我国地方政府债务问题的现状、影响与对策

我国地方政府债务问题的现状、影响与对策（共10篇）

1.我国地方政府债务问题的现状、影响与对策 篇一

我国地方债务危机现状的与解决思路

摘要 随着市场经济的不断发展，我国地方政府举债行为已成为一种常态。适当的举债对于地方经济社会的发展进步起到了积极地推动作用。然而由于管理不规范，导致了地方政府举债规模过大，反而对经济社会的进一步发展埋下了潜在的风险，地方政府大规模举债致使财政收支缺口越来越大,债务风险日益扩散。

关键词 地方债务 债务问题 债务风险 解决思路

引言 地方债务问题一直是我国财政体系急需解决的问题之一。中国地方政府的债务在经济转型期迅速膨胀，目前的债务规模已达历史最高水平，债务风险也随之突现。

一、地方债务现状

（一）地方债务定义

地方债务是指在某个时点上，地方政府作为债务人，由于以往支出大于收入所形成的赤字总和，是一个存量概念，包括建立在某一法律或合同基础之上的显性负债和政府道义上偿付责任的隐性负债。

（二）地方债务资金的来源（1）银行借款

在银行借款占比较大的国家，有的存在专门的银行负责为地方政府提供资金。银行借的支持款是银行与地方政府之间一对一的客户关系，如果政府信息披露意愿较低或者缺乏强制性的信息披露制度，那么银行对地方政府举债行为的约束和监督功能不足以形成一些管理漏洞。

（2）债券

在资本市场较为发达的美国，市政债券是地方债务的主要形式。通常，地方政府债券的利率要低于银行贷款利率。

（3）政府公共资金借款

转轨国家的市场经济不发达，地方政府的资金主要来源于公共资金，这不仅会影响资金的配置效率，还会影响到资金的使用效率，并且容易导致预算软约束、腐败等问题。

（三）地方债务的功能 1．融资功能

在我国等发展中国家，国家法律明确禁止发行地方公债的情况下，各级地方政府主要是通过各种变相方式举债筹集资金，支持地方经济建设和社会发展的需要。

2．资源配置功能

各级地方政府根据各地的实际需求以及财力的可能，举债筹集财政建设资金，实现有限社会资源在政府之间，政府与企业和个人之间的有效配置。

3．稳定功能

举债融资支持财政职能的实现是规范化的分税制体制下，各级政府应有的财权，真正的体现“一级政府、一级事权、一级财权”的宗旨，有利于地方政府公共财政目标的顺利实现，为稳定地方政权建设以及地方社会经济的发展服务。各级地方政府实现了与市场之间良好的分工与协作关系，促进地方经济的稳定和发展。

（四）我国地方政府债务特点

1.普遍负债，债务规模庞大，具有隐蔽性。2.地方政府举债多头进行，形式多样。

3.政府偿债能力低．债务风险大，危及信用。4.构成复杂，透明度差。5.监管失控，风险加大

二、地方债务问题分析

（一）地方债务存在的主要问题 1.规模庞大，结构分散

目前地方政府所负各种债务的总体规模已经相当庞大，在某些地方，地方财政已经超负荷运转。与此同时，地方政府的举债行为又十分分散，不仅不同程度地负有各种债务，而且均有不同形式的举债欠账行为。

2.隐蔽性强，透明度差

由于目前地方政府举债属于非法或违规行为，直接违反《预算法》等相关法律规定，因此在举债问题上大都巧借名目，遮遮掩掩，再加上缺乏必要的信息披露机制，谁也说不清楚规模究竟有多大。

3.缺乏统一口径，缺少预警机制

由于缺乏具体的统计数据，因此，不仅地方政府负债的真实规模无法统计，而且负债率、偿债率等监控指标也无法运用，债务预警机制因而也无法建立。

4.违约率高，负作用大

由于地方政府在任何债务关系中都属于强势一方，因而地方政府的债务违约率通常是最高的，这不仅带头破坏了金融市场的信用秩序，而且也严重危及地方政府的信誉和权威，从而对社会稳定构成不容忽视的潜在威胁。

5.缺乏统一管理，呈现加速倾向

尽管近年来中央及各级政府做了大量工作，也试图控制和缩减地方政府债务，但由于缺乏统一的地方债务管理机构和科学的管理办法，规模呈加速上升趋势。

（二）我国地方政府债务的主要成因 1.体制原因

（1）转轨时期中央政府与地方政府之间事权范围划分不够明确。（2）未理顺政府与市场的关系，财政职能范围界定不清。（3）投融资体制小健全。

2.管理原因

（1）地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾导致其不断举债。（2）政府债务管理的基础薄弱。

3.中央政府与地方政府的事权与财权划分不合理 4.制度性因素

（1）我国现行的转移支付制度的不合理。（2）与我国现行的预算制度有关。（3）地方政府缺乏直接的融资渠道。

5.人为因素

由于受计划经济传统体制惯性的影响，地方政府举债时缺乏风险意识，认为本级政府的债务总会有上级来解决，因此不顾本级政府的偿付能力，大量举债，认为不借白不借，这实际上也是我国财政管理体制的一种制度性缺陷． 6.投资体制改革不到位

我国已经建立初步的市场经济，原有的政府投融资体制已经打破，但是新的适应市场经济要求的政府投融资体制却迟迟未能成型。

7.行政管理体制改革进展缓慢，政府职能转换不到位

我国官员任期短，人员交流频繁，而相应的官员考核机制又强调政绩，导致地方政府领导干部行为短期化。

（三）地方债务的影响及危害

我国地方债务既存在显性风险，又存在隐性风险，但更多表现为隐性风险。由于通常情况下大部分债务风险处于隐蔽状态，造成各部门对防范化解财政风险的意识不强，加剧了财政风险的累积和膨胀。

三、地方债务危机解决思路

（一）及时清查债务，进行分类化解

及时地方政府债务清查，按照直接显性、直接隐性的债务分类方法对地方政府债务进行分类，摸清地方政府债务的总量和结构。

（二）加快地方政府投融资体制改革

规范政府投资范围。按照市场经济要求，政府投资应投向交通、能源、市场基础设施、农业基础设施、环境保护、公共卫生、教育等公共领域，做好政府应该做的事情。

（三）完善分税制财政体制

正视分税制改革以后，中央和地方财权上移、事权下移，地方政府财力不足的问题，以基本公共服务均等化为基础，科学合理地划分各级政府之间的事权。

（四）加快政府会计改革

以权责发生制为基础的政府会计制度尚未建立起来，加快政府会计改革，通过政府会计手段全面反映一个政府全部资产负债，为政府债务管理提供全面准确的信息。

（五）建立偿债准备金制度

偿债准备金是指各级政府为及时偿还到期债务，确保借贷信用，避免因还债冲击地方财政预算正常运行，按当年到期政府债务的一定比例建立的专项储备资金，主要用于支付应有本级政府偿还的债务本息和因无法抗拒灾害而导致政府无能力还债的债务的情况。

（六）深化国企改革，建立风险与利益的对称机制。

地方政府应建立与市场经济相适应的产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学的现代企业制度，这是防范地方债务风险的根本举措。

（七）建立健全我国地方政府债务风险管理体系。(1)清查地方政府现有债务规模。

(2)建立起与地方政府债务融资相应的各种管理与风险防范机制。(3)建立地方公债制度,规范地方政府债务融资行为。

（八）改革我国的预算管理体制。

通过预算管理来控制政府债务是国际通行做法。地方政府应按时编制地方政府债务预算，反映债务负担情况和还本付息状况，对地方政府的债务总额、用途、期限、利率等做出详细的说明。

（九）加快地方政府职能转换，规范政府投资行为。一严禁地方财政借钱开支。，二不准行政事业单位擅自举债，三推行公用事业市场化，民营化。

（十）拓展政府融资渠道，增强地方偿债能力

通过发行地方债券，或者降低财政支出成本的方法来扩大财政收入，增强地方偿债能力。

（十一）完善相关法律法规。

必须不断修改和完善我国的法律规定，将修改《预算法》、《担保法》等相关法律的工作尽早提到国家立法机关的议事日程上来，强化地方政府的举债约束和债务管理。

结论

市场经济天生存在缺陷和失灵的可能。中国地方债务问题是当前政府面临的一个现实而急迫的问题。地方债务十分复杂和高度敏感，事关国家民族长远发展，目前中央政府对于地方债务到底要走哪条道路、中央政府如何引领，还处于紧密跟踪、加紧研究阶段，尚无明确决策。因此，进一步加深对地方债务问题的研究，吸取中国历史经验，借鉴主要市场经济国家的成功经验，探索建立有中国特色的地方债务管理和运作体系，对于维护财政经济安全和社会稳定。促进经济社会可持续发展，具有重要的现实和长远意义。解决好地方政府的债务问题，能减轻政府债务很大部分的负担，同时能帮助地方经济甚至全国经济更稳健的发展。

致谢

非常感谢论文老师魏老师在我大学最后的学习时期，即结课论文设计的指导。参考文献

[1]苏季萍、千珊珊.地方债务风险的防范与化解J.思想战线,2011,(S1)；

[2]卢晓伟.我国地方政府问题研究D.中国海洋大学硕士学位论文，2008，,5-6； [3]王晓光.地方政府债务的风险评价与控制N.统计与决策，2005-10-27； [4]时炜.地方政府债券的经济影响分析J.财经理论与实践，2009，(3)；

2.我国地方政府债务问题的现状、影响与对策 篇二

1 河南省地方政府债务现状

1.1 债务规模

2015年8月24日, 国务院向十二届全国人大常委会第十六次会议提请审议《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》, 标志着我国依法启动了对地方政府债务的限额管理。截至2015年底, 河南省政府债务限额为5, 954.50亿元, 其中一般债务限额和专项债务限额分别4, 425.20亿元和1, 529.30亿元;截至2016年底, 河南省政府债务限额增至6, 499.50亿元, 政府债务限额较2015年增长9.15%。从债务余额方面来看, 截至2014年底河南省全省政府债务为5, 339.80亿元, 比2013年底的3528.38亿元增长51.33%;2015年底河南省政府债务余额为5, 464.90亿元, 较2014年底仅增长2.34% (数据来源:审计署2013年第24号公告、河南省2014年第1号公告、河南省财政厅) 。整体上, 河南省政府债务规模较大, 但截至2015年末政府债务余额仍未达到债务限额, 2015年河南省政府债务增速大幅放缓。

1.2 债务余额结构

从政府层级看, 2013年6月底河南省省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为358.55亿元、1974.56亿元、1095.73亿元和99.54亿元, 截至2014年末, 河南省省本级、市县级政府债务余额分别为410.60亿元和4, 929.20亿元, 占比分别为7.69%和92.31%。从各层级政府债务占比来看, 河南地方政府债务的主体是市级政府债务, 占比达到56%, 受分税制的影响, 市级和县级政府债务中负有偿还责任的债务占比较高, 债务刚性偿付压力较大。从举借主体来看, 政府部门和机构、经费补助事业单位是地方政府的主要举债主体。

1.3 债务资金来源

整体来看, 银行贷款仍是河南省政府性债务资金主要来源, 截至2013年6月底, 银行贷款为2585.07亿元, 占债务总额的46%。

1.4 债务资金投向

从债务资金投向看, 河南省地方政府债务资金主要用于基础设施项目建设, 不仅为城市建设提供了资金保障, 形成大量优质资产, 同时城市市政建设、城市道路、轨道交通等都得到了发展, 同时为科教文卫建设、农林水利建设、生态建设等提供了资金支持, 对与改善民生和社会发展发挥了积极的作用。

