档案法制化建设阶段

档案法制化建设阶段（精选8篇）

1.档案法制化建设阶段 篇一

文章标题：档案信息化的法制建设

随着时代的发展，现代行政已经进入了数字化的时代。中共中央政治局候补委员、中央书记处书记、中央办公厅主任王刚对进一步加强电子文件管理工作作出批示。他强调，面对新形势新任务，国家档案局要与有关部门深入研究，全面规划，积极推动电子文件管理规范化、法制化进程，努力建立有中国特色的电子文件管理体系，更好地为党和人民的事业服务。为了更好地适应闵行区经济和社会的发展，更好地为和谐社会建设服务，区档案局在全区范围内逐步推行档案双套制归档，深化档案的数字化、信息化建设。档案数字化的全面铺开与档案信息化方面的法律、法规的建立是密不可分的，科学立法、严格执法是档案现代化的有效保障和坚实基础。

首先，立法是执法的基础，档案执法工作中的很多问题往往来自于立法方面的不完善，因此，在档案数字化进程中，要避免档案立法相对滞后，档案法律法规不尽完善，影响行政执法工作开展的情况。立法过于原则，配套法规制定得不够及时，造成实际操作上的困难重重；下位法与上位法规定不一致，引起执法混乱；信息急剧增长和新技术迅猛发展，出现了一些无法可依的新情况。这些都是需要避免或者解决的。

在建立档案信息化的法律体系时需要注意以下几点问题。第一，以《档案法》为核心，注重各层次法律法规的系统性。逐步将现行的由国家法律、行政法规、地方法规、政府规章和部门规章五个方面组成的档案行政法规体系，转化为相互联系、相互制约的档案法律、档案行政法规构成的一个整体。《档案法》是档案法规体系的核心,但它只规范了最基本的内容,修订速度慢,可操作性不强的弱点，可发挥法规体系相互联系、相互协调的能效作用。同时压缩各层次之间的真空地带，统一上位法与下位法的口径，避免造成各级地方档案局在行政执法中各依其据的现象发生。第二，以《档案法》为依据，明确档案执法主体。局馆分离，明确职能、编制和经费，避免局馆对于行政责任的错位和失位。第三、档案信息立法和相关信息立法的协调和融合。正确划分政府、企业、个人信息，规范保密程序，正确解决信息保护方面的冲突和矛盾。

其次，执法工作是法制体系建设中的关键环节所在。有法不依，有章不循的现象容易造成政府威信的缺失，造成社会的混乱。因此在档案行政执法过程中，要严格遵循以下几个原则。第一、严于律法，要敢于并善于查处违反档案法规案件。档案、司法等机关要以严格、严肃、严明为原则，认真查处违反档案法规案件。要选准突破口，抓好切入点，冲破阻力，发挥档案法律法规的惩罚、警戒和教育作用，并通过违法处理，分析总结档案执法与违法的特点和规律，采取措施改进和加强执法工作。第二、懂得借“力”打“力”，倚靠机关内部管理体制以及规章制度，形成内部约束、内部循法的长效机制，以高效的内部运转机制弥补档案行政部门检查的薄弱环节。第三、以“人”为本，加强档案行政执法的人力资源建设，在培训档案执法人员有关档案法律知识的同时，加强其在信息化方面的知识和技能的积累，建设一支政治觉悟高、业务技能强、现代化水平突出的档案行政执法队伍。

在数字信息全球化、现代行政数字化的背景下，档案信息化、数字化是档案事业发展的必然趋势，而档案信息化的立法工作作为档案现代化事业发展的基础和保障，需要具有前瞻性、及时性、全面性和系统性。科学立法、严格执法，档案信息化将进一步促进档案事业更好地服务于和谐社会建设、服务于国家经济和社会的发展。

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2.档案法制化建设阶段 篇二

1 档案法制化建设中不同层面的制约因素

1.1 领导层面的制约因素。

一个单位工作成绩的取得和事业的发展与领导的政策水平、决策能力及其政策导向有直接关系, 档案管理工作也不例外。目前制约档案工作领导层面的因素主要表现在:

1.1.1 一些档案行政管理部门的领导对档案行政管理部门的工作职能认识不够。

《档案法》从原则上规定了档案工作的方针政策, 赋予了档案行政管理部门行政干预和行政执法权。但一些档案行政管理部门 (单位) 的领导却把档案管理部门看成是纯业务部门, 只做业务, 不从事执法和监管, 这种错误认识挫伤了档案工作者的工作热情和工作积极性, 影响和制约了归档资料的质量和社会服务效益。再者, 某些单位的档案管理部门的领导档案意识淡薄, 认为档案工作只是档案馆 (室) 的事情, 与本单位关系不大, 从而影响着归档资料的数量和质量。

1.1.2 对档案的社会普遍性认识不够。

档案法》明确界定了档案的概念:档案是过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。这就说明凡是档案行为者在从事档案活动 (档案活动是指档案行为者在社会活动中可能产生具有社会价值和历史意义的档案资料的行为过程) 中所形成的对国家和社会有保存价值的有形材料都属档案范畴, 均应作为历史档案保存下来。这就要求无论是单位还是个人只要进行档案活动, 就要对整个行为过程形成完整、准确、系统、翔实的记录材料, 并积极主动地整理移交档案馆 (室) 。但由于单位领导对档案的社会普遍性认识不够, 不重视档案资料的收集、整理工作, 使档案资料收集成为档案管理链条上较薄弱的一环, 造成单位或单位职工一些有价值的社会活动记录资料残缺不全或简单粗糙, 甚至出现涂改、损坏、丢失或随意转送的现象, 给维护档案资料的完整、全面、真实、准确造成很大困难, 而相关人员的违法行为又得不到相应的处罚, 违纪违法现象得不到纠正, 久而久之, 导致他们档案意识不强、法律观念淡薄, 违犯档案法规成了不自觉行为。

1.1.3 重视不够, 投入不足。

一些单位领导对档案工作的重要性认识不够, 缺乏责任感和法律意识, 在基础设施和队伍建设方面经费投入不够。经费的不足, 一方面, 造成设备陈旧、更新不及时, 或存在许多安全隐患和管理隐患;另一方面, 档案人员得不到必要的业务培训, 有的同志长期从事档案管理工作, 而没有走出去接受新知识、新技术、新理念的机会, 理论知识陈旧, 业务素质不高, 难以应对信息时代对档案管理人员理论水平和业务素质的要求, 严重制约着档案信息化建设的进程。

1.2 档案管理部门自身层面的制约因素。

1.2.1 管理制度不健全。

《档案法》第三章第十三条明确规定:“各级各类档案馆, 机关、团体、企事业单位和其他组织的档案机构, 应当建立科学的管理制度, 便于对档案的利用。”但一些档案管理部门管理制度不健全 (有的规章制度形同虚设) 、职责不明确、分工不科学、措施不得力、奖惩不分明, 管理理念粗放陈旧, 管理体制不合理, 缺乏科学、规范的激励和竞争机制, 挫伤了广大档案工作者依法治档的积极性、主动性和自觉性, 导致档案工作无章可循、无法可依, 管理科学化、规范化、制度化和法制化无从谈起。

