,维修鉴定准确到位,保障了车辆的日常维护、大小修任务。同时,严格车队初检、维修厂鉴定、现场监修验收流程,同时坚持能自修不外委的原则,有效控制了车辆维修成本,保证了车辆维修质量。

C.继续引进“4S”店上门服务。从2012年起,邀请奥迪、丰田“4S”店开展上门服务,有效降低了车辆在保养过程中安全风险,同时结余了油料消耗、差旅费、过路桥费等费用。

(3)司机差旅费。严格执行《车辆管理中心差旅费报销制度》。2015年5月,重新修订、下发了驾驶员报销管理办法,统一·执行财务报销管理规定,详细填写《出车审批单》,准确提供发票单位全称,报销所附过路、过桥票必须与行车路线、行车时间相吻合,如有绕路等非正常情况,需附GPS行车轨迹,票据粘贴要求整洁、美观、平整,且每月必须在规定时间报销,形成季度考评的奖罚机制,使报销工作规范、统一。

综上所述,以上内容即是车辆管中心成本管控中存在的部分问题,针对发现的问题,提出了一些解决的对策,以上仅为个人见解。

摘要：随着企业事务的增多,企业内部的公车数量也逐渐增多,加强车辆的管理对提高企业办事效率具有重要的作用。车辆管理中心作为专业化的服务团队,实行维修管理集约化、经营管理标准化、车辆管控信息化等一系列专业化管理方式,在一定程度上提高了团队服务水平,同时还起到了降本增效的作用,但在经营管理中还存在一些问题,针对这些问题提出相应的改进措施,以提高车辆管理中心的优化管理。

3.论无照经营监管中存在的问题及对策 篇三

关键词：水能资源 招投标 拍卖 监管

中图分类号：F206文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2007)12-023-02

近年来，对可再生能源的研究受到普遍重视，作为一种重要的可再生能源，水能资源又以其突出的优势倍受关注。以我国现行的法律、法规规定，招标、拍卖等公平竞争的方式是出让水能资源的法定形式。如何有效地引入市场竞争机制、保证以招标拍卖的方式有效出让水能资源并加强政府监管，以最大程度地实现水能资源的最优配置，是水能资源开发所面临的重要课题。

一、招标拍卖是水能资源出让的最佳方式

目前，招标、拍卖等公开、公平竞争方式是配置公共资源的主要方式。与其他的交易形式相比，具有其突出的、独特的优势。现在我国相关法律、法规均将招标和拍卖确定为出让水能资源的法定形式。我国《行政许可法》规定，对有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要设定行政许可的事项，“行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式做出决定”。同时，各地方在进行相关立法时都明确，水能资源的开发利用应主要采用招标、拍卖的方式进行，如《贵州省水能资源使用权有偿出让办法》、《重庆市水资源管理条例》等均明确应当以招标、拍卖方式出让水能资源。这就从法律、法规、地方性立法等几个层面确立了招标、拍卖作为水能资源出让主要法定形式的地位。而我国水能资源出让的实践也证明，招标、拍卖方式的广泛应用，确保了水能资源的高效配置和保值增值，并从一定程度上避免了政府腐败行为的发生。

1.招标、拍卖是最高效的资源配置方式。招标和拍卖有着独立的运作规则和机制设计，它们能够有效地体现出市场的有效性、竞争性和理性化，从而在一定条件下成为竞争市场上资源配置效率最高的市场机制：第一，招投标和拍卖能够降低交易费用，因为这两种交易方式本身是以公开竞价为手段，把竞争机制引入交易过程，提高了竞价的过程的效率，能够在较短的时间内形成基本反映市场供求关系的价格；第二，招标和拍卖前的公告和宣传减少了交易者对商品数量、质量等方面信息的搜集成本，也省去了反复谈判、讨价还价的时间；第三，因为招标和拍卖都具有法定的操作程序，有章可循，减少了流通环节和人为因素的干扰，有效地提高了交易的效率。

2.水能资源的招标和拍卖确保了水能资源的保值增值。通过招标和拍卖所形成的价格是竞争的结果，而非人为的确定，更具有透明性和竞争性，更能准确地反映供求关系，通过招标、拍卖手段出让水能资源，可以最大程度地实现水能资源的保值和增值。这方面，四川省两个水能资源的出让就是一个很好的例证。其一是在2005年5月27日四川省甘洛县水利局举行五个水能资源开发点的出让中，深沟水能资源的出让经过62轮激烈竞价，价格从每千瓦30元起一路攀升，最终飚升到每千瓦360元成交，创凉山水能资源竞价出让的最高记录。^①其二是在2005年8月31日四川省旺昌人民政府拍卖其境内的盐井河、宽滩河等河段水能资源开发权中，出让底价从70万元起，经过21轮竞价，最终以118万元成交。^②以上事实和数据充分证明，招标、拍卖方式充分有效地体现了市场公平竞争机制的优势，确保了水能资源的保值和增值，最大限度地实现了水能资源的社会价值和经济价值。

3.水能资源的招标和拍卖避免了政府腐败行为的滋生。事实证明，通过招标拍卖等竞争手段出让水能资源，能够弥补计划行政手段配置资源的不足，并在很大程度上克服了传统计划行政体制遗留下来的种种弊端，有效地阻止和避免政府官员“寻租”、管理人员的“暗箱操作”、“幕后交易”等导致化公为私、损公为私等腐败现象的发生：第一，通过采用招标、拍卖方式出让水能资源能够通过公开、公平竞争的方式去伪存真、优胜劣汰；第二，通过采用招标、拍卖方式出让水能资源能够使为更多的具备条件的开发商有机会参与，打破水能资源出让市场的垄断格局，促进了投资主体多元化；第三，通过采用招标、拍卖方式出让水能资源使某些想通过圈占、炒作水能资源牟利的投机者失去了市场，使某些试图通过不正当手段获得开发使用权的开发商失去了机会，防止了因水能资源开发使用权人为配置而可能产生的腐败行为，从而有效地净化了投资环境，从根本上解决了开发商无序争抢开发使用权而造成的各种矛盾。

虽然实践证明：通过招标、拍卖出让水能资源能使水能资源得到最优利用，然而在水能资源招标、拍卖的实际操作中，却因为以下问题的存在，严重影响了其“最优利用”的效果的充分实现。

二、水能资源招标拍卖实践中存在的问题

1.规避采用招标拍卖方式出让水能资源的问题。目前，一些政府相关部门运用招标、拍卖方式出让水能资源的意识还很淡漠，甚至由于利益驱使，会着意规避采用招标拍卖等方式出让水能资源，这种情况在中小流域的开发中体现得较为突出：水能资源的出让不是通过拍卖、招标的方式来出让，而是凭关系、暗箱操作来配置资源。由于水能资源开发没有、或者没有严格按照招标拍卖等市场竞争选择条件最适合的开发商，很多不具备开发能力的单位和个人采取各种手段获取水能资源开发权后，却无力开发；还有部分开发商为了自身利益常常不按照规划开发，破坏了规划的科学性和资源的整体性，造成了资源的浪费。严重影响了水能资源开发使用权的出让环境，损害了国家利益，扰乱了水能资源的出让市场，造成了资源的极度浪费。

2.水能资源开发使用权招标中存在的问题。在水能资源的招标问题中，一个突出的问题是有些地方水能资源的招标有形市场尚未建立或建立的不完善，由于水能资源的招标项目不能进入市场进行招投标，于是就被通过直接分派等不规范的形式交给本地区的企业承接。^③这是排除以上着意规避的主观因素之后，招标这种方式无法在水能资源出让中实施的一个重要的客观因素。而另一个突出的问题是，在水能资源的出让中，即便是在形式上采用了招标方式，在具体操作中招标人与投标人相互串通，投标人和投标人相互串通；政府主管部门指定投标人、中标人，搞暗箱操作；评标走过场；招标人滥用选择权，吃回扣、收受贿赂等等在招投标市场存在的不健康因素，在水能资源的招标市场也不同程度地存在。

3.水能资源开发使用权拍卖中存在的问题。在水能资源的拍卖中，比较突出的问题主要体现在：第一，相关政府部门把行政权带到交易活动中，影响了交易的效率，甚至导致市场机制的扭曲。具体而言，实践中有以下表现形式：一是拍卖主体不合法。比如说由当地政府组织拍卖当地的水能资源，而不是由拍卖中介机构组织拍卖。二是拍卖由行政官员主持，而不是由拍卖师主持。三是有些具有执法权的单位也开办了拍卖企业等情况。这反映了社会公众包括政府部门相关人员法律意识淡漠，甚至拍卖由行政官员主持的做法还受到了当地新闻媒体的大加宣传，可见地方政府对拍卖这种出让水能资源的方式缺乏最基本的认识，这必然导致拍卖中偏离拍卖的“公平、公正、公开”原则，导致拍卖过程的不规范和拍卖结果的不合法。第二，拍卖企业恶性竞争，在经营中为确定自己的竞争地位，不择手段，甚至采用一些不正当的手段冲击其他拍卖机构的活动，还有以回扣的形式竞争业务，这不但增加了拍卖企业的经营成本，还造成了无序竞争的局面。第三，拍卖企业层次低，规模小，管理水平低，运作不规范，拍卖人员素质有待提高。

4.对水能资源招标拍卖的监管不力的问题。 以上水能资源招标拍卖中存在的问题体现了相关当事人法律意识的淡漠，但是另一方面，对水能资源招标拍卖的监督管理机制的不完善，现实中对水能资源招标拍卖监督管理不力也是市场不规范难以得到全面改善的重要原因。