2013年, 河南地方政府债务资金履行政府经济职能的市政建设、土地收储、交通运输, 三个领域资金投入占政府债务支出总额的66%;履行政府民生社会职能四个领域包括保证性住房、科教文卫、农林水利建设、生态建设和环境保护, 仅仅占政府债务支出总额的17%, 明显低于经济职能领域的支出。由此可以得出政府经济职能相较于社会职能对河南省地方政府债务规模的影响更大, 影响地方政府债务规模的主要因素依旧是政府经济职能的实现。

1.5 债务期限分布

2 013年河南省政府负有偿还责任的债务占2 7.79%, 2 014年~2015年负有偿还责任的债务占37.18%, 2016年~2017年负有偿还责任的债务占21.41%, 2018年以后负有偿还责任的债务占13.62%。为合理控制地方债务, 防范系统金融风险, 中央允许地方政府发行债券, 其中置换债券成为地方政府债务管理的有效举措之一。2015年, 河南省共发行一般债券1021.6亿元, 其中置换债券767.7亿元, 新增债券253.9亿元, 专项债券367.5亿元, 其中置换债券316.5亿元, 新增51亿元 (资料来源:河南省财政厅2015年地方债务发行公告整理) 。

2 河南省地方政府债务存在的问题

2.1 过分依赖国家的土地财政

近年来, 我国地方的经济增长模式逐渐形成了以地方政府主导的土地资本化和房地产作为中心增长方式, 形成了“土地财政”。河南省在2015年政府专项债券中偿还资金的来源都为出让国有土地使用权的收入。土地是稀缺资源, 土地收入用于债务服务, 既是不可靠的, 也是不可持续的。并且一旦土地价格下跌, 地方政府将收入锐减, 缺乏抵押物, 就会发生地方政府债务无法兑现的危机。

2.2 过分依赖金融机构间接融资

地方政府债务起先来源于银行贷款, 这种状况形成的主要原因是地方政府对金融资源的绝对控制。在政府宏观调控政策和市场变动等因素的影响下, 银行对地方政府提供的短期贷款也大大减少了, 为此, 地方政府被迫开辟了新的融资渠道, 最有代表性的则是银行理财、信托产品、证券投资、保险投资、融资租赁、建设—移交 (BT) , 以及私募基金、财务公司等渠道。从2013年审计报告可以发现, 在河南地方政府承担的债务名单里, 银行贷款为1290.48亿元、BT为589.14亿元, 占57%, 剩余债务比率则为43%。由此可以发现, 地方债务由很多的来源方式, 在对其进行分类统计和后续监管时, 也存在一定的难度。

2.3 过分依赖融资平台

近些年, 一些地方政府为解决资金缺口, 采取躲避法律规制的方式, 直接或间接搭建各类融资平台来进行融资。这些融资平台通过土地抵押、项目收费、政府违规作出承诺或变相提供担保等方式, 向金融机构借款, 发行企业债或项目债, 或者通过信托、私募基金、券商资产管理计划甚至P2P网络借贷融资等方式间接融资, 筹措的资金一部分用于基础设施建设和地方经济发展, 也有一部分投资工业甚至房地产等项目。从全国来看, 各类融资平台公司超过1.1万家, 许多地方融资平台与地方政府责权利关系不明晰, 法人治理结构不完整, 财务机制不健全, 债务信息不透明。截至2013年6月, 河南省通过融资平台举借债务比例达到18.1%, 然而这其中的不确定因素仍在增加。

3 河南省地方政府债务问题的解决对策

3.1 建立地方政府债务风险预警系统

地方政府债务风险预警系统是一种有效管理方法, 旨在以最小的成本来达到控制风险的最大效益, 基于对地方政府债务风险的定性分析, 通过观察收集一系列与债务风险相关的统计数据, 利用各种现代化工具和技术手段, 选取评估地方政府债务风险的相关指标, 建立地方政府债务风险预警模型, 从而对地方政府可能或将要面临的风险进行识别, 并及时向决策部门发出预警信号, 从而使决策部门能够及时采取措施对风险进行调控, 进而获得整体的安全保障。

3.2 完善事权与财权相适应的财税体制

首先, 结合我国十八届三中全会精神要求, 对中央和地方责任认识清楚, 将事关国家安危的权力集中到中央进行管理, 将可作为地方公共服务实施执行的权力下放至地方政府, 做到责任的明确划分。其次, 做好中央和地方在获取财政收入方面的正确归集, 中央和地方所拥有的财力应与实际执行政府政策的权力相结合, 将税收收入这一政府主要收入根据需要进行比例调整, 将那些与地方联系紧密税种的税收权力划归地方执行。最后, 政策的执行权和财政收入的获取权应与制度相结合, 做到制度化管理、制度化保护和制度化约束, 以求做到严格执行, 互不干涉, 从而使我国地方政府债务扩张问题在财税体制等相关制度问题上得到改善。

3.3 建立全面规范、公开透明的预算制度

提高地方政府交易成本低的问题, 预算制度的改革很重要。建立全面规范公开透明的预算制度, 要求完善现有政府预算体系, 推动预算制度能够公开透明的进行, 这一主要解决方案包括:一方面, 应在现有政府预算体系的基础上加以完善, 提高预算法治水平、透明度、完整度, 解决预算分配权不统一等问题, 推行预算执行法制化, 收支两条线, 提高预算编制完整性;另一方面, 在预算公开透明的推动上应从政府信息公开, 政府资产、负债应全面及时地披露, 接受广大人民监督做起。例如, 在政府预算制度的改革进程中推行的, 政府采购采用公开招标方式就是政府支出规范化的行为。

3.4 加快转变地方政府职能

现有的政绩考核体系使经济增长和财政收入增加成为重要的地方努力程度信号, 地方政府将精力较多地投入生产经营领域, 承担了大量经济建设职能。“建设型政府”的体制背景使地方政府由寻求经济扩张的内在冲动衍生为借贷冲动。因此, 转变政府职能首要是改革和完善政绩考核体制, 在政绩评价体系和考核指标的设计中, 应尽量弱化与经济增长规模和速度直接挂钩的倾向, 逐步强化对经济增长的质量和效应以及经济发展以外的社会发展、资源节约和环境保护的关注程度, 从而有效杜绝地方官员举债的短期行为、“政绩”工程、“形象”工程等。同时, 应按照公共财政的要求, 以满足社会公共需要为原则, 逐步由“建设型政府”向“服务型政府”转变, “紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用, 深化经济体制改革”、“大幅度减少政府对资源的直接配置, 推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。

3.5 建立规范的地方政府举债融资体制

我国地方政府债务经长久累积而成, 举债成功的基本因素就是能够获取资金, 资金有来源。形成当前如此大的的债务规模, 规范的地方政府举债融资体系亟待建立。首先, 应在债务取得来源上加以限制, 可以限制各级地方政府取得债务的权限, 明确规定各级政府的负债规模上限;其次, 对债务进行管理, 明确债务风险, 对各级地方政府偿债能力进行定期测评;最后建立限额审批制度和立法监控债务规章, 实行制度化的、规范化的管理。

3.6 完善地方政府债务的偿还机制

要做到及时还债, 就必须完善地方政府债务的偿还机制, 具体可从三方面着手:从偿债主体来看, 应依法确立债权债务关系, 本着“谁借债、谁偿还、谁受益”的原则, 建立项目建设单位和受益单位“借、用、还”相统一, “权、责、利”相结合的债务偿还机制;同时明确债务使用和偿还责任, 对盲目举债、低水平重复建设, 造成损失浪费或无法按期还本付息的应追究直接责任人责任。从偿还方案来看, 应优化偿债方案, 建立政府债务偿还基金制度。地方政府财政部门应根据本地区的需要, 统筹运用地方财力, 做好偿还工作, 同时要求各举债单位每年必须按债务余额的一定比例设立偿债准备金, 确保偿债资金来源的稳妥和可靠。

参考文献

[1]魏加宁.地方政府债务风险化解与新型城市化融资[M].北京:机械工业出版社, 2014.

[2]杨龙光, 林兆彬.我国地方政府债务风险的量化分析[J].统计与决策, 2016 (08) .

[3]李晓斌, 顾新, 曾文忠.新常态下地方政府用好债务资源的路径研究——以S省A市为例[J].西南民族大学学报 (人文社科版) , 2016 (05) .

[4]刘莉.新经济态势下黑龙江省地方政府债务使用监管机制研究[J].人力资源管理, 2016 (05) .

3.我国政府信息化现状与对策研究 篇三

曹玉明

2013-2-20 15:18:43来源：《中国新通信》2012年第20期

随着信息经济时代的到来，信息技术和网络技术在我国社会组织、企业组织以及公民个人家庭中应用广泛。信息技术在公共行政领域的广泛应用，使政府信息化在行政管理改革中产生了重大影响。政府利用网络信息技术，对政府部门、企业、社会组织和公民，在更方便的时间、地点及方式下，提供政府信息及其它公共服务，构建了一个高效、透明、简捷、具有更高品质的电子化政府。我国政府信息化现状

我国政府信息化经过近二十多年的发展，取得了阶段性的成果。首先，各类政府机构IT应用基础设施建设相对完备，网络建设在“政府上网工程”的推动下获得了较大的进展，大部分政府职能部门都已建成了覆盖全系统的专网。其次，办公自动化、管理信息化的水平不断提高，适应政府机关办公业务和辅助领导科学决策需求的电子信息资源建设初具规模。但我国的政府信息化建设仍然处于初级发展阶段，在发展的过程中存在一些不足，可概括为是以下几个方面：

1.行政管理体制不健全

当前政府信息化建设的管理还不是很完善，不能适应政府信息化建设的要求，不能反映政府信息化建设的特点，比如政府机构设置非常不合理，层次多、部门多，政府部门职能交叉、重叠，办事没有严格的程序，行政流程不合理，行政过程透明度低等等。随着知识经济时代的到来，必须有新型的管理体系才能与其相适应。

2.部门统筹协作不力，规划不协调

政府信息化需要政府部门内部、部门之间、系统之间、地区之间、中央与地方之间等统一建设、统一规划的力度不够，未能改变部门协作不力，规划不协调的现状。无论是中央政府，还是地方政府最初的政府信息化都尚未进行全面规划，政府信息化的建设体制和运行机制尚未建立，导致政府部门信息流通障碍重重，资源得不到有效共享。

3.相应的信息法律体系不健全

政府信息化建设需要法律和法规来保障，健全的法律体系将大大地促进我国政府信息化的进程。目前，我国在信息化法制建设方面，还处于起步阶段，信息立法研究不成熟，信息法律体系建设缓慢。许多法律中的盲点、空白点已严重影响到政府信息化的发展。

4.信息化建设硬件和软件基础薄弱

信息基础设施是实现信息化的物质条件，硬件和软件基础薄弱成为政府信息化发展的制约。在硬件方面，政府信息资源开发、利用的相关技术不足，网络基础设施不够完备，尚没有较为完整的地方性政府的统一网络。在软件方面，信息化人才匾乏，缺乏专门从事网络维护和信息管理的专业技术人员；政府政务信息的资源整合力量不足，政府部门的网站内容单一，更新速度比较缓慢。我国政府信息化建设发展的对策

2.1 完善行政管理体制，深化政府机构的改革

政府信息化改革是按照市场经济和电子政务的要求，对现行的政府管理职能、组织以及行政流程进行必要的调整和改革。按照政府信息化建设的要求，深化政府机构的改革，把政府信息化与转变政府职能和政府机构改革结合起来。在这方面，关键是要处理好政府组织结构、行政流程和政务信息的重组和整合等问题。首先，深化政府机构改革，通过重组整合，使政府机构的运行更加符合电子政务的发展需求；其次，建立统一的政府部门工作规范、改革现行的行政审批制度、使政府管理和服务更加符合电子政务“简便、集中和高效”的客观要求；最后，建设和改造政务数据库，打破部门对信息的垄断和封闭，实现政务信息资源的整合和互联互通，并推动政务信息资源对社会的开放。

