论农民工社会保障问题

论农民工社会保障问题（8篇）

1.论农民工社会保障问题 篇一

我国农民养老保障有着其特殊性：其养老保障对象人口数童众多，大部分无工资、劳保养老金，受教育的程度普遥不高，各地区发展不平衡。我国加入WTO及经济全球化，我国人口老铃化问题日益突出及农村传统养老方式功能的弱化等都要求加快农村养老保障的建设。其对策有：完善农村养老保险制度；重视家庭养老保障；健全农村最低生活保障制度。

一、我国当前农民的养老方式及养老保障状况

“养老”是指奉养老年人，包括经济供养、生活照顾和精神慰籍三个方面的结合。对一切有利于老年人生活和满足老年人需求的方法、途径、形式和手段都称之为“养老方式”，当前我国农村养老主要有家庭养老、社区养老和社会养老三种形式。

1、家庭养老。家庭养老是农业社会的普遍形态，是以血缘关系为纽带，由家庭或家族成员对上一辈老人提供衣、食、住、日常照顾等生理方面的需要。家庭养老仍然是当前农村养老的主导模式，据民政部统计，截止1999年6月，农村97.6%的老人靠家庭赡养，而依靠退休金生活、集体供养及敬老院的老人仅占2.34% , 60岁及以上的老年人中70%以上与后代住在一起。中华民族素有尊老、敬老、养老的优良传统，“孝”观念以及历史上长期居统治地位的儒家文化为家庭养老的实行和巩固奠定了思想和文化基础，这使得农村老年人习惯于在青年时将全部收人和积蓄用于抚育子女和置办家业，没预留自己的养老费或留的费用远不能保障自己养老所需。此外，家庭养老能给予老年人精神上的慰籍。这些都是决定家庭养老长期存在的因素。

2、社区养老。社区养老是在人民公社时期的统一经营、集中劳动的集体经济基础上形成和发展起来的。主要是对“三无”老年人实行“五保”。采取两种形式即分散供养，村组织负责，由邻里照顾和集中在养老院供养。1998年底，全国五保户总数为282.8万人，敬老院和福利院供养人员为63.9万人，供养经费由县、乡、村三级组织提供，是一种纯福利性的社区养老服务。随着市场化进程的推进，社区服务被赋予新的内容，如互助式社区养老、社区有偿服务等，但主要是在城镇开展。

3、社会养老。社会养老是由国家组织实施的一种社会保障制度。目前这种养老方式还不具普遍性，1999年，农村社会养老保险参保人数为8000万，到2000年底，全国农村参加养老保险的人只有6172万人。

总的来看，我国农村养老现状仍以家庭养老占总体地位，基本沿袭农业社会的传统保障模式。

二、农民养老保障的特殊性

由于农村老年人口同城镇老年人口生活方式等的区别以及经济发展的状况不同，从而决定了农民养老保障的特殊性。认识农村养老保障的特殊性，从农村实际出发解决农民的养老问题，不仅对整个社会的稳定发展，而且对全国社会保障的完善和全面小康社会的建设都是很重要的。农民养老保障的特殊性主要体现在以下几点：

1、农村老年人口数量众多。据第五次人口普查数据显示：我国目前居住在农村的人口有80739万人。占总人口的63.91 %。其中65岁以上人口占总人口的6.96%，从中可看出

农村老龄化的程度较城市重，并随着农村青壮年劳力向城市的不断涌入而呈现越来越严重的趋势。

2、农村老年人大部分无工资、劳保养老金。我国城市绝大多数老年人离退休后都能够领取到工资、养老金。而农民年老到不能从事农业劳动后绝大多数人不能领取工资、养老金。

3、农民普遍受教育的程度不高，农村老年人收人全靠个人从事农业劳动自养和子女供养，而城市老年人的个人收人除了退休金、个人劳动收人还有政府补贴等。

4、农村老年人与城市老年人不同，60岁后，仍有相当一部分老人继续从事生产劳动，依靠自己的劳动来维持生活。

5、农村各地区经济发展不平衡。1998年各地农村居民人均纯收人上海为5406.87元，北京3952.32元，云南为1387.35元，贵州1334.46元，西藏1231.5元，2000多是中间状态，可见不同地区农民收人差距是较大的。

三、建立农村养老保障体系的必要性

我国农村一直以来沿袭的都是以家庭保障为基础和主体，辅之以集体供养、群众帮助和国家救济的传统模式。随着社会结构、经济发展、人口老龄化问题等的出现，如何使社会在养老负担不断增加的情况下继续保持活力，实现最优的社会继承和世代交替，缩小城乡差距，早日实现全面小康社会的宏伟目标，构建真正有效的农村养老保障是非常必要的。

（一）我国加入WTO及经济全球化，要求加快农村养老保障的建设

加人W TO后经济一体化趋势使我国同各国经济的相互依存、相互影响日益加深。我国是农业大国，并是以小农经济为主的农业，加人WTO后会由此产生与国外农产品相比明显的价格差异，以粮食生产为例，我国粮食生产的商品率只有30%左右，而发达国家几乎为100 %，国外价廉物美的农产品的进人必将挤占我国农产品相当一部分市场，这无疑会导致一部分农民收人的减少。而且中国加人WTO后，国外农产品的进口量将会增加，从而必然对我国农产品的商业化、农村的产业结构产生强大冲击与影响。根据世界贸易组织农业协议我国农产品总体平均关税在2004年前要降至17%，重要农产品关税则要降至14.5%，这就意味着受国家政策长期保护的农产品将面对国外农产品进人的竞争。而据2002年国家统计年鉴，我国农村居民年平均收人达到3000元以上的省区只有6个，2000元以上的省区有11个，1000元以上的省区13个，由于在农村养老保障一直以来都是强调的自我保障、家庭保障，农民增收的严峻形势使得农民的养老问题就愈显突出了。

（二）我国人口老龄化的日益严重，要求加快农村养老保障的建设

2000年我国60岁以上的老年人口已达1.32亿，超过总人口的10%，按国际通行的衡量标准，65周岁及以上人口占总人口的比重达到7%，就进人老龄化社会，这标志着我国已进人了老龄化社会。据国际劳工局预测，我国60岁以上人口2030年将占总人口的23.2 % , 2050年接近30%，届时，我国将成为世界第一老龄人口国家，而老年人口近70.2%居住在农村。政府要提前对老龄化所带来的问题作出相应对策，以最大限度地减少“银发浪潮”危机。我国

人口老龄化与东欧一些老龄化严重的国家比有以下一些特点：

1、老年人口规模是世界之最。中国是世界上人口最多的国家，中国60岁以上的老年人口2000年已达1.3亿，占全球老年人口总量的20%，预计在21世纪中旬可能要占到世界老年人口的25 % , 1998年我国的国民生产总值只占世界3.5%，按这个比例今后要负担全球老年人口的20-25 %，困难之大可以想见。

2、中国的人口老龄化是在持续的生育率下降和平均期望寿命的延长共同作用的产物。由于70年代以来中国卓有成效地推行了计划生育政策，总的生育率从1970的5.8降到现在低于更替水平的1.8，人口平均期望预期寿命由建国前的35岁提高到70岁。

3、我国人口老龄化出现是在经济还不发达的条件下。发达国家的人口老龄化是随着工业化、城市化、现代化和经济逐步增长的长过程发展起来的，在人口老龄化已成为问题时，经济已达到较高的水平。而我国现阶段经济还不很发达，又面临社会转型、经济结构转型，就要承担庞大的老年人群各方面的需要。

（三）农村传统养老保障方式功能弱化，要求加快农村养老保障的建设

家庭养老一直是农民保障的主要方式，但改革开放以来尤其是随着市场化的推进，传统的以家庭养老为主的养老方式受到冲击。一是农村家庭的小型化使家庭养老功能大大削弱。计划生育政策的实施使家庭结构趋向小型化，据统计，农村平均家庭规模已从1980年的5.54人下降到1997年的4.35人。农村独生子女在大幅增长，“四·二一”家庭结构在逐渐形成。以家庭养老为主的老年保障模式将使未来子女在养老问题上不堪重负。二是大批农村青年劳动力向城市转移加重了家庭养老的困难。我国现在正处在从农业国向工业国转变的时期，在工业化过程中，必然伴随大量农村人口向城市转移，其中又以青壮年劳动力为主，同时，户籍制度的放开更促进了农村劳动力向城镇的流动。结果是农村老年人缺乏年轻一代的赡养。三是经济体制的转变对农村家庭养老提出挑战。在市场经济的条件下，竟争所带来的经营风险也日益加大，而目前我国农民家庭经济基础非常薄弱，农村地区贫富差距大，这种情况下，靠单个家庭来保障能力是很有限的。

（四）土地的保障的功能十分有限

迄今为止，我国建立起来的社会保障制度主要还是面向城镇人口，这种城乡差别的存在理由是农村居民拥有土地使用权，从而享有了土地的保障。于是，农民的养老、医疗、生活全依赖于分给他们的儿亩土地。那么，土地到底能提供多少程度的保障呢？

1、我国自90年代后期以来，木多数的农产品显示为供过于求，导致农产品价格持续下跌。1996至2000年间，我国农产品销售价格累计下降了22.6个百分点。而加人世界贸易组织后，随着国外农产品的进口，从事农产品种植业的收益会越来越低。

2、根据我国1996年全国土地利用现状的调查，我国现有耕地19.51亿亩，人均耕地

1.59亩，按照2000年第5次人口普查的农村人口数，2000年人均耕地数为1.52亩，仅是世界人均耕地的42.9 %。同时城市建设用地、工业化用地使耕地资源不断流失，人均耕地有进一步减少的趋势。

3、按现行的土地政策，我国农民拥有的只是土地的使用权，土地是不能出售的，所以农民在生病或养老最需要钱的时候并不能靠土地的产权变更来获取货币，以供其所需。

四、对构建农村养老保障体系的几点思考

随着工业化、现代化和市场化，单靠家庭是不能解决养老问题的，而必须发挥社会的作用。西方发达国家都已经逐步建立了一整套社会养老制度。我国当前应从农村的实际出发，构建多层次、覆盖面广、共济性好、管理有效、保障水平适当的养老保障体系。

（一）完善农村社会养老保险制度

自1991年民政部推行《县级农村社会养老保险基本方案》以来，实施效果并不很理想，参保人数逐年下降。该方案主要有覆盖面小、共济性差、保障水平低、可持续性差等缺陷，要完善农村社会养老保险制度，主要应健全以下几个方面。

1、健全基金管理制度，保证农村养老保险基金的保值增值。农村社会养老保险实行的是完全个人账户制，根据参保者缴费计算积累总额，而后确定给付标准，因此基金具有规模大、周期长的特点，如果不能保值增值，就不能保证养老金的充分给付。在投资方面，根据现行规定，农村社会养老保险基金只能存银行或买国债，这种比较单一的投资渠道使增值保值变得困难。可以通过法律程序，在保证资金安全性的前提下，允许养老保险基金适当放宽投资领域，将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，这样既可以提高积累资金的增值率，又能促进资本市场的发展。在基金运营方面，国外许多国家保险基金运营都很成功，我国农村养老保险基金营运模式的选择应在借鉴国外成功经验同时又符合中国的国情，具体来说是建立“市场化管理，专家理财”的基金管理运营模式。即国家只负责制定相关的法律法规和对基金管理公司实施监控，由基金管理公司对农村养老保险基金进行投资运作。

2、养老保险个人帐户应具弹性化。在农民进城务工、婚嫁或迁徒等情况下，保证将其帐户上积累的养老保险金划转到新址养老保险机构为他们所设立的帐户上。另外，根据国外的经验，农村养老金帐户还应增加抵御风险的功能。当农民养老金帐户积累达到一定金额时，国家可对投保人开办生产、教育和住房贷款，解决农民生活的当务之急。

3、农村养老保险制度的建立与土地制度改革相结合。

我国对农村用地制度是家庭联产承包责任制，近年来，许多地方在土地多种形式资本化方面进行了积极的探索，通过实行转包转让、租赁、拍卖、土地经营权人股等形式，有效地盘活了土地资产，实现了土地增值。与此同时，从减轻养老负担的角度看，应该让退出耕地经营权的农户仍能凭他们原来拥有的土地经营权获得经营利益。承认农民在承包期内对土地使用权的控制，准许其进人市场转让或出租，以获取维系其养老的经济来源。

4、理顺农村社会养老保险的管理体制。

农村社会养老保险在建设中出现了许多困难和问题，其中一个主要的问题是管理体制的不健全。必须加强和改进农村社会养老保险的管理工作，逐步实行规范。化与制度化管理。

农村社会养老保险管理体制改革的目标是：建立与社会主义市场经济和养老基金筹资模式相适应的管理体制；政、事、财分开的制衡机制；内部监督、审计部门监督和社会监督相结合的监督体系。中央、省、地三级政府主管部门保留行政机构，负责政策制定、建章立法、组织推动和行政监督；县、乡两级负责保费的收缴、个人帐户管理、养老金发放等具体事宜，不承担基金管理职能；中央、省两级设立专门的基金管理机构，其性质为金融企业法人或具有金融职能的事业法人，承担基金管理人的职能（王以才，1999），从而保证农村养老基金的保值增值。

5、明确政府工作职责。农村社会养老保险的本质是社会保险而不是商业保险，是社会政策而不是经济政策。因此，政府在制度建设中应扮演主要角色。在观念层面上，国家应确定以社会性和公平性为原则的城乡一体化的基本养老保险制度建设的长远目标，构建一个动态开放体系；在行动层面上，在该制度的制定与实施过程中，中央与地方政府应真正承担起社会保险的责任，加大对农村社会养老保险的资金投人。

（二）重视家庭养老保障，使家庭养老和社会养老互补

西方一些发达国家，尽管社会福利项目的内容比较丰富，但大多数老年人仍生活在家中，主要是家庭养老具有其他一些养老方式所不具备的特征。如在家庭中养老，老年人能获得最大的精神慰籍，且熟悉的家庭环境和生活环境令老年人可缓解进人老年后容易引起的空虚等。此外，我国现在养老保障社会化的程度还不高，保障网络还不完善，若因家庭养老保障功能弱化而不加以坚持和重视，将有可能出现保障的“断层”。

（三）健全农村最低生活保障制度

农村最低生活保障制度是国家和社会为保障家庭人均收人难以维持最基本生活的农村贫困人口建立的社会救助制度，是确保农村贫困人口基本生活的措施。目前，欠发达地区的大多数农民生活非常困难，特别是这些地区的老年人，他们的养老更存在很大的问题。因此，建立和健全农村最低生活保障制度对于欠发达地区的农民和老年人具有非常重要的意义。

（四）健全其他保障方式

农村“五保户”老人的供养一直进行得较好，是社区养老最典型的方式。社会救济、优抚保障、社会福利等并不直接表现为养老保障方式，而是属于基本的社会保障范畴，并构成农村养老保障的基础。没有这个基础，农村的弱势群体，特别是有困难的老年人将失去生存保障的基础。

（五）协调城乡社会养老保险的关系

笔者认为，解决农村问题、农民问题的思路不应就农村、农民论事，而应从农村与城市共同发展的宏观角度来思考。当前由于客观形势及农村与城市经济的差异而保障有所区别，但农村社会养老保险是整个社会保障体系的，一部分，随着经济社会的发展必然要求农村养老制度向城市养老保障制度转轨。如何转轨是一个值得进一步研究的问题。

最后，发展经济是解决一切社会问题的基础，老龄化问题也不例外。我国老年人的养老

保障压力之大除了人口众多，主要还是我国目前经济水平较低。所以我国重点要发展经济，包括创造良好的经济环境，宏观经济持续增长将为改善人们的生活创造必要的前提和条件。本文章由山东牛皮癣医院http:///整理发布，欢迎分享！

2.论农民工社会保障问题 篇二

一、表现形式:农村土地的社会保障功能的多种表现

1.最低生活保障

土地是农民工作和生活的重要场所和生存基础, 为农民提供了基本的衣食保障, 这在自给自足的小农经济中表现尤为明显。农民无需过多的劳动技能训练, 依靠自身的劳动, 只需投人少量的农业生产资料就可以获得维持基本生活的土地产品。土地的基本产出决定了农民的贫困界限。农民拥有的土地数目、贫瘠程度决定了农民能否获得基本的生活保障。

2.养老保障

长期以来, 我国一直处于城乡二元分割状态, 农民一直被排除在社会保障体系之外, 土地保障是农民最后的一道生活安全保障线。土地的养老保障功能体现在两个方面:其一, 实行集体养老, 集体养老的支出主要来源于集体土地的收人;其二, 实行家庭养老, 家庭养老的资金也来源于土地。老年人可以将土地交给家庭成员经营 (一般为子女) , 也可以通过土地的流转获得一定的租金用于养老。此外, 农民也会在进入老年之前从以前的土地收益中预留一部分作为养老。土地因此成为一种有效的养老工具。

3.失业保障

土地是农民耕作的客体, 为农民提供了就业机会。由于农民或多或少地拥有农地这一生产要素, 能将自身劳动能力与农地生产资料结合, 因此总能 (即使并不充分) 就业。不论外出就业形势如何, 保有农地总是明智之举, 绝不会因为外出务工不利而“失业”。对农地的占有无疑减少了农民的择业风险, 为农民职业选择提供了一条后路。