5.水行政主管部门监管不力的问题。对于水能资源的招标拍卖监管而言，目前最为严重的问题是水行政部门既是水能资源招标、拍卖活动的当事人，而同时又履行水能资源招标、拍卖的监管管理职责，这实际上是一种同体监督的体制。在这种体制下无法形成制衡机制，因而容易孕育滋生各种招标、拍卖的腐败行为。 （1）在水能资源招标、拍卖监管过程中，一个值得关注的现象是监管主体往往只重视对水能资源招标、拍卖是否符合法定的程序进行监督管理，但忽视对水能资源成交后合同所约定的实体权利义务内容，以及其内容本身是否符合相关法律法规的强制性规定进行实质性监管。这导致了水能资源的招标、拍卖监管陷入形式主义，做“表面文章”，难以发现和查处其中的违法违规行为。（2）水能资源招标拍卖的监督管理在监管方式上主要存在以下三个方面问题：其一，重“巡警监管”，轻“火警监管”，过分倚重采用审计、稽查、调查和其他直接方法进行监督，而在“检举揭发”投诉机制建设上却相对滞后。其二，重行政主体监管，轻行业自律监管和社会监管，过分依靠行政主体“自上而下”的行政监督，而对于通过有形水能资源招标拍卖市场发挥招投标，拍卖行业自律监管和利用社会力量进行社会监督等建设上相对落后。其三，重事中监管，轻事后监管，在水能资源招标、拍卖监管过程中，比较注意对水能资源招投标过程中容易发生的泄漏保密资料，泄漏标底，串通招投标、歧视和排斥招投标，以及拍卖中出现的各种违纪违法行为进行事中监督，但忽视在水能资源招标拍卖结束后采取必要的事后监管措施。

6.对招标代理机构和拍卖机构监管不够的问题。虽然我国的《招投标法》对招标代理机构的性质、构成条件，以及招标代理机构的资格认定和招标代理机构与行政机关的关系、招标代理机构的代理权限范围等有了原则性的规定，但现实中，由于一些历史的原因，还存在一些招标代理机构直接隶属于某一行政机关，在与其他招标代理机构竞争的同时，还行使行业管理者的职能的情况。这一方面使得这些代理机构具备了其他招标代理机构无法比拟的优势，给其他招标代理机构带来不公正的待遇；另一方面，由于它与政府如此千丝万缕的关系，也影响了招投标公正、正常进行，更使得政府相关部门的监督管理在这些关系面前形同虚设。

现实中水能资源的拍卖机构也存在资格瑕疵的问题，比如目前有些地方的拍卖部门也是某些有执法权的单位开办的，这使得具有执法权的单位在水能资源的拍卖中既是当事人，也是监督者，根本无法正常实施对拍卖过程的监督管理。

三、加强对水能资源招标拍卖的监管

加强对水能资源招标、拍卖的监督管理对规范水能资源的市场配置，对充分有效地实现水能资源的社会效益和经济效益都具有非常重要的意义。目前，全国各地对水能资源招标拍卖的监管处于不断加强、不断深化的过程中，但不可回避的是，水能资源的招标拍卖的监管仍然存在监管不严，对水能资源招投标、拍卖过程中的违法违规行为存在惩处力度不够的问题。今后，应当针对目前水能资源招标拍卖中出现的问题加强监管。

1.加强对水能资源招标拍卖范围和薄弱环节的监管。首先，要加强对水能资源开发使用权项目招标、拍卖的范围的监管，作为监管部门应当严格把关，杜绝应当采用而规避采用招标、拍卖方式的情形发生。同时，更要加强对水能资源招标、拍卖过程的管理，针对水能资源招标中存在的明招暗定、虚假招标、招投标程序不规范，以及水能资源拍卖中存在的拍卖主体不合法、程序不规范等问题加强监督和管理，以规范水能资源招标、拍卖市场，确保水能资源出让的合法性。

2.建立统一的招标、拍卖行业监督委员会。针对前文所述的水行政部门同体监督的问题，要在行业外建立统一的招标、拍卖监督委员会。这方面，四川省政府的做法值得借鉴。四川省委省政府针对现实中存在的招投标行为不规范、监督机制不健全的问题，于2003年6月底正式成立了四川省招投标监督委员会。该委员会成员由省纪检委、省计委、省经贸委等单位组成，其主要职责是负责组织协调各行业主管部门依法对全省工程建设项目、经营城市、政府采购、国有产权交易等招标投标工作的监督；制定全省招标投标监督工作的目标任务；研究和解决招标投标监督工作中的重大问题；督促、检查、考核各地及有关部门落实招标投标法律、法规、政策等工作。监督委员会并不取代行业主管部门的监督，各行业主管部门依然要按照国务院和省政府有关实施招标投标活动行政监督职责分工，依法履行各自的行政监督职责，而监督委员会主要是针对对各行业主管部门的行为进行监督。招标监督委员会的成立在一定程度上缓解了该省招投标监管体制不顺的问题，其经验值得在各地水能资源出让中借鉴和推广，从而从体制上根本解决“同体监督”的问题。

3.加强对招投标代理机构和拍卖机构的监管。针对水能资源招标、拍卖市场存在的对招投标、拍卖机构监管不力的问题，要从以下两个方面入手加强监管。首先，相关监管机构应当对招标代理机构采取严格的市场准入和清出制度。对参与水能资源招投标的招标代理机构做严格的审查，不允许没有完成与政府脱钩和进行工商注册登记的的招标代理机构从事招标代理业务，同时逐步建立招标代理信誉评价制度，使信誉好的招标代理机构能够更好的发展，奖优罚劣。其次，拍卖机构和拍卖从业人员是否具备相应的条件，是否可以在水能资源的拍卖中起到应有的作用，这对水能资源的拍卖是否能够合法、顺利地进行至关重要。各地水能资源招标、拍卖的相关监管部门应当针对水能资源拍卖中出现的拍卖机构主体不合法、主体资格瑕疵和从业人员素质偏低的现状，加强对水能资源拍卖过程的监督和管理和对拍卖机构的选择。

4.加强对水能资源招标拍卖实质行为的监管。对水能资源招标、拍卖过程的监管不能局限于或停留于形式、程序的监管，今后更应该加强对其合同所涉及的实质性的权利义务的合法性的审查，从根本上确保水能资源招标、拍卖的结果的合法性。 另外，还应当不断改革和创新监管的方式方法，以加强监管力度。具体而言， 第一，应当建立“巡警监管”和“火警监管”方式有机协调配合机制；第二，重视行业自律监管和社会监管的作用，这一方面可以通过建立统一的招标、拍卖行业监督委员会来实现；另一方面，还应更加重视新闻媒介、社会团体、人民群众通过曝光、检举、揭发等方式发挥其社会监督职能。 第三，借鉴其他行业招投标、 拍卖中积累的成功经验和成果，认真研究和采用高科技的监管手段与措施，加强招投标监管信息网络建设，加强各种高科技监控设备的建设，积极推广 “黑名单”、“信用披露法”等当前比较有效的监管方法。

四、结束语

水能资源是我国重要的公共资源，其出让的合法性、规范性是确保自身保值和增值重要条件。作为水能资源出让的主要法定形式，招标、拍卖方式的实施、过程合法的监管都有赖于科学的水能资源招标拍卖监管机制的建立和完善，有赖于监管部门监管职能的落实。只有加强对水能资源招标拍卖的监管，才能净化水能资源出让市场，为水能资源的开发利用营造一个良好的法治环境 ，最大程度地实现水能资源的社会价值和经济价值。

［本文为2004年度国家社科基金项目“西部大开发中公共资源的招标拍卖的监管研究”的研究成果。项目批号：04XFX008。］

参考文献：

1.牛师东，马爱龙．浅析招投标市场的不规范行为及对策［J］．水利发展研究，2002（15）

2.张倩．水能资源产权法律问题研究［J］．企业技术开发，2005（7）

［3］ 3.贵州省水利厅农村水电电气化发展局 . 加强水能资源管理 促进水电开发 与经济社会和生态效益相统一. http://www.shp.com.cn/lsh/four/web/lt/4.asp

注释：

①倪正春，伍举鹏.甘洛·五个水能资源开发权卖得65万元.凉山日报，2005.6.2

②旺昌新闻.旺昌县拍卖水能资源开发权.旺昌县党政公众网，2005.9.1

③牛师东，马爱龙.浅析招投标市场的不规范行为及对策.水利发展研究，2002(15)

4.论无照经营监管中存在的问题及对策 篇四

监管中的问题及对策

专项资金是为了完成特定工作任务或实现某一事业发展目标安排的具有专门用途的资金，是职能部门代政府行使权利用于某项建设的资金。近年来，政府投入到各领域、各行业、各重点项目的专项资金数额越来越多，对推动经济发展，促进社会稳定起到了重要作用。与此同时，少数地方政府及部门在管理使用专项资金的过程中也暴露出一些带共性的问题。这些问题的存在，不仅影响了专项资金的使用效益和效果，甚至成为集体腐败滋生的土壤，损害了党和政府在群众心目中的形象。因此，资金管理使用的合规性、安全性和有效性如何，如何加强专项资金管理，提高专项资金使用效益，是一个值得关注的问题。

一、县级财政专项资金管理使用状况

（一）专项资金来源和分类

专项资金是指财政部门按规定设臵或从上级财政部门拨入的具有专门用途，并需要单独报帐结算的资金。专项资金种类繁多，从资金的使用目的和性质看，目前县级财政管理的专项资金主要分为专项借款、“三农”专项资金、社会保障金、救济、救灾资金、教育专项资金、“科技三项”资金、粮食风险资金、其他财政专项资金等大类。专项资金来 源主要是财政部门安排的预算内、外资金、上级转移支付或专项拨入资金、县本级政府性基金和社会筹资等。

（二）专项资金管理方式

目前，专项资金财务实行独立核算，专人专帐管理。从财政内部管理上，各项资金分别由农业、社保、农发、教科文、经建、企业等业务科室分人、分帐、分块管理。从项目管理上，一般实行项目法人制、招投标制、工程监理制、审计参与制。

二、目前县级财政专项资金使用监管中存在的问题

（一）专项资金不能及时拨付

一是年初预算安排的和上年结转使用的专项资金不能及时拨付。

2、地方配套资金不能到位，投资计划未实现。部分财政专项资金要求各级按比例配套，但有些地方财政困难根本拿不出配套资金，因此搞虚假配套或将配套改为自筹，造成项目不能如期开工或完工，甚至影响工程项目质量。

3、财务管理不严，核算不规范。一是没有按规定实行专帐核算，与单位业务经费户混收混支，有的甚至将资金拨至下属单位帐户核算。既混淆了资金性质，又难以保证专款专用。二是工程结算手续不完善。工程项目投资结算不附材料采购原始清单，也不以审计结果为结算依据，而是根据工程概算编制竣工结算书后按工程承包价开税票报帐。三是资 金拨入不作收入核算，而是作为负债类如“暂存款”核算，想方设法逃避监督。四是挤占、挪用专项资金。一些部门或以业务费不到位，工作难以开展为由，按比例提取业务费,或将部门业务支出在专项资金中列支。五是“专人管理”变为“个人管理”。“专人管理”是落实专项资金管理责任制，确保专项资金安全的一项重要措施。在实际操作中，“专人管理”演变成了由个别人来管理，如财务核算中的总账、明细账，出纳往往一个人负责；大额专项资金的拨付使用由个别领导或经办人决定，擅自变更专项资金管理单位或拨款渠道，失去了相互监督，相互制约的内控机制。