2.2 完善相关法律体系

加快相关法律法规的建设，制定和完善我国的有关信息化的法律。通过立法明确网上政府、公民的职责、权利、义务，明确政府公开信息的法律法规，增强信息和决策透明度，明确政府信息保密方面的法律制度。

2.3 强化组织管理，统一规范标准

针对政府信息化发展过程中存在的“信息孤岛”问题，首先，必须成立一个层次高、有权威、专业性强的专门机构进行指导建设，协调管理要对政府信息化建设进行合理统一的规划；其次，利用先进的信息整合平台，整合原有的基础设施，整合原有的应用系统。这样一种信息整合平台，不仅可以充分整合和利用原

有的政务应用系统，而且能够快速方便地使现有的基础设施和应用系统连接到平台，从而从根本上消除“信息孤岛”。

2.4 加大资金投入，完善基础设施和人才建设

4.我国地方政府债务问题的现状、影响与对策 篇四

关键词：城市垃圾；处理；现状；问题；对策

随着我国城市化的发展和城市经济的高速发展，城市垃圾问题变得日益突出。由于城市垃圾产量与日俱增，且产生量远大于清运量和无害化处理量，致使我国城市垃圾历史累计积存量高达60×108t，侵占土地面积多达5×108m2，约有2/3的城市处于垃圾包围之中，且有1/4的城市已无适合场所堆放垃圾[1-3]，垃圾污染事故频出，严重破坏了城市生态环境系统的平衡。城市垃圾已成为制约城市社会经济发展的主要因素之一。

1城市垃圾的来源与产生现状

1.1城市垃圾的来源及其特征

根据垃圾产生源不同，可将我国城市垃圾主要分为居民生活垃圾、街道保洁垃圾和集团(机关、学校、工厂和服务业)垃圾三大类。居民生活垃圾来自居民生活过程中遗弃的废弃物，主要有易腐有机物、煤灰、泥砂、塑料、纸类等构成。它在城市垃圾整体中，不仅数量占据首位，而且成分最为复杂，其构成受时间和季节的影响，变化大且极不均匀。街道保洁垃圾来自清扫马路、街道和小巷路面。其成分与居民生活垃圾相似，但是泥沙、枯枝落叶和商品包装物较多，易腐有机物较少，平均含水量较低。集团垃圾系指机关、团体、学校、工厂和第三产业等在生活和工作过程中产生的废弃物。它的成分随发生源不同而变化。与居民生活垃圾相比，具有成分较为单一稳定，平均含水量较低和易燃物、特别是高热值的易燃物多的特点。城市生活垃圾的构成主要受城市的规模、性质、地理条件、居民生活习惯、生活水平和民用燃料结构的影响。城市垃圾的产生大部分集中于大中城市，其中大城市又占有优势。一般情况下，经济发达、生活水平较高的城市，有机物如厨余、纸张、塑料、橡胶的含量均较高。以燃煤为主的北方城市，受采暖期影响，垃圾中煤渣、沙石所占的份额较多。

1.2城市生活垃圾产生现状

城市垃圾包括城市生活垃圾和工业固体废物。近年来，随着城市人口的增加和居民生活水平的提高，我国城市生活垃圾的产生总量大幅度增加。自1986年以来，我国的城市垃圾平均以每年9.1%的速度增长(图1)，少数城市(如北京)的增长率达15%～20%。2000年，我国城市生活垃圾清运量已达1.18×108t。直辖市和省会城市在垃圾产生量方面占有重要比例。生活垃圾产量的60%集中在全国50×104以上人口的52座重点城市[4]。此外，近年来中小城市生活垃圾产量的高速增长趋势也不容忽视。

生活垃圾总量大幅度增长首先与我国城市数量增加有关，1986年全国城市数量为353个，2000年增加到663个，增加了近一倍；其次，城市规模和城市人口的增加也是导致城市生活垃圾增加的主要原因，2000年的663个城市中50×104以上人口的城市有93个。以消费性为主的省、市，居民生活垃圾所占比例较大，如北京、海南和上海，工业固体废弃物分别只占城市垃圾总量的2%、11%和15%。以上海市为例(图2)：上海市人口密度从1970年的1743人/km2，增加到2000年的2084人/km2，增加了近20%，而同时生活垃圾总量也从1970年的61×104t，增加到2000年的641×104t，年平均增长率高达30.7%[5]。

我国城市垃圾在总量迅速增加的同时，构成也相应地发生了很大变化，表现出生活垃圾中的无机物含量持续下降、有机物含量不断上升、可燃物增多、可利用价值增

加的趋势[6]。

2我国城市垃圾的处理技术及发展趋势

长期以来，我国城市垃圾的处理主要是以寻找合适地点加以“消纳”为目的。目前我国城市垃圾处理的最主要方式是填埋，约占全部处理量的70%以上；其次是高温堆肥，约占20%以上；焚烧量甚微。

2.1填埋

我国是一个发展中国家，无论从经济、技术，还是废物管理现状来看，垃圾填埋都是一项较为适合我国国情的实用技术。目前我国70%以上的垃圾仍以简单填埋方式处理，由于其建设和运行费用比较低(仅为焚烧的10%，堆肥的30%)，操作简便，易被决策者接受与采纳。但就此项技术总体而言，我国城市垃圾卫生填埋技术尚属初步应用阶段，由于技术上的不完善而造成的环境问题仍很多。例如废物中的有机组成部分，在填埋场厌氧环境中产生的甲烷，增加了大气污染，并易引起甲烷爆炸事故；填埋场的废物受雨水淋滤或地下水的侵蚀，大量污染物进入地下水或地表水，造成水体污染。当前我国大部分城市采用集中堆放或简易填埋的方式处置城市垃圾，填埋场的设计没有考虑对垃圾分解产生的渗沥水采取相应的防渗、防漏及净化措施[7]，今后将逐步为符合国际标准的卫生填埋场所代替。

2.2焚烧

焚烧法因其无害化彻底，减量幅度大，余热发电实现资源化，节约大量填埋土地等优点而备受关注。采用焚烧技术处理垃圾在我国尚处于起步阶段。这与我国城市垃圾中的可燃物含量低，经济技术条件差以及综合因素的影响有关。但近年来，随着我国国民经济的发展和人民生活水平的提高，城市垃圾的质量也发生了很大变化。据不完全统计，在全国城市垃圾中有机物与无机物在构成上分别为15%～51%和42%～81%。有燃气和集中供暖的城市和社区有机物占70%～75%，无燃气和集中供暖的城市和社区，无机物构成占67%～82%[2]。部分大城市和部分沿海开放城市垃圾成分中的可燃、易燃物已增长到40%～60%，垃圾热值基本上适于焚烧处理，加之很多城市都出现了垃圾消纳困难问题，因而很多城市都在着手研究开发或引进垃圾焚烧技术。可以说在未来几年间，在大城市尤其对那些土地紧张的沿海城市发展垃圾焚烧技术已是必然的发展趋势。

就目前我国的经济、技术条件而言，以焚烧作为主要方式处理仅在少数城市可以考虑，在大部分中小城市尚不具备建设大型垃圾焚烧厂的条件。其原因在于：采用垃圾焚烧处理的一次性投资过高，超出了这些城市的经济承受能力，日后昂贵的运转费用又会成为沉重的财政负担；中小城市人民的总体生活水平不高，生活能源气化率低，生活垃圾中的可燃、易燃成分少，不适于进行焚烧处理；垃圾产量小。

2.3堆肥技术

堆肥技术是依靠自然界广泛分布的细菌、真菌等微生物，有控制地促进可被生物降解的有机物向稳定腐殖质转化的生物化学过程。我国是以农业为基础的发展中国家，近年来，由于大量施用化肥和缺少有机肥投入使农业环境日趋恶化，土质下降。我国城市垃圾中的可堆肥物质，随着城市燃料结构及生活水平的不断提高而增加。大量城市垃圾加上城市粪便，经堆肥化处理后，可成为良好的有机肥。目前全国有20余处堆肥场在运转，上海、南京、武汉、重庆、广州等市都有一部分垃圾堆肥处理，垃圾堆肥在我国有着良好的发展前景。

垃圾堆肥处理不慎也会产生二次污染问题。由于堆肥过程不可能完全去除重金属离子，重金属离子会被土壤吸收，传给植物，最终影响到人体。另外，我国城市垃圾堆肥现在还存在产品肥效较低、质量较差等问题。近年来，由于受化学肥料的冲击，堆肥的销售量逐年下降，市场前景欠佳，使企业难以维持运转，有的堆肥场甚至将肥料送至填埋场处理[8-10]。

2.4城市垃圾处理的发展趋势

由于受经济、技术等条件的限制，我国城市垃圾无害化处理和资源化水平还很低，各地发展也不平衡。城市垃圾处理今后的大致趋势，将是在不断完善各种传统处理技术的同时，积极向垃圾减量化、资源化和无害化的方向发展，尤其是垃圾的资源化将成为世界各国共同研究的新领域。实践证明，有效地控制垃圾产生的源头，推进垃圾中可再生资源的分类回收，尽可能转化利用垃圾中的潜在资源，科学地填埋废弃的固体垃圾是实现城市垃圾减量化、资源化与无害化处置的重要途径和手段

[11-15]。

3我国城市垃圾处理中的主要问题及其对策

3.1我国城市垃圾处理中存在的主要问题

我国对城市垃圾治理投入大量人力、物力和财力，取得了很大成绩。但从整体上看，仍不适应城市建设和发展的需要，其主要存在以下几个问题。

(1)我国现有管理体制不适应当前形势，垃圾管理一直被作为社会公益事业由政府一家包揽，环卫部门既是监督机构，又是管理部门和执行单位，政企不分。这种体制不能形成有效地监督和竞争机制，制约着垃圾管理的发展；市容环境卫生管理队伍庞杂，多层次而不集中，不利于城市垃圾的管理。

(2)垃圾治理缺乏资金，收费制度尚未建立。随着垃圾产生量的增加和环境保护要求的提高，需要政府投入越来越多的资金，才能建设足够多的无害化处理工程。由于城市垃圾治理长期被视作一项公益性事业，其经费主要来源于国家和地方财政，给政府财政造成巨大压力。政府的投入大都用于城市垃圾的收运，垃圾处理难以满足无害化治理的要求。

(3)垃圾减量化、资源化未引起重视。我国大部分城市垃圾还没有实现分类收集，增大了城市垃圾的运输和填埋量，也增加了城市垃圾资源化、减量化和无害化的难度。另外，随着生活水平的提高和观念意识的变化，以及包装工业的发展，商品的包装形式越来越多，种类和数量急增。一次性商品消费也急剧增加，这不仅增加了垃圾产生量，同时也是资源的极大浪费。

(4)法规不健全、全民环境卫生意识不高。我国已颁布的《固体废物污染环境防治法》，对防治城市环境污染做出了全面规定，是加强我国城市垃圾管理的基础。国务院也颁布了《城市市容和环境卫生管理条例》。但缺少相应的“子法”及实施细则，给依法管理带来一定的困难。另外，也只有在一个全民环境卫生意识较好的社会，各项管理制度、防治措施才能得到顺利实施。逐步提高我国公民的环境卫生意识也是处理好城市垃圾问题的一个至关重要的因素。

3.2我国城市垃圾处理的基本对策

为从根本上解决城市垃圾问题，应当从加强管理、改革现有管理体制、建立完善行政经济手段、提高处理处置技术水平等方面出发，使城市垃圾实现减量化、资源化和无害化，最终实现可持续发展[16-20]。