1.2.2 行政干预力度不够。

《档案法》第二章第七条明确规定:“机关、团体、企事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员, 负责保管本单位的档案, 并对所属机构的档案工作实行监督和指导。”《档案法》不仅赋予了档案管理部门和档案工作人员档案的业务管理职能, 而且赋予了他们行政监督、指导和对本单位档案工作进行统筹规划、组织协调的职能。同时, 《档案法》第二十四条规定, 对违犯档案法的行为“由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的, 依法追究刑事责任”《档案法》赋予了档案行政管理部门行政处罚和依法追究权。而实际工作中, 档案行政管理部门却不能很好地发挥法律赋予自己的职能, 对所属各部门的工作缺乏监督指导和组织协调, 对一些违法行为不能及时、严肃处理, 有时为获得下属部门对自己工作的支持而姑息迁就。久而久之, 档案行政管理部门就成了纯业务部门, 而失去了监督、指导功能。

1.2.3 职能意识淡薄。

《档案法》中明确规定, 档案行政管理部门不仅要搜集、保管、编研入馆 (室) 的档案材料, 办理档案查询、提取业务, 同时, 还要承担宣传档案法规、开发档案资源、主动服务社会等责任和义务。而一些档案管理部门仅限于档案馆 (室) 资料的搜集、保管、编研、查询、借阅等基础性管理, 管理人员就好像办理物品出入库手续的“仓库保管员”, 由“管理者”变成了“保管者”, 档案管理工作形成了一种内向型、自我封闭型管理模式, 这种传统、封闭的管理模式, 淡化了《档案法》赋予档案管理部门的宣传、指导、编研、开发、服务职能, 使档案的管理与利用工作始终处于被动的低效运行状态, 从而失去了管理工作的创造性、前瞻性和创新性, 降低了管理绩效。

1.3 档案产生者层面的制约因素。

《档案法》第十条规定:“对国家规定的应当立卷归档的材料, 必须按照规定, 定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交, 集中管理, 任何个人不得据为己有。”社会成员在社会活动中形成的对国家和社会 (单位) 有价值的各种有形资料, 都是应该归档的信息资源, 行为者应依法积极、主动向档案管理部门 (单位) 上交, 而不能视为自己的私有财产, 更不能根据个人主观意愿擅自处置。而现实生活中, 由于对《档案法》宣传不够, 人们不重视或不懂法律赋予自己的责任和义务, 往往把一些具有社会价值和历史意义的档案资料据为己有, 甚至涂改、赠送、出卖、丢失或损坏。这些现象都违背了《档案法》赋予公民的法定义务和责任, 亵渎了《档案法》的尊严。

2 克服制约档案法制化建设诸因素的对策

2.1 领导要高度重视档案管理工作。

要把档案管理工作纳入本单位事业发展的重要议事日程, 同其他工作同计划、同部署、同指导、同检查、同奖惩。采取切实措施, 确保资金投入充足、设备配置到位、人员配备齐全。要强化档案部门的行政管理职能, 尊重和珍惜档案工作者的劳动成果, 并对其取得的工作成绩及时予以表彰和鼓励。要充分调动档案管理人员的积极性和主动性, 培养他们的爱岗敬业精神。

2.2 加大对《档案法》的宣传力度。

要通过不同渠道, 采取不同方式加强对社会成员档案法制化建设相关法律法规的宣传教育, 使每位社会成员学法、懂法、用法, 让《档案法》深入人心, 付诸行动, 形成积极主动搜集和上交档案资料、保护和提供档案资料和档案线索的良好行为。

2.3 建立健全各项规章制度。

3.平顶山市档案法制建设调研报告 篇三

1 基本情况

平顶山市档案工作自1957年建市以来，在历任领导重视与支持下，经过几代档案工作者辛勤努力，已基本建成以市、县两级国家综合档案馆为主体，以机关、科研事业单位、企业档案室为基础的档案事业管理体系。全市现有国家综合档案馆11个（其中市级馆1个，县级馆10个），馆舍总面积15680平方米，馆藏档案近43万卷（册、件），年均向社会各界提供利用档案资料1.6万卷（册、件）、0.7万多人次；专业档案馆4个（城建档案馆、平高集团档案馆、市公安局档案馆、市房地产档案馆）；机关、企事业立档单位1327个，配备专兼职档案工作人员2847名。

市县两级档案行政管理部门均组建了法规机构，配备了档案法制工作人员，负责对档案法制工作进行统筹规划、组织协调和监督指导。目前，全市已有43名档案行政执法人员经过培训考核，取得了市政府颁发的《河南省行政执法监督证》和《河南省行政执法证》，全市档案行政执法监督网络体系已初步形成。

2 主要做法及成效

完善档案法规体系和规范制度，保障档案事业健康发展。近年来，根据档案法律法规，市委、市政府先后出台了《平顶山市档案管理办法》、《关于进一步加强新时期档案工作的意见》、《平顶山市重大活动档案管理办法》和《平顶山市档案事业绩效考评办法》，为我市档案工作的全面发展提供了制度保障。为规范档案行政执法行为，市档案局推行档案行政执法责任制，每年都与市政府签订“依法行政责任目标”，先后制定实施了行政执法岗位责任制、行政执法标准、行政处罚裁量权、行政许可、行政执法过错责任追究等项配套制度，完善了档案行政执法监督机制，规范了档案行政执法行为。

坚持开展档案普法宣传，增强社会档案意识和法制观念。市、县两级档案局每年都结合《档案法》颁布实施纪念日、“12·4”全国法制宣传日及6月9日“国际档案日”，采取多种形式进行档案法制宣传。一是现场宣传。组织有关单位制作档案法律法规宣传展板，开展集中宣传活动。发放宣传材料，悬挂横幅，设立咨询台，讲解档案知识，解答市民咨询。近3年，市档案局开展大型现场宣传活动4次，发放宣传材料5000多份。二是新闻媒体宣传。在纪念《档案法》颁布宣传月活动中，分管档案工作的市领导在《平顶山日报》发表署名文章，市电视台播出电视专题访谈节目，利用报刊、电视等新闻媒体宣传档案工作。汝州市档案局拍摄制作两集档案专题片《默默兰台情》，在汝州电视台播出。通过大量视频资料及图片，以纪实的手法、独特的视角，向人们展现了汝州市档案工作取得的成绩及档案工作者默默无闻、无私奉献精神，也将养在深闺的档案资源推向公共视野，吸引社会关注，让人们熟悉档案，走进档案，利用档案，充分发挥档案价值。三是信息网络宣传。利用平顶山档案信息网、档案QQ群、短信等信息网络渠道，开展档案法制宣传。市档案局积极创新宣传方式，建立“档案QQ群”，打造便捷的信息宣传交流平台。借助短信发送，向全市“四大班子”领导，市直机关、企事业单位负责同志及档案工作人员群发短信，呼吁关注档案工作，支持档案工作。四是召开座谈会。组织有关单位召开档案法制工作座谈会，总结交流档案法制宣传工作经验，研讨进一步贯彻实施《档案法》的意见。五是开展竞赛活动。在纪念《档案法》颁布20周年活动中，举办全市档案系统演讲比赛；为深入普及档案法制知识，举办了“平顶山高速杯”档案法制知识有奖竞赛活动，收到竞赛答题卡5430份，先后有300家单位5000多人参与竞赛活动。六是举办专题宣传。以“档案在你身边”为主题，举办了“国际档案日”宣传展览，展览作品39幅，重点宣传《档案管理违法违纪行为处分规定》；组织参加“档案在你身边”征文活动，收到作品22篇。报送作品贴近档案工作和实际生活，内容丰富，真实生动。通过宣传活动，全市社会档案法制意识得到进一步提高。