4、项目实施不规范、不透明。有些该进行招标的工程项目不进行招投标，由实施单位直接发包，没有经过相关程序进行监督。有的项目连必要的施工图和概算书都没有，发包价由实施单位和施工单位自行商定。有的项目从设计、概算、施工到竣工验收均为同一单位自行实施，决算不经审计，竣工验收无工程监理、质量监督、审计、财政等部门参与并签署意见。工程实施单位既当“运动员”，又当“裁判员”，导致工程量的认定、概算定额的认定、工程发包价、结算价不透明，未能充分体现公开、公平、公证、效益原则。

5.专项资金预算执行控制难，使用中挤占现象严重。目前单位自行发放的职工奖金福利无人员经费预算保障，个人收入分配不够规范是形成挤占的主要动力。实际执行中大量 的人员支出挤占公用经费，大量的差旅费、交通费、会议费、招待费、水电费等公用支出挤进专项经费。原因是专项资金预算只有总指标数，没有可列支会议费、招待费、培训费、材料费等等明细支出的控制数。尽管专项资金实行单独核算，但除购臵等专项资金可以单笔一次性支付外，其余专项均以会议、招待、交通、培训、考察、管理等各种名目报支经费，三、县级财政专项资金使用产生问题的原因分析

（一）思想认识上有误区

1.领导干部认识发生偏差。在现有制度设计存在缺陷的情况下，专项资金被挤占挪用甚至产生集体腐败，领导干部的认识显得尤为重要。当前领导干部主要存在以下几种认识偏差。一是大局意识不强。少数领导干部认为专项资金是公款，只要公用，不装私囊，就没有问题。于是不以国家和群众的利益为重，只考虑本部门和局部利益，不惜虚夸滥报，挤占挪用。二是政绩观发生扭曲。由于当前对领导干部考核制度还不健全，对会“喊”资金，大搞“政绩工程”的，往往不仅不追究，甚至还有可能被上级领导和组织部门视为政绩突出的“好干部”。于是少数领导干部不惜慷国家之慨，在专项资金上大做文章，为本单位和个人谋取私利。三是利已主义思想严重。少数领导干部把专项资金当成“唐僧肉”，想方设法分“一杯羹”。(2)缺乏资金统筹意识。多数县级 财政部门没有站在全局的高度，从县域经济社会发展总体情况出发，统筹、合理地安排财政资金使用，依然是预算内外资金分块单独管理，造成了预算内外“两张皮”现象，造成财政资金的浪费，资源配臵无效率。(3)缺乏依法理财意识。长期以来，各用款单位对不计息、不偿还的财政性资金存在“好用”、“不用白不用”等错误认识，少数单位只热衷于项目的申报和资金的争取，只要把资金争取到手，就可以随意使用项目资金，不注重项目资金的管理和监控。主观上认为拨到单位的钱都是“自己的钱”，加之目前公用经费定额不够合理，只有一个综合定额且定额偏低，单位从部门利益和个人利益出发，考虑更多的是如何争取财政资金，而较少考虑如何合理安排支出，发挥较好的经济效益和社会效益，专项资金“重分配、轻管理、轻绩效”问题突出。

2、管理体制机制上有漏洞。(1)资金配套制度不够合理。目前上级安排的专项资金一般都要求县级财政按一定比例进行资金配套，面对上级越来越多的资金配套要求，县级财政尤其是贫困县财力捉襟见肘，出现了一些“半拉子工程”、“钓鱼项目”。吃饭财政长期得不到改善。为了本地本部门各项工作的正常运转，只有千方百计争取项目，挤占挪用专项资金。一是主动挪。将项目资金用于弥补本地本部门工作经费和建设资金不足。二是被迫挪。一种情况是目前专项资金基本上都需要各级政府进行资金配套，但县、乡财力普 遍不足，为争取到项目不得已“羊毛出在羊身上”，只能在下拨的专项资金中动手脚、做文章。另一种情况是跑资金过程中形成的隐性成本，甚至不排除有的单位在跑个别项目时“赔了夫人又折兵”，竹篮打水一场空。隐性成本的存在，导致专项资金成为腐败现象滋生的温床。(2)专项资金管理制度不健全。财政专项资金管理办法不够健全，尚未做到一个专项资金或一类专项资金一个管理办法，给管理和控制带来不便。同时，财政支出监督力量不足，方式落后，突击性、专项性检查多，事后检查多，对某一事项和环节检查多，全方位跟踪监督少。财政部门业务科室分口管理专项资金，各专项资金单独设立银行账户，造成资金分散，实际利用效率不高。

3、从实际操作上分析。(1)有些单位在项目申报上很不规范，甚至弄虚作假，有的同一个项目多个名称申报，有的一年换一个名称申报。(2)有些单位对各类专项资金不单独核算，不设臵专门账户，与其他资金混在一起管理，专项资金被挪用、抽逃或挤占。(3)有些单位专项资金的支出没有控制和监督手段，各项费用基本上实报实销，经办人员没有控制意识，造成了资金浪费严重的问题。(4)有些项目完工验收时，只是对工程建设情况进行验收，并不涉及资金上的检查验收，使得专项资金基本上处于失管、脱管的状态。

4、监管不到位。一是财政监督缺乏有效手段。绝大部 分项目由业务主管部门负责技术指导，项目实施单位负责施工，财政部门只负责拨款，在项目实施的各个环节，财政部门几乎说不上话，难以实施具体监管。对资金如何使用，工程设计、概算、施工、验收、决算是否合理、合规、合法无从过问，仅仅依赖于各部门提供的财务报告进行事后审查。如此，资金、项目违规运作便有机可乘。二是审计监督“鞭长莫及”。按规定工程项目竣工后要经审计，以审计意见作为工程结算和验收的依据，但在实际工作中，由于工程项目点多面广，审计部门难以应对，项目竣工后不审计或漏审计现象普遍存在。工程决算的真实性、合法性、效益性无人过问，这就为项目不透明实施，资金违规使用，虚列工程量套取资金等行为提供了便利。

四、完善专项资金管理使用的方法与对策

1、树立以法理财观念。各级党政领导干部尤其是单位主要负责人，要牢固树立科学发展观和正确的政绩观，统筹处理好当前发展和长远发展的关系，正确处理好“显绩”与“潜绩”的关系，做好理财用财的文章，带头执行财经纪律，不指使下属人员挤占、挪用财政专项资金，切实做到依法行政，依法理财用财。

2、健全制度，完善专项资金管理办法。如果各用款主体都能严格按照规定的资金用途使用，就会最终实现专项资金的优化和高效益，要达到此目的，就必须作出科学的，对 各个行为主体既有约束又有奖惩的激励制约机制。将专项资金的范围、预算编制与执行、项目合同方法、支出范围标准、绩效预算管理、项目监督机制、奖惩措施等有关专项资金管理问题以制度化的形式确定下来。建立从政策控制、过程控制到效率控制的高效支出控制机制。应出台关于财政专项资金管理的若干规定，确定总体原则；在此基础上，再制定特定项目资金的具体管理办法，一个专项资金一个管理办法，以构建一个较为完善的专项资金管理制度框架，保证专项资金监督、管理中的有制可依。

3、强化监督，不断提高专项资金使用效益。要加强日常监督检查力度，财政业务处室要在搞好部门预算编制的同时，把更多的精力放在预算执行、监督资金使用、参与部门行业发展规划和项目的确定以及对支出标准的规范上来, 实现对财政资金全方位、全过程的控制。建立起专门监督机构的检查与业务处室的日常跟踪相结合的财政监督机制。要实行奖励与惩罚对等的制度，对专项资金管理和使用混乱的在今后的立项上予以削减；挪用专项资金的，要从单位预算中扣回；严格按规定使用专项资金效益发挥好的给予奖励。同时还应充分发挥人大、政协、审计、纪检监察、中介机构等其他经济监督部门的作用，建立全方位多层次的监督体系。审计部门加强专项资金使用情况的审计和通报，并通过经常性后续检查、追踪整改落实情况，督促审计意见和决定 的落实，转变重检查轻整改的做法。纪检监察部门要加大财政专项资金使用中违纪违规问题的查处力度，对于滥用职权、玩忽职守，造成重大损失和责任事故的，要追究主要领导和直接责任人员的责任，记入个人档案与奖惩和升迁挂钩。该通报批评的通报批评，该曝光的公开曝光，构成犯罪的，要提交司法机关追究其刑事责任。真正建立起多部门齐抓共管的全方位、多层次、多环节的监督体系，保证各项专项资金效益最大化的实现。

4、强化预算改革，加强预算管理。首先，各地方和部门领导要从讲政治的高度来认识和理解加强专项资金管理的重要性和严肃性，这是加强预算管理的重要思想基础。其次，要对专项资金进行科学界定。应根据专项资金的定义及内涵，明确哪些项目作为专项资金管理，该如何进行管理，最终确定统一的专项资金统计与管理方法。再次，在预算编制过程中，应尽快调整中央财政对地方财政的补助结构与补助方式，做到立项科学、切实可行、资金安排适当，确保专项资金及时足额到位，满足项目建设的资金需求。最后，健全内控制度，规范管理。明确规定各专项资金的审批权限，健全财政内部控制制度。在预算核定、预算执行等方面建立财务管理科室和资金管理，以保证专项资金的专款专用。此外，为了规范和加强财政专项资金管理，提高资金使用效益，确保财政专项资金使用的安全性、规范性和有效性，必须建 立相应的考核指标体系。

5、减轻县级政府资金配套压力。按照事权与财权相统一的原则，合理界定地方政府的事权和财权。在配套资金的安排上，不搞“一刀切”，对贫困县给予配套资金减免，切实解决因县级少量资金不到位而导致整个项目无法惠及群众的问题。加强对申报项目的审批和监管力度，探索建立配套资金承诺制度、论证制度和奖惩制度，单位在申报项目时必须将预算做实做细，对投资虚列、套取上级资金等行为采取严厉惩戒措施。