4.医疗保障

农地实行家庭承包经营以来, 建立在传统集体经济基础上的农村合作医疗制度逐渐瓦解, 农村新型合作医疗制度在全国还未全部展开, 农村的医疗保障主要还是由土地来承担。而医疗支出在农户土地收益中占有相当大的比重。土地实物保障可以节约农户的土地现金支出, 从而将更多的土地现金收入用于医疗支出。

从对农村土地社会保障功能的多种表现形式分析可以看出, 农村土地社会保障对农民而言具有最低生活、养老医疗和失业保障的集合功能。因此, 对纯农业经营的农民来说, 对其土地权益的保护则能更大程度的提高土地的社会保障能力。

二、困境分析:农村土地社会保障功能的困境解读

1.权利设置:农民农地发展权长久缺失

农地发展权是指根据社会经济发展需要, 按照土地利用规划和用途管制规则, 将农地转变为建设用地的权利, 它是从农地所有权中分离出的可单独处分的物权, 是获得建设用途和农地用土地差额收益的权利。[1]

随着我国城乡二元结构的改变、农村人口大量的转移以及城镇的外围扩展, 农地非农化进程日趋加快。由于我国目前集体土地所有权产权的长时间不明确, 新的《土地管理法》并没有规定一套保障农民实际享有和持有集体土地所有权的途径。对享有土地承包经营权的农民而言, 仅仅持有土地的财产权, 对其农地产权缺乏实际操作能力, 使得农地在流转或者被征用为非农建设用地时, 承包农民的农地转让权以及对土地的财产收益权利得不到保障, 导致农民的部分土地利益以及农地发展权未被重视甚至长期缺失。

2.土地流转:农村土地基本制度面临着重构

现阶段农民尽管拥有土地经营使用权, 但缺乏处置权, 由此决定了土地使用权的流转要么是通过政府和社区行政性推动实现, 要么更多地通过农户间自发进行的转入、转出实现。除了经济发达地区的部分社区已有一些约定俗成的交易规则外, 其他大部分地区使用权流转程序不规范, 易于投机;同时, 基层行政组织运用超经济手段对农地流转的不当干预和野蛮干涉, 违背了相关法律法规, 严重损害了农民在土地使用权流转中应享有的主体权和自主权, 从而使得土地流转的巨大经济收益的分配不均衡, 对农民权益造成极大的损害。

3.行政规划:征地制度及安置制度存在诸多不完善

从我国现行各种法律法规来看, 我国土地征用制度中的征地目的, 应该仅是针对公共利益用地而言。但由于我国法律中从未明确界定何为“公共利益”, 因此, 一些地方政府往往会依据所谓的种种原因需要对“公共利益”进行解释, 甚至打着各种“公共利益”旗号将征用上来的土地随后变成了各种房地产、商业用地等, 这样就在无形之中扩大了征地范围。

在补偿安置方面, 《土地管理法》将征地的土地补偿费和安置补助费之和最高限额调整为被征地前三年平均年产值的30倍。征地补偿依据不合理, 补偿费标准过低, 这是我国当前的征地补偿工作中普遍存在的问题。我国传统的重视公权力、轻视私权利的思想, 反映在征地补偿安置中, 不仅是补偿安置标准的不公平, 而且在整个征地过程中政府行为占据了绝对的主导地位, 使原本属于民事行为的征地单位与被征地所有人、使用人之间的平等协商被掩盖, 征地补偿安置完全被纳入行政管理的轨道。[2]另外, 我国社会保障体系尚不完善, 难以满足失地农民的保障需求。

三、路径选择:多角度考量农村土地制度的破除与重构

1.农地发展权:以保护农民权益为基点

土地发展权是土地产权中的重要组成部分, 由于土地的属性, 要求土地发展权的配置不仅要追求经济效益, 还要追求社会效益, 达到社会整体目标和个体目标的统一。[3]在农地开发利用中设立农地发展权, 确定各主体的行为边界, 明确开发利益的相应归属, 就可以合理解释在征地过程中增值收益由国家、农村集体、农民个人分配的法律依据。有了农地发展权, 农村集体建设用地使用权流转的审批和收益分配制度, 就有了合理、合法的依据;有了农地发展权, 就可以对规划和用途管制造成的不同区位间土地所有者和土地使用者权利和利益的不公平进行调节, 通过发展权转移、发展权补偿等适当机制消除农地开发利用时的利益分配不公现象, 切实的保护农民的合法权益不受侵犯。[1]

2.产权变革:完善农村土地制度的基础

明晰农村土地产权主体, 即土地归属, 是农村土地制度的基础和核心。应通过明确定义主体权利, 规范各主体的权利行为。首先, 严格界定村集体为农村土地所有权主体, 并规范集体相关权利。根据我国目前法律、法规和政策, 进一步保证农村集体在土地上的四项权利, 即所有权、经营管理权 (《土地管理法》) 、发包权 (《农村土地承包法》) 、监督权 (《农村土地承包法》) 。其次, 在保留集体所有权的基础上, 把对农村土地的占有权、使用权、收益权以及处分权明确界定给农民。一是明确农村土地使用权的主体;二是明确农村土地使用权的性质;三是规定农村土地使用权的取得方式;四是规定法定土地使用权消灭的事实。在此基础上, 应努力保障农户真正拥有和行使七项权利。一是土地承包权。农村集体经济组织的成员, 只要其愿意、符合相关规定, 就具有承包经营土地的资格, 就应该也能够依法获得土地承包经营权。对非本集体经济组织的成员, 必须在本集体经济组织成员放弃优先承包、且经三分之二成员同意的前提下, 依照约定获得承包权。二是土地占有权。承包经营权人对集体所有、承包经营的农业用地拥有实际支配、控制的权利。占有权是承包经营权人实现使用、收益等其他权能的基础。但承包经营权人拥有土地的占有权并不意味着在承包期内必须一直实施直接占有, 可以将土地转包、出租, 由土地受让人、承租人直接占有, 但承包经营权人仍可间接占有其承包的土地。三是土地经营权。它以使用土地为基本内容, 以土地承包经营权作为其存在的基础, 是承包经营权人按照土地的自然特性、约定用途等使用农业用地的权利。依照法律或者约定取得土地承包经营权也就享有了土地的经营权, 但这种经营权的行使以农业领域为限, 受制于土地承包合同。四是土地收益权。土地承包经营权人取得土地进行农业生产经营, 其土地产品的所有权应为其所有, 不论其是否己与土地分离, 它是土地承包经营权人获取土地收益的权利。五是承包土地的流转权。土地承包人可以按照依法、自愿、有偿的原则, 将土地承包经营权通过转让、转包、互换、入股、出租等形式进行流转, 这是土地承包经营主体的一项财产权利。六是优先承包经营权。农村集体经济组织的成员在土地转包、转让中具有优先受让的资格。七是继承权。继承人或受遗赠人有权继承土地承包经营权。

3.法律保障:健全农村社会保障法律体系的设置

在完善统一的社会保障立法的前提下, 制定适合农村的特别保障法——《农村社会保障法》, 以完善农村最低生活保障法律制度、农村社会养老保险法律制度和农村医疗保险法律制度为其主要内容, 确定农村社会的保障水平的标准, 建立农村社会保障基金管理体系。并且, 根据《农村社会保障法》的要求制定相关条例。国务院应根据《农村社会保障法》的要求, 制定《农村养老保险条例》、《农村合作医疗条例》、《农村社会救济工作条例》、《农村优待抚恤工作条例》等, 并同时完善《农村五保供养工作条例》的内容, 使农村社会保障主要内容的法律规定具体化, 以增加其可操作性。

4.制度的选择:对农地制度的倾斜设置

加强基本农田保护制度, 对农地实施倾斜性保护政策。我国粮食需求会随着人口的增加而增长。据《中国的粮食问题》白皮书预测, 到2030年前后, 我国将达到16亿人口的最大值。那时如果按人均400kg的粮食需求计算, 我国的粮食总需求达到6.4亿吨, 远远高于2000年我国4.75~4.8亿吨的粮食需求。[4]因此, 在实行土地规模化经营的同时, 继续加强基本农田保护、保障粮食供给依然具有重要的现实意义。因此, 即使实行土地市场化配置, 基本农田保护制度应该以国家法律的形式确定下来, 对农用地转作非农用地要进行严格的限制, 保证粮食的供给和社会的稳定。

5.社区发展:农村社区发展的路径选择

在新农村建设中, 供农民参与分配的利益会逐渐增多, 在以农民为中心的主体发展权和以土地为主的客体发展权要求下, 我们在把“蛋糕逐渐做大”的同时, 应使农民在存量利益与增量利益的分配过程中改变传统弱势身份, 通过个人和政府的双重选择进行利益重构, 以发展利益为理论基点, 从发展权利的原点出发, 以农村社区发展权为时空载体, 在动态发展中寻求农民权益保护。[5]一是构建农民社区组织, 大力发展社区经济, 建设农村社区企业, 促进农村集体经济发展。二是优化农村社区治理, 促进农民平等参与。三是活跃农村社区文化, 优化农村文化教育。

参考文献

[1]王永慧, 张丽.农地发展权与失地农民利益保障研究[J].农业经济, 2007, (01) .

[2]王彦.行政裁决?抑或行政复议?——兼议我国征地补偿制度亟待完善的一个问题[J].国家法官学院学报, 2002, (04) .

[3]李长健等.土地资源可持续利用中的利益均衡:土地发展权配置[J].上海交通大学学报 (哲社版) , 2006, (02) .

[4]国家粮食局控制司.关于我国粮食安全问题的思考[J].宏观经济研究, 2004, (09) .

3.论农民工医疗保障制度 篇三

关键词：农民工；医疗保障制度；城镇职工医疗保险

前言

在我国工业化、城镇化的过程中，农民工的权益保障问题日渐突出。在现实生活中，农民工来到城市往往从事的是最辛苦、最劳累的工作，由于收入的有限，他们面对健康问题往往采用“小病靠抗，大病靠拖”，存在很多病看不起，药吃不起，院住不起的现象。在农村有农民可以参加的新型农村合作医疗制度，在城镇有居民可以参加的城镇医疗保障制度和职工参加的城镇职工医疗保障制度，但农民工由于户籍条件的限制的原因享受不到城镇的医疗保障，由于距离家乡太远享受不到新农合带来的优惠，农民工处在一种两不管的尴尬地带。因此针对农民工这一特殊群体，要如何将医疗保障制度覆盖到每一个个体具有重要意义。

一、农民工医疗保障制度概述

（一）农民工医疗保障制度的概念与价值

研究农民工医疗保障制度，首先要对农民工与医疗保障制度的概念有所了解。中国人民大学劳动人事学院教授、中国社会保障研究中心主任郑功成认为：“农民工是指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者，是中国传统户籍制度下的一种特殊的身份标识，是中国工业化加快和传统户籍制度严重冲突所产生的客观结果。”①曾宪义、王利明认为：“医疗保障制度是指人们因生病或因公负伤需要治疗时，由国家或社会为其提供必要的医疗服务及物质帮助的一种社会保险法律制度。”②

在我国改革开放过程中，农民工为我国经济的快速增长做出了突出的贡献，这一特殊的群体是我国工业化、城镇化国情背景下涌现的。大量的农民工进入城市中从事着平凡而又伟大的工作，但却很难享受到这座城市主人的待遇。在务工的过程中，不可避免的遭受健康问题的困扰，然而面对疾病，他们却很难和城镇居民一样具有医疗保障。美国著名学者路易斯·亨金曾指出：“我们的时代是权利的时代。人权是我们时代的观念，是已经得到普遍接受的唯一的政治与道德观念”。③农民工的医疗保障权利是人权中的重要内容，理应得到政府和社会的保障。医疗保障制度具有保障和促进全体国民的健康状况，切实维护人们的健康利益的作用。医疗保障制度可以满足农民工的基本医疗服务需求以及减轻因为个人经济困难等原因而造成的“看病贵”、“看病难”等社会问题。

（二）我国农民工医疗保障制度的实施进程

1.我国医疗保障四大体系

根据法律规定，我国医疗保障体系包括以下四种，即城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助。

1998年，国务院发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，在全国范围进行城镇职工基本医疗保险制度改革。城镇职工得到了医疗保险制度保障，但是城镇非从业居民却被排除在保障体系之外。国务院于2007年逐步建立城镇居民基本医疗保险制度，在城镇形成了城镇基本医疗保险制度。1998年，农村医疗制度也进行改革，由原来的合作医疗制度向新型农村合作医疗制度方向改革發展。2003年起农村开始实施农村医疗救助制度，2005年开始，城乡医疗救助制度进行探索和试点。那些因为疾病而更加困难的低收入人群和本就生活艰辛的贫穷者，无力进入城镇居民医疗保险和新农合，无法和其他社会成员一样享受基本医疗保障，对于这部分人去可以得到医疗救助

2.各大城市医疗保障制度改革发展

从本质上来说，农民工是属于新农合的参保范围的，但是由于农民工其特殊性，各地因地制宜，针对农民工有不同的做法。

（1）成都

2003年，在成都有非城镇户籍从业人员保险制度对农民工进行医疗保障。虽然具有缴费低，覆盖广的优点，但是其也有众多的不足，因此这种制度随着社会的发展就要被淘汰掉。

成都作为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”于2010年11月出台《关于全域成都城乡同意户籍实现居民自由迁徙的意见》，这标志着成都向打破二元制的户籍限制，实现城乡医疗服务均等化目标迈出一大步。为了进一步维护农民工医疗保障权益，成都市后又出台了《成都市人民政府关于非城镇户籍从业人员综合社会保险并轨城镇职工社会保险有关问题的通知》。这一改革为全国各省解决农民工医疗保障，提高农民工社会保险待遇提供了经验和借鉴。

（2）上海

2002年上海市政府出台了《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，该《暂行办法》的出台标志着极具地方特色的上海农民工综合保险模式的诞生。在上海农民工属于外来从业人员，可以得到综合保险的保障。“上海市外来从业人员综合保险由三部分组成其分别是住院医疗保险、工伤保险和老年补贴保险”④。

2011年7月1日，随着上海市《社会保险法》的正式实施，以往的上海模式—上海市外来人员从业综合保险被新政策所取代。也就是说，上海市农民工医疗保障制度并入上海市城镇职工医疗保障制度。与上海市用人单位签订劳动合同的外来务工人员，都参加上海市城镇职工医疗、工伤、养老、失业等社会保险。从单独针对农民工群体的外来从业人员保险到加入当地城镇职工保险，这说明上海市关于农民工的医疗保障制度日趋完善。

（3）北京

2004年，北京市出台《北京市外地民工参加基本医疗保险暂行办法》，将在北京市外地农民工纳入到基本医疗保险范围。“截止2006年底，约有26.2万外地农民工参加了北京市农民工基本医疗保险”。⑤此办法采用“保大病、保当期”的原则，农民工的日常小病门诊不能优惠报销，农民工再此制度上得到的福利并不高。

北京市2012年也出台法律政策，将北京市农民工医疗保障制度与城镇职工基本医疗保险制度并轨，这意味着在北京工作的农民工也可以享受和城镇职工同样的医保待遇。

各地农民工医疗保障制度的改革和发展说明对于农民工群体的重视，就各地法律文件的陆续出台说明将农民工综合保险并轨城镇职工社会保险已成为大的趋势。保障农民工进城后享受与城镇职工相同的保险待遇对于解决农民工后顾之忧，促进城乡统筹发展具有积极的意义。

二、农民工医疗保障制度存在的问题

各地政府出台新的保障农民工权益的政策总体是好的，说明对于农民工医疗保障制度正处于不断完善中，但要真正解决生活困苦的农民工医疗问题，还需厘清和有效的解决实施过程中的存在问题。

（一）制度覆盖的范围

在上海、深圳、厦门、北京等大部分城市，农民工只有与用人单位签订了正式劳动合同，才能得到农民工医疗保障制度的保护。在上海外来务工人员综合保险期间，允许无雇佣单位人员参保，这算覆盖面比较广的了。虽然如此，但是家政服务人员和按人才引进的人员依然被排除在农民工医疗保障制度之外。由此可见，农民工医疗保障制度的普及率还有待提高。

在上海的《关于外来从业人员参加本市城镇职工医疗保险若干问题的通知》文中指出参加“非城镇户籍外来从业人员暂不受门诊大病和家庭病床医疗待遇”。这一规定使得农民工在享受到医疗保障时受到限制，农民工只有在医院门诊和一些定点的医药零售店才可以报销一部分医药费。农民工的工作时间较长，工作强度较大，因此在受到一些疾病困扰的时候，往往都是自己熬熬就过去了。农民工医疗保障制度在覆盖范围上不全面，在医疗保障的具体措施上也应该多方面进行实施。