开展档案行政执法检查，加大档案行政执法力度。市县两级档案局每年都坚持开展档案行政执法检查或专项检查，执法检查面年均达到40%以上。在执法形式上，一是与人大、政协、政府法制办等部门联合执法检查；二是档案行政管理部门独立执法；三是县区交流异地执法。在执法内容上，过去较多地采用对档案工作全面检查，依法查处违法事件和违法行为，维护档案完整与安全；近两年，我们尝试开展有针对性的检查。每年确定一个主题，抓住制约档案事业发展的突出问题，进行有针对性的行政执法监督检查。在检查过程中，做到依法行政，亮证执法，严格按照“亮证告知、听取汇报、实地查看、集中评议、反馈意见”的程序进行，循序渐进，有始有终。对于限期整改的单位，到期按照标准进行认真复查，使检查起到事半功倍的效果。两年来，市档案局先后对60个单位进行了执法监督检查，下达《责令限期改正通知书》25份，处理涉档事件10起，切实为全市档案事业健康发展提供了法制保障。

强化档案法制教育培训，提高业务素质和执法水平。一是开展经常性的法制教育活动。定期组织全体人员学习档案法律法规及行政处罚知识。二是举办全市档案行政执法人员培训班。组织各县（市、区）档案局分管档案法制工作的局长、法制机构负责人及行政执法人员，开展行政执法专题培训。采取集中授课、模拟执法演练与业务座谈研讨相结合方式，使每个学员在学习理论知识同时，还在专家指导下实地进行档案行政执法实际操作，针对性强，培训效果显著。三是举办档案法制讲座。市档案局先后举办了党政领导干部档案法制讲座和全市档案行政处罚知识讲座，对档案干部进行档案法律法规及档案行政执法监督知识培训。四是开设特色大讲堂。对全局干部进行档案业务知识和法律法规培训。特色大讲堂已举办5期，有效提升了全局干部的业务素质和法制意识。2010年以来，市档案局共举办各类档案法制学习培训16期，学习培训人数累计达600余人次。各县（市、区）档案局每年也都进行形式多样的业务培训，有效提升了档案干部队伍的执法水平。

认真开展档案法制规范化工作，促进档案行政管理规范化。近年来，按照市政府办公室、市政府法制办、市委编办等有关要求，梳理了档案行政执法依据，上报档案执收执罚工作情况，对行政审批项目和规范性文件进行清理，完成档案部门制发规范性文件审查备案工作。据统计，市档案局具有具体行政执法职权共13项，其中行政确认2项，行政许可1项，非行政许可1项，行政处罚5项，其他具体行政执法职权4项。近期，又对2008年9月以来的规范性文件进行清理，共清理规范性文件8份，清理意见为保留。这些工作的开展，进一步促进档案行政管理规范化。

档案法制建设的有效推进，为全市档案事业的健康发展提供了有力保障。近年来，全市档案部门不断加强档案资源体系、利用体系和安全体系建设，创新服务举措，提升服务能力，实现了重点工作的新突破和整体工作的新提升。档案工作环境不断优化。市委调整成立了全市档案工作小组，市委、市政府两办出台了《关于进一步加强新时期档案工作的意见》，各县（市、区）也先后成立了档案工作领导小组。党委、政府领导和部门的领导对档案工作更加重视和支持，市、县两级档案事业费明显增长。档案资源建设取得新成效。档案资源整合力度不断加大，接收进馆档案近4万卷，馆藏结构日趋合理。档案基础业务建设和服务能力有效提升。先后创建国家二级档案馆5个，国家三级档案馆1个。档案规范化管理认证工作成效显著，全市“档案管理最佳系统”已达23个。档案部门服务领域不断拓宽，档案利用服务扎实开展。档案信息化建设取得新突破。市档案局建成了重要档案数据库和局域网，初步实现了重要档案的数字化利用、查阅，各县（市、区）档案信息化建设也快速推进，全市已创建3个全省档案信息化建设示范单位。

3 存在问题

近年来，我市在档案法制建设中虽然取得了一定成绩，但也存在着一些困难和问题，主要有四个方面：

一是社会档案意识和档案法制观念较为淡薄。档案普法宣传工作尚未完全到位，社会对档案法律法规还缺少足够了解和认识，少数单位领导对《档案法》、《河南省档案管理条例》和档案工作重要性认识不足；一些单位档案员更换频繁，高技术管理人才缺乏；有的单位至今依然存在档案基础设施简陋，档案管理制度不健全，档案没有完全集中统一管理等问题。

二是档案业务指导工作没有体现行政监督职能。《档案法》所确定的“各级档案行政管理主体”不能得到保障，削弱了档案行政管理监督和指导职能。地方各级档案行政管理部门多为事业主体，业务指导人员在档案业务指导工作中，往往侧重于按照业务标准规范进行指导服务，而忽视行政监督职能。从一定程度上说，服务和监督是一对矛盾。业务指导既是服务，更是监督。在工作实践中，应充分发挥行政监督职能。

三是档案行政执法处罚对象多为法人，造成处罚措施难以落实。在档案执法检查中，处罚对象大部分为机关、企事业单位，很少一部分为个人。而对机关、企事业单位的处罚措施，往往难以实施。这种客观情况的存在，造成了对机关、企事业单位的处罚“落空”。

四是《档案法》中缺乏档案执法强制措施，执法活动中难以固定证据。《档案法》、《河南省档案管理条例》中，均缺乏档案执法强制措施，执法活动顺利进行缺乏保障。一是在档案执法实践中，执法对象一旦拒不配合，执法活动将难以进行；二是面对档案违法行为，执法人员固定证据存在巨大难度。

五是《档案管理违法违纪行为处分规定》缺乏联动机制。《档案管理违法违纪行为处分规定》的出台为档案行政执法提供了有力保障，但在具体的执法实践中，对《规定》的运用不够成熟，与监察、人社部门联动机制没有建立。

六是在事业单位分类改革中，“局馆合一”的档案行政管理部门，若被划为事业单位，将丧失执法主体资格。

4 解决对策

（一）建议对《档案法》和《河南省档案管理条例》进行修订。为了依法解决档案行政执法难的问题，依法保障档案事业科学发展，应对《档案法》和《河南省档案管理条例》进行修订，修订工作应注重增强行政执法的执行力和可操作性，对《档案法》第24条和《条例》第32条设定的惩戒性条目，均应赋予档案行政管理部门行政处罚权。

（二）业务指导工作要突显行政监督职能。业务指导人员在档案业务指导工作中，要发挥档案行政监督职能，寓行政监督于业务指导中。这样在一定程度上实现了档案行政监督前移，实际上也强化了档案管理部门行政监督职能。