6、强专项资金的项目管理。财政专项资金涉及项目比较多，几乎所有的支出项中都有专项拨款，必须实行项目管理的管理模式，这是提高专项资金使用效益的重要保障。首先，各级财政资金管理部门要对用款单位专项资金申请进行严格审核、筛选，然后根据实际情况进行先后排序，最后由预算部门结合财力情况进行预算安排，通过一系列的项目管理模式，减少或避免盲目预算的现象出现。具体操作时，可把专项资金管理权下放到市、县一级财政，由市、县立项实施，把有限的财力、物力集中用于重点项目。同时，要针对专项资金的不同性质采取不同的管理方式。一是分类管理，根据一定的分类方法对不同性质的专款进行合理的分类，进而采取不同的管理办法。二是专款专用，要建立专门帐户并指定专人管理。三是统一决算，财政专项资金虽然是在预算 编制之后所安排的资金，所有专项资金在年终结算时进行清理，分门别类。

7、强化问责，加大监督惩处力度。要按照“项目批到哪里，责任就跟到哪里”，以及“资金流到哪里，监管就跟到哪里”的原则，建立严格的问责制度。一是把对领导干部的问责制度建设贯穿于专项资金立项、审批、使用的全过程。树立项目全程跟踪问责，项目决策终身问责理念，增强党政领导干部管好用好专项资金的责任感。要切实增强领导干部廉洁自律、依法从政意识，规范和制约领导干部特别是“一把手”的权力运行，加强对专项资金管理使用的民主决策和科学决策，防止专项资金使用过程中集体腐败行为的产生。二是拓宽监督渠道，形成监督合力。要强化部门监督，财政部门要参与立项、预算以及资金的调拨使用，定期开展检查，实行全程监管。审计部门要对资金的使用及其效益进行审计。基建管理部门要参与工程项目的勘测、统计、施工等工作，严格把好工程质量关。此外，还要重视人大的法律监督、政协和社会团体的民主监督、群众监督和舆论监督，不断促进专项资金合法使用。三是加大案件查处力度。各职能部门在对专项资金管理和使用情况的监督检查中，对发现专项资金方面 的违规违纪问题，必须从严查处。纪检监察机关要充分发挥执纪办案的职能优势，在虚拟立项、违规审批、挤占挪用、虚报冒领、套取骗取、擅自调项、规避招标以及贪 污贿赂、侵吞国家专项资金等腐败问题的查处上取得突破，在涉及群众利益的专项资金违规违纪问题上重点突破，在利用专项资金进行集体腐败上强力突破。要在对监管部门的再监督上动真碰硬，加强对监管部门监管不力的责任追究。要在组织处理上动真碰硬，切实强化问责追究，促进领导干部谨慎用权，科学决策，把有限的资金用在刀刃上。要切实发挥案件的治本作用，深入剖析专项资金违纪违规案件产生的原因，提出整改意见，帮助完善制度，阻塞漏洞，并适时公开曝光一批违纪违规案件，以案说法，警示社会。

8、提升相关人员的素质。专项资金使用部门要学习法律法规，提高政策理论水平，做到依法理财，规范管理；部门领导要按照法律程序办事，严格财务管理，建立健全内部控制制度，严格财务计划管理、财务开支审批制度，明确责任，落实责任追究措施；要配备政治素质和业务素质较高的专职财会人员从事财务会计工作。

经建二科

5.论无照经营监管中存在的问题及对策 篇五

已无法支撑新世纪大规模的交通基础设施建设，必须不断拓展筹资渠道，积极吸引社会资金的参与。在目前的条件下，公路经营权转让是吸引

社会资金参与交通建设最为方便可行的途径，也是基础设施领域中相对

成熟的方式。对我国近年来在公路经营权转让

中存在的主要问题进行了

简要分析，并就如何进一步推动我国的公路经营权转让工作提出了若干

对策建议。

关键词：公路经营权转让；问题分析；对策建议

公路经营权转让问题的提出

“八五”期间，随着国家“收费还贷”政策的出台，随着一批高等级收

费公路的出现，收费公路在一定期限内的经营权也随之形成。在这一时

期，公路的建设规模迅速扩大，资金缺口与筹资压力与日俱增。经营性

公路通过收费，虽然可能逐步收回投资，且部分项目还有望取得合理回

报，但收回投资需要较长的时间，在一定的期限内建设资金仍然沉淀在项目之中，无法快速循环再用于新的建设。这样，一方面用于公路建设

（包括用于经营性公路）的资金不断地大量沉淀，另一方面筹资的压力

又在日益加大。如何盘活不断沉淀下来的资金，缓解筹资压力，加快交

通基础设施的建设步伐，就成为一个重要的课题。交通系统根据经营性

公路有收费机制，有可能收回投资并取得合理回报，对社会资金有一定

吸引力的实际，借鉴国外公路经营权转让的成功经验，提出了经营权转

让的思路，并逐步开始了经营权转让的探索与尝试。通过近十年的实践，在全国已成功地进行了一批公路项目的经营权转让，有效地盘活了一

批公路资产，加快了公路建设的资金循环。由此，公路的经营权转让逐

步得到了有关部门的重视，相关的政策规定也开始陆续出台。

公路经营权转让的可行性

．有收费补偿机制

收费公路有收费机制，如果收费标准、收费期限制定得恰当，交通量有

一定的保障，则大多数收费公路都能收回投资，并取得合理回报。

这是收费公路能够进行经营权转让的经济基础。

．有法可依

《公路法》第六章“收费公路”中对公路经营权转让已有原则的规定；

交通部也出台了相应的法规，专门对公路经营权及其转让行为作了明确

界定，并制定了具体管理办法，这为公路经营权转让提供了法律依据。

．收益能稳定增长的项目对稳健型投资者有较大的吸引力

收费公路建成后，经过几年的运营，交通量及其增长趋势就会较为稳定，在收费标准和收费期限确定后，项目的投资回报就能被较为准确地测

定，在这种情况下转让经营权就能最大限度地降低投资风险。因此，收

费公路中一些收益能稳定增长的项目就对国内外稳健型的投资者有较大的吸引力。尤其在经历了亚洲金融风暴、美国纳斯达克暴跌、新经济中

一些神话的破灭后，人们对公路项目的价值又予以了重新认识。随着中

国经济今后进一步持续稳定的增长及中国即将加入，都会为公路项

目效益的稳定增长提供更为坚实的基础，也将为经营权的转让创造良好的外部环境。

．有成功案例可供借鉴参考

国外早就有公路经营权转让的成功案例，国内各省市近年也进行了不少

成功的尝试。既有较大规模的国道高速公路，也有许多省道项目；既有

经营权的整体出让，也有部分经营权的转让，这些案例都为今后的操作提供了可供

借鉴的经验。

公路经营权转让工作中存在的主要问题

我国公路经营权的转让工作起步于“八五”中期，迄今已有不少成功的案例。交通部规划研究院曾对利用公路经营权转让方式引进外资的情况

作过调查，调查结果显示全国较早地完成公路经营权向外商转让的项目

已超过个，其中较典型的如山东济南青岛高速公路、陕西西安临潼高

速公路、四川成渝高速公路等。浙江省在“八五”、“九五”期间也对

公路经营权的转让工作进行了积极的探索，至“九五”期末，已有条

省道或特大桥进行了经营权的转让，在筹措到建设资金，盘活公路存量

资产的同时，也拓宽了筹资渠道，加快了资金周转，促进了交通建设事

业的发展。但就总体而言，我国公路经营权的转让工作仍处于探索和起

步阶段，还存在着较多的问题，这主要有如下表现。

．政府有关部门认识不一对推进经营权转让较为谨慎

国家“收费还贷”政策的出台，有效地调动了多方筹资建路的积极性，大大加快了我国公路建设的步伐。但各地在执行国家收费还贷的政策时，也出现了一些偏差，致使部分地区收费公路项目过多过滥，甚至出现

了“关卡林立”和“行路难”的情况，严重损害了这些地区的社会形象

与投资环境。对此，国家多次明令清理整顿。各地政府积极贯彻国家的有关精神，合并了

一些过密的站点，撤消了一些已还清贷款的项目。鉴

于此，政府有关部门也希望今后的收费公路一旦还清了贷款都能迅速撤

消。但是收费公路的经营权如果转让，在经营期内就不能撤消。在这种

情况下，推进经营权的转让，是否会造成收费站点过多，不易控制？政

府有关部门对此心存疑虑，对推进公路项目的经营权转让就十分谨慎，在无形中已影响了这项工作的开展。

．多头审批程序不规范标准不统一

符合条件的公路项目，其转让审批程序通常包括多个环节。一般为先由

市以上交通主管部门牵头，根据转让意向报省级政府及国资局评估立项，立项批准后，进行资产评估，资产评估的结果再报国资局认可批准，然后作为转让谈判的底线或作价依据。当转让