（二）医保之间缺乏衔接制度

根据新型农村合作医疗制度规定，农民工在户籍所在地可以参加新农合，但是农民工外出务工后，距离家乡路途遥远，如果产生健康问题再回家就医，很显然这是不现实的，因此只好加入当地的城镇职工医疗保险（比如北京、上海、成都等）。如果农民工在家乡加入新农合，还在城市加入城镇职工医疗保险，双重参保加重农民工经济负担。城镇职工医疗保险属于社会劳动保障部门，而新型农村合作医疗保险属于卫生行政系统，两者不属于统一管理体系。两者之间缺乏衔接和统筹机制，对于已经参加城镇职工医疗保障的农民工一旦转换身份回家从事农业活动，那么将不能将参加保险的年限转化到新农合中，造成其利益受损。而两面参保也有可能造成农民工城市、农村都领取保障金，造成不公平现象的产生。现在我国对于农民工的医疗保障制度，各个地方有其自己的法律政策，对于农民工医疗保障主体、筹资方式、缴费金额等都不尽相同。农民工离开这些城市到别的城市工作，那么农民工的医保无法继续，各城市缺乏衔接。

（三）农民工参保意识低

“据2007《中国社会保障发展报告》显示，中国农民工的平均年龄为28.6岁，35岁以下在城务工的农民占到了农民工群体的79.1%。”⑥可见大部分的农民工外出务工时期处于人生的黄金时期，年轻力壮，大病住院率低。农民工缴纳较高的医疗保险费用却很受到这一制度的惠泽，这使得农民工产生不如不加入医疗保险制度的心里想法。农民工多从事一些劳动强度大基础性的体力劳动，缺乏法律知识，对于企业没有为自己缴纳医疗保险费的也很难去维护自己的权益。而社会上也存在这一部分企业违反国家的法律政策规定，不为农民工缴纳医疗保险。对于这种情况，多数农民工因为保住工作的原因而放弃了参保的诉求。对于这些法律知识缺乏的农民工以及处于过渡期的农民工可能不会参保，部分农民工的权益就会受到损失。

三、农民工医疗保障存在问题的成因分析

农民工医疗保障缺失是有多方面因素导致的，一方面由于农民工主体特殊性及其行业的流动性，另一方面也是制度缺失，相关立法不完善及缺乏制度保障造成的。

（一）农民工缺乏保障权

在经济发展中，农村和城市已经存在很大的差距，在医疗保障水平，政府财政支出，保障力度，卫生资源等上也存在很大的差异。城乡二元结构将我国的劳动力市场分为两部分，一部分是一级市场，另外一部分是二级市场。农民工进入城市由于户籍身份和观念上的原因，大多数都进入二级市场，二级劳动力市场农民工与用人单位签订正式的劳动合同不多，此时何谈医疗保障权益。农民工因为二元社会结构很难享受到相关社会保障。各地方对农民工医疗保障原則也是“低水平，广覆盖”，体现了农民工医疗保障的起点极低，保障水平有待提高。

（二）工作流动性导致参保难

农民工的工作经常变动，充满了不稳定性，根据劳动与社会保障局调查，在一个单位工作一年以上的农民工只占20%～30%。农民工因为没有一技之长，技能有限，对于一些劳动量大，工资不高还可能面对不公平对待的工作，自然想要寻找更好的工作机会，这样许多农民工就处于不断的流动状态。我国的劳动力资源丰富，供大于求，农民工也没有与用人单位讨价还价的资本，农民工找到工作就很不容易了，很难再有勇气去和单位谈社会保障的要求。农民工工作的流动性也导致其对于参保热情不高，导致自己的权益很难维护。

（三）相关制度不完善

现在关于农民工医疗保障制度的规则只有政策性和地方性的法律规定，在全国性的法律中并没有相对应的明确规定。地方性的农民工医疗保险覆盖面窄不能涵盖所有的农民工且保障水平较低。在具体实践中许多用人单位在法律空白地方大做文章，打法律擦边球，侵害农民工权益，也加大了农民工维权的难度。法律政策的不完善还体现在，没有根据农民工这一主体的特殊性在缴费、医疗消费上区别对待。同样的病情治疗在城市和在乡村医疗费用的花费差距悬殊。在城市较高的医疗费用使农民工能不去医院就不去医院，间接损害了农民工的保障权。目前，专门针对农民工优惠的医疗政策过少，农民工从偏远的农村进入城市务工，收入大多数低于城市职工平均收入，因此在医院医疗消费时很难承受起。“有59.3%的人没有选择花钱治病，而是选择凭借年纪轻而硬挺着。”⑦因此，尽快出台完善相应的法律法规刻不容缓。

四、健全农民工医疗保障制度的建议

我国的农民工医疗保障制度由于相关制度的不完善和农民工主体的特殊性，在实际中面临一定问题，可以从一下几个方面进行健全。

（一）建立医疗保障的对接制度

随着我国《社会保险法》的出台，相信关于农民工医疗保障制度的各自为政的法律规定会很快走向统一。近两年一些试点城市关于农民工医疗保障制度的发展方向都是将农民工医疗保障制度并轨城镇职工医疗保障制度。这种做法也不是毫无理由的，这些新的法律政策具有过渡性质，符合农民工的特点与需求，为接下来各地方新的农民工医疗保障制度的出台提供了方向和借鉴意义，也为下阶段能够形成全国性的法律法规提供了经验。

现阶段各地方应该既要思考已经加入城镇职工医疗保障制度的农民工返回农村如何与新农合制度的对接，也要考虑到不同城镇之间农民工转移伴随着医疗保障金的转移和医保时间的续接问题。对于这两个问题，我认为可以有劳动保障部门主导专门针对农民工建立一个农民工医疗保障信息库。信息库中有农民工的参保年限、参保城市、缴纳金额等信息，这个信息库各城市可以共享。不仅城市间可以互相转换，不同的医保之间也可以互相对接，这样农民工就可以自由的流动，保障了农民工的权益。

（二）推行不同种类的医疗保障制度

农村剩余劳动力向城市转移，推进城市化进程中，劳动力也有其特殊性，每一类农民工的需求也不一样。对于那些有固定工作，在城市有稳定居所和稳定的工作收入的农民工就应该加入现在的城镇职工医疗保险，而不能搞一些临时的医疗保险，加大医疗成本。对于那些在农忙时间从事农业活动，只在农闲时间才进入城市务工，仍以农村为生活重心的农民工应加入现行的新型农村合作医疗制度，这样在受到健康问题困扰时可以免除后顾之忧，还可以增加收入，促进劳动力资源的优化。而那些在流动性强的农民工，在城市之间飘荡，没有固定的工作、住所、收入，本身就处于一个弱势地位。若没有一套医疗保障体系进行保护，一旦遇到疾病困扰会造成很严重的后果。对于这部分农民工我们认为可以建立一个流动医保制度，就是在加入城镇职工医疗保障制度的基础上，另外开设一个医保账户，这个账户只能存钱不能取钱。这个帐号可以跟随农民工转移，随着工作的转变，城市的变化，帐号也随着农民工移动。到了另外一座城市，可以继续参加该城市的医疗保障，相关主体继续缴费，可以保障医疗保障的不间断。这样极大的便利了农民工換新工作，到新城市，还省去了频繁参保退保的繁琐手续。

（三）建立农民工医疗定点服务机构

农民工的收入水平并不高，尽管参加了城镇职工医疗保险，但是如果医疗单位的医疗服务过高，保险保障水平有限，将会直接降低农民工的参保积极性。政府可以根据农民工的分布情况选取几家医院作为农民工定点服务机构。这样可以有效便利农民工的看病问题，使农民工有病可以得到及时的医治，并将医药费控制在一定的范围内，减轻了农民工看病贵的经济负担。政府也可以加大对这部分医院的资金投入，也便于进行管理监督。这种做法也可以合理的引导农民工就医流向，增强农民工的法律维权意思，加大农民工保障力度。在上海的安国医院就是一个典型的例子。上海安国医院是河南农民工在上海直接报销人数最多的一家医院，这家医院是非营利性质的医院。这家医院的存在为解决农民工医疗保障问题方面提供了很好的解决方向，农民工可以在类似医院进行治疗并且直接报销。有利于解决农民工看病难、看病贵的问题，有利于维护农民工的医疗保障权益，有利于促进城乡一体化发展。

五、结语

马克思指出：“法律是肯定的、明确的、普遍的规范。”⑧因此我国应该以上海、广州、成都等地区将农民工医疗保障纳入城镇职工医疗保障体系的做法为借鉴，建立适合我国国情的法律文件，在全国范围内使农民工维护自己的医疗保障权有法可依，为农民工医疗保障提供法律支持。

尽管现在我国的医疗保障制度的发展面临着巨大挑战，但我相信在各方的努力下，不断的探索和研究，最终会实现“人人享有基本医疗的社会”。

注释：

①郑功成.《农民工的权益和社会保障》，载《中国党政干部论坛》2002年第8期，第22页

②曾宪义，王利明.《劳动法和社会保障法》，中国人民大学出版社，第323页

③美国路易斯·亨金.《权利的时代》，信春鹰译，知识出版社1997年版，第l页

④刘传江，徐建玲.《中国农民工市民化进程研究》，人民出版社2008年版，第223页

⑤刘骏.《2009年北京市经济形势分析与预测》，中国财政经济出版社2009年版，第27页

⑥李文坛.《论农民工医疗保障制度出路和问题研究》，载于《法治与社会》，2009年7月版，第62页

⑦燕生.《社会保障的起源、发展与道路选择》，北京法律出版社2001年版，第97页

⑧《马克思恩格斯全集》第一卷，人民出版社1956年版，第7l页

参考文献：

[1]曾宪义，王利明.《劳动法和社会保障法》，中国人民大学出版社，2006年

[2]李文坛.《论农民工医疗保障制度的出路及问题研究》，载于《法治与社会》，2009年7月

[3]郑功成，鲁全.《农民工疾病与医疗保障》，www.china.com.cn，2007年6月

[4]杜静静.《农民工大病统筹医疗保险政策分析—以济南市为例》，载于甘肃联合大学学报（社会科学版），2007年9月

[5]张莉，裴劲松.《加强农民工医疗保障体系建设的对策建议》，载于《生产力研究》，2009年08月

[6]康彩霞，王宏.《城乡统筹背景下农民工医疗保障制度探讨》，载于《价值工程》，2010年11月

[7]秦麒瑞.《论农民工社会保障权的完善》，载于《农村经济》，2011年6月

[8]林嘉.《社会保障法的理念、实践与创新》北京，中国人民大学出版社，2002年

[9]中华人民共和国国务院研究室课题组，《中国农民工调研报告》，北京言实出版社，2006年4月

[11]洪学英.《农民工医疗保障问题》，载于《经济合作与科技》，2006年6月

[12]李林霞.《新医改背景下的城乡医疗保障制度衔接》，载于《南京人口管理干部学院学报》，2011年

作者简介：

冯洋，嘉兴学院文法学院10级法学学生，现舟山市普陀区检察院，指导教师：刘锦城，嘉兴学院南湖学院。

4.农民工子女的社会保障问题探究 篇四

我们初步把农民工子女划分为：新生代农民工、农村留守儿童、城市流动儿童（随迁子女）三类。在探讨农民子女的社会保障问题之前，首先来关注一下两条相关信息。

第六次全国人口普查结果显示，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为26139万人，其中市辖区内人户分离的人口为3996万人，不包括市辖区内人户分离的人口为22143万人。中国进城农民工数量已经超过了2亿人，在这2亿人的背后，有7000多万他们的孩子，这其中包括跟随父母在他乡的，1400多万随迁子女。5800多万留守儿童，其中4000多万年龄是在14周岁以下，有8个城镇儿童当中就有一个是流动儿童，在上海这样的特大城市，则是每3个儿童当中就有一个是流动儿童。

2010年农民工月均收入1690元，6329万农民工有工伤保险，80%的农民工随迁子女在城镇公办中小学免费接受义务教育（中新网报道）

到“十一五”末，我国农民工总数达2.42亿人。农民工在为我国现代化建设做出巨大贡献的同时，其就业、社会保障、教育培训等权益保障也取得长足进展。2010年，农民工月均收入达1690元，比2005年的875元增长近一倍。

“十一五”期间，农民工工作的政策法规逐步建立。中央高度重视农民工工作，从解决农民工面临的最紧迫、最直接、最重要的问题入手，制定了一系列政策措施。2006年，国务院印发《关于解决农民工问题的若干意见》。2007年，全国人大常委会通过《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》，加大对农民工劳动权益的法制保障力度。2008年，国务院办公厅印发《关于切实做好当前农民工工作的通知》。2009年，国务院办公厅印发《国家职业病防治规划(2009—2015)》。2010年，国务院办公厅印发《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》和《关于发展家庭服务业的指导意见》，全国人大常委会还通过了《社会保险法》，明确规定进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。农民工的就业环境改善，培训力度加大，签订劳动合同、参加社会保险，社保工作取得突破。到2010年末，全国规模以上企业劳动合同签订率达97%。2005年底参加工伤、医疗保险的农民工人数分别为1252万人、489万人，2006年底参加养老保险的农民工人数为1417万人；到2010年底，农民工参加养老、医疗、工伤、失业等各项保险人数分别达3284万人、4583万人、6329万人、1990万人。

针对农民工的公共服务进一步改善。目前我国已有80%的农民工随迁子女在城镇公办中小学免费接受义务教育。农民工疾病预防控制及其适龄子女免费免疫接种工作全面展开。

人社部有关负责人表示，“十二五”时期，将进一步加强就业服务，促进更多农民工实现稳定就业；加强职业培训，全面提高农民工技能素质；加强社会保障，提高农民工参保率和保障水平；加强执法监察，切实维护农民工权益；加强制度保障，推进基本公共服务均等化和积极稳妥推进城镇化。

接下来，我们将从生活保障、教育保障和医疗保障三个方面展开对新生代农民工、留守儿童、流动儿童这三类农民工子女社会保障问题的探讨。

新生代农民工

新生代农民工系指：出生于20世纪80年代以后，年龄在16岁以上，在异地以非农就业为主的农业户籍人口。虽然他们在广义上属于农民工子女的范畴，但是其自身也拥有农民的身份。而关于农民工的社会保障问题，前面已经有老师和同学对此做了研究探讨，所以在此我们就不再作讨论。

留守儿童 定义：

留守儿童（the “left-behind” children），是指父母双方或一方外出到城市打工，而自己留在农村生活的孩子们。他们一般与自己的父亲或母亲中的一人，或者与上辈亲人，甚至父母亲的其他亲戚、朋友一起生活。

总体现状：

根据权威调查，中国农村目前“留守儿童”数量超过了5800万人。57．2%的留守儿童是父母一方外出，42．8%的留守儿童是父母同时外出。留守儿童中的79．7%由爷爷、奶奶或外公、外婆抚养，13%的孩子被托付给亲戚、朋友，7．3%为不确定或无人监护。

在相当长的时期内，我国农村留守儿童普遍处于“生活上缺人照应、行为上缺人管教、学习上缺人辅导”的“三缺”状态。父母出去务工给留守儿童带来的诸如心理关怀缺失，情感发育不良；脱离父母监护，安全隐患凸显；智力发展滞后，学习成绩不佳；缺乏家庭管教，日常行为不良等问题。

具体问题及解决方案

生活保障——

在总体现状中已经提到，在生活中，留守儿童普遍缺乏有效和有质量的监护，缺人照应，缺少管教和关爱，其生活水平、生活质量存在较大问题。生活方面，由于委托监护不力，留守儿童的人生安全受到威胁，留守儿童被狗咬伤、烧伤、发生车祸的事件时有发生。合法权益受到侵害。心理方面，由于父母外出打工，大部分父母和自己的孩子一年只有几天相处的时间，有的甚至几年才能见到一次，农村留守儿童长期处于缺乏父母双亲正常关爱的状态，在日常生活中缺少倾诉对象，时常会感受到人间的冷漠，孤独感十分强烈，造成儿童心理出现障碍扭曲，甚至有自杀倾向。如安徽太湖12岁五年级学生章杨宇祠堂边自缢身亡，遗书中，他留下了让所有人都刻骨铭心的一句话：“你们(指父母)每次离开我都很伤心，这也是我自杀的原因„„”。或者由于过度溺爱放纵，重养轻教，导致孩子无故旷课、夜不归宿、接触社会不良分子等。针对这种状况，我们认为首先要建立健全“留守儿童监护制度”。

第一，我国应当从法律上建立亲权监护制度。首先我国应当建立具体的亲权制度，将其与现行的监护制度区分开来，明确作为亲权人有哪些权利和义务，作为监护人又有哪些权利和义务。按照《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》（1988年）第22条规定，监护人可以将监护职责部分或者全部委托给他人。当发生监护权转移时，作为亲权人的父母又应当具有哪些权利和义务。因为监护是亲权的延长，监护最初的设立源于亲权，如果单纯的进行监护权转移，而简单的将亲权和监护权混为一谈或者忽略亲权，那么这样的监护可以说是没有任何意义的，对保障留守儿童的合法权益，特别是接受正规教育方面来说作用并不大。因此必须建立具体的亲权亲权法律法规，以此确定亲权人和受托监护人各自的职责才能保证留守儿童的合法权益。