（三）建议全省每年进行统一执法活动，试行地区间交流执法。

（四）进一步加大档案普法宣传力度。坚持普法宣传与依法治档相结合，发挥档案普法宣传的基础作用，不断增强社会档案意识和法制观念，为档案管理和严肃执法营造良好的社会氛围。

（五）进一步加强档案法制培训。通过多种形式，对档案干部队伍进行档案行政执法监督相关知识及执法实践操作培训，提升档案干部队伍的业务素质和执法水平。

4.档案法制知识 篇四

一、档案法规体系

（一）档案法规体系的概念

根据法律构成，档案法规体系：是指以《中华人民共和国档案法》为核心，由符合《中华人民共和国立法法》规定的若干有关档案工作的法律、法规、规章和其他规范性文件所构成的相互联系、相互协调的统一体。包括6个层次，具体内容包括档案法律、档案行政法规、档案地方性法规、档案部门规章、档案地方政府规章、档案工作规范性文件。

（二）档案法规体系的构成

根据《立法法》的规定，我国档案法规体系的构成如下。1.档案法律

《中华人民共和国档案法》（1987年9月5日制定，1988年1月1日施行，1996年7月5日修正）是由全国人大常委会制定的专门性档案法律。

《档案法》集中地概括地规定了我国现行制度条件下档案事务各个方面，各个环节的基本准则。它是制定其他档案法规文件的依据和准则。是档案工作的法典。其他档案法律文件是对《档案法》的贯彻和细化，其他法律中的档案法律规范是对《档案法》的合理延伸。

《档案法》的修订已列入国务院2016年二类立法项目，即 调研论证类项目。

刑法、民法等基本法律及其他专门法律中也涉及到档案的内容或条款。

《刑法》第329条【盗窃、抢夺国有档案罪；擅自出卖、转让国有档案罪】：抢夺、窃取国家所有的档案的，处五年以下有期徒刑或者拘役。

违反档案法的规定，擅自出卖、转让国家所有的档案，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役。

有前两款行为，同时又构成本法规定的其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。

2.档案行政法规

由国务院根据宪法和法律制定或批准。专门性档案行政法规主要有：

（1）《中华人民共和国档案法实施办法》（1990年10月国务院批准，1999年5月5日国务院批准修订，待修订）。它是对《档案法》的细化和具体化。

（2）《科学技术档案工作条例》(1980年12月9日国务院批准，1980年12月27日国家经济委员会、国家基本建设委员会、国家科学技术委员会、国家档案局公布，待修订)，这是最早的关于档案工作的法规文件。

（3）《机关档案工作条例》（中央办公厅、国务院办公厅 1983年4月28日印发。厅发[1983]64号，其发布时间也早于《档案法》。待修订。党内法规，习惯性归于行政法规）

待制定

①《国家档案馆条例》

②《电子档案管理条例》（待制定）3.档案地方性法规

具体立法项目由享有立法权的地方人大及其常委会视需要自行决定。

《广东省档案条例》(1998年6月1日广东省第九届人民代表大会常务委员会第三次会议通过 2007年7月27日广东省第十届人民代表大会常务委员会第三十三次会议修订 自2007年9月1日起施行)《四川省〈中华人民共和国档案法〉实施办法》(1996年12月24日省八届人大常委会第24次会议通过并公布。2002年7月20日四川省第九届人大常委会第三十次会议修正，2006年11月30日四川省第十届人大常委会第二十四次会议修订，2009年3月27日四川省第十一届人大常委会第八次会议修正)4.档案部门规章 档案部门规章有三类

一是国家档案局单独制定的关于档案工作的规范性文件；二是国家档案局与国务院其他部委联合制定的关于档案工作的规 范性文件；三是国务院的其他部委单独制定但国家档案局同意的关于档案工作的规范性文件。

档案部门规章，是档案业务工作的依据。《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》（国家档案局8号令）、《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》（国家档案局10号令）、《档案管理违法违纪行政处分规定》等。

具体项目共计52项（详见国家档案法规体系方案）5.档案政府规章

具体项目由享有规章制定权的地方人民政府视需要自行决定。

立法法规定，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府可以制定政府规章。

《广东省名人档案管理办法》（1996年11月1日广东省人民政府令第４号发布，自发布之日起施行）；

《深圳市城市建设档案管理规定》（深圳市人民政府令第283号，自2016年2月1日实施）

6.档案工作规范性文件 规范性文件有三个特性。

二、档案工作基本问题的法律规定

（一）档案法调整范围

《档案法》第2条：本法所称的档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。国家管理档案的范围限定为“对国家和社会有保存价值”的档案。

根据我国国有档案的现状，国家档案局归纳为： 1.国家机关形成的档案； 2.武装力量形成的档案； 3.政党形成的档案；

4.国家出资设立的事业单位形成的档案； 5.依靠财政拨款运转的社会团体形成的档案； 6.国有企业、国家控股企业形成的档案；

7.非国有组织或个人受国有组织委托参与基本建设工程、科学技术研究等项目活动形成的文件材料；

8.国家征集、收购的档案；

9.公民、法人和其他组织捐赠给国家的档案； 10.法律规定属于国家所有的其他档案。

（二）档案工作基本原则 1.集中管理

集中管理是中国档案工作的重要原则，它包括两个方面，一是单位集中管理，一是档案馆集中管理。档案馆与档案室是利益共同体。

2.档案机构之间的关系

档案机构，包括保管档案的机构，和行政管理的机构。前者是指档案馆和档案室，后者指档案局。

档案馆：根据1992年国务院批准的规范性文件《全国档案 馆设置原则和布局方案》我国档案馆的类型包括国家档案馆、部门档案馆和企业事业单位档案馆三类。

国家档案馆又分为二类。一是综合档案馆。综合档案馆是按行政区划或历史时期设置的，收集和管理所辖范围内多种门类档案的档案馆。第二类国家档案馆是专门档案馆。专门档案馆指收集和管理某一专门领域或某种特殊载体形态档案的档案馆。

专门档案馆与专业档案馆 各种档案工作机构之间的相互关系：

根据《档案法》和《档案法实施办法》，各种档案工作机构之间主要具有以下关系：

（1）国家档案局主管全国档案事业，对全国的档案事业实行统筹规划，组织协调，统一制度、监督和指导；

（2）上级档案行政管理部门对下级档案行政管理部门具有执法监督和业务指导关系；

（3）各级档案行政管理部门对本行政区域的档案馆具有归口管理、执法监督和业务指导关系；

（4)各级档案行政管理部门对本行政区域的所有单位的档案工作具有执法监督和业务指导关系；

（5）同一行政区域内的单位档案室与相应的档案馆之间，具有依法移交和接收档案的关系；

（6）单位档案室与单位档案室之间具有协作关系。

（三）档案工作责任 《档案法》等明确了档案管理中有关方面的职责。总规定：《档案法》第三条规定：一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务。

归纳起来包括：

5.2008年档案法制工作情况总结 篇五

2008年档案法制工作情况总结

2008年来，档案局的法制工作在县委和县政府的关心指导下，坚持贯彻落实档案法律法规，强化档案法制意识，加强档案法制建设，规范行政执法行为，不断提高依法行政能力，努力开创全县依法治档工作新局面。