方案经协商谈判商定后，再报省级政府审批。由于公路项目投资规模普

遍较大，多属于限上项目，且可能涉及外资。因此，审批时，除交通部

门外还涉及计委、外经贸、经贸委、工商等多家部门，环节较多、时间

较长，这些都在一定程序上影响了这项工作的开展。如果是国道项目或

含有中央投资的项目还需报交通部审批，时间更长。加之在立项审批的过程中，在审批的多个环节中，尚存在着程序不规范、标准不一致的现

象。如《公路法》规定国道收费权转让应报交通部审批，国道以外的收

费权转让报省、自治区、直辖市政府审批，而交通部年号令中规

定凡含有中央车购附加费或中央财政性资金的公路也需报交通部审批。

这些不一致的现象也同样影响着经营权转让工作的开展。

．相关政策缺乏连续性和稳定性

在经营权转让的过程中，部分地方政府出于尽快收回投资，筹集资金的需要，曾作出了一些承诺或出台了若干优惠政策。但由于宏观政策变化

等因素，这些承诺或政策随后难以兑现或完全兑现。如浙江省部分地市

在“九五”中期进行公路经营权转让时，由于正值利率高峰，加之急需

资金，故地方政府曾向受让方承诺了较高的固定回报。但随着国家“不

容许固定回报政策”的出台，原先的承诺到兑现时就遇到了困难。尤其

是其中若干项目本身效益较为一般，运营过程中也难以支付过高的固定

回报。不得已上述项目的地方政府提出了将固定回报变更为按股分红的建议。但前后两者差距过大，受让方无法接受，进而要求退出，客观上

已影响了项目的正常运营。

．部分地区公路项目的投资环境有待改善

在部分地区，政府对待公路项目的经营权转让存在着短期行为。在融资

形势较紧，急需引资时，尚较注意投资环境的改善与维护，一旦融资环

境相对宽松，对资金的需求不十分紧迫时，就不太重视投资环境的改善

与维护，原先承诺的优惠政策开始打折，一些损害业主利益的事件也会

不时发生。如市县政府系统的车辆办免费证，公交车不收费，附近村民

办月票，对当地车辆逃费不敢采取有力措施等。这些现象都不同程度地

损害了当地公路建设的投资环境。

．交通发展规划缺乏前瞻性竞争性项目的推出过于随意且缺少与

经营权受让方的沟通经营性公路的投资回报在相当程度上受到经营期内竞争性项目的影响。

政府在制定交通发展规划时，应科学地预测未来较长时期内社会经济发

展的需要，合理地安排竞争性项目；政府在吸引社会资金进入时，应将

规划中今后的竞争性项目及其影响考虑在内，并做好与社会投资者的沟

通工作。在我国的公路经营权转让中，由于部分地区的交通发展规划滞

后于当地社会经济发展的步伐，以致于规划经常调整，竞争性项目不时

“意外”出现，加之在这一过程中缺乏与社会投资者的沟通，使得社会

资金进入后有受骗的感觉，既影响了政府的信誉，也为经营权转让后项

目良好的合作运营留下了隐患。

．交通系统的体制改革滞后经营权转让后项目业主与原收费养

护单位的关系有待理顺

在公路原有的事业体制下，收费与养护都不同程度地存在着“机构臃肿、效率低下、人员富余、费用过高”等通病，这与社会资金“降低成本、提高效率”的要求相冲突。在我国目前已完成的公路经营权转让项目

中，收费与养护基本上仍沿袭着过去的事业体制，大多数项目业主无权

参与收费站的管理，无权选择养护单位。这既有交通系统体制改革滞后，收费、养护体内循环，自我封闭，迟迟未走向市场的影响，又与经营

权转让时没有明确双方的权利、义务，没有理顺委托代理关系等有关，需要引起足够的重视。

．经营权转让后项目业主与行业管理的矛盾需要妥善解决

近年来公路行业管理的要求逐步提高，具体体现在对道路维修、交通标

识、周边绿化及环境整治等方面都提出了更高的标准，相应的费用支出

也有较大幅度地增加。而以社会资金为主的项目业主则希望尽量降低开

支，提高经济效益。由于在上述项目的经营权转让时尚未预见到新近较

高的行业管理标准，在确定转让价时未剔除有关费用。因此，该项新增的费用由谁承担就成了矛盾的焦点，如不妥善处理，也将影响项目的正

常运营。

．部分项目成本过高投资效益不佳

建设成本是影响投资回报的一个重要因素。在我国公路的投资建设体制

中，由于尚未真正实施项目法人制和资本金制，筹资、建设与营运相互

脱节，投资

主体不参与项目决策，无法在项目前期对成本进行有效控制；建设单位

不负责资金的筹措且缺乏成本控制的利益机制。因此，在项目前期，高

估造价，高报概算，在建设过程中虚报造价、随意搭车、乱摊成本等现

象不时可见，人为地加大了部分项目的建设成本，影响了项目的投资回

报，最终也降低了这些项目对社会资金的吸引力。

．部分项目风险无法锁定使社会资金望而却步

社会资金受让公路项目的经营权，并未指望获取暴利，而是着眼于稳定的收益。因此，社会资金在某种程序上要求锁定公路项目的投资风险也

在情理之中。这突出地体现在社会资金在无法判断风险时转而要求获取

固定回报。故当国家明令禁止固定回报的做法后，如何在一定程度上锁

定风险，就成为吸引社会资金的一个重要因素。公路项目的投资风险最

主要在于未来交通量预测的准确性上。由于交通量的预测是一项专门的技术，涉及的因素多，工作难度大，因此，社会资金很难靠自身的力量

或者委托中间力量去对公路项目未来的交通量作出较为准确的预测。他

们一般只能依靠项目可行性报告中的预测交通量去对项目投资回报与风

险作出判断。但是，我国的项目可行性报告有许多是“可批性报告”，是为了通过项目审批而编制的，其中的交通量预测也带有相当的指向性

。依据这样的交通量预测而进行的项目资产评估，确定的项目投资回报、项目经营期、项目转让价等也都不可避免会和今后的实际产生较大的误差，给项目投资留下较大的风险。这一预测误差产生的风险若不能控

制在一定的范围，必然会使社会资金瞻前顾后，影响社会资金的投资热

情。

．部分项目的收费年限评估资产等基本要素尚未确定使这些

项目缺乏经营权转让的基本条件

出让公路的经营权，出让方首先需要确定一个出让价与出让期限的底限，这需要以公路原有的经营期和评估资产为基础。但目前我国许多收费

公路尚未明确具体的收费年限，也未进行过资产评估。而且，收费公路的资产评估需要以确定收费年限（主要指采用收益现值法时）为其前提

条件之一，确定收费年限又需要以资产评估的结果为依据。收费期限的确定与资产评估两者互为前提，在两者都未确定的情况下，具体如何操

作有一定的难度，也有相当的工作量。况

且，按交通部年号令中规定转让公路项目的收费权，应坚持以投

资预测回收期加上合理年限盈利期（合理年限盈利期一般不得超过投资

预测回收期的％）为基准的原则。这里的问题是，许多项目的投资预

测回收期本身就不准（有些甚至有很大的误差），以不准（甚至较大误

差）的预测回收期为基准，这样确定的经营期是否科学合理？加之这里的投资回收期规范情况下）本应是指在资本金到位的前提下，用收费收

入扣除运营成本、税金后，先付息，后还贷（本金），再收回资本金后的动态投资回收期。但在具体的建设中，许多项目是全额负债，可行性

报告中采用的投资回收期在计算方法上又有很大差异。因此，在这些情

况下，以原可行性报告中的投资预测回收期为基准去确定转让的经营期

底限，必将为项目的顺利转让及转让后顺利运营留下隐患。所以，要进

行公路项目的经营权转让，必须要花大力气解决好项目经营期限的合理

确定及资产的科学评估等问题。

推动我国公路经营权转让工作的对策建议

．积极澄清政府部门中存在的一些模糊观念在科学规范的基础上

提高推进公路经营权转让的思想认识

收费机制是公路（尤其是高等级公路）商品属性的重要体现，是市场经

济中吸引社会资金，加快公路建设步伐的经济基础。收费项目过多过滥

和公路的收费机制之间并没有必然的联系，合理规范的经营权转让并不

影响违规收费项目的清理整顿。相反，收费项目立项与审批的规范运作

反而有助于推进公路经营权的转让。传统的单纯依靠财政资金、交通规

费和信贷资金的筹资模式已无法支撑新世纪大规模的交通基础设施建设，必须不断拓展筹资渠道，积极吸引社会资金的参与。而经营权转让是

目前条件下吸引社会资金参与交通建设最为方便可行的途径。政府有关

部门应该对合理规范的公路经营权转让予以积极的引导与支持，为推进

公路的经营权转让创造良好的政策环境。

．减少审批环节规范审批程序统一审批标准

针对公路经营权审批中存在的多头审批，环节过多，时间过长，程序不

够规范，标准不一致等问题，各省市应从本地的实际出发，由省市政府

牵头，由交通厅会同物价局等有关部门着手制定公路经营权转让的具体

管理办法。希望通过这一管理办法的出台与实

施，尽快解决公路经营权转让审批过程中的诸多问题，为推进公路经营

权的转让提供便捷的工作条件。

．优惠政策的出台要考虑可行性和延续性投资环境的改善需要政府的长期支持

吸引社会资金进入基础设施领域，需要政府的积极引导与大力支持。但

是政府在制定优惠政策时，要考虑政策在较长时期内实施的可行性和延

续性，避免地方性政策与国家宏观政策及法规的冲突，避免入世后与“

国民待遇”等有关国际惯例的冲突，要综合权衡政策实施后可能的收益

与代价，慎重对待长期实施某一政策的财力基础和社会影响，尽量减少

因政府换届而产生的政策变化。同时，各地政府还应对基础设施投资环

境的改善予以高度重视和长期支持，注意倾听社会投资者的呼声，维护

其合理的权益，减少不必要的行政干预，杜绝损害社会投资者的政策和

行为。

．前瞻性地做好中长期的交通发展规划合理有预见性地安

排竞争性项目

针对部分地区交通发展缺少前瞻性，中远期路网规划滞后于社会经济发

展要求的状况，各地政府及交通部门应根据国家和省市在二十一世纪中

前期社会经济发展的中长期规划及远景设想，科学地制定本地区交通发

展的中长期规划，特别是中远期的路网规划。在规划中要有预见性的安

排竞争性项目，通过项目合理的空间布局和时间排序，避免竞争性项目

过多过早地出现，避免项目的过度竞争和重复投资，减少社会资源的浪

费，保护投资者的利益。

．积极推动交通系统运营管理体制的改革尽快理顺项目业主与收

费养护单位的关系

交通系统运营管理事业体制的企业化改革是大势所趋，交通部门应积极

推进本系统运营管理的体制改革。通过改革，精简机构，提高效率，降

低费用；通过改革，打破收费管理、道路养护等业务传统的体内循环，推动这些业务对外开放，走向市场，逐步提高自身的竞争能力。同时，在这一过程中，尽快理顺经营权转让后项目业主与收费管理及养护单位的关系。公路经营权（收费权）作为一种特许经营权，和一般的经营权