(1)建立与市场经济相适应的城市生活垃圾管理体系。由于我国现行的政企合一的垃圾管理体制不利于垃圾管理走出困境，因此政府应顺应社会主义市场经济的要求，借鉴国外的成功经验，对城市生活垃圾管理体制进行改革，实行环保部门监督，环卫部门管理，专业公司提供社会化服务的管理模式，培养和建立中国的城市垃圾产业。

(2)合理征收居民生活垃圾服务费。建立和完善垃圾服务收费制度是城市垃圾产业

发展的经济基础，城市垃圾产业的投入应由服务收费、废物资源化产品销售收入和政策性补贴三部分组成。产业化的特点决定了其必须以自我盈利为主，服务收费和资源化产品的销售收入成为垃圾产业的主要收入来源。垃圾卫生填埋场由于无资源产品，只有靠服务收费。城市垃圾产业由于其公益性的特点，收费标准不可能太高，应该由地方政府在中央政府的监控下，根据当地的经济发展、公众承受能力等实际情况，遵照一定的法律程序进行制定。并且应该每隔一段时间依据当时经济情况进行依次调整。(3)推行垃圾分类收集，选择适宜的垃圾处理方式，提高回收利用率和垃圾资源综合利用水平。建设部在20世纪80年代提出的“以卫生填埋和高温堆肥为主，有条件的地方可发展焚烧技术，提倡分类收集”的技术政策在现阶段还是适用的。目前国际上通常所用的填埋、焚烧、堆肥3种主要垃圾处理技术，都是以垃圾分类收集为前提，即垃圾分类是实现无害化综合处理的基础，也为更有效、更经济地采用各种处理方法提供了可能。

(4)从源头抓起，最大程度地减少垃圾产生量。要坚持可持续发展战略，大力推广清洁生产，实现垃圾源头削减。通过改变居民地染料结构，提高民用燃气的使用比例，降低垃圾中的煤灰含量，减少生活垃圾总量；大力推行精、净菜进城，减少城市垃圾中厨余物的比重；提倡少用包装物和包装材料的回收和重复使用；应减少一次性商品的使用。

5.我国地方政府债务问题的现状、影响与对策 篇五

摘 要：通过分析我国城镇化进程中的现状，指出我国目前城镇化进程中土地利用中的主要矛盾和需要解决的问题，提出其应对措施，并指出土地整理是推进我国城镇化进程的有效方法，强调只有做到在保证经济建设必须用地的同时，实现耕地的总量动态平衡，才能实现土地资源的可持续利用和经济、社会的可持续发展。

关键词：城镇化进程、耕地保护、土地整理

一、对城镇化的基本认识

城镇化是随着社会经济进步而产生的农村和城镇聚集，农业人口向非农业人口转化，城乡生产要素、产业结构互动和重组的过程。城镇化意味着城市规模的扩大和城市人口的增多，意味着社会投资向工商业的比重加大。土地作为一种必要的生产要素，由于其本身的稀缺性，也会由农用地向建设用地转化。推进城市化进程，加快城市发展已成为我国经济发展的重要内容。城市化的发展必然会使城市数量增加和用地规模的扩大。

二、城镇化的发展现状

二十一世纪，随着我国城镇化进程的不断加快，城乡结合也进入快速发展的新时期。作为城市与农村结合的过渡，城乡结合是城市的边缘区，也是农村的边缘区，市城乡用地的焦点区域和城市扩增的前沿阵地，也是城乡用地矛盾最为激烈的集中区。城乡二元制土地管理制度造成部分地区无管制，部分地方双管制等矛盾普遍存在。由此引发土地利用无序现象十分严重，主要表现有：违法占地、乱占乱用、黑市交易、规划失控、管理混乱、污染严重等等，对城市经济发展、社会和谐都产生了严重影响。

三、我国城镇化发展中土地利用存在的问题

我国小城镇建设土地利用的问题人口多、人均耕地少、耕地后备资源不足是我 国的基本国情。我国城镇建设进程中土地利用面临的突出问题：

一方面人 口不断增加，为确保粮食安全，解决十几亿人口吃饭问题，现有耕地数量不能再减少 ；

另一方面，我国正处在工业化中期，随着经济建设 的发展及工业化、城市化的进程，不可避免地还要 占用部分土地，而宜耕后备土地资源的开发又受到数量少、质量差、开垦难度大和生态环境等诸多 因素的限制，潜力十分有限。土地利用问题是小城镇建设的核心问题之一，改革开放以来，随着我国城镇化步伐加快，小城镇数量猛增，伴随而来的土地利用矛盾和问题越来越突出，并逐渐成为小城镇建设与发展不可忽视的制约因素 城镇化发展带给土地利用的问题具体表现：

1、耕地数量减少耕快。随着人口的增加，耕地减少，人地矛盾突出，社会经济发展和城市化水平提高，使建设用地、工矿企业用地、交通拓展用地、农村私房建设不断增加，不仅占用了一定数量的耕地，且多数用地为优质 良田。

2、土地浪费严重。土地利用不合理现象严重，土地利用方式单一，经营管理粗放，土地利用结构调整，农民在强大的负担面前，面对经济效益低下，弃耕、抛荒现象时有发生。

3、耕地质量下降。重用轻养，短期行为明显，对农用地的投入减少，加之局部地区的水土流失，部分灾毁耕地难以得到及时恢复，进一步加剧了耕地总体质量恶化。

4、土地利用规划相对滞后，我国小城镇 的大发展早，而我国的土地利用规划编制与实施工作则相对较慢国家土地管理局成立之后，且长期缺乏严密科学规范，与城市规划脱节，土地利用规划缺乏应有的权威性、指导性和实效性。土地利用规划的滞后是目前我国小城镇建设 中缺乏统筹和长远考虑，遍地开花，盲目贪大求全，追求高标准，造成小城镇用地规模失控的重要原因之一

5、偏重规模扩张导致土地资源粗放利用严重。在小城镇建设中，各地一窝蜂建开发区、新区 但囿于当地经济实力，许多开发区资金、项 目不到位，致使大量土地“ 圈而不用”，土地长期闲置。部分地区虽然开发项 目得到落实，但由于地价低廉，因而建设用地大手大脚。在城镇规划中对于工业、商业、住宅等各功能区分布不合理，混杂现象很普遍。对生态和环境保护重视不够，生活环境反而较大城市差。

6、建设用地利用结构不合理。目前我国大多数小城镇在用地结构方面普遍存在居住用地比重过大、公共设施用地和绿化比重偏少、公共服务设施配套不完善等问题。在小城镇用地 布局方 面，存 在着乡镇企业、村庄和小城镇布局过于分散、城镇内部道路建设不规范、功能分区不明显、建筑密度和容积率低、建筑物布局零乱等问题，导致小城镇土地用地结构不合理、土地利用率低下、城市集聚效益降低、生态环境较差、城市的自然人文景观缺少特色。

7、城镇建设占用影响了耕地保护和粮食安全。随着城镇建设占用耕地越来越严重，依赖耕地的粮食生产及其引发的粮食安全再次受到国人关注。1996—2005年间全国粮食总产量除在1998年达到历史最高的51 229．53万吨后，一直处于下降态势，并于2003年达到20世纪90年代以来的最低谷(43 069．53万吨)，2004年后开始缓慢恢复，但总体上来说，1996～2005年间全国粮食总产仍以下降为主。虽然粮食生产影响因素很多，但在粮食生产技术未出现较大革新之前，耕地面积减少毫无疑问是引起粮食产量下降的最主要原因之一。

四、我国城乡化土地利用的对策

作为民生之本、发展之基和财富之母，土地利用所产生的社会财富应该为相关当事人所公平分享，否则将有损持续发展之土地基础，也有违和谐社会建设初衷。

1、建立完善的土地利用总体规划体系。

地资源是有限的，如何利用有限的土地资源是有关国计民生的大事。尤其足我圈这样疆土广大的国家，更应该重视有计划地开发利用土地，结合各地的国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，进行总体规划，避免重复建设，浪费土地资源。小城镇建设不仅关系到自身发展，而且事关 区域乃至全国人 口、资源、环境与社会经济发展全局。小城镇发展战略不仅要因地制宜、科学选择以充分发挥地方优势，而且要始终坚持法定的规划原则。以小城镇土地利用总体规划、基本农 田保护规划为龙头，以区域土地利用综合效益最大化为目标，科学、合理地确定小城镇用地规模 和布局。这就需要在小城镇建设过程中充分发挥土地利用总体规划对小城镇发展 的引导和调控作用，坚持用途管制制度，在节约、集约用地 的同时，加大土地整理力度，努力促进农村人 口向小城镇集 中，乡镇企业向工业小区集 中，耕地向规模经营集 中，使原来分散的小企业经过搬迁，旧村庄经过撤并复垦出一定数量的耕地。根据《 中华人民共和国土地管理法》 的规定，在我 国土地利用总体规划应按照原则编制 ： ①严格保护基本农田，控制非农业建设 占用农用地； ②提高土地利用率； ③统筹安排各类、各区域用地 ； ④保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用； ⑤占用耕地与开发复垦耕地相平衡。此外，下级土地利用总体规划应当依据上一

级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标，而城市建设用地规模应 当符合 国家规定 的标准，充分利用现有建设用地，不 占或者尽量少 占农用地。城市的总体规划和村庄、集镇 的规划，应 当与土地利用总体规划相衔接，规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定 的建设用地规模。依据以供给确定需求和用途管制制度，自上而下、层层控制，有选择、有重点、合理有序地渐进发展小城镇。在城乡用地总量的调控上必须做到农村居 民点整理补充耕地大于城镇建设 占用耕地。过去虽也这样强调，但完成的并不好。建议新规划应大力开展农村居民点整治工作，在农村居民点整理上要引人激励机制，一是允许新增建设用地有偿使用费用于农村居 民点整治(不应再过于强调出耕地 比率)，二是城镇用地指标与农村居民点整理指标应直接挂钩，农村居民点整理新增耕地，经批准后可直接转换为城镇发展 占用耕地指标。在编制完善土地利用总体规划的同时，树立城乡用地规划一体化的观念，将小城镇规划纳入村镇居民点体系规划之中，并充分考虑村镇体系规划和小城镇的城镇规划对土地利用总体规划的影响和制约作用，建立起统一协调的小城镇区域规划体系，避免小城镇土地利用总体规划与其他相关规划脱节，防止小城镇建设片面追求外延式发展规模，用地粗放、浪费土地和乱 占、滥用耕地的现象，使小城镇建设步入有序的可持续发展轨道

2、坚持注重土地数量增加和质量提高并重。

在有利于生态环境优化的前提下，应力争耕地数量的增加和质量的提高并重，保证补充的耕地质量不下降并有较大幅度的提高，使耕地总量的动态平衡不是数量的平衡，而是数量和质量的双平衡。首先，国家有关部门应能制定出相应的可操作 的土地整理质量标准，使土地整理质量的提高有章可循 ； 其次，应对整理增加的耕地进行地力鉴定。凡是对整理对象的土地其适宜性评价为不宜用作耕地的土地，政府部门不应投资对其进行整理 ； 凡是通过土地整理，用作补充耕地的地力或耕地的总生产能力与已占用的耕地是不相对等的，政府部 门在验收时坚决不予验收合格。

3、实施土地用途之间的置换。

农用地之间置换。通过土地开发整理，不断改善农业生产条件，保护和改善生态环境，按照土地利用总体规划分区实施土地用途管制的要求，合理调整土地利用结构，优化配置农用地资源，对开发整理出的土地能作为耕地的不得用于其他用途，通过土地置换，应把 园地、林地、渔池和建设用地按土地用途分区重新配置，采取园地、林地上山，渔池下滩等措施。