一、落实行政执法责任制

1.梳理执法依据。为了明确法定职权范围和应当履行的法定义务，全面梳理档案法律、法规、规章所赋予的执法权限。在梳理过程中，我局依据《档案法》、《行政许可法》和《行政处罚法》等法律法规，结合本单位“三定”方案和职责分工，进行逐项审查梳理，最终梳理出7项行政处罚事项，3项其他行政行为，并梳理了执法依据59条，规范了档案行政执法行为。

2.建立行政执法机构。为认真贯彻落实《国家档案局关于全国档案系统全面推行行政执法责任制的意见》，加强对我局行政执法责任制工作领导，积极推进我局行政执法责任制工作，成立了如东县档案局档案行政执法责任制工作领导小组，由局长任组长，各科室的负责人任成员，并申领了执法证，从组织领导上保证行政执法工作责任制的落实。

3.落实执法职责。按照权责法定、权责统一的原则，依照梳理情况，划定法定职权范围，并将执法职权分解到执法岗位，做到职责明晰，各负其责。并根据《南通市档案行政执法指标考核体系》的7大项32小项指标要求，明确了指导思想、实施范围、组织领导、执法责任分解、实施步骤、保障措施等。并采取了有力举措、落实了相关制度、建立健全了相关台帐工具齐全完

整、数据准确完备。以此全面推动我县档案依法行政工作迈上新的台阶。

4.健全完善配套保障制度。以档案法律、法规、规章为依据，围绕行政执法责任制，健全完善各项配套保障制度，包括行政执法内部监督制度，规范性文件备案审查制度，档案行政执法统计和备案制度，档案罚没财物收缴管理制度，档案行政执法人员制度，档案执法报告制度，档案行政执法责任制考核制度等，用制度保障行政执法责任制的落实。

二、抓好档案法制宣传工作

为纪念《江苏省档案管理条例》（以下简称《条例》）颁布10周年，进一步提高社会档案意识和档案法制观念，今年以来，我局周密安排，精心组织，在全县范围内开展了以纪念《条例》颁布10周年为主题的系列档案法制宣传活动，加大档案法制宣传力度，营造依法治档的浓厚社会氛围。

1．举办档案法制暨贯彻国家档案局第8号令培训班。于3-4月份，我们利用档案会审之机，对全县机关企事业单位的100多名学员进行培训，讲解国家档案局第8号令（即《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》）出台的背景、意义、依据、条款等内容，提高了档案工作人员的专业法制知识和档案业务知识，为更好地做好档案工作奠定了基础。

2．开展纪念《条例》颁布10周年活动。我局以纪念《条例》颁布10周年为契机，开展了形式多样的档案法制宣传活动。一是组织县四套班子领导、县级机关及各镇（街道）的主要领导、分管领导和全县档案人员参与网上全省档案法制竞赛答题活动，使广大领导干部了解档案工作的重要性。二是通过“如东档案信息网”上播放纪念《条例》的游动字幕和悬挂街头档案宣传标语，广泛宣传《条例》的颁布和实施。三是通过乡村小广播，编写档案法制宣传小故事，向广大农村群众宣传档案法制知识，使更多的人了解档案、关心档案、支持档案，从而促进全县档案事业发展更好更快的发展。

3．积极参与纪念改革开放三十周年的纪念活动。一是积极参与全县各类“改革开放三十周年纪念活动”，积极指导相关部门做好纪念活动档案资料的收集管理工作。二是注重发掘馆藏优势，为《如东县志》编写提供大量资料。同时还为三十年成就图片展览提供珍贵的照片资料。三是在《如东快报》、“中国如东”及档案信息网等媒体上发布档案资料征集公告，征集三十年来具有历史保存价值的各种票据、书信、图片、音像、实物等资料，不断丰富馆藏。

三、开展执法检查

1、配合省、市的执法检查与档案专项验收工作。一是配合省档案局和省劳动与保障局执法检查组，对我县劳动与保障业务档案执法检查活动。提高了档案工作服务社会服务民生的工作水平，使我县劳动和保障局的档案工作在档案管理工作上做到了规范化、信息化和长效化，以不断适应了新形势下劳动保障事业发展的需要。二是配合省、市档案局对江苏如东风电场100MW特许权工程项目进行了档案专项验收，规范了基本建设项目档案工作，确保基本建设档案的完整、准

确、系统和安全，更好地为工程项目建设工作服务。

2、加强了对我县省、市、县重大工程项目档案的监督力度。一是根据《江苏省重大建设项目档案验收办法》组织了对220KW五义输变电工程、如东洋口外闸工程及掘苴新闸围堤（运河）工程档案的专项验收。二是围绕经济工作中心，关注重大建设项目，更新管理服务理念，创新管理服务举措。我局制订了《如东县重大建设项目档案管理与服务工作制度》，加强了对重大建设项目档案管理与服务力度，推动了工程档案工作的有序开展。三是根据南通市2007年市级重点建设项目计划及责任分解表，对黄海大桥、临港工业区二、三期围堤、太阳岛基础设施工程、如东风电二期、南通市中小学素质教育实践基地等如东县地区重点工程项目的档案管理情况进行了登记，建立了重点工程项目档案的监管工作台帐，以便依法履行对重点项目档案进行监督指导的职能。

3、开展档案年检活动。我们采取业务指导与检查相结合的方式推进年度归档工作顺利开展。并主动与各单位协调、沟通，指导、督促各单位做好档案整理工作；与此同时，组织全县100多家单位进行年度文件材料归档自查。通过各单位的自查情况看，大部分单位都能认真对待，对照档案管理、文件是否按时归档、归档门类是否齐全、归档整理工作质量情况、软件运用等内容开展自查，并指出存在问题，使自查工作落到实处。通过自查，增强了各单位依法管理档案的意

识。

4、开展了民生档案调研活动。围绕全面落实科学发展观和党委政府近年来出台的关于民生工作的一系列政策措施，全面摸清全县民生工作所形成的档案分类及分布情况、收集整理情况和开放利用情况，了解广大干部群众和各类社团法人对民生档案工作的需求，寻找存在的问题和差距不足，研究提出加强和改进民生档案工作的意见和措施，我们在调研有的基础上，编制了《如东县民生档案查阅指南》，促进档案工作更好地为民生服务、为经济社会又好又快发展服务。

5、对村级“六有”档案室进行了监督检查。县档案局与民政局联合组成督查组对全县各镇村居“六有”档案达标工作情况进行了一次专项督查。根据《关于印发2008年度全县社会事业工作目标考核意见的通知》和《关于继续开展村级档案工作“六有”创建活动的通知》的文件精神，采用了自查与检查相结合的检查方式，对45个村居档案室进行了一个全面检查。抽查文书、会计、声像等与民生有关的档案的管理情况。查看档案室建设、档案保护设施设备及安全保管情况。并对照《村级“六有”合格档案室标准》逐项打分。及时向被检查单位反馈检查结果，提出整改意见和建议。要求各镇加强督查和指导，圆满完成创建工作任务。这次活动进一步规范村级档案管理工作，更好地发挥村级档案在改善民生、“三农”工作、和谐社会建设等各项工作中的作用。