一样，与管理权紧密相连。经营权转让后，管理权也随之转移，项目业

主拥有对项目收费的管理权，也拥有项目养护单位的选择权。考虑到目

前公路收费管理与养护工作的现状，在已进行了经营权转让的项目中，项目业主至少应与原交通系统的收费、养护单位形成一种委托代理关系，通过合同

与计划进行管理。

．尽快制定统一的行业管理标准妥善解决前期转让项目与行业管

理标准之间的矛盾

近期各地广泛开展的“文明样板路”创建活动，使道路行业管理的要求

逐步提高，相关费用也有较大幅度的上升。但由于文明路创建活动带有

一定的区域性，缺乏统一的标准，加之费用由业主承担，因此在实施的过程中，也出现了一些矛盾。要长期不懈地开展这项工作，有必要根据

行业特点和社会经济发展要求尽快制定统一且相对稳定的标准，使其费

用开支能进入今后项目的运营成本。同时，对于前期已进行了经营权转

让的项目，由于这项费用开支当时未包含在转让价之内，故可考虑根据

项目运营的实际收益情况，由政府予以适当的补贴。尤其是对那些转让

后实际效益远低于转让时预测效益的项目，则应由政府全额承担，以确

保经营权转让后项目的正常运营。

．积极推进交通投资体制的深化改革努力控制公路项目的建设成本

传统体制中的一些弊端造成了公路项目过高的建设成本，已成为制约公

路经营权转让的重要因素。深化交通的投资体制改革，应从新项目开始，遵循“谁投资，谁决策”的原则，落实投资者的主体地位，使投者在项目决策期就能对工程投资进行应有的控制；在项目实施过程中，要实

实在在地推行项目法人制和项目资本金制，尽快落实投资主体对项目建

设的投资管理权，形成由投资主体对项目筹资，建设与运营管理全程统一负责的投资建设体制，尽快形成切实有效的成本控制机制。同时，采

取措施调动地方政府用土地入股参与高等级公路建设的积极性，多方控

制项目的前期成本，提高项目的投资回报，为项目建成后的经营权转让

及其市场化运作奠定良好的经济基础。

．借鉴国外的成功经验采用适当的相关政策力求部分地锁定投

资风险

公路项目投资大，回收期长，不确因素多。因此，能否在一定程度上锁

定投资风险，是影响经营权转让的重要因素，显然，以固定回报或变相

固定回报的方式已不可取。但鉴于社会资金难以凭借自身或中介力量对

公路项目未来的交能量作出较准确的预测，而交通部门在可行性报告中的交通量预测又可能有相

当程度的失真，加之社会经济发展中的诸多不确定因素，也使得交能量的准确预测确有较大的难度。因此，公路项目的投资风险在某些情况下的确较难把握，需要政府采取一些变通的政策与措施，在一定程度上锁

定投资风险。如可借鉴国外的一些成功经营，适度地采取以下政策。

（）政府可以给经营权受让方一个最低的交通量标准（如可行性报告

中预测交通量的％）及其项目下的收费收入。例如马来西亚政府在南

北高速公路建设项目中，政府承诺如果十七年内实际交通量低于预测标

准，政府允许给予一些补贴；

（）收费标准的确定需要得到政府的批准。但考虑到通货膨胀的因素，政府可给予受让方一定的收费标准调整权，原则上与国家颁布的通货

膨胀率相适应；

（）在转让公路经营权时，可将高速公路沿线服务设施经营权及其它

可以和受让方合作的项目优先照顾受让方；

（）今后当新的高等级公路项目立项时，应改变长期以来一直由政府

有关部门（交通厅局）完全按政府意志负责项目可行性（可批性报告）的做法，而应由负责项目筹资、建设、运营及收回投资的投资主体，负

责项目的可行性报告编制工作，应客观、严谨、规范地进行交通量预测

及投资回收期测算等工作，既为项目决策又为项目建成后的经营权转让

提供科学的依据。

．加强现有项目的资产评估收费年限的确定等基础性工作努力

创造推进项目经营权转让良好的基础条件

针对现有收费公路中部分项目尚未进行过资产评估，尚未确定收费年限

等情况，建议交通部门组织专门的力量，结合项目通车后实际的交通量，增长趋势及今后相关的路网规划等，对这些项目的交通量预测，投资

回收期作出必要的修正。并在此基础上，进行系统的资产评估及确定合理的收费年限，为推进公路经营权转让及其市场化运作做好相应的前期

准备。

总之，解决好公路经营权转让过程中存在的问题，将有助于推动这项工

作的全面开展，有助于吸引社会资金的进入参与，将大大加快我国新世

6.农资市场监管存在的问题及对策 篇六

自国家工商总局部署开展红盾护农行动以来,全国工商部门在保护农民利益、净化农村市场环境，促进农村社会和谐中发挥出了积极作用,开创了农村市场监管维权工作新局面。尽管红盾护农工作取得了很大的成效，但制售假劣农资坑农的现象尚未彻底禁绝，随意侵犯农民合法权益的情况仍然在一定范围内存在。

一、农资市场监管工作存在的主要问题

(一)农资经营主体监管不到位。随着企业改制的深入，作为国家规定的农资销售主渠道的供销社、农资公司、农技站等部门，由于受自身人力、物力、财力的限制，在乡镇以下基本没有设立网点，造成多制并举经营的现象普通存在。一是挂靠经营。一些本无经营权的个人以挂靠、承包为名，在缴纳一定的“承包费、挂靠费”后，打着供销社或农业植保站的名义，成立“分店、连锁店”经营农资，名为集体、实为个人。二是无证照经营。在一些偏远的乡镇农村，少数农村干部或种田大户以服务农民为借口，既不办理《农资经营许可证》，又不办理《营业执照》，擅自从事农资产品经营，有的组织大批农资，直接在田间地头对村民赊销。三是超越范围经营。有少数农村副食品店未取得《农药经营许可证》，也经常偷偷从事农药、化肥等农资经营。挂靠经营、无证照

经营、超越范围经营现象在目前特定的环境下有一定生存土壤，因此给工商部门的监管造成了一定的难度，加之少数基层执法人员存在畏难情绪，导致农资经营主体不能完全得到有效规范。

(二)农资整体质量不容乐观。由于农资质量监管体系还不完善，使得经营者进货渠道混乱，少数经营者为贪图便宜，生产、销售假冒伪劣，甚至是国家明显禁止生产销信的农资产品，还有一些农资经营者质量意识淡薄，不严格执行进货查验制度，农资购销台账流于形式，农资质量无法得到保障。

(三)农资广告监管还未引起重视。有些经营者为了追求高额利润，私自印制虚假农资广告，对农资产品的质量、服务、功效、适用范围作虚假宣传，误导欺骗消费者，还有些任意夸大农资功效、用途，引发农民的购买欲望，极大地损害了农民的利益。相对农资产品监管，农资广告的监管还未引起基层执法人员的普遍重视，存在一定的漏洞。

(四)农民的防范意识有待提高。许多农民对于化肥、农药、种子等农资的运用主要凭经验，对于相关的专业知识掌握的不多，缺乏识别真伪，质量高低的知识，有的甚至道听途说上当受骗的现象时有发生。而工商部门的宣传，大量的只是局限在投诉维权上，对相关识别使用专业知识宣传力不从心，在一定程度上还不能满足农民防范能力提高的需要。

(五)管理机制不够顺畅。农资监管涉及面广，主管农资

市场有农业、工商、质检等部门，每个部门都有自己管理方法，好办的事情抢着管，出现问题相互推，部门间的监管联动机制尚未建立，各自为政多，联合执法少，重复检查、表面宣传多，深入实际少，阶段性和季节性整治多，持续性和系统性监管少，分散的监管体系、部门利益偏好作祟，致使在基层很难以形成监管合力。

(六)监管素质不相适应。农资监管需要执法人员有一定的综合素质和专业能力。长期以来，工商部门主要侧重于经营行为和主体资格的监管，而对生产加工，执行检验标准、使用效果、商品包装等方面的知识缺乏了解，严重制约了执法的效能。

二、深化农资市场监管的几点建议

(一)严把市场主体准入关，彻底清查经营主体。近几年来，国家工商总局多次发文强调，各级工商行政管理机关要严把农资经营主体准入关，认真清理规范农资经营主体资格。因此，工商部门登记窗口要严格把好市场主体准入关，认真审查登记材料。基层工商所要对涉农市场主体要进行“实地勘验”，充分发挥检验的作用，积极与农业等相关职能部门配合，核查经营主体资格。对具备经营零售业务的，直接办理营业执照。对未取得营业执照或前臵审批证件无（失）效的要坚决予以取缔，同时，按照国家法律、法规的规定和政企分开的要求，认真清理整顿政企不分和乱挂靠 的农资经营主体，从源头上杜绝乱挂靠、无证照、超范围经营现象。

(二)规范经营关，延伸打假维权网络。一是强化“两账两票一卡一书”制度。即加强农资经营户“进货台账”、“销货台账”、“进货发票”、“销售发票”、“产品质量信誉卡”、“承诺书”的建立规范，对农资的来源、仓储、运输、质量状况、购货、销售情况详细记录，建立跟踪档案，通过加强检查督促力度，增加农资商品经销透明度。二是强化农资市场长效的监管机制。充分发挥12315消费者维权网络便民服务、发现预警、权益保护三大机制和助手、协调、举报、监督、宣传的五大功能作用，广泛开展12315申诉举报网络进农村、进市场活动，健全受理投诉，跟踪督办和案件查处相结合的行政执法网络。完善农村消费纠纷维权机制，发挥基层工商所的职能作用，及时解决消费纠纷，提高快速反应能力，做到有诉必接、有案必查，查必有果。三是积极推进农资商品连锁经营。实行由供销社下属的农资公司在城关设立连锁总店，在各乡（镇）、行政村设立连锁店，连锁总店对连锁店统一配送、统一价格、统一内部管理。工商部门统一核定乡（镇）、村级连锁店名称及经营范围，重点加强农资连锁总店管理。通过推进连锁经营，全面规范农资市场主体行为，确保农资商品质量。

（三）落实监管关，引进科学监督手段。通过加大资金

投入，不断引进现代的科学监管手段，强化对农资市场的监管能力。一是完善市场巡查手段。因地制宜引进农资质量检测设备，如质量检测车、质量检测仪，依托先进的科技手段，随时对农资市场产品质量进行监控。二是加强对行政执法人员的能力培养。对身处农资市场监管第一线工商执法人员进行农资专业知识培训，聘请专家传授农资商品基本知识，增强对假冒伪劣农资的鉴别能力。三是成立农资专项整治队伍。通过专业执法队伍，加大农资市场监管力度，严厉打击农资制假售假行为力度，严厉查处在产品标签、产品质量、广告宣传等方面的违法违规经营行为，曝光一批制售假冒伪劣农资坑农、害农典型案件。四是建立起一套横向联动机制，加强与农业质检、公安等部门协作配合，明确职责分工，制定工作方案。在当地政府领导下，统一思想、统一部署、统一行动，建立相互监督，快速反应，案件转办、定期联席等制度，构筑一道强有力的质量保障屏障。