第二，明确规定委托监护人的资格标准。在留守儿童缺乏父母监护已成为必然趋势的情况下，加强委托监护的管理就成为了解决留守儿童问题的一个较为符合实际情况的主要途径在进行委托监护之前，首先我们必须确定其是否具有委托监护的资格。我国与此相关的现行法律并没有对受托监护人品行、心理健康、文化水平以及被监护人与监护人在生活以外的联系状况这些方面作出明确的规定。所以首先应该在法律方面明确委托监护人的资格标准，为留守儿童监护人在选择委托监护时能够确定受托人是否具有委托监护的资格。另外应当建立委托监护人资格审核制度，可以由原籍地政府建立专项管理部门，在留守儿童监护人 3 进行为委托监护时，决定受托人之后应首先向此部门提出申请，并提供受托人的必要证件和相关信息，如果受托人不在留守儿童原籍地的，此部门应与受托人原籍地部门进行联系，在审核批准后方可进行委托监护。只有这样才能加强对委托监护人的管理，为保证留守儿童合法权益提供重要的保障。

第三，明确委托监护人的权利和义务。我国的法律不仅没有明确委托监护资格，而且对委托监护的内容也没有明确的规定，这使得委托监护人往往对自己的委托监护时的职责并不明确，特别是在委托监护人监护能力不足或者缺乏监护意愿时，对留守儿童的监护程度就会大打折扣，因此应该完善与此相关的法律。此外我国虽然有相关法律规定了委托监护人若干的职责，如《最高人民法院关于贯彻<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见》的第22条的规定，但是只强调了委托监护人应付的法律责任，并没有保障委托监护人的条款，如前文提到的拒绝、辞退监护权、报酬请求权等。我们认为可以根据《合同法》通过签订书面合同的方式来明确委托监护人的职责，保障其合法权益。特别是报酬请求权方面，如能合理的明确委托见人进行委托监护的报酬，则有助于提高他们的积极性，进而保证留守儿童能获得应有的监护。

第四，完善监护监督制度。保障留守儿童合法权益，不仅要强对他们监护的要求的管理，而且要建立一套长期有效的机制来保证监护正常进行。这就需要建立和完善我国的留守儿童监护制度。但是目前我国并没有相应的机关部门进行管理，我们认为应该以基层政府建立相关部门监督管理为主，以村委会，学校监督为辅。首先相关部门要建立留守儿童档案，为留守儿童的监护人和被委托监护人提供咨询。定期组织留守儿童开展座谈，了解情况。对留守儿童监护人和被委托监护人的监护活动进行监督，并不定期进行家访抽，查发现有损害留守儿童合法权益的应责令其整改或撤销其监护人资格。村委会方面应当组织专门人员对留守儿童家庭进行定期检查，发现问题应及时向政府相关部门报告。学校方面要组织专门人员定期与在校留守儿童进行座谈交流。发现问题应及时向政府相关部门报告。只有这样才能真正的保障留守儿童的合法权益。

通过留守儿童监护制度的建立和完善，我们希望能够达到的最基本的目标就是：

一、留守儿童人身安全得到保障，二、留守儿童生活经费的来源、管理及使用可以得到有效监管。

三、留守儿童的心理健康能够受到高度重视。

教育保障——

据国务院《中国儿童发展纲要（2001~2010年）》实施情况显示，2005年中国流动人口约15亿人，18岁以下随父母流动的儿童2000万人，留守在农村的也有2000万人，这一数字约占全国农村儿童总数的8％。而在重庆、江西、四川等劳动力输出大省，留守儿童在当地全部儿童中所占比例达到20％左右。这些儿童中很大部分已进入学龄；在甘肃、河北、江苏等省开展的调查表明，留守儿童在农村学龄儿童中所占比例高达477％。

全国妇联提供的数据显示，目前我国农村留守儿童已达2000万人，并呈继续增长的趋势。在一些农村 劳动力输出大省，留守儿童在当地儿童总数中所占比例已高达18%~22%。

据调查发现，留守子女缺少家庭教育，其成绩不容乐观。根据有关资料，江西省于都县黄泥小学243名留守学生中，学习成绩较好、品行较端正的只有32人，占留守学生的13％，学习成绩和品行一般的有112人，占46％，成绩较差和有劣迹的99人，占41％。四川省仁寿县一个乡镇中心小学五年级的留守学生中，有45％的学习成绩较差，42％的学生成绩中等偏下，10％的学生学习成绩较好，仅有3％的学生成绩优秀。

另外，留守儿童在义务教育阶段的辍学现象也时有发生，即便坚持到初中毕业的留守儿童中，能够顺利升学继续深造的人数在总人数的比例较之普通儿童的要低得多。

针对于这个问题，需要留守儿童的监护人按留守儿童监护制度的要求，切实履行职责，帮助和督促留守儿童完成学业。同时，学校应给予留守儿童特殊关照，成立专门负责留守儿童在校事务的组织机构，定期安排专门人员调查了解学校留守儿童的学习、生活情况。政府相关部门将各学校留守儿童的辍学率、升学率纳入其绩效考核指标体系。

在现实中也有解决留守儿童教育问题的典型措施：

（一）寄宿制

典型实践：江苏省沭阳县推行寄宿制办学模式，作为解决农村留守儿童教育的主要措施。该县通过试点探索经验后，在全县推广寄宿制办学模式。2003年以来，全县投入资金12亿元新扩建校园、扩建校舍，改造和新建学生餐厅、学生宿舍，大大改善了学生的学习、生活条件。教育局陆续出台了中小学寄宿学生管理意见、中小学安全管理制度和中小学安全应急预案，对寄宿制学校的食堂卫生、宿舍安全、教育教学、接送学生车辆等方面做出明确规定。同时强化养成教育，建立留守儿童管理体系。县教育主管部门成立了关心留守儿童工作委员会。全县中小学建立了留守儿童档案，做到一人一档，并及时跟踪变动情况。建立家长代管制度，发动教干、教师、共青团员、少先队员和其他学生与留守儿童结对。严格落实“两免一补”政策，对家庭困难的留守儿童实行学杂费全免、书本费减免。在各校设置了热线电话，并实行24小时值班制度，方便家长与孩子的沟通交流。

措施评析：寄宿制学校是目前各地解决农村留守儿童教育难题的主要方案，也是比较有效的补救措施。寄宿制学校模式的优势在于帮助留守儿童改善生活照顾、促进个性发展、提高学习成绩、改变辍学倾向、培养道德情感和提高社交技能。其弱势在于缺乏相关的收费管理制度和安全管理政策支持，学校将随时面临以“乱收费”名义被投诉，或者因发生安全事故而承担责任。

（二）代理家长制

典型实践：作为“全国暨重庆市农村留守儿童示范家长学校”，重庆市南川县鸣玉中学的“代理家长制”正在全国推广。其具体做法是成立留守儿童工作领导小组办公室，建立留守儿童信息库，每学期对其基本情况进行一次普查。在自愿原则下，倡议和发动机关事业单位干部职工、村社干部、有帮扶能力的共产党员和社会各界爱心人士做留守儿童的代理家长。代理家长必须按照“三知、三多、三沟通”的家长职责和“五个一”的具体要求，主动履行家长义务，正确引导孩子成长。“三知”即知道留守儿童的个人情况、家庭情况和学习情况；“三多”即多与留守儿童谈心沟通，多参加学校学生集体活动，多到其家中走访；“三沟通”即定期与留守儿童父母、托管人、老师联系沟通；“五个一”即每周与留守儿童联系交流、辅导作业一次；每月与留守儿童父母、任课教师、托管人联系一次；每隔两月到留守儿童家中走访一次；每学期初制定一份帮扶计划书；每学期末撰写一份帮扶工作总结或教育经验文章。

（三）留守小队模式

典型实践：安徽省肥东县的“留守小队”模式已被国家11个部委倡导在全国推广的留守儿童工作的重要模式之一，这是一种注重发挥农村留守儿童自我教育、自我教育、自我管理的解决措施。其主要做法，一是组建少先队校外留守小队；二是为每个留守小队聘请1名少先队辅导员或志愿辅导员；三是组织开展丰富多彩的留守小队活动。肥东县团委、少工委在全县36个乡镇100多所学校进行试点，成立“留守小队”1100多支，依托少先队和学校的支持，每个“留守小队”都配备了专门的辅导员，90％以上的留守孩子都参与到“留守小队”的组织活动中。

（四）留守儿童之家

典型实践：重庆市南川县部分小学设立“留守儿童之家”，由教职工担任代理家长，由“家务委员会”负责管理，委员会设立“大家庭”和“小家庭”，“小家庭”由留守儿童所在学段留守儿童组成。“大家庭”按家务性质划分管理线，设总代理家长管理下的住宿、生活、学习、活动、物质等分项代理家长，分项代理家长组织人员对留守儿童需要代理的相应事物进行管理和研究。“小家庭”以学段划分管理线，由总代理家长管理学段代理家长，再由学段代理家长组织人员代理留守儿童各方面的事务。“大家庭”和“小家庭”分工合作，保证留守儿童“能住、住好”“吃饱、吃好”“能学、学好”；并负责管理留守儿童走亲访友、待人接物、调节心理、避暑防寒、购买物品等。

（五）留守儿童家长学校

典型实践：四川省妇联积极推动建立“留守儿童家长学校”，向“四老”（爷爷、奶奶、外公、外婆）传授正确的家庭教育知识和方法，帮助他们更好地承担起教养孩子的责任。逢年过节时，利用留守儿童的父母返乡之机对其进行集中培训。四川省还由点到面，建立起“城市农民工子女教育研究示范基地”。

（六）民警介入保护

典型实践：四川省广安市警方在推行农村警务体制改革时，制订了民警直接介入保护留守儿童的措施。把警务室建到了家门口。在留守儿童教育管理中，四新警务室探索出一套“三查、四有、五定期”的留守儿童管理机制。“三查”即查网吧、游戏厅内有无留守儿童；查违法犯罪行为的侵害对象有无留守儿童；查混迹街面的人群中有无留守儿童。“四有”就是有留守儿童家长花名册、家庭住址、学校班级；有留守儿童家长在外务工的联系方式、地址；有留守儿童老师、所在村组干部的联系方式、地址；有留守儿童在家监护人或亲友联系方式、地址。民警还定期和留守儿童家长通信、通电话；定期到学校了解留守儿童在校表现情况；定期开展法制安全教育；定期走访留守儿童在家的监护人、亲友和村组干部，了解留守儿童各方面情况；定期到留守儿童家中开展帮扶活动。

医疗保障——

在我国特别是中西部落后地区的农村，医疗设施缺乏，医疗体系很不健全，而且长久以来农民普遍缺乏医保和医疗健康意识。由此对留守儿童医疗方面造成的影响是：

一、留守儿童在患病时就医困难、医药费用高昂，二、在日常生活中医疗保健不到位，疾病预防难以实现，三、受封建迷信和邪教学说的蛊惑，出现病时乱投医、乱用药现象。

针对这个问题，我们主张以农村新型合作医疗为基础，针对留守儿童的特殊情况制定这些针对性的措施和政策。例如，中央和省级财政加强对基层医疗体系建设的投入，在进一步完善市（区）一级医院硬件建设的同时，使每个基层行政村都配置一所医疗设施较为健全，医生资质合格的村级医院卫生所，定期为留守儿童提供免费常规体检服务；市区级综合医院每一年至少要为留守儿童做一次全面体检并将体检结果反馈给监护人和村委会，预防与诊治结合，努力实现常见病“小病不出村，大病不出市”。同时，各级卫生部门、村两委，也要做好医疗卫生的宣传工作。提高留守儿童及其监护人的医疗保健意识，坚决抵制封建迷信和邪教歪理学说的泛滥。

流动儿童

定义：流动儿童是指随同农民工一同入城生活和学习的农村户籍儿童。

总体状况：

流动儿童父母的学历普遍较低，居住和卫生条件较差，流动儿童生活学习环境不尽人意，孩子甚至连做作业必须的桌椅也没有。大部分流动儿童课余时间在家里，没有参加各类兴趣培训班，也缺少课外书籍。他们虽然身居城市，但由于与城市孩子的生活差距和不平等，使他们始终处于城市边缘。多数孩子感到受压抑、被歧视，认为城里人看不起他们。不少孩子自卑心理较重，自我保护、封闭意识过强，行为拘谨，性格内向，不愿与人交往。

具体问题解决方法

生活保障——

流动儿童的父母或其他监护人通常都是进城务工的农民，他们大部分时间都在工作，因此无法给予流动儿童充分细致的照顾，更无法提供优越的物质与精神生活环境，甚至连人身财产安全也存在隐患。因此，我们的态度首先是不赞成农民工让其子女随迁。当然，前提是我们的留守儿童的社会保障体系能够健全。其次，面对农民工随迁子女这一社会现象因种种原因不可避免的现实，我们主张建立城市农民工子女社区保护体制，促进流动儿童全面融入城市。

具体措施：

一，完善国家的法规政策，保障儿童的基本权利。加大 政 府 和社会各界的支持力度，各级政府首先要加强舆论宣传。特别要加大对《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国未成年人保护法》等法律法规的宣传力度，强化外出务工家长对子女成长的监护责任和教育责任，引导他们正确处理打工致富与子女教育的关系。同时要组织机关干部、社会热心人士与农民工子女结对子，让富有爱心、责任心的成年人在一定程度上替代父母的角色，引导他们成长。进一步净化社会环境，有关部门要加强对校园周边环境的监管整治，为农民工子女的健康成长营造良好的环境。

二、要加强社工队伍建设。促进儿童的健康成长。社区工作者主要任务是从事对农民工子女家庭教育的指导，协助学校和社区办好寄宿制学校帮助疏通学校与监护人、家长的联系渠道，建立起农民工子女的学校、家庭和社区的教育、关爱及监督体系，为农民工子女的健康成长创造一个良好的社会环境。鉴于目前国内关于“农民工子女”的研究还不够系统深人，要稳定研究队伍，加大研究力度。

三、城市管理及公共安全部门要加强农民工聚集区的社会治安工作，保障农民工及其子女的人身与财产安全，为他们提供一个整洁、安全、卫生、和谐的生活环境。教育保障——

城市农民工随迁子女就学难，就学环境差的问题是当今社会的热点话题。

一、农民工子女受教育现状

1、受教育机会不平等

受教育机会是衡量教育是否平等的重要指标，农民工子女的受教育机会具体反映在农 民工子女的就学渠道等方面。他们的就学渠道主要有：第一，在公立中小学借读。第二，就读于流出地政府在流入地所办的学校。第三，进入民助公立(或公助私立)学校学习。第 四，就读于民工子弟学校。第五，在家乡学校接受教育。抽样调查显示有65％ 的适龄儿童 在家乡接受教育，他们的父母亲一方或双方不在身边，处在教育的边缘地位。第六，部分 农民工子女失学或辍学。

2、就学过程不平等

第一，与城市孩子同处一校的农民工子女，由于户籍的限制，必须比城市孩子多缴纳 高昂的赞助费和借读费，尽管他们生活的经济条件比城市孩子要低很多。接受农民工子女的 城市公立学校目前主要有以下两种：一类是城市中基础薄弱的学校，二是城郊的乡镇学校。在公办学校就读的农民工子女经常是“插班”或者是被‘单独编班”。由于户口不在当地，经济条件薄弱，常被公办学校的城市学生排斥；由于父母工作流动性大，学校有时会疏于管 理；由于没有学籍，成绩因此不计入教学考评，甚至无机会参加学校或当地各级政府举办的 各种活动，以及“三好学生”的评选和一些体育竞赛；部分教师素质不高，往往歧视农民工 子女学生，甚至剥夺农民工子女与城市学生平等地接受教育的权利。

第二，民办农民工子弟学校由于资金短缺，且不少学校办学以赢利为目的，办学条件被 降到最低，因此存在很多问题，如教学设备奇缺、管理水平低、师资力量弱以及存在安全方 面的 隐患等。所以农民工子女尽管有学可上，享受的依然是比公办学校低得多的待遇；而且 当地教 育主管部门还有比较严重的城市本位观念，不但不落实国家的政策，对这些学校进行财政补 贴，改善教学环境，反而以地区、部门利益为重，动辄以办学规模太小、条件太差等不合规 范为理由将学校关闭，不给予其合法的办学地位，全然不顾流离失所的学生。

三、农民工子女教育问题产生的原因

1、城乡分割的户籍制度

城乡分割的户籍制度曾以“农业”和“非农业”户口的形式把中国公民分成身份不同的 两大类别，蜂拥入城的农民工居住在城市，户籍却仍是在农村。义务教育法规定义务教育应 由户籍所在地负责。农民工子女在流动的同时，教育资金并没有随之流转，从而致使处于流 入地的农民工子女享受不了流出地政府的教育财政补贴，也没有资格享受流入地政府的优待。《流动儿童少年就学暂行办法》第十一条规定“招收流动儿童少年就学的全日制公办中小 学，可依国家有关规定按学期收取借读费”，显示国家政策赋予流入地学校收取农民工子女 的借读费和赞助费的权利来弥补教育经费的不足。因此在流入地城市就学的农民工子女，必 须比城市孩子多支付高昂的借读费和赞助费。农民工子女上学难问题从一定程度上来说是现 行户籍制度与人口流动需求不相适应的结果。