四、服务政务公开

如东县档案局（馆）坚持服务方向，利用档案资源优势，继续做好档案资料利用工作。据统计，2008年共接待查档利用1268人次，提供利用档案资料7508卷次, 为社会各界人士查实工龄、享受政策待遇、婚姻证明以及处理各类纠纷等出具有关档案证明材料达1024份，维护了群

众合法权益和社会稳定。同时，根据“新起点、新标准、新要求”对网站进行了测试、改进，保证了新网站的正常运行。继续开展现行文件查阅中心工作，重申现行文件的收集报送工作要做到及时、安全，坚持不懈地抓好充实完善工作，共征集到现行文件2000多份，全部实行了微机录入和网上公布，成为政府信息公开的重要窗口。

五、注重档案业务培训

6.档案法制化建设阶段 篇六

目前，全国各级政法机关正在开展社会主义法制理念教育，深化“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动。2006年，中央政法委决定对全体政法干警开展社会主义法治理念教育，这是加强政法队伍建设的一项基础性工作，是促进政法干警公正执法，提高执法水平和办案质量的治本之策。

我们作为天天与老百姓打交道的公安交警，通过深入开展社会主义法治理念的教育学习，有力地促进了公安机关规范执法行为、促进执法公正，提高公安交警的执法水平和工作效率、消除长期以来交警身上久治不愈的“冷、硬、横、推”和“四难、”的疾症，改善和加强警民关系，构建社会主义和谐社会，取得了阶段性的明显成效。我们的主要做法和经验是：

一是领导重视，组织机构得力，各项工作落到实处。在各项阶段性工作中，大队领导始终高度重视，指派由分管法制工作的副大队长负责，并由大队教导员牵头，各中队负责人组成专门工作机构，抽调得力、经干的工作人员，认真抓好各项工作的开展和落实。

二是认真开展学习宣传，进行全员培训，促进全体民警对依法行政的认知、理解、掌握和运用。自支队统一分期分批有序地开展声势浩大的社会主义法制理念集中进行学习、培训和考试后。鱼峰交警大队以“规范执勤执法示范活动”为平台，进一步展现执法为民良好形象。一是规范路面执勤标准。以大队为单位，每周利用一天时间对民警进行执勤动作、普通话、日常执法用语训练和交通疏导、纠正违章等业务技能培训，做到疏导合理，站位得当，纠违行为正规。二是规范民警执法行为。大队建立了民警个人《执法考核档案》和电子执法台账，对民警执法行为进行全过程监督检查。按照“谁办案谁负责，谁审批谁负责”的原则，明确各岗位执法责任主体，对有过错案件逐一倒查，严格追究责任。同时，由一名副大队长兼职的法制员，对大队民警的执法情况进行监督，强化广大民警依法执法意识，进一步树立了良好执法形象。

２、加强内务管理，进一步提升服务质量和水平。一是认真落实持证上岗制度。在认真搞好政策法规、业务知识、操作技能培训基础上，对民警进行执法资格认证考试，实行持证上岗，以增强违法处理民警的责任感。二是提高窗口服务水平。按照“便民、利民”和“微笑、高效”的工作要求，着力在提升服务质量上下功夫。增加了窗口服务的协警员，确立了驾驶员交通违法处理“一站式”服务工作站，方便了群众，提高了效率。通过法制理念教育、规范执法行为和服务意识得到了增强，服务措施不断完善，工作效率和服务水平进一步提高，受到了广大人民群众的普遍好评，取得了良好的社会效果。

三、“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动中，对不规范的执法行为认真进行盘查、整改和建章立制。

１、牢固树立依法管理交通、依法行政和以人为本的思想。在交通管理执法活动中，多年来，交警在道路执勤中，少数民警我行我素思想不同程度存在，纠正和处罚道路交通违法，对人不对事、感情用事的情况时有出现。比如，同样的交通违法，当事人经济条件也相当，处理结果不一样。暂扣车辆、证照不开凭证，扣留的证照私自保管，导至当事人东奔西跑，找不到地方处理。

２、打牢执法为民的思想。交通管理的目的是什么？交警究竟是在为谁执法？这个问题有的交警至今还在含糊不清，以至他们在道路执勤、执法工作中抓不做重点，主次不分，方法不但，和老百姓、和交通参与者纠缠不休，费了不少口舌，牺牲了大量时间，又激化了矛盾。比如，一企业的一辆非营运小客车忘带行驶证，执勤民警的确又清楚该车有合法的行驶证，该车系市内短途行驶而确有急事，就不要逼着驾驶人非倒回去拿证来才给以处理不可。外地车辆走错了路或停错了车。又如，一辆核载五座的小客车超座1人，核算起来是超过20，但是这种情况仍然按客运车超员20的规定处罚显然就不够公平了，要举的例子还有很多。所以通过认真学习，使我们公安交警进一步牢固树立执法为民的思想，处处多为民着想，多为民服务。从而在道路交通管理工作中，更加明确执法的目的，把管理的重心放在消除重、特大事故隐患上，对营运性客车严重超员、对低速载货汽车（农用车）货厢载客，对无证开车、“黑车”非驾、弯道超速、超车等等这些事关千家万户人民生命财产安全的严重违法行为，坚决依照法律、法规规定上限处罚，决不能掉以轻心，因为它事关千千万万人民的利益和生命财产安全。

7.档案法制化建设阶段 篇七

关键词：档案,行政管理,法制化,统计

档案行政管理法制化在档案界目前还没有一个统一的定义,对此问题的研究也不多。在知网文献数据库中,以主题为检索项,以“档案行政管理”并且“法制化”为联合检索词进行检索,对2014年5月10日前的文献进行检索,检索到相关文献33篇。以下是对这33篇文献的统计分析结果。

一、来源数据库分布

从文献的来源数据库分布看,有关“档案行政管理法制化”的33篇文献,来自于4个文献数据库。来源比较广泛,覆盖面较大。具体情况是:中国学术期刊网络出版总库28篇,占84.85%;特色期刊2篇,占6.06%;中国优秀硕士学位论文全文数据库1篇,占3.03%;中国重要会议论文全文数据库2篇,占6.06%。

二、学科分布

从文献的学科分布看,有关“档案行政管理法制化”的33篇文献,来自于4个学科。学科没有重叠与交叉。具体情况是:档案及博物馆9篇,占27.27%;行政法及地方法制9篇,占27.27%;图书情报与数字图书馆1篇,占3.03%;其他14篇,占42.42%。

三、发表年度分布 26

从文献的发表年度分布看,有关“档案行政管理法制化”的33篇文献,始于1991年,至2013年已有23年。平均每年发表文献1.43篇。最高年份是5篇,最低是1篇。中位数为2.5篇,高于平均数。众数为1篇(8个年份)。1991年到2003年是第一阶段,2007年到2013年为第二阶段。

四、研究层次分布

从文献的研究层次分布看,有关“档案行政管理法制化”的33篇文献,基本上来自于社科领域,共14篇,占42.42%。自科1篇,占3.03%;大众文化1篇,占3.03%;其他17篇,占51.51%。研究明显属于社会科学类研究的范畴。在具体研究的层面上,研究略为偏重于理论性研究,而实践性的研究占比也非常大。