建设用地之间的置换。将零星分散于耕地中的农村居民点用地、乡镇村工矿用地，通过土地置换，调整到旧村改造和乡镇工业小区闲置土地内，提高建设用地的利用效率。建设用地与农用地之间的置换。按照土地利用总体规划，在确保项 目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，并力争有所增加，质量有所提高的前提下，鼓励农 民在中心村、集镇集 中建房，乡镇企业搬迁入工业小区，在土地利用总体规划确定的村庄建设用地圈内选址建设。新址 占地面积应少于旧址面积，不得 占用基本农 田，确需占用耕地的，经县级以上土地行政主管部门调查核实和批准，可以与腾出采的旧址(如旧宅、旧地)整理后增加的耕地进行置换，其建设用地可以不 占用建设占用耕地计划指标

因地制宜，科学地选择区域小城镇发展模式和用地模式小城镇是区域经济发展到一定阶段的产物，小城镇的发展是区域经济发展在空间上的综合体现。在小城镇发展过程 中，由于小城镇所处的 自然条件和地理区位条件的优劣，社会经济发展水平的不平衡，小城镇的发展存在着明显的阶段性、区域差异性和等级体系特征。从 区位因素分析，目前我国城镇可以归纳为位于大中城市郊区的“ 城郊型”，位于重要交通干线或重要交通干线

交叉部位的“ 交通型”，位于边境线附近的“ 边界型”，以及若干类型兼而有之的“ 复合型” 4 种类型。从形成的动因分析，有通过乡镇企业倔起而逐步发展起来的“ 乡镇企业型”，有通过外来加工发展起来 的“ 加工贸易型”，有商业贸易集散地发展起来 的“ 商贸集散地型”，还有依托发达的工业或支柱产业发展起来 的“ 支柱产业型” 等。不同类型的小城镇遵循不同的客观发展规律，对应不同的土地政策和土地利用模式； 不同类型的小城镇用地指标，应根据小城镇发展的用地需求特征区别对待

结语

6.我国地方政府债务问题的现状、影响与对策 篇六

随着我国国民经济的快速发展,现代服务业在国民经济中的地位日益突出,已不再是“边缘化的或奢侈的经济活动”,其在增加就业、调整产业结构、提高人民生活水平、促进国民经济增长、保持社会稳定等方面发挥着重要作用。但是,如何解决中国服务业比重明显偏低且增长缓慢的问题亟待研究。本文基于工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化对现代服业发展所起的积极作用,对影响我国服务业发展的因素进行了实证分析,以期对我国现代服务业的健康发展以及与整个国民经济的良性互动、协调发展提供政策性建议。

长期以来受传统经济发展指导思想和经济体制的影响,我国服务业一直不受重视。在改革开放初期,我国服务业的增加值比重和就业比重两个指标在世界各国中都处于最后几位。1980年我国服务业增加值比重仅为22%,服务业吸纳的就业占全社会就业总数的比重仅为13%。同年,这两项指标的世界平均水平分别为56%和60%。改革开放以来,中国服务业增长较快,到2007年,服务业增加值占GDP的比重已升至40%,就业比重升至32.4%。近30年来我国服务业发展的特点:服务业增加值比重的上升前快后慢,20世纪90年代以前增长迅速,然后有一段停滞甚至下滑的时期,2000年以后基本维持在40%左右的水平上;服务业就业占全社会就业总数的比重处于缓慢但持续上升的过程中,从1980年的13%上升到1995年的24.8%,而后又稳步上升到2007年的32.4%。

从我国经济增长的特征而言,自改革开放以来我国一直处于高速工业化阶段,期间的经济增长速度是全世界最高的,工业增长便是这一

“增长奇迹”的主要驱动力。这是由于工业的生产率增长是三次产业中最快的,并且工业生产链条较长,由此它对前后向产业的关联效应就更大,能够带来更高的经济增长。1990年以来工业劳动生产率年均增长10%,而同期服务业劳动生产率年均增长只有4.8%。平均而言,这一时期中国经济增长的60%是由第二产业贡献的,服务业只贡献了1/3。因此,我国第二产业比重较高,而服务业比重相对较低也是合乎情理的。如果一味强调提高服务业占比,我们过去的“增长奇迹”就可能无法实现,未来的经济增长速度也会受到影响。实际上,随着我国的经济发展,赶超地位带来的后发优势逐渐减少,经济增长和工业生产率增长的速度将会逐渐放缓,在此过程中,二三产业的相对关系就会发生变化,服务业比重也会逐渐得到提高。

我国采取的是出口导向型经济发展模式,贸易依存度和出口依存度都提高很快。而出口依存度高会导致工业比重较高,服务业比重较低。这是由于一方面我国工业部门劳动生产率持续快速提高为工业品出口带来了比较优势,出口量不断增长。另一方面,我国以低廉的劳动力成本和大量优惠政策吸引到大量的外国直接投资,成为世界上吸引外资最多的发展中国家。而这些外资主要集中在制造业。这些因素都使得工业得到飞速发展。与此相对的是,服务业产品相较工业制成品的可贸易性较差。有些服务产品只能在固定地点供应和消费,需要生产者和消费者直接的、面对面的相互交流。当然可贸易服务也在不断扩大,金融保险业、IT行业即是典型。但尽管可贸易服务行业的发展方兴未艾,在过去近20年中服务业产品无论是占世界贸易总额比重还是占世

界出口或进口总额比重都一直保持在20%左右。服务贸易占全世界GDP的比重虽略微增加了3.5个百分点,不过与此同时,国际贸易占世界GDP的比重却大增18.5%,这就意味着世界经济中的贸易扩张主要是由货物产品贸易驱动的。比之世界平均水平尤甚的是,1990至2006年,我国的服务产品进出口占进出口总额比重略高于10%,近年来服务出口在总出口中所占比重甚至一直不足10%。同期货物出口占GDP的比重增加了20%多,而服务出口占比增加不足2%。货物出口总额一直是服务出口总额的8-10倍。值得注意的是,1997年亚洲金融危机之后我国出口增长停滞的一段时期,工业比重出现下降,而服务业占比上升较快,在2002年加入WTO之后这一趋势则恰好逆转,这就为经济开放影响到服务业比重提供了例证。因此,服务业比重较低就是我国出口导向型经济发展模式的合理产物。

就服务业自身增长速度而言,改革开放以来经历了两个不同段。1978至1990年间,服务业平均增速为11.6%,高出工业1.5个百分点,由此这一阶段服务业在国民经济中的比重也迅速上升。这主要有以下原因:在改革开放以前的计划经济体制下,服务业被认为是不创造价值的非生产性行业,其发展长期受到忽视与压制。改革开放初期,由于思想观念的转变、制度环境的改善,加之就业压力大,政府鼓励个体经济和私人经济的发展,服务业得以爆发式发展。此外,这一时期我国的工业企业仍以国企为主,国企改革也未见突破,因此工业企业受体制之困生产效率低下。同时,在此阶段我国的对外开放也刚刚起步,吸引外资和工业出口量都很小。这些因素共同造成了工业增长速度低于服务业。

进入20世纪90年代之后,我国的工业出现了加速增长态势，年均增长速度提高到12.7%,服务业增长速度则略微下降至10.4%。由此,服务业比重上升速度开始放缓,在2002年加入WTO之后甚至有所下降。这主要是因为这一时期我国制造业吸引外资和出口较前一阶段有了迅猛的增长,而服务业在经历了前期恢复性增长之后步入正常增长轨道,并且缺乏像工业那样引入外资和扩大出口的推动因素,平均增长速度相对制造业有所放慢。因此,我国服务业比重上升缓慢实际上是服务业保持正常增长速度而工业受对外开放的影响得到超高速发展的必然结果,是我国工业化快速发展阶段的必然现象。

我们的服务业与发达国家相比仍然存在着较大的差距。在国际服务贸易中，除了旅游业外，我们的其他服务业都还存在着贸易逆差。服务不规范，服务质量水平不高，服务贸易中侵犯消费者合法权益的事件屡见不鲜，致使我国服务业在服务国际贸易中竞争力不强，而这些又制约着我国服务业的进一步发展。改革开放以来，国外服务业纷纷在我国抢滩登陆，我国的服务业面临着严峻的挑战。尽快提高服务质量水平，增强服务业的市场竞争力，已是当前一项刻不容缓的任务。

发展我国现代服务业，应从以下几个方面实现突破：

优化传统服务业，以生产性服务业为突破口。要加大科技在服务行业中的含量，加大通信技术、网络技术等的应用，从多个方面提高现代服务业的效率。积极运用现代经营方式、服务技术和管理手段改造和提高传统服务业。与此同时，发展现代服务业还要以生产性服务

业为突破口来促进现代服务业的加快发展，努力提升第一、二产业的竞争力，促进经济持续发展，从根本上优化我国的现代服务业。推进体制创新。推进体制创新应着重实现以下三个方面：一是调整现代服务业所有制结构，鼓励市场竞争。二是推进垄断行业的体制创新。三是推进涉外体制创新。

促进各类服务的协同发展，重点发展五大行业。一是公共服务业；二是旅游业；三是信息咨询、计算机应用服务业；四是家政服务业；五是社会服务业。

营造良好的产业生态环境。为了现代服务业的稳定发展，我们要坚持市场化、规范化、品牌化方向。更要按照WTO规则要求，加强对服务行业的监管，努力营造公平、公正、公开竞争的产业发展环境，为服务业健康发展提供基本保障。

加快技术创新和人才培养，提升现代服务业整体水平。发展我国的现代服务业，就要运用高新技术改造提升服务业，鼓励服务企业应用信息技术，实现信息管理网络化，加快服务业内部结构和产业层次的升级，重点培育科技含量较高的行业，提高现代服务业的整体水平。

加快发展服务业，积极开发新的服务渠道和服务产品，提高服务质量，降低服务成本，扩大服务消费规模，提高服务业的比重，可以有效减少经济增长对资源的消耗及对环境的负面影响，对于节约能源资源、提高资源利用效率具有重要意义。

充分发挥我国现代服务业发展的优势和条件｡我国在经济发展过程中,有许多服务产业已经形成传统优势,如商贸､旅游､港口､文化､体

育等产业,我国在上述行业形成服务产值的转移比较明显,这也是我国现代服务业发展的基础｡在现代服务业方面,数字通信服务､会展业､总部经济､中介服务等也已经有所发展,积累了一定有利条件｡只要进一步强化优势,现有优势在现代服务业的发展中,便可以起到事半功倍的作用｡

7.我国地方政府债务问题的现状、影响与对策 篇七

我国养老保险制度目前正由完全的现收现付制向“统账结合”的部分积累制转轨，其中个人账户实行基金积累制，社会统筹依然保持现收现付制。因此，我国养老保险制度的转轨成本并不等于隐性债务，其仅仅是转轨时刻显性化的隐性债务。

当前参保人员和新加入者在向社会统筹账户缴费的同时，也积累着未来的养老金权益，这又形成新的隐性债务。所以，对我国养老保险隐性债务进行研究，不应局限于转轨成本，而要着眼于其对整个社会统筹基金运行的影响。正因为如此，测算我国养老保险隐性债务规模仅仅局限于计划终止时债务是远远不够的，因为现收现付制依然在我国养老保险制度中占很大比重。测算当前参保人口债务和开放系统债务规模对我国养老保险制度改革更有参考价值。前者可以告诉我们，如果不依靠改革后的新加入者偿还债务，政府需要从制度外筹集多少资金来填补缺口。后者则可以让我们了解社会统筹基金长期的运行情况。

目前，我国养老保险制度转轨过程中出现的许多问题都是由于未充分认识养老保险隐性债务的特点所造成，所采取的解决办法也注重短期效应，并未从长远认真考虑，不利于我国建立养老保险的长效机制。具体体现在：