2、义务教育制度的过度分权

我国义务教育阶段实行的“分级办学、分级管理”的教育体制过度分权。《义务教育法 》第八条规定：义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责、分级管理；第十二条规定 ：实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以 保证。这个教育法则明确了流入地政府对流动人口学龄儿童的入学并没有法律上的责任，作 为城市边缘人口，农民工子女无法享受流出地政府带给他们的教育补助。因此，义务教育 的过度分权是造成农民工子女上学难的主要原因。

3、农民工经济收入低

在我国加工制造业、建筑业、采掘业、运输业以及环卫、家政、餐饮等服务业中，农民 工占到从业人员的半数以上，人数超过一亿。作为产业工人的重要组成部分，他们为经济社 会 作出了重要的贡献，理应得到公平、公正待遇，但农民工却经常遭遇工资偏低或拖欠的不公 正待遇，收入普遍微薄。他们大部分居住在城市郊区，生活在城市贫困线以下，城市学校尤 其 是公办学校昂贵的求学成本，使他们感到心有余而力不足，再加上额外的赞助费和借读费，他们只能“望学兴叹”，这是导致他们子女上学难的直接动因。

4、农民工家庭的流动性大，社会交往面窄

农民工居住空间狭窄，条件较差，孩子没有安静的学习空间；农民工子女尽管生活在广 阔的城市空间，他们实际却只拥有狭隘的生活空间，这与乡村社会中频繁的互动行为形成鲜 明对比；经常随同父母一起流动使适龄儿童的正常学习缺乏系统性和稳定性，甚至造成了阶 段性辍学，影响教育的连续性和完整性，在客观层面上拉大了与其他儿童的教育差距，进一 步加剧了农民工子女的教育弱势地位。

四、解决对策

1、建立与市场经济发展相吻合的户籍制度，逐步削弱户籍制的身份定位功能，解除教育 体制与户籍制度挂钩的传统模式。

允许在城市有合法固定住所、稳定的职业或生活来源的人员，根据本人意愿办理城镇 户口，尽快改变农民工身份转换滞后于职业转换的现状，逐步实行统一居民身份的一元户 籍制度，打破户籍制度壁垒，在政策上保障农民工与城市市民在国民待遇上的一致性，降低 农民工子女在城市入学的门槛，创造有利于农民工在劳动力市场获得较多的向“上”流动的 机会。同时配套改革与户籍制度直接相关的制度，淡化包括劳动就业、子女入学、住房分配、社会保障等政策规定中对户口的特殊要求，逐步剥离在“城市户口”这一身份标签上附着 的一系列不合理的社会福利，实现农业人口和非农业人口的主体平等。

2、调整现有义务教育格局，合理配置国有公共教育资源，完善社会捐赠机制，多渠道 筹措教育经费。

农村义务教育管理体制要由“县、乡、村三级办学，县、乡两级管理、以县为主”调整 到“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”、“中央和省级人民政府要 通过转移支付，加大对贫困地区和少数民族地区义务教育的扶持力度”的体制上来，全方位 地把农民工子女教育从体制外纳入到体制内。解决的渠道应该以公办学校为主，民办教育为 辅，调整现有教育资源的分布，实现现有资源利用的最大化。建立健全捐赠机制，完善 捐赠立法，鼓励社会资本进入教育领域，让有爱心的先富者，将一部分财富通过慈善事业投 入教育，多渠道筹措教育资金。农民工使企业获得利润，政府增加了税收，因此，还可以通 过适当的方式，让用工企业分担农民工子女的部分教育费用，并安排一部分城市教育附加费 用于农民工子女教育。

3、消除法律上的歧视。

按照联合国《取缔教育歧视公约》的规定，教育歧视是指基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、经济条件或出生的任何区别，排斥、限制或特 惠受教育者的行为。上面提到的《流动儿童少年就学暂行办法》，从法理上讲，明显存在对 流动少年儿童的歧视性条款，造成了流动儿童在选择受教育权、缴费、享受教学资源等方面 与流入地儿童的不平等。现行的一些教育法律规范中也出现 9 了诸如“农民工子弟学校”、“ 附属教学班(组)”、“借读费”、“临时学籍”等内容，实际上是将农民工子女与城市子女 隔离开来进行教育。这些做法在形式上违反了《世界人权公约》、《取缔教育歧视公约》等 许多国际人权法文件所确立的禁止歧视原则。所以应消除这些歧视性的条款和语言。同时政 府还应禁止城镇针对农民工制定各种不平等的政策或设定不平等的用工条件，尽可能为农民 提供公平竞争的就业机会，使他们有机会获得较好的工种和工资待遇。

4、协调疏导农民工的流动。

农民工的流动总的来说有一定的规律性，但对个体来说更多的是盲目性。任何城市的资 源都是有限的。所以政府还应根据当地的经济社会发展水平采取适当措施适度控制流动人口 的规模，如通过实施积极的区域政策，引导发达地区的劳动密集型和资源密集型产业向欠发 达地区转移，以实现发达地区的企业、欠发达地区以及农民工家庭三方共赢，这也是解决农 民工子女享受免费义务教育的根本途径之一。此外，还可以与欠发达地区联合建立用工信息 发布机制，引导农民工

医疗保障——

现阶段，我国城市特别是大城市居民看病难、看病贵的问题尚且非常突出，农民工及其子女的医疗保障问题更是难以解决。

当前，我国看病难的症结，不是大医院不够，而是农村和社区卫生太弱。大型公立医院的盲目扩张，既造成了卫生资源使用的浪费，也挤占了有限的卫生投资，使“长腿更长，短腿更短”。因此，必须统筹兼顾，协调发展。

而看病贵的症结在于药品价格虚高，医疗费用上涨过快，同时个人支付医药费的比利过高。

在流动儿童医疗保障方面我们给出了四点建议：

1·应加强政府向医疗事业的投资，扩大医疗保障覆盖面，将农民工及其随迁子女纳入城镇医保范围。农民工在进程务工时，首先到工作所在地的市县民政、社保部门进行临时户籍注册登记（在此要求劳动力输出地做好相关宣传工作，政府相关部门要提高办事效率，简化注册程序），所有用工单位只准录用完成了临时户籍注册登记的农民工。然后，此类农民工及其子女将平等享受当地的医保政策和权利。2·对医疗机构实行分类管理，对现有医疗卫生机构，要按照公共性（公益性）和营利性进行划分。3·增加城镇社区医疗卫生服务机构，并将农民工聚居区医疗机构划分为公益性医疗机构，加大政府财政补贴，降低农民工及其子女医疗费用。

5.论农民工社会保障问题 篇五

湖北省政府发展研究中心课题组

农民工是我省产业大军的重要组成部分。据统计,目前在省内就业的农民工有311万人，跨省就业709万人。他们主要分布在建筑、制造、采掘、餐饮等行业，为我省乃至全国经济和社会发展付出了辛勤劳动。农民工社会保障问题是农民工问题的重要组成部分，事关经济社会发展全局，既是维护社会公平正义，促进社会和谐稳定的需要，也是深入贯彻落实党的十七大精神，着力解决民生问题的具体体现。为进一步做好农民工社会保障工作，切实维护农民工的合法权益，省政府办公厅与省政府发展中心等部门组成联合调查组，赴武汉、荆州、潜江等地深入调研，同时赴广东、上海等地考察学习，在深入分析调研材料基础上，形成本研究报告，供决策参考。

一、湖北省农民工社会保障现状分析

近年来，省委省政府高度重视农民工工作,把加强农民工工作作为统筹城乡发展、构建和谐湖北的有效途径，列入了重要议事日程。全省上下相继建立了农民工工作联席会议制度，成立了农民工工作办公室，省政府制定出台了《关于解决农民工问题的实施意见》，从组织、机构和政策上对农民工工作予以切实保障。针对涉及农民工切身利益的社会保障问题，全省各级政府以及劳动和社会保障等相关部门进一步加大了改革创新和推动实施力度，全省农民工社会保障覆盖面逐步扩大，农民工参保率逐步提高，享受社会保障待遇的农民工人数逐步增多，农民工逐步实现与城镇职工平等的社会保障权益。

1．实行政府强制，全面将农民工纳入工伤保险。全省各地认真贯彻落实《工伤保险条例》、《湖北省工伤保险实施办法》和《关于湖北省农民工参加工伤保险和医疗保险的指导意见》，督促用人单位及时为农民工办理工伤保险手续，并按时足额缴纳工伤保险费。在农民工发生工伤后，做好工伤认定、劳动能力鉴定和工伤待遇支付工作；未参加工伤保险的农民工发生工伤，由用人单位按照工伤保险规定的标准支付费用，逐步解决他们的后顾之忧。劳动保障、安全监管、税务、建设、交通、水利、国防工业等部门加强配合，开展“平安健康活动”，运用安全生产许可证、建筑工地（生产）许可证发放等行政制约手段，促进农民工较为集中、工伤风险程度较高的建筑、交通、水利、矿山、危化、民爆等行业企业为农民工参保。截止2007年12月，全省参加工伤保险的农民工达60.5万人，比去年底的13.2万人增加47.3万人,增长率达358%。

2．采取多种途径，解决农民工医疗保障问题。对于与用人单位建立劳动关系的农民工，随所在单位参加当地城镇职工基本医疗保险，享受相关待遇；对于生产经营困难且农民工较为集中的用人单位，按照“低费率、保当期、保大病、个人不缴费”的原则，建立专项用于支付农民工住院费用的制度，解决其务工期间的大病医疗问题；对于以灵活方式就业的农民工，按照当地灵活就业人员参保办法参加医疗保险。截止2007年12月，全省农民工参加医疗保险达到58.5万人，比上年底的34.8万人增加23.7万人，增长率为68%。同时，鼓励农民工在务工地参加城镇职工基本医疗保险的同时，自愿参加所在地的农村新型合作医疗。目前我省外出务工的农民工参加新型农村合作医疗的达到80%。一些地方还实现了进城农民工参加城镇职工医疗保险与新型农村合作医疗之间的有效衔接。

3.不断改革探索，农民工养老保险稳步推进。针对农民工工作性质不稳定，流动性大等特点，全省各级劳动和社会保障部门在实践中不断改革探索适合农民工参加养老保险的措施和办法。主要采取两种形式，一种是针对与用人单位签订了劳动合同、用工相对稳定的农民工，随同用人单位参加统一的城镇企业职工养老保险；一种是针对从事个体经营和自谋职业的灵活就业农民工，按灵活就业人员参保办法参加养老保险,缴费比例略低于城镇企业职工养老保险缴费比例, 享受待遇与城镇职工一致。潜江市在社保机构设立了进城务工农民工缴费专门窗口，开辟了用人单位为进城务工农民工参保缴费的绿色通道，使进城务工农民工的社会保障权益得到了较好的维护。据统计，目前潜江市参加养老保险的农民工有15989人，参保率63.2%。

4．实行免费培训和职业介绍，促进农民工积极就业。全省各级就业服务机构普遍在劳动力市场开设了农民工服务窗口,免费提供求职登记、培训、职业介绍、政策咨询等服务。据统计, 2007年全省共培训农村劳动力93.3万人，新增转移就业93万人，分别完成年计划的116.63%和116.25%。组织农民工技能鉴定32.3万人次，发证31.9万人，完成年计划的106.3%。武汉市政府为提高农民工综合素质和就业创业能力，在全市开展职业技能素质培养、法律素质培养等系列主题活动，制订实施农民工技能就业创业规划和计划，引导农民工参加职业技能培训，至目前为止，先后有8万名农民工参加了免费技能培训。

二、存在的问题及其原因分析

（一）目前存在的问题

1.农民工工伤保险和医疗保险还没有实现广覆盖。工伤保险和医疗保险是农民工目前最迫切需要得到保障的两个险种。一方面，由于农民工主要分布在建筑、制造、采掘等行业，从事 “脏累差”的体力劳动，面临巨大的劳动安全风险；另一方面，城市居高不下的医疗费用，让收入在底层的农民工无力承担。目前，虽然我省在农民工参加工伤和医疗保险方面取得重大进展，参保人数有了大幅增加，但从覆盖面来看仍然不够大，工伤和医疗保险参保率分别只有19.5%和18.8%。武汉市现有农民工近100万人，截止2007年9月底，参加工伤保险的农民工只有25747人，参保率仅2.57%。农民工发生工伤事故得不到及时治疗和经济赔偿，农民工因病返贫的现象还屡有发生。

2.农民工养老保险还没有真正体现“老有所养”。养老保险是一种长期性保险，我国现行政策规定参保人必须连续缴费满十五年，并且达到国家法定的退休年龄后才能够享受养老保险待遇。相对而言，农民工是总体上年纪较轻的群体并且具有高流动性。据统计，农民工跨省流动作业的超过50%，在一个企业连续工作3年以上的不到30%，在一个地方工作不到一年的占40%。这就与养老保险的缴费长期性形成了一对矛盾，在开展农民工养老保险最早的深圳市，目前享受到养老保险退休金的12.74万人中，非深户籍仅230人，真正享受到养老保险待遇农民工少之又少。并且由于国家养老保险转移政策的局限，农民工在不同地区之间流动时养老保险关系转移接续手续非常困难，农民工在流动或回乡时一般都选择了退保。资料显示，全国农民工平均退保率达40%，仅2007年,深圳市就有83万名农民工退保。农民工养老保险还未能真正发挥其“老有所养”的保障功能。

3.被征地农民社会保障制度缺失，权益保障困难。据不完全统计，我省现有被征地农民15万人。他们在耕地被占用时主要实行的是一次性货币或实物补偿政策，我省还没有出台专门的被征地农民社会保障制度。目前这一群体的矛盾和隐患日益突出。他们既失去了赖以生存和保障的土地,本身素质技能又不高,很难在城市中找到固定的工作，很多人仅靠补偿金度日,收入较被征地前大幅下降，生活十分困难。为解决这一问题，省内一些市州正在积极开展被征地农民社会保障制度的调研和政策制订工作，但由于省里没有明确的政策出台，许多地方反映在政策上缺乏依据，难以操作，一是担心自己先行出台的政策与省里将来出台的政策相冲突；二是担心将来政策调整会导致前后政策不一致，不好衔接。

4．农民工技能培训体系有待进一步完善和突破。一是目前我省农民工培训涉及劳动、农业、工会、妇联等多个部门，不同部门之间培训补贴政策不一致。并且我省规定农民工在当地参加培训，并在当地就业后才能享受培训补贴，受这一政策制约，许多在当地参加培训而未能在当地实现就业的农民工无法享受免费培训政策。二是许多培训机构基础设施落后，缺少实习场地和师资，专业设置与市场需求脱节，很多由于补贴少，只提供短期培训，培训质量难以得到保障。三是部分企业人力资源管理的战略性观念淡薄，只重视高层人才的引进，忽视一线技工的培养，对职业培训教育的重视和投入都不够，对职工重使用轻培训，甚至只

使用不培训，没有发挥企业在技能人才培养方面的主体作用。

5.农民工失业保险和生育保险开展有限。相对而言，失业保险和生育保险是我省农民工社会保险五大险种中的弱势险种，农民工参保非常有限。武汉市农民工失业保险和生育保险参保率分别为2.36 %和3.73 %。而农民工由于其工作性质和自身素质技能的原因，是失业的高发生群体，据调查，武汉市近三分之一的农民工曾遭遇过长达半年或半年以上的失业。同时，城市高昂的子女生育费用也让广大育龄女性农民工对于在城市生育望而却步。并且根据我省的相关政策规定，这两项险种的保险费用由用人单位缴纳，农民工无需缴纳任何费用而可享受相关待遇。扩大这两项险种的覆盖面，对于提高农民工参保积极性，充分感受社会保险的保障功能和政府的关怀，具有重要意义。

6.社会救助制度在农民工群体存在空白。我省已基本建立了惠及城乡的新型社会救助体系，针对城镇居民，有城市居民最低生活保障制度，针对农村居民，有农村低保制度。而农民工群体，在社会救助制度上还存在空白，由于他们是农村户口，在城镇就业的特殊身份，针对城镇居民和针对农村居民的社会救助制度均未能将他们覆盖在其中。当他们出门在外打工，面临生活上的特殊困难时，无法从政府和社会获得救济和帮助。