五、作者分布

从文献的作者分布看,有关“档案行政管理法制化”的33篇文献,来自于35位作者,每位作者平均发表文献数只有0.94篇。发表两篇以上作者2人(李富英、杨爱东),占5.71%;发表文献2篇,占6.06%。这些作者是高产作者,也是这一研究领域的核心作者。合著文献5篇,占15.15%。其中3人合著的1篇 , 占3.03% ;2人合著的4篇 ,占12.12%。合作率不高。

六、机构分布

从文献的机构分布看,有关“档案行政管理法制化”的33篇文献,署名单位的22篇,来自个22机构。平均每个机构发表文献1.5篇,没有发表文献2篇以上的机构。在全部机构中,档案行政管理机关10个,占%;发表文献10篇,占45.45%。大学5个,占22.73%;发表文献5篇,占22.73%。其他党政立法机构5个,占22.73%;发表文献5篇,占22.73%。企业2个,占9.09%;发表文献2篇,占9.09%。

七、文献期刊来源分布

从文献的期刊来源分布看,有关“档案行政管理法制化”的33篇文献,署名期刊及出版机构的30篇,来自于20种媒体。平均每种媒体发表文献1.5篇。发表2篇以上的6种,占30%;发表文献16篇,占53.53%。这种媒体是名副其实的核心载体。

八、关键词分布

从文献的关键词分布看,有关“档案行政管理法制化”的33篇文献,共使用关键词166个,使用291次,平均每个关键词使用1.75次。使用2次以上的44个,占24.1%;使用196次,占67.35%。

九、文献分析与小结

综上所述,“档案行政管理法制化”研究具有以下特征:

1、研究规模较小,以期刊论文为主,档案学期刊是主要载体

从文献的总体 规模上看 ,33篇文献对 于档案行 政管理这样一个话题,在依法行政的背景下,是一个比较小的规模,这表明档案界对此问题的关注度还不是非常高,对这一问题的研究还没有得到应有的重视。文献大多集中在中国学术期刊网络出版总库,占接近全部文献的9成(28篇,84.85%)。再加上属于期刊的特色期刊(2篇,占6.06%)所发表的文献,发表在期刊上的论文 超过了全部文献的9成。全部文献中,有76.67%(23篇)发表在档案学期刊上,有33.33%(6篇)发表在档案学核心期刊上,档案学期刊,特别是非档案学核心期刊对这一研究敏感性与关注度要高于非核心档案学期刊和其他期刊。虽然平均每种期刊平均发表文献只有1.5篇,但发表文献超过2篇的有6种,只占30%,但发表文献16篇,超过了全部文献的半数(53.53%),已经成为研究这一问题的核心期刊。除了期刊以外,会议论文和硕士学位论文也有相关文献发表,但数量非常少。研究还没有成为专门研究的对象与课题,还没有引起档案学专业理论学者,特别是高校博硕士导师的关注,没有成为档案行政管理及档案法学的研究对象。

2、研究主要集中在档案和行政法及地方法制学科,属于社科类研究的范畴,且偏重于理论性研究

从文献的学科分布看,有关“档案行政管理法制化”的33篇文献中有18篇来自于档 案的行政法及 地方法制 学科,占到了全部文献的半数以上(54.55%)。学科集中度比较高,与其他研究内容在学科所属上多存在重叠或交叉不同,有关“档案行政管理法制化”研究没有学科重叠与交叉现象。但却出现了14篇文献(42.42%)没有划入任何学科所属的情况。这或许表明这一问题存在着一些特殊性,不易明确划分学科。如果按照社科与自科来划分,有14篇属于社科(42.42%),自科和大众文化各有1篇(6.06%),研究明显偏重于社会科学范畴。在具体研究的层面上,理论性的基础研究9篇,占27.27%;实践性研究6篇,占18.18%,偏重于理论性研究。这种判断的准确性受占51.51%的文献(17篇)没有学科所属的影响,具有一定的片面性,使用这一结论时应当注意并加以说明。

3、研究受档案法律法规颁布实施影响,研究呈明显的阶段性特征,活跃期及高峰与核心事件正相关

从文献的年度分布看,有关“档案行政管理法制化”的文献始于1991年,而这一年正好是《档案法实施办法》颁布后的第二年。整个文献的分布以2006年《档案法》第二次修改启动为界,分为前后两个阶段。第一阶段有高峰出现在1997年,这一年是《档案法》第一次修改后 重新颁布实 施(1996年) 的第二年。第二阶段从2007年到2013年,2007年正好是《档案法》第二次修改(2006年)开始的第二年,在这之前2004年3月22日国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》,明确提出建设法治政府的奋斗目标。2010年10月10日,为在新形势下深入贯彻落实依法治国基本方略,全面推进依法行政,进一步加强法治政府建设,国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》。第二阶段的高峰(2012年)正好出现在《关于加强法治政府建设的意见》颁布之后的一年之后(2012年)。研究呈明显的阶段性特征,其活跃期及高峰受档案法律法规及国家大政方针颁布实施的影响。

4、研究以档案行政管理人员与行政机构为主,个人合作强于机构合作,尚没有核心研究机构和核心研究者

从文献的 作者情况 看 , 平均0.94篇发表文 献数和5.71%的低多篇率,表明这一研究领域还没有核心作者。15.15%的低合作率则表明研究多为单枪匹马的个人模式。每个机构平均发表1.5篇文献,使机构与作者情况相比略显突出,但没有发表文献2篇以上的机构和没有机构合作发表文献,则显见出这一研究同样没有核心研究机构。在全部机构中,无论是机构数,还是发表文献数,档案行政管理机关都位居第一,占比最高,大学与其他党政立法机构居第二位,企业机构最后。如果考虑党政立法机构与档案行政管理机关的行政管理性质的情况,行政管理机构对此问题的关注度占68.18%,占绝对多数。档案行政法制化研究及实践的主体与主导均为行政管理机构,且以档案行政管理机构为主。

5、研究内容主要集中在依法行政 、依法治档 、执法 、法制化、法律法规、监督检查、处罚等方面

从文献的关键词分布看,166个关键词,291次使用频率,每个关键词1.75次平均使用频次,表明研究的内容广泛而多样。44个(24.1%)高频关键词占67.35%(196次)的使用率,则表明研究的内容有比较强的专指性。在高频关键词中,与依法行政、依法治档、执法、法制化、法律法规、监督检查、处罚等方面相关的关键词的使用频率更高,更集中。这与实践中档案工作者,特别是档案行政管理工作者,在档案行政法制建设中最为关心的问题是相吻合的。研究关注并力图解决档案法制建设中面临的实际问题。

十、结语

8.审计法制初创阶段的立法背景浅析 篇八

新中国成立后到改革开放前,我国的经济体制实行的是计划经济体制,审计监督的机构一度设置在财政部门,一直没有设立过专门的独立的审计机构,也就没有真正实施过一部专门的审计法规制度。直到1978年党的十一届三中全会和1982年十二大的召开,标志着我国的经济体制改革的开始。经济体制的改革使原来的财经监察制度远远不能适应改革需要,为使改革顺利进行,1982年的宪法中明确规定我国必须建立审计监督制度。1983年9月15日,国家审计署正式成立,标志着我国社会主义审计制度正式成立。与此相适应,我国的审计立法也开始它的历史使命。