首先，代际不公平阻碍养老保险覆盖面的扩大。从我国养老保险改革的具体实践看，国家承认参保人员在改革前所积累的养老金权益，但是，无论是国务院26号文，还是国务院38号文都规定这部分养老金权益由社会统筹基金来支付。也就是说，政府是想利用新加入者的缴费来偿还这部分显性化的隐性债务，即转轨成本。实践证明，依靠企业长期负担高费率来消化转轨成本已难以为继，既不利于搞活企业，又不利于扩大养老保险的覆盖面。近年来，各地为了保证当期养老金的顺利发放，借助社会统筹账户与个人账户的“混账”管理，挪用个人账户基金，使个人账户有名无实，形成“空账”。据劳动和社会保障部的统计，截至20底，我国养老保险个人账户“空账”规模累计已达8000亿元。为了扭转这种不利局面，国务院年38号文规定将养老保险社会统筹部分的缴费率提高到20%，改革养老金计发办法，并且强调个人账户与社会统筹账户要分开管理，要求逐步做实个人账户。这一系列举措都可视为国家为解决个人账户“空账”，建立养老保险的长效机制，实现养老保险可持续发展而做出的积极努力。但是，这种做法的效果却不容太乐观，直接原因就是：让新参保者来承担转轨成本严重违背了代际公平原则，许多非公有制企业及职工个人不愿意参加基本养老保险，给扩大养老保险覆盖面带来了很大阻力。即使他们被强迫参加，他们也会通过各种手段来逃避缴费，比如少报缴费基数等等，到一定程度后，提高缴费率并不一定会导致缴费额的增加。

其次，从短期来看，新参保者的缴费可以缓解社会统筹基金的支出压力。但从个人整个生命周期来看，新参保者能否真正为偿还债务作贡献，还要取决于缴费和养老金收益的现值之差，若大于零，新参保者会为减少开放系统债务作贡献;否则，新参保者会使整个开放系统债务规模越变越大，出现“滚雪球”效应。现阶段，我国各级政府一直致力于扩大养老保险覆盖面，视其为解决转轨成本的“救命稻草”，但是却忽视了可能存在的问题——如果不完善制度设计，扩大覆盖面可能会带来整个开放系统债务的膨胀，短期的社会统筹基金收支状况好转可能隐藏着未来更大的支付危机。扩大养老保险覆盖面，让更多的人享有养老保障，是体现我国养老保险制度公平性的题中之义，但在扩面的同时，必须重视完善养老保险计发办法，才能实现我国养老保险制度的可持续发展。

四、相关政策建议。

国务院2005年38号文提出要建立起适合我国国情，实现可持续发展的基本养老保险制度。要实现这个宏伟目标，我国政府必须立足长远，重视养老保险隐性债务问题。因为养老保险隐性债务不仅与转轨成本有关，也与养老保险基金长期平衡有关。

要解决我国养老保险制度中的隐性债务问题、建立养老保险长效机制必须做到以下几点：

(一)制度外筹集资金消化转轨成本，以顺利扩大养老保险覆盖面。

解决养老保险隐性债务的办法之一是从制度外筹集资金，尤其是在制度转轨时期，加强政府投入更显必要。政府应该在以下两方面有所作为：一是承担制度转轨成本。政府至少应该主动承担一部分转轨成本，这不仅是实现个人账户由“空账”变为实账的前提，也是我国养老保险制度建设走上良性轨道的开端。政府承担转轨成本后，扩面“新人”

的缴费率无疑可以大大降低，职工参加养老保险的积极性会大大增强，从而形成良性循环。二是建立养老保险储备基金。由于养老保险所涉及的时间周期长，所面临的不确定性因素较多，因此国家建立养老保险储备基金以应对外界环境变化的冲击是很有必要的。我国政府在这方面已经迈出了实质性的一步，成立了全国社会保障基金理事会，但在承担转轨成本的责任方面还需进一步明确和加强。

目前，很多地方政府仅仅将扩面工作当成解决养老保险制度转轨成本的一种手段。这种看法是非常片面的。首先，享受养老保障是所有公民的一项基本权利;其次，扩面人群的缴费不能完全替代政府偿债。虽然在短期内，养老保险参保人数的迅速增加会大大缓解社会统筹基金的支付压力和减轻政府的财政负担，但是，在职人员在缴费的同时也积累了未来领取养老金的权利，能否为解决隐性债务作贡献还取决于其缴费与养老金的相对大小。因此，如果片面地把扩面工作当成“救命稻草”，而不重视养老金制度设计，虽然在短时期内养老保险基金的收支状况会大为改观，但从长期来看，只不过是延迟了养老金危机爆发的时间。等到我国养老保险扩面潜力耗尽以后，养老金危机才会真正显现。所以各级政府应该明白——新参保人群的缴费不能完全代替政府偿债。否则，将会导致缴费率畸高，阻碍养老保险扩面工作的推进。事实上，从近些年我国财政收入增长情况来看，政府完全有能力通过调整财政支出结构，增加对养老保险的补助支出来解决我国养老保险制度改革的转轨成本，顺利扩大养老保险覆盖面。

(二)在扩大养老保险覆盖面的同时，立足长远，科学地进行养老金制度设计。

解决好转轨成本问题只是现阶段的主要任务。

真正要实现我国养老保险“统账结合”模式的可持续发展，还必须重视加强养老金制度设计的精算基础，要建立新参保人群的财务自平衡机制——即新参保人群的缴费和其未来领取的养老金在精算意义上保持大致相等。只有这样才可以保证养老保险隐性债务规模不会随着参保人数的增加而膨胀，避免“滚雪球”现象的出现。所以，从长期来看，我国养老保险制度改革不能满足于解决转轨成本问题，更重要的是根据未来养老保险参保人群的变化情况以及合适的养老金替代率水平，运用精算技术设计科学合理的养老金计发办法，以实现我国养老保险制度的可持续发展。

综上所述，各级政府应该在了解养老保险隐性债务的特点以及对我国养老保险制度改革的影响的基础上，积极调整财政支出结构，减少财政“越位”支出和不合理支出，增加养老保险补助支出，以顺利完成养老保险扩面工作，并同时注重养老保险制度的精算设计，才可能解决养老保险隐性债务问题，建立养老保险制度的长效机制，实现其可持续发展。

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8.我国地方政府债务问题的现状、影响与对策 篇八

近年来，地方政府债务问题受到社会各界的瞩目。2017年 7 月 15 日召开的第五次全国金融会议提出，要“严格地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”。2017 年 7 月 24 日召开的政治局会议也提出，要“积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。2018年2月24日，财政部出台“关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知”，通知指出，要“加强地方政府债务管理，坚决打好防范化解重大风险的攻坚战”。一系列政策的出台，骤然将地方政府债务问题推到了风口浪尖上，从理论界到各级政府，可以说到了畏债如虎，谈债变色的地步。

本文认为，我国作为发展中的社会主义大国，其经济起飞的原始积累阶段具有其他社会形态所不具备的特殊性，因此，客观看待地方政府债务问题形成的历史轨迹、正确分析地方政府债务成因、理性评估地方政府债务现状、合理提出地方政府债务问题的解决方案、有效改善地方政府债务产生的社会环境，才能在发展中解决地方政府债务问题。

一、地方政府债务形成的历史轨迹

我国地方政府债务形成的历史轨迹大致可以分为以民间投资为主拉动经济、以国企投资为主拉动经济、以地方政府投资为主拉动经济的三个阶段。

改革开放初期到2008年，是地方政府债务问题并不突出的阶段。改革开放以来，我国民营企业和民营企业投资人数开始进入持续高速增长时期，1992年，达到了365万户和948.6万人的规模。1992年到1995年，户数年均增长率高达58.3%，投资者人数增长率也达到55%。1996年之后，民营企业及投资者人数保持了快速稳定的增长趋势。2001，中共中央提出，民营企业也是中国特色社会主义建设者，并于2004年出台了支持私营企业经济发展的三十六条规定，无疑为民营企业的发展创造了良好的政治环境。纵观1994到2004年，中国民营企业数年均增长23.9%，投资者人数年均增长约30%[1]，民营企业的迅猛发展带动了我国经济快速增长。该阶段以民营投资为主，政府投资不是主要角色，地方政府债务问题并不显著。

2008年至2012年为地方政府债务问题的累积阶段。2008年国际金融危机爆发，不仅欧美等发达国家深受重创，中国经济也受到了较大的影响。为了稳定增长，我国政府决定通过刺激投资、消费和出口三驾马车的一篮子政策，推出了4万亿计划来刺激经济发展，其中大约2.8万亿由地方政府筹集。如图1，根据choice数据库，2008年后，国有企业固定资产投资完成额累计同比大幅上升，2009年高达同比增长515.2%；而2004、2005年之后，民营企业固定资产投资同比变化不大，呈长期缓慢走低趋势。这一阶段，拉动经济的主体由民营企业投资转变为国企投资。图1：[1]本段数据参见陈光金, 1992-2004年的私营企业主阶层：一个社会阶层的成长.社会科学文献出版社2005年版.第三个阶段为2012年之后，地方政府债务问题凸显。其实，地方政府融资平台在上一阶段就已经如雨后春笋般发展起来，从少数几十家增长到一万余家，为第三阶段地方政府债务问题的凸显埋下了伏笔。2012年起，受周期性、体制性和结构性因素影响，经济下行压力加大，由图1可以看出，2012、2013年之后，国有企业和私营企业固定资产投资同比增速大幅减弱，2016年达到最低点。政府为了缓和经济下行压力，开始加大投资力度，承担起推动经济增长的重任。图2：

根据图2，地方政府性基金支出从2012年开始大幅增长，截至2014年末，地方政府性基金支出合计已高达48499.96亿元，其中一个主要的资金来源便是地方政府负债，利用举债式投资的模式刺激经济增长，保障经济平稳运行，由此使得地方政府债务规模逐年增大，导致了地方政府债务问题日趋严重。

从历史轨迹上我们可以看出，中国作为发展中大国，能够维持近40年的高速增长，由改革开放初期百废待兴的经济体发展为世界第二大经济体，是民间投资、国企投资和地方政府投资三者接力作用的结果，从这个意义上讲，地方政府投资对维持中国经济增速在历史过程中起到了不可替代的作用。

二、地方政府债务的成因分析

一直以来，我们通常把地方政府债务的成因归结到地方政府身上，很少考虑地方政府债务问题形成的宏观、中观和微观环境，而本文从历史国情、经济体制和财政体制特点三个层面分析地方政府债务成因，可能更理性、更客观。

1.从历史国情来看，适度的地方政府债务是经济稳定发展的需要世界各国在经济现代化的初始阶段，都面临着基础设施薄弱，公共事业不完善等情况，在英国等市场要素非常完善的资本主义国家，可以从容采取市场化道路的原始资本积累模式。在发展空间和时间足够充足的情况下，各国可以通过市场化模式筹集资金，利用借债进行补充。但是我国作为后起的、发展中的社会主义大国，改革开放初期面临着十分窘迫的发展环境，非常急迫的发展任务和极度薄弱的基础条件，要想在短期内解决这些问题，除了政府高度介入市场，并没有更多的路径可以选择。因此回顾改革开放40年，地方政府债务的形成具有历史必然性。

2.从我国金融市场的特点来看，地方政府债务的形成具有必然性长期以来，我国是一个以银行借贷市场为主，资本市场为辅的金融市场。根据银监会公布的2016年银行业监管统计指标显示，截至2016年底，境内银行业金融机构总资产规模达到226.26万亿元，其中商业银行总资产占比达到77.8%[1]。在上世纪九十年代，这一比重更是高达90%以上。一个以银行借贷市场为主的金融市场会更多的体现商业银行的经营原则和特性，我们知道商业银行的放款原则是安全性、收益性和流动性，在这一背景下，可能由地方政府“兜底”的地方政府融资平台获得银行借款的可能性便利性大大增强，从资金供应角度看，这使得我国资本市场的资金更容易流向地方政府项目，是我国地方政府债务累积的又一原因。