(二)原因分析

我省农民工社会保障工作中存在的问题，其根源在于城乡分割的二元结构。农民工作为户籍在农村, 在城市工作的人员长期被排斥在城市居民之外,处于城市边缘，在社会保障等诸多方面难以享受到与城市居民同等的待遇。从具体原因上分析，主要表现在四个方面：一是劳动用工不规范，劳动合同签订率低。由于除个体和灵活就业人员外，涉及到用工单位的社会保障都是建立在相对稳定的劳动关系基础上，只有与用工单位签订了劳动合同的农民工，用人单位才有责任和义务为农民工缴纳社会保险。因此，用工不规范,劳动合同签订率低是导致农民工社会保障缺失的主要原因。一方面，一些用人单位为了逃避责任，减少成本，不愿与农民工签订劳动合同。从荆州市对2639家企业调查的情况来看，劳动合同签订率只占农民工总数的28.7％。有些即使已经签订了劳动合同，其内容也不够规范，履行也不够到位。另一方面，部分农民工还没有充分认识到劳动合同对自身权益保护的重要性，不愿意签订劳动合同，认为签劳动合同束缚了自己，直接导致了自身社会保障权益的缺失。二是素质技能偏低，参保意识和缴费能力较弱。农民工普遍素质技能偏低，据统计，武汉市初中及以下文化程度的农民工占到全部农民工总数的63%，具有大专以上文化程度的农民工只有4%。另据武汉市劳动保障局的一项调查显示，在119家企业1.35万农民工中,只有20%左右的农民工接受过职业技能培训。素质技能偏低决定了大部分农民工只能从事技术水平要求不高、待遇较低的工作。在武汉市，农民工平均年收入只有城镇职工社会平均工资的60%。这样的工资水平往往只能维持基本生活，无力承担社会保障等相关方面的支出。再加之农民工对社会保障认识不够,参保意识不强,很多都以打工赚钱为主要目的,有的农民工为增加现时的工资收入，甚至要求雇主或用工单位将应缴纳的保险费随工资发放，而不愿参保，体现出“落袋为安”的短视心理。

三是社会保险统筹层次低，关系转移接续困难。目前我国大部分省份养老保险以县级统筹为主,还未实现省级统筹和全国统筹。农民工在不同省份、区域间流动必须办理养老保险转移手续。但国家政策规定，养老保险转移手续只能转移个人缴费部分，社会统筹部分只接续，不转移。在实际操作过程中，由于各地政策、制度不统一，养老保险关系很难转移、接续。农民工在离开打工地时一般都选择退保。退保会导致两个方面的问题，一是农民工在退保时只能退回个人缴费部分，原用人单位为农民工所缴纳的统筹基金部分不能退回，而这部分既是原用人单位对农民工劳动成果的认同，也是农民工个人应享受的保险待遇，因此造成事实上农民工养老保险权益流失；另一方面农民工退保还会造成农民工退保地社会统筹基金的大量结余。由于农民工流出地主要以中西部地区为主，而流入地则主要是在沿海发达省份，又造成东部发达地区和中西部地区养老保险基金结余的失衡，并且农民工年老后一般会回原籍养老，势必增加农民工流出地的养老负担。

四是现行的农民工社会保障政策还不够贴近农民工的实际需要。主要表现在三个方面：一是农民工养老保险缴费基数和缴费比例偏高,农民工无力承担。特别是无固定用工单位，以个人形式参保的农民工，目前我省大部分地方执行的养老保险缴费最低限是以在岗职工平均工资的60%为基数，缴费比例20 %，仅养老保险一项就占到甚至可能超过农民工月均收入的1/5，很多人无力承担。二是养老保险参保年龄限制。现行政策规定参保者必须连续缴费满15年，才能享受养老金待遇。受这一限制，部分年龄偏大的农民工被排除在参保范围之外。三是现行制度在操作上不灵活，一般不允许欠缴，如有欠缴，必须补齐欠缴，才能续交养老保险。

四、广东、上海等地农民工政策比较研究

1． 广东省的农民工社会保障政策

在养老保险方面，广东省把农民工纳入统一的企业职工基本养老保险制度，和城镇职工执行统一的缴费基数、比例和待遇计算办法。到2006年底，全省参加基本养老保险的农民工703万人，占全省参加养老保险总人数的36%。在农民工与企业终止或解除劳动合同时，执行与城镇职工统一的转移办法，由社会保险经办机构将其个人账户中的资金一次性退还给本人，同时终结养老保险关系。由于农民工流动频繁，退保现象非常普遍。据统计，东莞市2004年农民工退保40万人次，平均参保时间仅7个月。该模式的优点在于：一是在制度设计层面上体现了社会公平；二是有利于实现城乡养老保险制度的一体化。缺点在于：一是按照城镇职工的缴费标准，超出农民工的承受能力；二是由于养老保险还未实现全国统筹，农民工养老保险关系转移接续困难，再加之各地农村社会养老保险制度不健全，农民工返乡后，保险关系无处迁入，退保现象严重。

在医疗保险方面，广东省建立了农民工医疗保险制度，重点解决农民工门诊特定病种和住院医疗保障问题。农民工可通过四种方式参保：一是就业比较稳定，收入较高的农民工，可随单位统一参加城镇职工基本医疗保险；二是参加住院医疗保险；三是参加外来劳务工医疗保险，如深圳市2005年开始试行深圳市外来劳务工医疗保险办法；四是参加农居民医疗保险，如佛山、东莞、中山等市开展农居民医疗保险，将部分本地户籍农民工纳入范围。在工伤保险方面，自1998年开始实施，2004年根据国务院条例又作了修改完善。相关政策充分考虑了农民工流动性强、权益维护困难等特点，具有广东特色。一是确立生产经营地参保原则，由用人单位生产经营所在地的市、县（区）负责受理职工的工伤认定申请，解决建筑施工等企业注册地和经营地不同的用人单位工伤认定问题。二是建立了省、市劳动能力鉴定医疗卫生专家库，规范劳动能力鉴定工作程序，确保鉴定结论客观公正。三是率先实施了重度因工伤残农民工可自愿选择一次性补偿或享受长期待遇方式，解决跨省、跨地区流动农民工工伤保险待遇享受问题。四是增加并提高了生活护理等级待遇标准，建立了长期待遇调整机制。

2.上海的农民工社会保障政策

上海采取的是“综合保险型”，将农民工的养老、医疗、工伤等多种保险放在一个制度框架下统一承办的一种社会保障方式。即把农民工的工伤、养老、医疗作为一揽子保险进行统一保障；规定使用农民工的单位必须按本市职工上年平均工资的60%作为缴费基数，按照12.5%的缴费比率缴纳综合保险费,其中5%用于养老补贴;农民工连续缴费满一年,即可获得一份老年补助凭证,其额度为本人实际缴费基数的5%;在男子60岁,女子50岁时,可凭证到户籍所在地的商业保险公司约定的机构领取老年补贴。该模式的优点在于：一是明确了企业的责任，使农民工的社会保障落到实处；二是通过商业保险公司运转，解决了农民工社会保障转移难的问题；三是减轻了政府的责任，新制度不再背老制度的包袱。缺点在于：一是社会

保险采用商业化方式运作，只能是社会经济转型期的权宜之策，保险费给了商业保险，割裂了其与基本社会保险的关系，也影响社会保险的整体运行；二是从社会保险的可持续发展出发，社会资金流向商业保险公司，不利于城市社会保险制度的衔接。

五、推进我省农民工社会保障制度建设的具体对策建议 来源：湖北决策咨询网

综合比较广东、上海两地农民工社会保障制度建设的经验和教训，同时结合我省实际，在推进我省农民工社会保障制度建设中，要坚持优先解决农民工工伤保险和大病医疗保障问题，坚持在统一的养老保险制度框架下，以低进低出、渐进式过渡为原则，不断探索更加灵活、科学适宜的农民工养老保险制度，要加快建立被征地农民社会保障制度，稳步发展农民工失业和生育保险制度，探索建立农民工紧急社会救助制度。

1.以贯彻实施新的《劳动合同法》为契机，进一步扩大农民工工伤、医疗保险制度覆盖面。解决农民工社会保障问题，关键在于农民工与企业签订劳动合同，建立规范的用工关系。新的《劳动合同法》将于2008年1月1日起正式实施。全省各级劳动和社会保障部门要以深入贯彻实施《劳动合同法》为契机，进一步加大劳动执法检查和农民工社会保险扩面力度。劳动部门要加强与安全生产、建设等相关部门的配合，对不参加工伤保险的建筑、交通、矿山、危化、民爆等高风险行业企业不办理安全生产许可证和施工许可证，不允许其参加建设项目的投标。对已取得安全生产许可证但未参加工伤保险的，督促用人单位参加，否则不予以通过安全检查，力争煤矿、非煤矿山等高危行业的农民工100%纳入工伤保险，全省农民工工伤保险和医疗保险覆盖面进一步扩大。建议省级劳动行政部门进一步明确建筑行业农民工参保办法，采取项目参保形式，由建设单位在工程发包时将农民工工伤保险费一次性拨付给总承包单位，由总承包单位作为责任主体参加工伤保险，并一次性向社保经办机构缴纳，进一步扩大农民工工伤保险覆盖面。进一步完善农民工城镇医疗保险制度与农村合作医疗制度的对接机制，农民工患大病不愿或无能力在城市治疗的，可采取相应措施，将大病医疗保险关系和资金转入农村合作医疗，或一次性提供住院医疗费用补贴，农民工返回原籍时，根据其本人意愿将个人账户资金一次性发给个人，或转作其参加当地农村新型合作医疗的个人缴费部分，切实满足农民工的实际需要。

2．探索改进农民工养老保险办法，确保农民工“老有所养”。针对农民工工资收入偏低、缴费比例偏高的实际情况，建议进一步改进农民工养老保险办法，在农民工缴费比例和缴费基数上适当放宽，鼓励农民工按现行最低缴费额度（上在岗职工平均工资）缴费的同时，允许他们按实际收入的60%作缴费基数；在缴费时间上进一步放宽，根据农民工流动性大的特点，采取按月缴纳方式，允许间断，不强求补缴，享受待遇时，按月累计达到15年即可按月领取基本养老金。针对农民工养老保险转移接续难问题，一是建议我省尽快实现省级统筹，在省内尽快实现社会保险统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂，同时进一步加快社会保障信息化建设步伐，首先解决省内流动农民工养老保险关系转移接续难问题；二是改革农民工劳务输出管理模式，组建劳务输出公司派驻农民工流入较多的地区，进一步加强异地农民工管理和维权服务。劳务输出公司作为一个单位在当地劳动部门登记，当农民工发生流动转移时，将农民工养老保险关系转移至劳务输出公司托管，当农民工年老选择回原籍时，由劳务输出公司与原籍劳动部门协商，转移接续养老保险关系。三是探索建立农村养老保险制度，方便农民工返乡后养老保险关系接续，确保农民工能够享受养老保险待遇，实现“老有所养”。

3．尽快建立全省被征地农民社会保障制度，切实保障被征地农民的合法权益。可考虑按照被征地农民不同年龄段采取不同的保障方式。针对16岁以下的被征地农民，重点给予教育扶持；16-35周岁的被征地农民，侧重于加强素质技能培训，促进积极就业创业，进而参加城镇职工养老保险；35-60周岁的被征地农民建立被征地农民养老保险制度，按国家、集体、个人三方合理负担的原则，筹集社会保险基金，个人按一定比例缴纳，其余部分由集

体和当地政府补助。政府补助费从政府国有土地有偿使用费收入中列支。

4．进一步加大农民工培训工作力度，不断提高农民工素质和技能。建议政府相关部门进一步改革创新农村劳动力转移培训办法和方式，一是加大对培训机构的投入，对涉及多个部门的农民工培训资源进行整合，实行统一的农民工培训补贴办法，同时解除在当地参加培训必须在当地实现就业才能获得培训补偿的限制，让更多的农村劳动力能真正享受免费培训。二是在各部门统一补贴办法的基础上，实行分档次补贴，对取得不同等级《职业资格证书》和只取得《结业证书》的农村劳动力给予不同档次的补贴，拉开距离，鼓励农村劳动力通过培训和职业技能鉴定，获得专业技术资格，进一步提高专业素质技术，促进上岗就业。三是在培训内容上，建议将《劳动法》、《劳动合同法》等相关法律法规和社会保障相关政策列入培训内容，提高农民工的政策知晓度，增强权益自我保障意识。来源：湖北决策咨询网

5．积极推进农民工失业保险和生育保险的开展，探索建立农民工紧急社会救助制度。要深刻认识开展农民工失业和生育保险，建立农民工紧急社会救助制度，对于维护广大农民工合法权益，建立健全我省社会保障体系，缓和城乡矛盾，维护社会稳定的重要意义。进一步加大农民工失业保险和生育保险的推进工作力度，逐步提高农民工参保率，使更多的农民工在发生失业和生育状况时能够享受到相应的保障待遇。探索建立农民工紧急救助制度，当农民工遭遇意外伤害、重大疾病或失业等风险而导致生活陷入困境时，由务工地民政部门给予临时性、一次性的紧急救助，保障农民工基本生存和生活权益。

6．进一步加强基础管理工作，建立农民工专项统计制度。各级劳动行政部门要进一步加强基础平台建设，要将劳动保障工作平台延伸到行政村，通过建立村级劳动保障助理平台，摸清劳动力底数，即时了解就业和培训信息，方便农村劳动力按需学习和培训，促进积极就业。要进一步加强基础资料、数据的管理工作，加快信息化建设步伐。针对农民工统计数据缺乏问题，建议明确由统计部门或劳动部门建立农民工专项统计制度，以利于相关部门准确掌握情况，科学合理决策。

6.论农民工社会保障问题 篇六

[摘要] 农民工的权益维护和保障问题，近年来已成为我国社会上关注的热点、难点问题，也是党和政府正在下大力气努力解决的问题。农民工作为推动我市经济社会发展的重要力量，理应分享我市法制建设的成果，应该建立长效机制，切实维护农民工合法权益。本文从农民工权益维护及社会保障问题的必要性、存在问题及我市的实施对策进行充分阐述。

[关键词]农民工权益维护保障制度欠薪问题维权帮扶

农民工是在我国特定国情下形成的特殊社会群体，将长期存在。根据我省城乡统筹经济社会发展和保护农民工合法权益的要求，开展对农民工欠薪保障机制问题方面的调查研究，提出对策建议，对于完善我省劳动保障制度和相应的政策措施，建立切合我省治理农民工欠薪问题的长效机制，推动农村劳动力的合理有序转移，增加农民收入，加快城市化进程和切实保障农民工合法的劳动报酬权益，都具有重要的现实意义和深远的战略意义。

一、维护农民工权益和社会保障问题的必要性

（一）维护农民工权益的必要性

从经济发展的角度来看，建立农民工的社会保障，农民工就可能放弃土地保障，转让土地的使用权，农村就可以实现产业化、集约化经营，从而提高农业生产效率，增加农民收入；市场经济要求经济活动按市场来运行，建立农民工的社会保障制度，为建立一个对所有生活在城镇中的人具有一个公平、统一的劳动力市场提供了制度保障；建立农民工社会保障可以提高农民工自身抗风险的能力，这样不仅可以促进农民工的消费行为也可以加大农民工对自身投资的力度，从而拉动中国经济增长的内需；建立农民工社会保障能够更好地维护农民工和企业之间的劳动关系，有利于企业的成长发展和企业利益的最大化，而且如果采取适时有效的农民工社会保障政策，保持农民工的人力资源优势，将对我国新型工业化产生积极影响。

（二）加强农民工权益保障的意义作用

1.从政治稳定和发展的角度来分析，建立农民工的社会保障是加快城镇化发展的制度保障，也是解决“三农”问题的突破口，“三农”问题的症结主要在于人地矛盾和城乡矛盾，而农民工的形成和发展，实际上为缓解“三农”问题开辟了一条现实之路；农民工的权益保障问题是一个弱势群体的民生问题，是任何一个崇尚公平与正义的社会必须正视的问题，只有解决了农民工的社会保障问题才能体现社会的公正性，体现政府的全民性和公共性；建立农民工社会保障也是改变二元结构下中国社会保障制度结构性失衡的需要，是社

会保障制度改革长期目标的必然要求，也体现了社会保障制度的本质。

2.从社会发展的角度来分析，建立农民工社会保障是我国社会转型的需要，体现了公平与效率，有利于促进社会的整合和稳定；社会保障制度的不完善，城乡社会保障制度的不衔接，阻碍了农村人口的城市化进程，建立农民工社会保障是农民工进城的保障，也是城市化战略实现的需要；十六届三中全会明确提出了科学发展观，其最终目的，就是为了社会和谐发展和可持续发展，和谐不仅是人与自然的和谐，更是人与人的和谐、城乡的和谐，农民工社会保障的建立有利于和谐社会的构建。

3.从农民工自身的角度来分析，建立农民工社会保障可以保障农民工基本权益，减轻其心理压力，从而提高农民工的基本生活质量和发展需求；有利于引导农民工的消费行为，使他们在满足目前基本生活需求的同时，兼顾自己的长远利益；同时，建立农民工社会保障也是保护农民工中妇女、儿童这种生理与社会双重弱势群体的需要。

二、农民工社会权益保障存在的问题

（一）界定农民工应有的权益存在极大的随意性

从农民工进城的那一天起，身份歧视就成了他们无法摆脱的梦魇。在一些人看来，允许农民进城务工，就是一种‘恩赐’，工种只能选城里人不干的，工薪只能定为等外的，劳动和生活条件是可以将就的，社会福利则可以忽略不计。充其量，农民工只是进城务工的‘临时工’。虽说同样是中华人民共和国的公民，但实际做法上，大多数农民工就是低人一等。”政协委员张榕明，今年3月作为常务副主席代表民建中央在十届二次全国政协大会上发言时，对农民工的处境作了如上的阐述，呼吁打破城乡分割的管理体制，真正维护农民工的合法权益。