一、经济改革与对外开放

一国的政治和法律制度作为上层建筑的重要组成部分,是由一定时期的社会经济基础决定的,为一定的社会经济基础服务,并随一国的经济发展而不断发展。审计制度和审计法律制度就是如此。

新中国成立后到改革开放前,我国只是在各级政府的财政部门内部和各单位各系统的财务机构内部设立一定的审计机构和人员,隶属于财政或财务部门,而且只存续了短短的一年时间。从1950年之后到改革开放前的三十几年时间里,一直被财政部门内部设立的财政监察(检查)机构所取代,而且也是时断时续。因此,从这段历史可以看出,我国一直没有设立过专门的独立的审计机构,实行过专门的审计监督制度,与此相适应,也没有真正地实施过一部专门的审计法规制度。这是由当时的社会经济基础决定的。新中国建立初期,百业待兴,物质匮乏,经济困难,国家必须集中有限的财力用于各项事业的建设,扭转财政经济的困难局面,进行统一的管理,统一的调度。在财政经济体制上实行高度集中的统收统支的财政管理体制,实行严格预算制度,严格各项开支,厉行节约。特别是三大改造完成之后,我国建立了大统一的社会主义公有制经济,国家实行高度统一的计划经济体制,政府直接管理企业的生产和经营,利益分配则实行平均主义。国家利益、企业利益以及个人利益不存在明显的冲突和矛盾并且被视为一体。这样,就使得人们忽视了社会生活中经济监督的重要性和必要性。开展审计监督,设立审计制度和专门的审计机构也就没必要了。

1978年12月党的十一届三中全会胜利召开,标志着我国社会主义现代化建设的重大转折,具有里程碑式的重大历史意义。大会决定把党和国家的工作重点从“阶级斗争为纲”转移到以“经济建设为中心”的轨道上来,实行对外开放和经济改革。1982年9月党的十二大召开,会议指出要抓紧经济体制改革,要把全部经济工作转移到提高经济效益为中心上来,实行节约,反对浪费,打击经济领域和其他领域内的违法犯罪活动。十二大以后,经济体制改革迅速在全国范围内展开,农村普遍实行土地家庭联产承包责任制改革。国家从政策上大力扶持和积极发展城乡集体经济,适当发展个体经济,并在一定范围内允许外资经济有所发展,允许一些不同所有制单位联合经营的新型企业的存在,所有制结构发生了一定的变化。80 年代实行的经济改革和对外开放政策,使人们多年来被压抑的对经济利益追求和物资财富的欲望得到空前的释放,人们生产的积极性、主动性和创造性等各种潜能充分发挥出来。中国大地焕发出勃勃生机,社会生产力和人们的生活水平也得到大幅度的提高和增强。但是我们应该看到,有些地方的一些部门、单位和个人利用改革初期的制度和体制不完善的契机,钻改革的空子,不择手段地追求部门利益和个人利益,这些都在不同程度上存在违反财经法律的行为,败坏社会经济秩序,损害国家根本利益和全局利益,影响改革的顺利进行。从1981年12月到1982年的全国范围内展开的企业财务大检查和1983年下半年展开的全国财务大检查查出的大量违反财经法纪的行为,暴露出我国自改革开放以来在经济领域出现的问题的严重性,促使人们开始意识到加强经济监督的重要性,意识到原来实行的财经监察制度已远远不能适应经济体制改革的需要。这要求建立专门的独立的审计监督机构,依法对财政财务收支实行审计监督,严肃财经法纪,保障国家和人民的利益不受损失,维护经济秩序和经济改革的顺利进行。同时,必须加强对企业财务收支等各项经济活动和经济效益的审计监督,健全企业财务制度,改善企业经济管理,降低成本,减少损失浪费,提高经济效益。更好地落实党的十二大提出的“提高经济效益为中心”的要求,正确处理好国家,企业和个人之间的经济利益关系,全局与局部的关系,加强宏观经济监管等等。审计监督制度的建立势在必行。

二、审计制度及机构的建立与审计立法的初创

早在1980年,中央领导分析了我国的经济形势及其发展趋势,提出了审计监督的设想,作为国家加强经济管理和监督的重要手段。1982年4月,全国人大常委会通过的新宪法修改草案中,提出国务院设立审计机关。随后,国务院责成财政部负责对审计机关的组建进行筹备。同年12月,全国五届人大五次会议正式通过《中华人民共和国宪法》。新宪法规定,国务院和地方县级以上人民政府设立审计机关,对国务院各部门和各级人民政府的财政收支,对国家的金融机构和企事业组织的财务收支进行审计监督。国务院设立审计机关,在国务院总理的领导下,依照法律法规独立行使审计监督权,对本级人民政府和上一级审计机关负责。经过一年多的筹备工作,1983年9月15日审计署正式成立,地方各级人民政府也相继建立了审计机关,标志着我国社会主义审计制度正式确立。与此同时,中央和地方的许多部门、单位和大中型企业组织也相应设立了内部审计机构作为国家审计体系的组成部分。从1983年9月审计署的成立至1985年这三年是我国社会主义审计监督制度的创建时期。自1983年9月国家审计署成立以来,各级审计机关贯彻边组建、边工作的方针积极开展审计监督。经过两年来的审计工作实践,取得了不少的成绩,证明在我国实行审计监督制度是非常有必要的,同时,为了保证审计工作的正常开展,保证审计机关依法行使审计监督权,使审计工作做到有法可依、有章可循,审计署开始着手制定审计法规制度。其实,“早在审计机关的筹建阶段,为了推动审计机关的组建和审计工作的开展,审计法规建设就已经开始”。1983年8月国务院批准了审计署《关于开展审计工作几个问题的请示》,对审计工作作了重要指示,要求抓紧制定审计法规。1985年国务院正式制定颁布了《关于审计工作的暂行规定》这一过渡性的行政法规。同年10月审计署根据国务院的《关于审计工作的暂行规定》制定颁布了《审计工作试行程序》。国务院《关于审计工作的暂行规定》的制定实施,开创了我国社会主义审计立法的先河,是建国以来颁布实施的第一个审计行政法规,标志着我国审计法制建设的开端。此后至1988年11月《中华人民共和国审计条例》的制定颁布之前,经过几年的努力,我国制定颁布了一系列的审计法规制度。主要有:1985年12月的《关于内部审计工作的若干规定》;1986年12月的《关于开展厂长离任经济责任审计工作的几个问题的通知》;1987年的《行政事业单位定期审计制度》、《关于进一步开展社会审计工作若干问题的通知》、《关于违反财经法规处罚的暂行规定》、《审计工作考核试行办法》;1988年的《关于全民所有制工业企业承包经营责任审计的若干规定》、关于审计范围划分原则的暂行规定》以及《楼堂馆所建设项目开工前审计试行办法》等等。以国务院《关于审计工作的暂行规定》为标志,1988年《中华人民共和国审计条例》颁布实施之前为界线,我国的审计法制建设进入了一个初步开创的历史阶段。