其次，由于我国资本市场的不健全，市场经济活力不足，而基础设施建设、投资环境优化与企业投资积极性密切相关，地方政府的适度举债在一定程度上减轻了企业的税收负担，降低了税收、生产及流通环节的成本，为企业生产性活动提供了资金保障，激发企业的投资意向，创造良好的投资环境。除此之外，地方政府举债的积极财政政策对于促进居民收入的中高速增长，推动消费带来帮助，有助于加快城镇化发展步伐，也有助于效率和公平的均衡和实现。

3.从财税体制的特点来看，地方政府的债务累积具有必然性我国于1994年实行分税制改革，有效遏制了地方政府滥用财政资金，但也带来地方政府财政缺口加大的问题。分税制改革以来，中央财政收入约占总财政收入的四分之三，而地方财政收入仅占总财政收入的四分之一，但是由于财权事权不对称，地方绝大部分的基础设施建设和公共工程要由地方政府负担，地方政府于是通过大规模向银行融资来获取资金支持，形成了大规模地方政府债务。近些年，我国采取了积极的财政政策和稳健的货币政策来刺激经济发展，对经济的投资扩张计划也要求地方政府寻求更多的资金来源，因此，地方政府债务规模逐步增大与我国现行财税体制密切相关。[1]参考银监会公布的2016年银行业监管统计指标。

三、应务实看待地方政府债务问题

我国地方政府债务是在推动中国经济高速增长过程中累积形成的，由于统计不透明和界限不明晰等原因，隐形地方政府债务无法被精确测算，这也是从中央到地方高度重视地方政府债务风险的原因之一。但即使考虑到隐性债务额度，我们也认为，根据债务规模、承担机制和偿债结构，地方政府债务风险依然可控。

1.分析债务规模，未来一定时期地方政府债务情况基本可控首先，判断地方政府债务规模是否过大不仅取决于其绝对规模数据，也取决于其相对规模的比较。目前来看，在财政部的地方债务强监管下，地方各级政府在加快建立健全规范的举债融资机制和防范化解财政金融风险等领域取得了明显成效。根据十三届全国人大一次会议举行的记者会，财政部透露，截至2017年末，我国地方政府债务16.47万亿元；债务率(债务余额/综合财力)为76.5%，低于国际通行的警戒标准。考虑十二届全国人大五次会议审议批准，2017年全国地方政府债务限额为18.82万亿元，因此截至2017年末，全国地方政府债务余额控制在全国人大批准的限额之内，还留有一定空间。

2.考虑承担机制，我国具有保障适度地方政府债务的条件首先，比起西方国家的地方政府，我国地方政府拥有其他国家不具备的特殊性，即较强国有资产变现能力，通过国有企业改革，不但可以盘活大量存量资本，提高国民经济运行效率，并且能够释放财政可用资金。据统计，非金融国企股权结构改革每年可变现万亿存量资金，为适当增加政府负债提供一定的资金支持。其次，按窄口径匡算，我国的主权资产净值在20万亿元左右[1]，说明对于主权债务，我国政府拥有足够的主权资产将其覆盖。

由此可见，在财政收入的支撑下，在国企改革的带动下，我国地方政府债务具备良好的承担机制，短期内债务危机爆发的几率较小。

3.解读偿债结构，地方政府偿债压力或有缓释2018年3月7日，财政部部长肖捷在全国人大一次会议记者会上对我国政府债务情况进行了介绍。截止2017年末，我国政府部门宏观杠杆率为36.2%，中央财政国债余额为13.48万亿元，地方政府债务余额为16.47万亿元。首先，国际清算银行（BIS）公布的我国政府部门杠杆率水平在45.7%左右，而实际杠杆率大幅低于该口径。除此之外，我国政府部门杠杆率也远远低于国际上60%的标准和国际上主要经济体的平均水平。2016年，我国地方政府一般债务还本额为3.04万亿元，地方财政收入为8.73万亿元，占比43.99%。2017年全年地方政府一般债券累计发行2.36万亿元，2017年末地方政府一般债务10.33万亿元，根据有关部门估算，2017年我国地方政府一般债务偿还额约为1.82万亿元[2]，较2016年有较大幅度下降；根据财政部披露，2017年1-12月，我国地方一般公共预算本级收入9.14万亿元，同比增长7.7%，可以测算，一般债务偿还额对财政收入占比为19.91%，由此看出，相对综合财力，地方政府偿债压力大幅下降。在2018年财政预算报告草案中，安排地方政府专项债券1.35万亿元，比2017年增加5500亿元，增幅大幅提高。这说明，随着我国地方政府举债的不断规范，专项债务成为我国地方政府越来越重要的融资方式，偿债压力也会进一步降低，地方政府债务风险得到缓释。

总之，在评估地方政府债务风险大小时，需要从债务规模、承担机制和偿债结构上客观务实进行分析，既不能低估，也不可张皇失措。[1]社科院匡算中国“家底”：20万亿-70万亿。[2]本段数据为笔者整理，结合参考：张涛，我国政府部门偿债压力或有下降，证券日报2018-03.四、在发展中化解地方政府债务风险

政府债务是一国经济发展到一定阶段时的必然产物，只有相对于经济发展水平、质量和增长速度来评估债务风险才具有意义。从绝对数量上控制债务风险只是治标之策，只有推动经济增长，将地方政府债务放在经济系统扩张的角度上看，努力在发展中化解风险，才是治本之策。

从操作角度，并不仅仅是控制规模，应该更加细腻化处理，战略上重视，战术上藐视。第一，应进行各类政府性债务的全面梳理，明确各级政府债务的产生原因，由哪级政府产生就由哪级政府提出解决方案。第二，要梳理债务期限，改善债务结构，调节短期债务和长期债务的配置，如通过债务置换，以长期的、低利率的资金置换地方政府的前几年的高息融资，缓解当期偿债压力，提高总体偿债能力。第三，通过构建政府平滑基金等项目，降低债务成本，分散债务风险。第四，建立地方政府债务转让平台，用市场化手段解决部分地方政府债务问题。

从资本市场角度，要大力发展资本市场，拓展更多融资渠道，提高资本市场融资比例。第一，发展多层次资本市场，创造更广泛的融资渠道，发达的市场化金融体系有利于降低地方政府融资占比，化解地方政府债务风险。第二，地方政府可以充分调动民间资本承接基础社会建设的积极性，将市政公共事业产业化，让民间资本参与政府公共领域经营性项目的投资，促进融资主体多元化，分散政府债务风险。从运行机制角度，要进行有效的监督管理，将政府职能和市场职能明确切开，严格区隔地方国有企业和地方政府的界限。地方政府融资平台应该按照中央政策，转变为自主经营，自负盈亏的国有企业，明确市场化的经营方向，严格切断地方政府和国有企业之间存在资本注入和人事关联等勾稽关系，使其与政府融资职能明确分开，提高转型效率，从运行机制上防控未来长期可能引发债务危机的机制性风险。

五、深层改善地方政府债务形成的社会环境

近年来，我国经济长期发展依赖的社会环境发生了本质性的变化，交易成本、税收费用、劳动力成本、土地、物流、能源和汇率等因素导致企业生产成本的高居不下，使得我国原有的发展模式难以为继。如前所述，我国地方政府债务问题的解决不能只盯着地方政府债务问题本身。我们知道，债务规模的大小是相对于经济规模的大小而言的，地方政府债务规模是分子，经济规模是分母，经济规模越大，经济增长速度越快，债务风险越小，债务风险的化解越快。因此化解地方政府债务问题的治本之策应该是，在管理控制好既有债务风险和债务规模的同时，加快经济体制改革，实现经济的健康持续增长。为实现这一目标，中国经济体制和发展环境要进行深层次的系统性变革，本文仅从以下几个影响最为显著的方面说明之。

降低我国经济发展过程中的宏观和微观运行成本。首先，降低人力资源成本，减少无效能力成本，提高生产效率与市场价值。其次，降低能源成本和物流成本。最后，优化税费结构，降低税费负担。

9.我国地方政府债务问题的现状、影响与对策 篇九

作者 市地税局稽查局 何 静（网友虹转贴）

一、地税稽查选案的现状

（一）案件来源

目前我市地税稽查案件来源主要有三个渠道：

一是专项稽查。主要以省地税局每年的专项稽查计划为主，并结合我市一段时期的中心工作，如各税结算、发票大检查等中心工作，拿出小部分行业进行全行业的专项检查。专项稽查户2000-2002年分别占总稽查户的27%、27%、38%。2002年专项稽查占比重较大是因为上半年结合各税结算和所得税汇算，对全市房地产行业进行了全面的稽查，并根据检查出的甲供材情况，对建筑安装业进行了延伸性的专项稽查。因此2002年的专项稽查不仅在户量比重较大，其专项稽查的查补收入占全年收入的比重也是历年最高，为40%，而2000年、2001年专项稽查收入的比重仅为26%、18%，始终低于户的比重。

二是举报案件。举报案件除市、县两级举报中心直接受理的来人来信举报案件外，还包括省、市局等上级机关交办的举报案件和国税等部门转办来的举报案件。举报案件占总稽查户的比重不大，2000-2002年分别为6%、6%、8%。举报案件因社会公众的税法意识不断提高，受理案件数不断上升，案件来源渠道也越来越广泛，但案源质量普遍不高，其查处受举报人个人素质和提供线索的详略情况影响较大，所以举报案件户的比重虽然在上升，但举报查补收入占年查补收入的比重却逐年下降，分别为4%、3%、2%。

三是分析选案。分析选案通常是两个方向、两个结合。一是充分利用征管部门的纳税资料，对其中的零申报户、异常申报户、亏损大户进行选案；二是收集稽查内部资料，对以前查处案件中发现的其他单位涉税违法问题进行延伸稽查的选案。在综合分析内外两方面纳税资料的基础上，一是结合市局各阶段的中心工作来进行选案，如对管理部门结算质量进行考核等；二是结合省、市局对稽查工作的考核要求进行选案，如考虑稽查面、入库率、结案率等各项指标。年底选案注重户型的大小和户量的多少，在完成了稽查面后，选案的户型就相对偏大而户量较小，稽查面不足时选案户型就相对小，户量相对多，等等。

（二）选案程序和方法

按稽查工作制度的要求，负责选案的科室一般在上月的25日前根据稽查计划提出下月的《待稽查户清册》，稽查局长初审后，交本级税务局的征管科进行审定。

在选案方法上由于没有应用软件来进行计算机选案，目前的选案基本上是利用AHTDS2000的“税务登记”和“征收管理”两个模块上提供的数据资料，进行人工选案。具体情况以交通运输业专项稽查为样本分析如下：

专项稽查交通运输业——在“税务登记”上下载目前正常营业的除个体外的交通运输企业，将税务登记号、全称、法人代表、地址、电话、车船、房产等资料备份为EXCEL表——剔除其中开业不满半年的户——剔除在上一已经稽查的户（一般1户2年稽查1次）——到“征收管理”模块查询纳税申报和入库情况，对所得税零申报户、有车船无车船税的户、有房产无房产税的户、欠税大户、申报异常户、同一法人代表的关联企业等等设定待稽查标记——形成《待稽查户清册》报稽查局长会同征管科审定。

二、目前稽查选案存在的问题

稽查选案的效率直接反映在稽查选案的准确率上，2000年—2002年，选案稽查的户中有问题户的比率分别为75%、80%、76%，说明选案准确率尚好，但仍有制约的因素，突出表现在：