（二）居住条件

农民工是无缘享受福利分房或在政府提供补贴情况下购买商品房的。他们解决住房的途径是：或租房，或借住用人单位的住房，或利用废旧材料搭建简易住所。

（三）劳动时间

农民工的劳动也谈不上什么劳动保障体制。农民工一旦有工作，他们的劳动往往是大大超时的。超时的劳动并没有得到高额的报酬，相反，企业老板却得到了相当丰厚的利润。这是一种资本市场运行的规律。

（四）工作环境

农民工工作环境差，缺乏社会保障服务意识。由于农民工中的大多数人集中在险、脏、难的职业工作岗位上，工作条件恶劣。一些企业片面追求效益指标，忽视安全管理，产生大量事故隐患和不安全因素，加之农民工自身安全保护意识薄弱，导致工伤事故屡屡发生。而农民工面临严重安全生产隐患，缺乏的就是社会保障机制和社会保障服务。

（五）就业情况

就业机会少，就业后待遇不公。涌入城市的农民工，在就业方面受到种种歧视。其主

要原因是没有公平的就业机会，用人单位（或雇主）大都有对学历和文化程度的限制。因为大量的农民工又往往以临时工的身份与用人单位签订劳动合同，不仅待遇低，工资少，而且到期不能续签合同，在保险待遇上也与正式工存在很大的差别。

（六）违法犯罪活动

农民工的违法活动频繁发生，影响社会稳定。涌入城市的农民工多半以青壮年为主，其中年龄30岁以下占多数。他们充满活力，肯吃苦。但如果失去经济和生活来源，又滞留在城市里，他们不属于哪个城市社区，也不隶属任何一个社会组织系统。一旦没有任何政府、社会组织和企业给予帮助，国家也没有任何法律和政策给他们的生活作保障，孤立无助，那么生活的本能就会趋使他们去寻求非正规的就业渠道。于是一部分人从事“制假”、“贩假”等非法经营，如贩卖假文凭；一部分则走向违法犯罪的道路，如“盗窃”、痴迷“法轮功”等。这给城市的工商、税务、社会治安造成极大的压力，也给社会稳定带来了一定的隐患。

三、农民工权益维护和社会保障问题的解决对策

（一）开展劳动关系和谐企业创建

组织开展劳动保护、集体合同和工资集体协议履约情况等专项检查，切实维护职工的合法权益。在全市职工中开展《劳动合同法》草案征求意见活动，倾听职工的意见和建议。开展“劳动者权益保护”专题宣传，刊印劳动者维权手册3000余册，分发到企业、车间和建设工地。

2006年起，每两年评选表彰一批“舟山市劳动关系和谐企业”，作为评定（授予）诚信企业、先进企业、五一劳动奖状和劳动模范、五一劳动奖章、优秀企业家等荣誉称号的重要依据之一。对非法使用童工、发生重大安全生产责任事故、违反劳动保障法律法规的规定、发生影响社会稳定事件的企业实行一票否决。9月，制定《舟山市创建劳动关系和谐企业考核评估标准》，从企业依法同职工签订劳动合同，履行劳动合同，无违约现象发生；执行《劳动法》规定工时制度和作息休假制度，保障职工健康；执行最低工资制度，按时足额发放职工（特别是农民工）工资，按规定支付超时加班加点工资，依法开展工资集体协商制度并签订工资协议；企业和职工依法参加各类社会保险，按规定缴纳社会保险费的；建立健全安全生产规章制度，执行安全生产各项规程10个方面进行考核评价。加强职工维权服务中心建设。按照省总工会要求，2007年市、县（区）总工会均建立职工维权服务中心，落实资金、人员、场地等，主要负责接待和处理职工来信、来电、来访，为职工提供法律法规和政策咨询以及法律援助，帮助职工协调或调解劳资矛盾，参与劳动争议处理，对困难职工实施救助等。

（二）我市对农民工的权益和保障问题的态度

1．给民工兄弟更多的人文关怀

“十五”以来，舟山社会经济发展取得了令人瞩目的成就。这其中也包含着广大农民工兄

弟的付出。工厂、工地、宕口、隧道、山头、渔船，哪里没有他们辛勤劳作的身影？据不完全统计，目前全市外来民工人数有将近20万，另外还有大量本市户籍的失海、失地渔农民民工

2．别让农民工流汗又流泪

如何在加强对农民工管理的同时，切实维护他们的合法权益，市政协委员、市总工会副主席何悌元提出了几点建议。他告诉记者，去年政协大会上他提交了关于加强外来民工管理的提案，今年他提交的是《关于切实维护农民工合法权益的建议》，根本出发点都是为了农民工生活、工作得更好，让全市社会更稳定、更和谐。

（三）就有固定工作环境（或企业雇主）的农民工而言，最迫切的是尽快确立农民工的工伤保险制度

从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目优先得到确立。对农民工的工伤保险，可参照《企业职工公伤保险试行办法》的规定，实行社会统筹，建立工伤保险基金，企业（雇主）必须按照国家相关规定，按时定额为农民工缴纳工伤保险费。该保障项目成本并不高，但对农民工却是迫切需要的，而且对企业（雇主）也是有利的，因此，应尽快建立与农民工相适应的《农民工工伤医疗保险试行办法》。

（四）关于农民工医疗保险制度的问题

农民工虽然是一个主要由年轻人组成的高活力群体，但“天有不测风云，人有旦夕福祸”。因此，为农民工建立医疗保险制度是必要的。医疗保险可分为大病统筹医疗保险与一般性医疗保险两项。对于有固定工作环境（或企业雇主）的农民工来讲，应实行与城市职工相同的即社会统筹与个人账户相结合的制度。其中雇主负担社会统筹部分，个人及雇主缴费的小部分进人劳动者个人账户。个人账户用于一般医疗，不足部分，只要未超过一定比例，仍由个人负担；医疗费若超过一定比例，即为大病。由社会统筹医疗基金负担费用的绝大部分，其余仍由个人负担。而对于无固定工作环境（或企业雇主）的农民工来讲，由于其流动性较强，因而可不参加一般性的医疗保险，日常的医疗开支由个人或家庭承担。但其应参加大病统筹医疗保险，只建立统筹账户。如果他们愿意参加一般医疗保障，可为其建立个人账户，并应确保其个人账户能在全国范围内转移续接。

（五）关于农民工的最低生活保障制度的问题

最低生活保障制度是国家基于保障人权的需要对特困居民实施的一种无偿救助制度。农民工已成为我国各大小城市建设不可缺少的一群产业工人。当他们的基本生活难以维持时，国家当然有义务对其救助，但考虑到我国目前实际情况，将农民工完全纳入城镇最低生活保障制度也不现实。为此，对于有固定工作环境（或企业雇主）的农民工，若其年龄已满40周岁，则应将其纳入城镇最低生活保障制度，和城市居民享受同等待遇。但对于不满40周岁的及无固定工作环境（或企业雇主）的农民工，由于其流动性较强且年纪普

遍较轻，因此，对他们的社会救助不应该是单纯的经济救助，而应是提供劳动就业机会。对于他们，可以考虑建立一种特殊的最低生活保障体制，即“公共劳动”形式的最低生活保障体制。对于农民工这一高活力群体来说，他们陷入绝境只是暂时的。他们一旦找到工作，不但可以养活自己，而且还可以养活全家。“公共劳动”机构可以为这些身强力壮的农民工提供暂时的栖身和劳动之地以维持其基本生活。对于政府来说，这样一种体制比单纯的经济救助更有效、更节约成本。投入不是很大的一笔经费带来的却是更为安全稳定的社会，这是一种可行且易操作的办法。

（六）关于农民工的养老保险制度的问题

对于有固定工作环境（或企业雇主）的农民工而言，应实行与城市职工相同的即社会统筹与个人账户相结合的制度，并应确保其个人账户能在全国范围内转移。对于无固定工作环境（或企业雇主）的农民工，可实行按个人储存额享受养老保险待遇的个人储存型保险模式，只建立个人账户，当然也应保证其个人账户能在全国范围内转移。农民工如离开用人单位，回居住地，可将其个人账户连同基金转移到居住地县级劳动保障部门，实行专户管理。如果到其他地方就业，即可将个人账户转移到新从业地管理。

参考文献

[1] 劳动和社会保障部《新编农民工劳动保障权益政策问答》中国人事出版社2004.07.01

[2] 谢良敏、毕颖《农民工权益维护手册》工人出版社2006.05.01

[3] 陈焱《农民工权益维护指南》中国劳动社保障出版社2007.09

[4] 舒迪：《农民工成为中国工人阶级主要力量》，《人民政协报》，2004年7月8日。

[5] 劳动和社会保障部调研报告：《农民工社会保障问题》，载于河北劳动保障网，网址：http:///ReadNews.asp?NewsID=3225&BigClassName=

&SmallClassName=调查报告&SpecialID=0

[6] 张启春：《谈谈进城务工人员的社会保障问题》，《江汉论坛》，2003年第4期。

7.农民工社会保障问题初探 篇七

1.失业保险难以覆盖。失业对农民工的威胁比对城里人更加严重。农民工的收入本来就很低, 一旦失业, 农民工就会陷入困境。在现行的失业保险制度下, 失业问题对农民工来说是一个极大的威胁。

2.养老保险参保率低。一方面, 由于养老保险的统筹低层次性与农民工的高流动性不相适应, 因此, 农民工加入养老保险后, 如果跨地区流动的话, 大部分只能选择退保, 从而导致参保中断。另一方面, 养老保险的高费率是农民工群体所不能承受的。据有关部门统计, 目前全国有2.5亿农民工, 其中流动的农民工在1.2亿以上, 养老保险的总体参保率仅为15%。

3.医疗保险难以落实。据国务院研究室的调研报告结果显示:农民工参加医疗保险的平均参保率仅为10%。而且, 一旦农民工患有大病, 用人单位会立即解雇他们, 从而断绝了农民工的经济来源, 医疗保险对于他们来说不能产生实质性帮助。

4.工伤保险权益缺位。农民工大都从事的是脏、累、苦的工作, 且劳动条件差, 加上又缺乏必要的安全知识, 使得农民工群体工伤事故发生的频率较高。然而, 农民工作为一个弱势群体, 在工伤事故的纠纷中权益常常得不到保障, 因此工伤保险成为农民工最需要的社会保险。据2006年国家统计局公布的《城市农民工生活质量状况调查报告》指出:到目前为止, 有67.46%的农民工没有参加工伤保险。

5.社会福利缺失。农民工社会福利缺失主要表现为与城镇职工在住房条件补贴、子女入学、社区服务等方面存在明显差别。

二、建立农民工社会保障制度的主要障碍

1.制度方面的障碍。以户籍制度为核心的二元经济体制是根本障碍。在传统计划经济体制下, 我国通过户籍制度将公民分为两个具有完全不同权益的社会集团, 农民被排斥在劳动保护、养老、医疗和教育制度之外, 由此形成非常突出的二元社会结构和二元社会保障结构。中国的二元社会保障体系是建立在这种户籍制度基础之上, 并与之相适应的一种刻意的制度安排。改革开放以来, 虽然国家在努力改变这种畸形的社会结构, 但由于这种内部制度安排具有强大的惯性, 一时很难改变和打破, 改革进展很慢。这种户籍制度的安排也使得农民工群体成为城市社会的边缘体, 不利于构建和谐社会, 也不利于农民工社会保障制度的建立。

2.立法方面的障碍。我国关于农民工社会保障的立法严重滞后, 到目前为止, 还没有一部关于农民工社会保障的全国性的专门法律法规。虽然我国社会保障法制体系包括众多法律、法规以及相关实施细则, 但是在维护农民工社会保障权益方面, 却找不到一部专门的全国性的社会保障法规。当农民工群体遇到失业、工伤、养老等问题时, 仍得不到有力的法律援助, 用人单位利用法律漏洞随意解除劳动合同、寻找各种借口拒绝为农民工缴纳社会保障金等情况屡屡出现。可见, 立法的滞后以及不完善是导致农民工社会保障发展缓慢的一个重要原因。

3.经济方面的障碍。社会保障资金短缺问题是建立农民工社会保障制度的客观障碍。一方面, 由于农民工自身收入水平较低, 无法或者很难支付保险费用;另一方面, 庞大的农民工群体的社会保障资金也是国家财政的巨大压力。

4.管理方面的障碍。一是管理机构比较分散。由于传统的行政管理体制影响, 社会保障特别是社会保险的各个子系统被分属多个管理部门管理, 从而形成了“多头管理, 各自为政”的局面。二是监督机关形同虚设, 监督、惩处力度不强, 使得很多企业无视监管、拖欠农民工工资、用工制度不规范等时常发生。三是各级政府部门对农民工参加社会保险的控制力度不够, 农民工参保率偏低。

5.思想观念上的障碍。一是政府部门的不重视。不管是中央政府还是各地方政府都没有建立一整套的农民工社会保障制度, 对农民工群体还没有引起足够的重视。二是企业和用人单位观念上的抵触。对于企业他们的目的是追求利益的最大化, 而为农民工缴纳保险费无疑会增加其成本。三是来自农民工自身思想观念的束缚。农民工社保意识淡薄, 社保认知程度低, 许多农民工对社保基本政策及其有关规定了解得不多, 缺乏自我保护和维权意识。

三、建立农民工社会保障制度的重要性和若干思考

(一) 建立农民工社会保障制度的重要性

1. 有利于实现社会稳定。

我国目前处于社会转型时期, 社会各阶层的利益关系都面临重新调整, 在这一过程中必然会出现冲突和摩擦, 而如何处理好这些矛盾则关系到社会的稳定和国家的长治久安。农民进城务工后, 他们切身体会到城乡之间的差别和不平等, 常常受到不公平待遇, 这种“边缘化”的生存状态, 容易使他们对城市和城市居民产生不满, 当这种情绪积累到一定程度时, 就必然会影响到城市的稳定。为农民工建立社会保障, 能够调动农民工群体建设国家的积极性, 有利于增强社会凝聚力, 维护社会稳定。

2. 有利于保护农民工的基本权益。

社会保障制度是随着工业化进程而逐步建立起来的社会政策, 它是保证社会公正得以实现的具体政策, 任何社会成员只要符合法律规定的条件, 不论其地位、职业、贫富以及户籍性质等均应纳入社会保障范围。但是, 我国目前社会保障制度只覆盖城镇职工, 却将大多数农民工排斥在外, 而农民工群体同城镇职工一样, 也应该依法享有同样的社会保障法定权利。因此, 要建立农民工社会保障制度, 使得农民工群体同城镇居民享受同样的权利, 才能有利于维护农民工的基本权益。

3. 有利于加速城市化进程, 统筹城乡社会和谐发展。

根据构建社会主义和谐社会的要求, 构建和谐社会的关键是加速城市化进程, 实现城乡统筹发展。然而摆在我们面前的实际情况却是在改革开放的进程中, 城乡差距不仅没有缩小, 反而有进一步拉大的趋势。而我国在传统的二元经济社会结构下形成的就业制度和社会保障制度, 既没有建立独立的农民工社会保障体系, 也没有将其纳入到城市社会保障体系之中, 家庭和土地成为农民生活的最后保障。因此, 建立适合农民工特点的社会保障制度, 解除农民工的后顾之忧, 使农民工真正割断与土地的天然联系并向城市转移, 不仅有利于推进农业现代化和解决“三农”问题, 而且对推动城市化进程、实现城乡统筹发展有重大推动作用。

(二) 建立农民工社会保障制度的若干思考

1. 转变观念, 正确认识建立农民工社会保障的必要性。

各级政府应把解决农民工社会保障问题放在构建和谐社会、实现全面建设小康社会的高度给予重视, 切实保护农民工的权益。

2. 加快制度改革, 消除农民工

社会保障的制度性障碍。二元的社会保障制度源于我国的户籍制度, 因此应加快以户籍制度为核心的包括就业制度、土地制度、社会保障制度的改革步伐, 建立城乡统一的户口登记制度, 加快户籍管理立法, 改革土地制度, 建立城乡统一的就业制度, 只有这样才能消除我国社会保障体系和政策中存在的较为严重的制度歧视, 在此基础上才有可能建立体现社会公平的农民工社会保障体系。

3. 建立健全农民工社会保障制度的法律法规。

我国农民工群体较为复杂、流动频繁、数量巨大, 因此, 在制定农民工社会保障法律时不能一蹴而就, 要分阶段、分层次为农民工立法, 最终形成一部针对性强、操作性强、覆盖面广的农民工社会保障法律法规。

4. 多方筹措, 扩大社会保障资金的来源渠道。

目前我国财政支出面临很多困难, 社会保障基金整体短缺, 农民工社会保障的资金来源单纯靠国家财政支出已不现实, 这就要求进行社会保障基金改革, 形成灵活多样的筹资方式, 建立以个人资金为主、用人单位和国家财政为辅的社会保障制度, 充分发挥农民工自身的保障能力。

5. 加强部门管理和监察力度, 保证执行力。

8.论农民工社会保障问题 篇八

[关键词]吉林省;新生代农民工;社会保障

Research on the social security problems of the new generation of migrant workers in Jilin Province

Abstract： with the reform and opening up， the rapid economic development of Chinese， people's living standard is gradually improving， but at the same time in order to survive， a large number of surplus labor from rural areas into the city， the formation of the migrant worker tide flows， these large amounts of cheap labor and made a significant contribution to the reform and opening up and economic development China. But with the passage of time， the migrant workers are married and have children， due to various reasons， their children to their parents' habits to the city to work， has become a "new generation of migrant workers". However， city for acceptance and tolerance of their social security system is almost a blank， but also makes them all the difficulties encountered in the work， the loss of many of the benefits， subject to a lot of unfair treatment， but can not protect their own interests. With the development of society， increasing the number of the new generation of migrant workers， as well as the characteristics of their "three high and one low"， make the social security problems of the new generation of migrant workers has reached the point can not be ignored. If the first generation of migrant workers social security needs the government to acknowledge and bear the compensation liability， so the new generation of migrant workers social security problem is needed by the relevant laws and regulations of the state set up the starting point for the social security policy， also need to draw the employing units and workers social security rights， obligations and responsibilities， and to give the new generation migrant workers equal social rights and social status， at the same time to proactively resolve social problems associated with it.