(四)完善售后关，建立售前留样备查制度。一是要建立农资经营户“经济户口”和信用档案，对坑农、害农、损农的违法经营者，纳入“黑名单”，实施市场禁入，并公之于众。二是建立农资商品陈列室，实施登记备案制，对每个农资经营户所经营的农资品种（特别是种子、农药）数量来源进行售前登记备案，留样陈列备查，并依托村委会和农产品种植协会，将备案室建在种植面积较大的农业园区，真正方

7.论无照经营监管中存在的问题及对策 篇七

近年来, 随着互联网的迅猛发展, 网络已成为现实生活中不可或缺的一部分。我国的媒体结构与环境正在经历巨大的变化, 作为“第四媒体”的网络媒体正逐渐深入到我们的生活当中, 这使得传统媒体的地位受到强大冲击。网络媒体除了有与传统媒体相同的“共性”以外, 还具有鲜明的“个性”特点, 如信息传播的及时性、信息容量的海量性、信息覆盖的广泛性、信息交流的互动性等。这些特点使其迅速从众多媒体形式中脱颖而出, 得到广大受众的青睐。作为一种新型媒体工具, 网络媒体给人们带来了极大的便利, 但另一方面, 由于网络媒体出现的时间不长, 作为媒体监管者的政府部门对其特点和规律都缺乏足够的认识, 所以它依然存在着很多问题。因此, 管理部门应该不断研究有力对策, 严格加强对网络媒体的引导和监管。

1 网络媒体存在的问题及我国对网络媒体的监管现状

1.1 网络媒体存在的问题作为一种新型媒体形式, 网络媒体作为一种信息传播的有效手段的同时, 也存在诸多问题。

主要体现在相关法律和制度不健全、部分网络媒体从业人员及网民素质有待提高、监管部门缺乏有效的引导手段和监管办法等等。由于网络本身具有的特点, 网络上的新闻信息形式不够规范, 新闻内容的准确性难以保证。一些人有意或者无意的利用网络媒体散布危害性较大的言论, 给国家的安全和社会的稳定带来了严重的影响。更有甚者, 犯罪分子利用网络进行的犯罪活动, 如诈骗财产、散播非法言论等时有发生, 给人们的生活造成很大的危害, 也对社会的健康发展带来了不良影响。

1.2 我国现行的管理手段针对网络媒体可能带来的问题, 我国

政府也采取了一系列手段与措施进行控制, 力求做到尽可能降低其危害, 给受众提供一个健康安全的网络环境。目前, 我国对网络采用的管制手段主要有网络立法管制、技术手段控制、行业自律控制等等。

1.2.1 网络立法管制根据有关数据显示, 到目前为止我国已出台了80余条关于网络媒体建设的法律法规, 这些法规包括:

《信息网传播权保护条例》、《中华人民共和国信息网络国际联网管理暂行规定》、《中华人民共和国电信条例》、《电信服务标准》、《互联网信息服务管理办法》、《关于互联网中文域名管理的通告》、《计算机电信网络国际联网保密管理规定》等等。这些法律法规的出台对我国网络媒体的管制具有非凡的意义, 它在一定程度上保护了公民的个人隐私和财产安全, 扫除了网络糟粕, 对互联网的稳定、健康、绿色发展起到了很大的作用, 此外, 它还规定了司法机关和行政机关的职权, 呼吁公众积极举报网络犯罪, 共同维护网络安全。

1.2.2 技术手段管理网络技术手段是当代杰出的网络技术人员探索成果, 以科技治理科技, 才能达到新的突破。

目前, 我国对于网络媒体的技术手段主要采用网络身份认证、过滤技术、阻止信息进入这三种方式。这三种方式都是通过对网络媒体缺陷的研究观察从而探索出的目前应对这些缺陷的最好方式。身份认证, 是在网络操作过程中利用静态密码、智能卡、短信密码等工具对计算机操作者身份进行认证, 是网络资产管理的第一道关口。过滤技术通过开发具有过滤功能的软件对设定的敏感词汇与非法站点进行过滤, 从而清除“黄色”、“垃圾”等信息, 保证网民绿色上网。

1.2.3 提倡行业自律众所周知, 依靠外力强制性的控制是不能

从根本上杜绝网络非法行为的产生, 在网络媒体的管理上, 我国网络从业者也必须独善其身。行业自律与其它的管理方式相比有比较突出的专业性、灵活性, 也给减少管理成本与实施管理带来了极大的便利, 所以, 我国政府大力提倡行业自律, 到目前为止, 我国已有中国互联网协会、中国网络媒体论坛等多个自律性组织。

1.3 我国对网络媒体监管存在的缺陷由于网络媒体作为一种

重要媒体形式在我国出现的时间不长, 监管部门还缺乏对其发展特点和规律的充分认识, 所以虽然目前已经有了若干管理办法, 但仍然存在许多问题。主要体现在以下方面:

1.3.1 网络立法存在缺陷我国网络立法是以行政规章及法规为主要依据进行的, 以管理为主。

立法多数是针对本行业或本领域在计算机网络中的安全和使用问题, 未能从宏观上、整体上对网络进行立法, 所以尚未形成一个以基本法律为主干, 以其它法律、行政法规和地方性法规为补充的专业性的网络法律体系。与国外相比, 我国网络法律体系结构还存在较大缺陷, 表现在制裁手段较少、处罚力度较小、法律效力较弱等方面。

1.3.2 管理机构存在缺陷管理部门之间存在各自为政、交叉重

复、资源浪费等弊病, 没有统一的领导机构, 权利行使过于涣散, 各个机构责权不明, 造成管理重迭, 效率低下, 成本增加各部门争功诿过等结果。

1.3.3 技术手段相对落后技术手段是网络管制的核心部分, 能够直接控制网络媒体不安全因素的传播。

但是, 我国由于接触网络时间短, 还没有研发出更多更有效的技术, 使网络媒体治理效果大打折扣。在今后的网络媒体管制中, 我国政府应大力支持网络技术的发展, 划拨专项资金进行网络技术研发。

2 对网络媒体的监管对策和建议

虽然我国接触网络时间较短, 网络媒体还不尽发达, 但是网络的发展也正在加快步伐与国际接轨, 网络的使用也逐渐成为人们生活中的一部分。在这种新形势下, 政府管理网络安全、维护网络秩序更是不容忽视。

2.1 加强网络法律法规的制定与行政机关执法力度对于网络媒体的管制, 主要依靠政府的力量。

目前我国的网络法律法规不够具体, 行政机关执行力度不够大, 造成很大程度上的网络安全隐患。针对这些问题有关部门应整合相关的法律条款, 取缔具有重复意义的条款, 加强网络立法的敏感度, 根据网络媒体的状况不断增添新的条款。同时, 应提高立法层级和重视程度。行政机关在执行网络法律法规及处理网络犯罪时要与普通案件同等对待, 对犯罪主体依法严惩。

2.2 管制过程中权衡个人权利与国家安全之间的关系在网络

媒体管制上, 最难权衡的便是个人权利与国家安全的关系, 行政机关在依法行政的过程中容易与公民的言论自由产生冲突。鉴于这一点, 相关部门在执法过程中必须依据最高原则《宪法》来权衡是非正误, 这样才会摒弃避免盲目性。除此之外, 政府也要倡导言论自由, 保障公民的隐私权等其它合法权益。同时, 也必须明确传播者的社会责任, 提高公民的素质, 明确公民作为一个社会人的责任与义务。

2.3 大力倡导网络媒体自律机制发展网络媒体自律机制的发展完善程度, 往往直接关系到网络用户权益保护和网络安全。

在我国媒体的自律实践中, 早就出现了行业自律的规范准则, 但是当前, 我国媒介缺少是对行业准则有效的执行机制。在今后的实践中, 如果政府能协助互联网从业者完善并大力推广自律机制, 将对规范网络行业的职业道德行为, 节省社会资源, 提高政府办事效率起到不可低估的作用。

2.4 进一步推进网络技术发展, 鼓励网络实名制, 切实保障用户

个人隐私由于网络的专业性与技术性, 对网络案件的侦破工作和网络媒体管理问题造成了很大的阻碍。首先, 进行网络犯罪的个人及组织都是通过一定的技术手段进行犯罪活动, 且网络技术瞬息万变, 很难对其进行预防与控制。其次, 网络的虚拟特征使网络犯罪的侦破工作障碍重重。这就意味着我国要大力开发出更新更有效的软件来抵抗网络犯罪风险, 对原有技术的漏洞进行及时修补来提高安全度, 保障网络用户的个人信息及隐私安全。另外, 要大力提倡网络实名制, 降低网络虚拟化程度, 让网络案件有源可溯。

3 结束语

网络媒体具有传统媒体不具备的优点, 但也带来了许多新的问题。一方面, 网络媒体的覆盖面广、更新速度快、传播效率高, 使得人们能够方便快捷地获取信息;另一方面, 由于缺乏有效监管, 网络媒体存在着许多负面影响。因此, 我们在有效利用网络媒体的同时, 更要加强对网络媒体的监管力度, 不断完善监管体制, 让网络媒体成为人们及时有效的获取信息的重要管道。当然, 网络媒体作为一种新兴媒体力量, 在我国存在的时间仅十多年, 如何切实有效地监管对于相关政府部门来说还缺乏系统的经验。因此, 政府要善于学习和借鉴发达国家在此方面的先进经验, 结合我国不断发展的新形势, 不断探索适合我国国情的网络媒体监管体制。

参考文献

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[7]人民论坛学术前沿.我国媒介自律模式研究—评北京网络媒体协会创新网络自律机制2011.06.11-327.