（一）稽查选案信息严重不足

1、内部征管信息共享程度低。

选案是主要*掌握大量的内、外部信息确定案源的。地税机构实行“征、管、查”分离后，由于信息化发展相对滞后，征管部门大部分涉税资料还是以纸质资料存档，难以和稽查部门进行高效的信息共享，稽查选案缺乏第一手的日常征管资料或税收评估资料。目前我局虽然实现了稽查与征管的联网，但局域网上只有纳税户的税务登记和申报入库税款情况可供查询利用，其他涉税资料，如会计报表、发票发售、注销结算、所得税汇缴等，未实现电子存档查询，加之缺乏便捷有效的人工信息传递渠道进行补充，因此稽查选案难以从征管环节取得更多有价值的案源信息，在很大程度上制约了选案准确率的提高，影响了重点稽查的效率。

曾经尝试过由征管部门进行部分选案，但由于征管部门和稽查部门职责不一，征管部门考虑更多的是管理的面和收入任务，选出的户基本上都是欠税大户等等，偷税户的信息往往还是难以得到发现和掌握。

2、外部涉税信息来源不广泛。

一是国、地税机构分设后，没有及时建立起法定的稳定的信息化的涉税资料共享制度，虽然一些地方税种在税基或计税依据上与国税部门征管的税种有紧密的内在联系，但由于各管各的，各查各的，缺少正常的信息交流，使得地税部门对占纳税户总量70%以上的增值税户的选案一直比较困难，工作上造成了明显的被动。

二是没有在外部建立起将税收与政府管理有机联系起来的信息交换渠道。目前偷税和反偷税的斗争日益尖锐，假注销真逃税、隐匿收入假申报的现象层出不穷，仅*税务单方面的纳税户申报资料和会计资料很难了解企业实际生产经营情况，因此必须加强地税机关与政府其他各部门的协作，建立健全与金融、审计、房产、土地等部门的信息交流和共享制度，以进一步提高稽查选案的准确率。

（二）稽查选案的科技含量低

一是没有建立起科学有效的选案指标体系。目前稽查选案有相当部分依赖于全省乃至全国的专项稽查计划，而专项稽查一般都是50%以上的全行业通查，没有给选案留下多少可供选择的空间，难以体现科学选案。而日常选案由于没有科学系统的选案指标体系来综合各方面差异因素，加上涉税信息来源渠道的狭窄，还基本上是依*经验来人工选案。所以，必须建立起统一的科学有效的稽查选案指标体系，以提高选案效率和增强选案稽查的效果。不然，面对数量众多的纳税户，选案难免象“盲人摸象”或“抓阉”，摸到哪里就是哪里或者抓到谁就是谁。

二是缺少辅助稽查选案的应用软件。稽查选案是建立在信息广泛的基础上，但人工综合分析利用巨量信息，显然是很困难的。要高效率地综合利用信息，提高选案的准确率，必须依*现代计算机技术，开发适用软件辅助稽查选案。

三、提高稽查选案质量的建议

10.我国地方政府债务问题的现状、影响与对策 篇十

【摘要】 自1999年国家实行高校扩招政策，加上原有高校体制的缺陷，全国高校普遍出现债务危机现象。目前，高校债务不仅数额巨大、覆盖面广，而且增长速度快，严重影响到高校的健康，协调、可持续发展。有效化解高校债务危机已经成为高校和社会不得不面对的重要课题。本文从高校债务危机出现的现状出发，分析其中的诱导性原因，最后提出自己的一些简单对策。

关键词高校债务危机原因对策

联合国教科文组织在一份《世界高等教育发展与趋势》的综合报告中指出，中国高等学校在校人数在过去非常短的时间里翻了一番，高等教育规模跃居世界第一。毋庸置疑，在过去“十五”“十一五”期间中国高等教育取得了飞跃性的进步。2005年高等教育在校生规模已超过2500万人，2007年在校生规模达到2700万人。现在由于生活水平和教育观念的提高，在校生还在增长。高等教育毛入学率达到23%，跨入了国际公认的高等教育大众化阶段。但与此同时，中国的许多高等院校也成为银行的“债务人”，据中国社会科学院发布的报告显示，2005年以前，我国公办高等院校向银行贷款总额达1500-2000亿元，几乎所有的高校都有贷款，巨额的贷款负债已成为高校的负担，并引起了社会各界的广泛关注

一 高校债务形成的原因高校扩招，实施高等教育大众化的影响。

推行高等教育大众化，实现高等教育“跨越式”发展，必然要求拓展办学空间，扩大办学规模，解决好办学容量问题；同时要保证和改善办学条件，解决好加油质量问题。从征地到扩建教室、实验室、实习基地、图书馆、体育场等教学

场所和学生宿舍、食堂等生活场所，需要开支巨额的建设性费用；购置教学仪器设备、图书文献资料、扩大师资队伍、全面提高教师理论水平和学历层次等教学条件建设方面，需要开支大量的发展性费用。凡此种种，高校不堪重负，为了解决高校扩张的资金短缺问题，最直接的途径就是向银行贷款。

2受高等教育体制改革的影响。

上世纪末，除“部分关系国家经济、社会发展全局并在高等教育中起示范作用的骨干学校和少数行业性强、地方管理不便的学校”任由中央直接管理外，大多数高校下放由地方管理，一些重点学校由中央和地方共建。高等教育这以改革举措给地方财政带来了空前的压力。在地方政府收入没有明显大幅增长的情况下，高校、中专在较短时间内大量下放或共建，要求地方额外大幅增加财政性教育经费是不现实的，为了解决问题，只好转向银行贷款。

3教育经费投入不足的影响。

在我国高等教育的多种经费来源渠道中，财政性拨快是其主要的方面，它和学杂费收入相加约占普通高等学校办学经费的90%左右。《中国教育改革和发展纲要》提出：逐步提高国家财政性教育经费支出占国名生产总值的比例，到20实际末达到4%，虽然国家财政中教育经费支出展GDP比重逐年上升，但离目标相距甚远，此外在教育经费投入也存在向重点高校倾斜的问题，从而使一般的普通高校财政支出不够。

4我国高校创收能力有限。

在美国等发达国家，高校收入的一个重要来源是利用学校自身科技、智力、设施、设备和校产等优势，开展对外服务及销售所得收入，而在我国，大多数高校在这反方面明显不足。其他经费筹措渠道获取经费收入有限。

从我国高等学校目前的经费收入结构来看，主要除了财政拨款外，学杂费收入比例也在不断上升，但由于我国居民的实际收入和承受能力尚低，加上必须要考虑到广大农村和欠发达的地区的经济情况，向学生收取的学杂费的提高也有一定的限度。

同时，我国高校融资的渠道和手段有限，在资金短缺的情况下，自由通过银行来解决资金问题，从而必然会增加自身的债务支出，尤其是在当前，高校停止

扩招，生源减少的情况下，高校很难支付得起巨额的利息，更不用说偿还贷款了。

二 高校债务危机的危害

《2007年中国教育蓝皮书》披露，到2006年底，全国高校贷款规模在4500亿元到5000亿元。在今后的3-5年内，进入还款期的高校将形成不能还本付息的局面，部分高校已存在严重的财务危机，游走在财务破产的边缘，债务危机的危害日益明显

（一）债务危机产生的直接影响

高校债务危机首先影响的是高校教学质量的保障和科研水平的提高。高校巨额本息的偿付已经影响了许多高校的健康运行。在财政收入投入有限的情况下，高校教学设施不能及时的更新和维修、教学材料、实验材料和科研材料一再压缩，各种科研实验活动不能顺利的开展。

（二）债务危机产生的潜在危害

首先，债务危机影响高校的可持续发展甚至破产。《中华人民共和国企业破产法》第二条规定：“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足一偿还全部债务，依照本法规定清理债务”该法的适用范围是所有企业法人。公立高校是公益事业法人高校破产还不能成立，但随着高校债务越来越严重，且国家财政对教育投入有限的情况下，高校破产也不是危言耸听。

其次，高校债务蕴含着巨大的金融危机。巨额负债形成了放贷银行的不良贷款，直接损害银行的正常经营。如果不能及时遏制这种现状，或会扰乱金融秩序，或会使高校学费进一步提高或变相提高，有可能引发社会危机。

三 我国高校债务危机的防范对策。

(一)政府应不断加大对高校的财政投入

教育经费相对于国内生产总值的比重，世界平均水平为4.9%，发达国家为

5.1%，欠发达国家为4.15.我国政府在90年代提出国家财政性教育经费的支出应占GDP的4%。20年过去了，我国教育经费一直在3%左右徘徊。有研究认为，按照我国经济发展水平，教育财政性经费占GDP的比例国际水平应当是4.04%，我国现有国立普通高校1800余所，财政性经费占高校办学经费比例已经下降为50%左右，其余主要通过学费解决。

（二）建立健全高校社会融资功能，进一步拓宽高校融资渠道

目前，我国高校的改革和发展仍没有得到资本市场的有力支持，高等院校从资本市场筹措资金十分有限。在现实的运行过程中，高等院校只有与资本市场有机融合，才能加快发展。成立高校产业投资基金。产业投资基金是20世纪中期首先在美国出现的一种特殊投资基金，它以特殊的产业为投资对象，以追求长期稳定收益为母的，用以扶持这些产业的发展。在国外几乎所有大学都有基金会，如哈佛大学、耶鲁大学等。据耶鲁大学基金会2005年披露，过去10年间为校方提供的财政支持，从1.49亿美元猛增到5.67亿美元，年增长14%。孤立符合条件的高校上市。高校特有的教育资源使高校走进市场成为可能。我国高校控股或参股的上市公司发展迅猛，高校控股或借壳上市工商目前有30多家。以重点大学科技和智力为依托，充满活力、具有持续创新能力和国际竞争力的大型客机股份制企业集团已成为资本市场中的一支主力军。

3建立与金融机构的长效合作机制银行与教育结合，即打破了长期以来的困扰我国教育发展的资金“瓶颈”制约，也反映了金融业积极开拓市场。提高信贷质量。规避风险的现实选择。

（三）加强内部财务成本管理

增收的同时还需要开支，把科学的财务管理运用于时间。长期以来作为非营利组织的高校主要依靠国家财政拨款办学，不以赢利为目的。高校资源使用中不要求取得经济上的回报，使得在高校财务管理中，普遍缺乏成本意识。因此，增强成本意识，充分利用学校资源，提高办学经济效益，已成为学校财务管理工作的当务之急。裁撤冗员，厉行节约，降低成本。探索合理的高校人员结构比例，利用相应的成本模型来分析，计算。确定一个合理的人员配置比例。尽量减少行政管理人员，将优先的资金投入到教学中。强化预算管理。高校财务预算是根据教育事业发展规划和教学目标任务编制的，并进过规定程序批准的综合财务收支计划。它是各高校完成计划和任务的财力保障，也是高校财务管理工作的基本依据。高校应实行全面的预算管理制度，在“先保基本支出，后保项目支出”的原则进行活动。积极探索实行高校后勤社会化。减轻学校财务部门同意进行成本管理的复杂化，提高管理的高效性。

（四）充分利用高校品牌无形资产

著名大学的品牌本身就是一种包含巨大财富的无形资产。合理的开发和利用这种资产尤为重要。首先，高校应确保提供优质的教育产品和服务，为消费者创造价值。其次，引入竞争机制，是资源的配置更趋向于市场调节和公开有序的市场竞争。

高等教育财政危机是一个永恒的世界性问题，中国也不例外。政府应进行事业单位制设计和管理模式的改革；高校应进行制度创新，建立新的融资渠道，增强自身的“造血功能”;银行应探索既能服务号公益事业，又不致产生太多金融风险的体制机制。只有双管齐下，我国高校财务危机才不会再次发生。而对于中国高校来说，这条路还很远。

参考书目：周清明 刘善球 从高校负债谈如何让完善我国高等教育经费筹措机制【J】教育财