Key words： Jilin province; the new generation of migrant workers; social security

一、新生代农民工社会保障概念概述

（一）农民工：农民工指的是户籍在农村，但人本身却地城镇打工的特殊农村群体。他们平常和普通农民一样在家做农务，但当闲暇时，就去城镇打工，家里忙碌时再回去。即“离土不离乡”。

（二）新生代农民工：新生代农民工指的是从农村到城里打工的80后90后。他们出生在农村，上完基础教育就来城里打工。所以他们对于农务并不是十分了解，同时，他们也向往着城市，希望进入并融入城市，希望在城市安家落户，用自己的双手获得更好的生活。

（三）社会保障：社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量。

（四）新生代农民工群体特征：新生代农民工年龄普遍在18岁到25岁，他们的显著特点是“三高一低”，即受教育程度高，职业期望值高，对物质需求与精神需求要求高，工作耐受力低。这也导致了与父辈相比，他们对社会保障及其他权利的需求愿望更加强烈，他们渴望着平等的待遇，希望自己付出的辛苦能够得到相应的回报。

（五）新生代农民工社会保障问题研究意义：新生代农民工是近几年出现的特殊群体，他们户籍在农村，人却在城市，所以，他们往往被我国的社会保障制度排除在外。而随着时间流逝，新生代农民工群体必将不断扩大，作为我国不可忽视的群体，他们应该被我国的社会保障制度纳入其中。

二、吉林省新生代农民工社会保障存在的问题

（一）新生代农民工社会保险问题

社会保险：社会保险是一种为丧失劳动能力、暂时失去劳动岗位或因健康原因造成损失的人口提供收入或补偿的一种社会和经济制度。

1、失业保险

失业保险是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。

在调查中，新生代农民工中38.7%的人表示最担心失业后找不到工作，生活无着落。而参加了失业保险的人只占到了样本总体的22.6%，55.9%的人明确表示没有参加失业保险，还有20.5%的人根本不清楚用人单位是否为其提供了失业保险[1]

在以前，老一代农民工受教育程度低，就业范围相对窄小，只能就业于一些相对操作简单的工作，其主要目的是为了生存，在他们心里他们的家始终在农村，从未有扎根城市的想法，所以，一旦在城市就业情况不尽人意，就会毫不犹豫的回到农村。但是，对于新生代农民工来说，他们对于农务不十分熟悉，而且受教育程度相对较高，眼界自然较高，他们不满足于老一辈的生存模式，中国青少年研究中心2010年11月总结的调研报告中显示，新生代农民工中，以“多赚点钱”为目的的外出打工只占到了13.3%，有30%左右的新生代农民工外出打工的目的是“更向往城市生活”，到城里打工可以”长见识”，”学点本事”。[2]

这些新生代農民工希望在城里得到更好的发展，希望在城市安家落户，他们渴望城市接纳他们，所以即使失业，也不愿回到农村从事劳务，所以工作对他们至关重要。所以，一旦失业新生代农民工无法得到任何赔偿，只能花费自己以前辛苦的积蓄，或者向朋友，老乡等借一些，用来度日。

2、工伤保险

工伤保险，是指劳动者在工作中或在规定的特殊情况下，遭受意外伤害或患职业病导致暂时或永久丧失劳动能力以及死亡时，劳动者或其遗属从国家和社会获得物质帮助的一种社会保险制度。

41.2%新生代农民工认为目前最迫切需要参加的保险是工伤保险。新生代农民工往往从事”脏”，”乱”，”差”的工作，尤其是建筑行业，其劳动时间长，劳动强度大，工作危险性高，劳动环境差，劳动权益得不到保障，普遍每天工作超过八小时，加班加点现象十分普遍，即使在国家法定节假日也不例外，法律规定的加班时限及报酬亦形同虚设。24.1%的新生代农民工认为工作太辛苦了。新生代农民工有很大一部分在存在严重安全生产隐患的行业就业，而有工伤保险的农民工不到3%。每年因劳动条件差而致伤、致残、致死的事故率非常高。[3]

3、医疗保险

医疗保险指通过国家立法，按照强制性社会保险原则基本医疗保险费应由用人单位和职工个人按时足额缴纳。不按时足额缴纳的，不计个人帐户，基本医疗保险统筹基金不予支付其医疗费用。

据调查，农民工医疗保险参保率为10%。而新生代农民工参保率则更低，大部分企业不愿意承担医疗保险的缴纳费用，所以，大部分农民工舍不得去看病，大多靠“抗”，靠“忍”而在其一旦有了疾病时，往往不能及时就医，即使去也是完全自费治疗，或者向老乡朋友等借钱，所以，新生代农民工一旦生病住院，不仅会失去工作，仅有的积蓄也会很快用完，家庭会迅速转贫，从而陷入困难的境地。

4、养老保险

养老保险，全称社会基本养老保险，是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。

新生代农民工虽然与其父辈相比，受教育程度高，对养老保险可能会有一定的意识，但是，其所在单位往往不会缴纳应交养老保险的数额，而为了得到这份来之不易的工作，他们也往往不与反抗或根本不知道其单位应该交纳。结果便是新生代农民工养老保险的参保率不足5%。

5、生育保险

生育保险是国家通过立法，在怀孕和分娩的妇女劳动者暂时中断劳动时，由国家和社会提供医疗服务、生育津贴和产假的一种社会保险制度，国家或社会对生育的职工给予必要的经济补偿和医疗保健的社会保险制度。

老一辈农民工并没有在城市“安家落户”的想法，他们大多独自一人来到城里打拼，他们的妻儿大多还留在农村。但是，新生代农民工希望留在城市，所以，他们夫妻双方大多一起在城市打拼，而生育就是新生代农民工所要面临的一个巨大的问题。女性农民工一旦生育不仅会失去工作，还需要高额的生育费用。而为了节省花费，部分女性农民工选择无执照的医生，使得她们面临失去生命的危险。

（二）新生代农民工社会救济问题

社会救济：社会救济主要是指社会对于社会低收入成员或困难群体提供帮助，使其保证基本生活需求。

新生代农民工的生活质量一直处于城市的底层，属于社会低收入人群。不仅如此，新生代农民工的工资虽然较之父辈提高不少但由于物价不断提高，新生代农民工的工资普遍较低，其中72.3%的新生代农民工每个月收入在1000元以上，他们工资低，劳动时间长，劳动强度大，休息时间少，工作危险性高，而在工作中，”五险一金”等福利待遇对于新生代农民工来说，往往是不可能获得的。”甚至，他们的生活质量还不如在农村的同伴。而一旦失去工作或者有了什么波折，新生代农民工很容易失去一切，面临赤贫状态。但是，在《城市居民最低生活保障条例》第二条明确规定救助对象是“持有非农业户口的城市居民”，而把没有城市户籍的新生代农民工排除在外。所以，新生代农民工一旦出了意外，无法获得任何社会救济，只能自己承受。

（三）新生代农民工社会福利问题

1、新生代农民工子女教育

对农民工子女发出的100份调查问卷中发现，70.41%的孩子是在家长先行安顿好后再到城市的，56.12%的孩子是与父母一起住。这其中可以看到近几年在农民工子女的生活环境的上已有所改善。但在针对家长的问卷调查中同时显示，受访农民工夫妻双方都在外务工的占58.33%，经常更换地点租房的占37.5%。有4.17%的家长表示其子女曾有过停学或休学的情况。在农民工子女择校时，16.67%的家长表示“做了多方面努力学校才接受”，4.17%农民工表示孩子在选择学校时曾“遭受到学校拒绝”且情况很严重。并且在有的学校甚至存在“择优录取”的现象，这也是农民工子女入学面临的一个障碍。在我们的调查中，与父母一起无稳定住房的比例也占到了40.82%。这些都揭示了农民工子女在城市求学中存在的种种十分艰难的问题。新生代农民工子女流动性强，随意性大，经常几年就换学校，学校经常以户籍制度把他们排除在外。即使在就学的农民工子女中，也有相当多的流动儿童因为其父母的原因，经常中途辍学。对于未成年来说，每一个被耽误的学期都关系着他们的未来，而且这也违反了中国的义务教育法，严重侵犯了未成年的基本权益。

2、新生代农民工住房

近几年来，随着经济飞速发展，物价不断上涨，其中房价更是一路飙升，居高不下。即使是城市人群想有一套自己的住房也不容易，而对于新生代农民工来说，房子更是一套难以企及的梦想。吉林省作 为一个农业为主的省份，农民的比例相对较高，所以，其新生代农民工的比例及数量也居高不下，由此，新生代农民工的社会保障问题尤为严重，而住房问题更是新生代农民工面临的首要问题。据调查有48.2%的新生代农民工是租用私房，这些房子几乎都在城郊偏僻的地方，居住条件很差。28.6%的新生代农民工住在用人单位的集体宿舍，有的甚至是住在工地工棚或利用废旧材料搭建的简易住所。[4]

三、吉林省新生代农民工社會保障存在问题的原因分析

（一）城乡二元户籍制度的存在

社会保险，社会保障，福利等种种制度都是以户籍制度为判定标准，而新生代农民工户籍在农村，而人本身却在城市，所以城乡二元的户籍制度导致社会保障制度把新生代农民工排除在外。并且现行的教育制度及教育资源分配也是建立在户籍制度之上，按属地原则划分，现行的教育制度及教育资源分配是建立在户籍制度之上，按属地原则划分，而新生代农民工的子女大多数跟随父母来到城里，但是这些孩子如同他们的父母一样居住在城市的边缘，并且，由于户口不在城市，他们中的大多数都不能与城市的孩子一样享受到平等的教育。城市的公立学校不愿接受他们来争抢原本已经不宽裕的教学资源，而私立学校昂贵的费用他们完全无法承受得起。新生代农民工由于其工作的具有流动性与不确定性，其子女大多数随其父母搬迁，无法安定。即使建立临时学籍，但过程复杂繁琐，很多农民工子女因时间问题转学时不会去办理手续。并且，并不是所有公立学校都愿意接纳农民工子女，很多学校因为各种原因不希望农民工子女入学，而户籍制度更是给予了学校拒绝新生代农民工子女的理由，使得很多新生代农民工适龄子女无法进行正常的九年义务教育。

（二）执法不严

社会保险方面，对于”五险一金”的缴纳，虽然法律法规方面已经做出规定，但是在执行阶段却状况百出，总的来说，无非是在执法方面并不是那么严格，使得”上有政策，下有对策”，损害了农民工的利益。执法不严使得新生代农民工的社会保险成为了一句空话，无论法律多么严格的保护新生代农民工的权益，执行方面一旦放松，法律法规的实施上就会打折扣，其结果仍然是新生代农民工的社会保障受到损害，而所谓保护新生代农民工的法律条文也就成为了一纸空话，毫无作用。社会保险仍然把新生代农民工排除在外。

（三）社会救济意识不足

我国的社会救济是以尊重受助者自己的意愿为前提的。新生代农民工受教育程度虽然较之他们父辈较高，但是，总体来说仍然处于社会低教育阶段，他们大多只读完了义务教育，虽然他们后来在城市受到了新鲜的思想，但是他们深受父辈及其自小所处环境的影响，对于社会救济的认识往往不够。

从调查的情况看，农民工整体对社会救助的认知度较低，超过一半的农民工没有听说过社会救助，对其全然不知。在问到“是否听说过社会救助”时，50.9%的人回答“没有”。即便是听说过社会救助的农民工对社会救助的认知也是参差不齐，存在着认知渠道单一，对社会救助的具体含义不清楚等问题。[5]再加上部分社会救济对于户籍制度的要求，使得急需社会救济的新生代农民工陷入困难境地而毫无办法。

（四）劳动力市场不平等

社会福利中，住房问题一直是新生代农民工的重要问题，而新生代农民工住房问题无法解决，就其更本原因无非是收入太低，而收入低并不是新生代农民工本身懒惰而大多是由于劳动力市场的不平等。在劳动力市场中，农民工一直处于弱势群体。很多企业雇佣农民工时，不签正式合同，而签临时合同，使农民工作为临时工工作。这样，很多福利待遇就把农民工排除在外了，这也促使出现了”同工不同酬”现象。新生代农民工劳动时间长，劳动强度大，休息时间少，不仅如此，很多企业雇佣农民工做脏乱差危险的工作，并增加工作时间还不给与加班费，损害了农民工的利益，使其处在了不平等的地位。久而久之，农民工基本不会有积蓄，自然没有住房。

四、解决吉林省新生代农民工社会保障存在问题的对策

（一）改革户籍制度

新生代农民工社会保障存在问题的根本原因是城乡二元化的结构。它使得新生代农民工难以融入城市，无法享有城市的社会保障制度。每个人都具有迁徙自由与平等的受教育权，但是，很多新生代农民工子女却因为其父母工作的特殊原因而失去了这一权利。新生代农民工子女之所以不能及时的接受教育，究其原因是他们的户籍在农村，而人在城里。所以，解决新生代农民工社会保障问题的主要方法是改革户籍制度，打破城乡二元化的结构，使城市的社会保障把新生代农民工包含在内，使他们也可以享受到城市的社会保障，这才是解决新生代农民工社会保障问题的根本之道。

（二）加强执法力度

虽然法律法规上保护新生代农民工的权益，但是，现实中却有一些企业”阳奉阴违”或”上有政策，下有对策”至法律法规于不顾，一意孤行的损害新生代农民工的权益。例如，很多企业不会为新生代农民工缴纳五险一金等社会保障。所以，不仅要完善保护新生代农民工权益的法律法规，更要在严格执法，秉公执法，以保证每一个新生代农民工都能享受到法律對他们权益的保护。

（三）加强新生代农民工对社会救济等保障制度的认识

一些新生代农民工未申请社会救济，只是因为他们不了解法律法规，不清楚社会救济待的申请过程或更本不知道可以申请社会救济，才会出现即使可以得到社会救济却从不去申请甚至询问的情况。所以，城市政府应该多向城市里的新生代农民工介绍社会救济等保障制度的知识，浅显易懂的告诉他们社会救济制度的好处以及申请社会救济的条件及过程。或者，利用手机，网络等传播速度快且范围广的新媒体进行社会救济等保障意识的普及。同时，学校尤其是农村及有大量新生代农民工子女就读的学校应加强对这些青少年的社会救济等社会保障意识的教育，使他们从小就对社会保险有一定的了解，长大后才会接受社会保障制度。

（四）建立针对与农民工的平等的劳动力市场

建立针对农民工的劳动力市场，不仅便于政府的治理，更加的可以让政府对于农民工群体给予保护，使农民工与企业处于平等的地位。这样，才可以减少“同工不同酬”现象的发生，便于新生代农民工对于自己权益的保护。如此，新生代农民工有了一定的积蓄，才能彻底解决新生代农民工的住房问题。

五、结语

随着新生代农民工群体的扩大，新生代农民工的社会保障已经达到了不可忽视的地步。但是，这些问题的解决并不是一蹴而就的，它更需要循序渐进的去解决。虽然新生代农民工社会保障问题需要时间去解决，但是吉林省作为农业大省更应该做出表率，及时针对新生代农民工的社会保障做出探讨及研究对策，逐步解决新生代农民工的社会保障问题。保障新生代农民工的权益，保护新生代农民工的平等地位，解决新生代农民工与城市之间的矛盾，促进吉林省的经济发展，以创建和谐社会，服务于人民。

参考文献

[1]郭开元.新生代农民工权益保障研究报告.北京：中国人民公安大学，2012

[2]郭开元.新生代农民工权益保障研究报告.北京：中国人民公安大学，2012

[3]侯卿.构建和谐社会中的农民工社会保障.新课程（科教版），2009（03）.

[4]郭开元.新生代农民工权益保障研究报告.北京：中国人民公安大学，2012

[5]徐增阳，付守芳.农民工的社会救助研究.华中师范大学学报，2011年第2期

作者简介

李立，（1972年5月23 日）汉族，吉林省长春市，长春大学行政学院。