8.论无照经营监管中存在的问题及对策 篇八

一、公路经营权转让工作中存在的主要问题

1.有关政府部门认识不一，对推进经营权转让过分谨慎

国家“收费还贷”政策的出台，有效地调动了多方筹资建路的积极性，大大加快了我国公路建设的步伐。但各地在执行国家收费还贷的政策时，也出现了一些偏差，致使部分地区公路收费项目过多过滥，甚至出现了“关卡林立”和“行路难”的情况，严重损害了这些地区的社会形象与投资环境。

2.多头审批，程序不规范，标准不统一

符合条件的公路项目，其转让审批程序通常包括多个环节。一般为先由市以上交通主管部门牵头，根据转让意向报省级政府及国资局评估立项，立项批准后，进行资产评估，资产评估的结果再报国资局认可批准，然后作为转让谈判的底线或作价依据。当转让方案经协商谈判商定后，再报省级政府审批。由于公路项目投资规模普遍较大，多属于限上项目，且可能涉及外资。

3.相关政策缺乏连续性和稳定性

在经营权转让的过程中，部分地方政府出于尽快收回投资、筹集资金的需要，曾作出了一些承诺或出台了若干优惠政策。但由于宏观政策变化等因素，这些承诺或政策随后难以兑现或完全兑现。

4.交通系统的体制改革滞后

经营权转让后项目业主与原收费养护单位的关系有待理顺，在公路原有的事业体制下，收费与养护都不同程度地存在着“机构臃肿、效率低下、人员富余、费用过高”等通病，这与社会资金“降低成本、提高效率”的要求相冲突。

5.经营权转让后，项目业主与行业管理的矛盾需要妥善解决

近年来公路行业管理的要求逐步提高，具体体现在对道路维修、交通标识、周边绿化及环境整治等方面都提出了更高的标准，相应的费用支出也有较大幅度地增加。而以社会资金为主的项目业主则希望尽量降低开支，提高经济效益。如不妥善处理，将影响项目的正常运营。

二、推动我国公路经营权转让工作的对策建议

1.积极澄清政府部门中存在的一些模糊观念

在科学规范的基础上提高推进公路经营权转让的思想认识。收费机制是公路（尤其是高等级公路）商品属性的重要体现，是市场经济中吸引社会资金，加快公路建设步伐的经济基础。收费项目过多过滥和公路的收费机制之间并没有必然的联系，合理规范的经营权转让并不影响违规收费项目的清理整顿。政府有关部门应该对合理规范的公路经营权转让予以积极的引导与支持，为推进公路的经营权转让创造良好的政策环境。

2.减少审批环节，规范审批程序，统一审批标准

针对公路经营权审批中存在的多头审批，环节过多，时间过长，程序不够规范，标准不一致等问题，各省市应从本地的实际出发，由省市政府牵头，由交通厅会同物价局等有关部门着手制定公路经营权转让的具体管理办法。为推进公路经营权的转让提供便捷的工作条件。

3.优惠政策的出台要考虑可行性和延续性

投资环境的改善需要政府的长期支持吸引社会资金进入基础设施领域，需要政府的积极引导与大力支持。但是政府在制定优惠政策时，要考虑政策在较长时期内实施的可行性和延续性，避免地方性政策与国家宏观政策及法规的冲突，慎重对待长期实施某一政策的财力基础和社会影响，尽量减少因政府换届而产生的政策变化。

4.前瞻性地做好中长期的交通发展规划，合理有预见性地安排竞争性项目

针对部分地区交通发展缺少前瞻性，中远期路网规划滞后于社会经济发展要求的状况，各地政府及交通部门应根据国家和省市在21世纪中前期社会经济发展的中长期规划及远景设想，科学地制定本地区交通发展的中长期规划，特别是中远期的路网规划。减少社会资源的浪费，保护投资者的利益。

5.积极推动交通系统运营管理体制的改革，尽快理顺项目业主与收费、养护单位的关系

交通系统运营管理事业体制的企业化改革是大势所趋，交通部门应积极推进本系统运营管理的体制改革。一要精简机构、提高效率、降低费用；二要打破收费管理、道路养护等业务传统的体内循环，推动这些业务对外开放，走向市场，逐步提高自身的竞争能力。通过合同与计划进行管理。

6.尽快制定统一的行业管理标准，妥善解决前期转让项目与行业管理标准之间的矛盾

近期各地广泛开展的“文明样板路”创建活动，使道路行业管理的要求逐步提高，相关费用也有较大幅度的上升。但由于文明路创建活动带有一定的区域性，缺乏统一的标准，加之费用由业主承担，在实施的过程中也出现了一些矛盾。因此，要长期不懈地开展这项工作，有必要根据行业特点和社会经济发展要求尽快制定统一且相对稳定的标准，使其费用开支能进入今后项目的运营成本。

7.加强现有项目的资产评估，收费年限的确定等基础性工作

针对现有收费公路中部分项目尚未进行过资产评估，尚未确定收费年限等情况，建议交通部门组织专门的力量，结合项目通车后实际的交通量，增长趋势及今后相关的路网规划等，对这些项目的交通量预测，投资回收期作出必要的修正。并在此基础上，进行系统的资产评估及确定合理的收费年限，为推进公路经营权转让及其市场化运作做好相应的前期准备。

总之，解决好公路经营权转让过程中存在的问题，将有助于推动这项工作全面开展，有助于吸引社会资金进入参与，将大大加快我国新世纪交通基础设施建设的步伐。

9.药品安全监管中存在的问题与对策 篇九

药品安全监管中存在的问题与对策2007-12-15 21:38:第1文秘网第1公文网药品安全监管中存在的问题与对策药品安全监管中存在的问题与对策(2)**市食品药品监督管理局自成立以来，始终坚持一手抓整治，一手抓规范，认真贯彻“以监督为中心，监、帮、促相结合”的药品监督工作方针，通过三年多的努力，药品市场由原先无序经营逐步转向有序经营，药品生产、经营和使用单位质量管理体系日趋规范，群众的用药安全有效越来越有保障。但仍然存在许多不足和薄弱环节，面临着许多困难。

一、存在问题及原因

（一）群众药品法律意识和用药安全意识淡薄。药监局成立以后，采取新闻媒体报道、街头法律咨询和“送法下乡”等

多种形式，大力开展药品法律法规宣传，但群众对药品法律知识和用药安全知识仍掌握不多，识别假劣药能力和自我保护意识仍然薄弱。如今年3月在矿山新村菜场捣毁非法销售药品的案例中，就有人为无证销售假药，这些假药都是一些研碎的药粉，用黄、白纸简陋包装，外包装没有任何标识，对药物成分一无所知，他们根本不知道这是假药，也不知道自己在违法。多数服用后无效，也不举报而自认倒霉，不予追究。还有多数群众对无证经营药品的危害性认识不足，由于涉及面广，经营隐蔽，数量又少，查处起来非常困难，即使查到也只能依法给予2-5倍的罚款，打击力度不足，部分群众不明真相，药品执法人员有时甚至遭到围攻，威胁到人身安全。

（二）从非正规渠道采购药品现象屡禁不止。日常检查中，经常会发现一些生产厂家销售代表直接上门推销药品，由于厂家和销售公司只管推销产品，对销售代表的管理较松，导致销售代表队伍

鱼龙混杂。其盖有生产厂家红章和法定代表人签章的空白委托书、空白合同书和送货单往往发到各销售代表手中，任其填写，让不法分子有机可趁。这些不法分子借着厂家授权的合法身份，将假冒生产加工的伪劣药品以串货、换货等方式销售谋取暴利，干扰了正常的药品流通市场秩序。少数药品零售企业和医疗机构受利益驱动，只求价格低而不认真查验销售代表的手续真假，一旦被药监部门查到，再让销售代表补办各种手续，企图蒙混过关。由于药品法律法规的不健全，给这些不法分子有空子可钻，也给药监执法者造成一定的监管难度。如常见的从非法渠道购入药品案件中，案件当事人通常无法当场提供购入凭证，药监执法人员对嫌疑药品采取了查封扣押强制措施，而由于法律没有对举证期限作出相关规定，案件当事人在任何时间补交的购入凭证，只要是有效的凭证，药监部门就要依法解除查封扣押和撤案。即便当事人未能在案件处理期

间提交凭证，而在行政诉讼时再行提交相关凭证，如果凭证有效，药监部门还要承担败诉风险。

（三）农村医疗机构药品质量管理仍然隐患不少。我市农村医疗机构数量众多，农村医疗机构在管理上普遍存在着重医轻药的倾向，药品管理在医疗机构管理中没有得到应有的重视，安全用药隐患不少。对此，我局从2004年起推行农村医疗机构规范药房达标工程，使农村医疗机构在药品管理上有了很大程度的改观，但由于农村医疗机构基础比较薄弱，医疗条件和技术素质参差不齐，规范化验收合格后又出现了反弹回潮的迹象。药械从业人员整体素质不高，设施条件不能保证药品在贮存期间的质量。当前，药品经营企业都在积极实施GSP认证，认证的各项要求达143条，而医疗机构只须获得《医疗机构执业许可证》就有了药品配用的市场准入资格，药房的药品质量管理规范没有出台，监管中发现的规范管理问题只能进行教育整改，没

有处罚条款，监管乏力。

（四）农村药品监督管理网络监督作用没有得到充分发挥。农村药品市场是药品流通不可缺少的重要组成部分，加强农村药品监督网、供应网络建设，是解决农民用药安全问题的治本之举。2004年我局强化农村“两网”建设，构建了市、县、乡、村四级食品药品监管网络，建立了以副乡镇长为组长的药品协管网络，经过几年的努力，农村药品监督和供应网络已建成，农村地区药品规范化管理逐步走向成熟。但由于协管人员的药品监管知识缺乏，而且这支队伍量大面广，药监部门要进行培训提高其知识水平面临着经费等困难，难以真正发挥其全方位、广覆盖的监督作用。而且除了举报查实案件获得的一点点奖励外，农村协管人员没有其他待遇，缺乏主动参与工作的积极性。

（五）药品、医疗器械和保健食品广告宣传违规现象比较严重。我国目前的药品、医疗器械、保健食品广告监督体制

中监管主体多，方式和渠道多，导致监管效能弱化。对于专业性、技术性较强的药品、医疗器械、保健食品广告，作为广告管理机关的工商部门缺少相应的专业人员，对违法药品、医疗器械、保健食品广告不易及时辨别发现，无法及时制止，而药监部门发现违法广告要移送到工商部门处理，没有主动权，监管不能到位。加上新闻单位广告部往往是承包经营，只求经济效益而忽视了广告的合法性审查，来者不拒，助长了违法广告蔓准就刊播，有的虽经批准但未按核定内容刊播，故意夸大疗效和作用。更有甚者，一些保健食品推销员往往选择一些年龄较大，身患风湿、高血压、高血脂等慢性病的群体，先赠送后购买，故