谈城市土地储备制度中的难点与对策

谈城市土地储备制度中的难点与对策（3篇）

1.谈城市土地储备制度中的难点与对策 篇一

大庆市县级城市土地收购储备制度浅析

6月,大庆市国土资源收购储备中心正式建立,但理论研究和实践尚处于起步阶段,而在土地储备制度的初期研究中,大多数站在市区的高度,而缺乏县域性研究,因此在经营县域城市的构思上,我们亟待把土地储备制度迅速建立并开展起来.

作 者：作者单位：刊 名：中国科技博览英文刊名：ZHONGGUO BAOZHUANG KEJI BOLAN年，卷(期)：“”(29)分类号：X2关键词：国土资源 土地储备制度 市场调控 投资 环境

2.谈城市土地储备制度中的难点与对策 篇二

一、充分发挥政府的宏观调控作用, 优化城市土地资源配置

《土地储备管理办法》中明确规定:“各地应根据调控土地市场的需要, 合理确定储备土地规模, 储备土地必须符合规划、计划, 优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。”因此, 土地储备是加强土地调控、规范市场运行的基本措施。

1、宁波近几年出台了《关于切实推进节约集约利用土地的实施意见》、《关于加强土地资源统筹规范土地储备出让管理工作的通知》等相关文件, 形成统一的土地供应市场, 提高政府调控土地市场能力。相关政策规定市城市储备中心除负责三江片区的储备土地管理外, 还需对国家高新区、东部新城区域和东钱湖旅游度假区三区的建设用地的进行管理, 城中村改造、轻轨改造纳入专项储备, 真正做到“一个池子蓄水, 一个龙头放水”。通过运用“收购、储备、出让”的城市土地储备运行机制, 有助于土地市场可持续地健康发展。

2、政府在土地层面上的宏观调控作用, 主要是通过土地的规划权、土地用途管制、农地转用和农地征用的审批权, 以及制定土地税费政策等手段来实现的。宁波市利用城市土地储备制度的建立使政府的用地宏观调控作用得以张扬, 为城市总体规划实施创造了条件。每年年底由市城市土地储备中心拟定年度储备土地收储计划, 报市政府和财政部门审批后, 项目按计划实施。在未实行土地收购储备之前, 土地分散在各企事业单位, 从商业利益出发, 地下交易与“合作”建房遍地开花, 城市规划的目标也难以实现, 政府也缺乏控制手段。因此, 建了拆, 拆了建的现象屡见不鲜, 这是未按城市规划建设的客观反映。实行土地收购储备制度之后, 一方面对农地转为建设用地, 由政府统一征用, 进行初步开发后, 由土地部门统一出让, 垄断了土地一级市场;另一方面, 城市存量土地, 对利用率低或闲置土地, 以及出让后两年未开发的土地, 都可以回收到土地储备库, 由土地储备中心依据城市规划发展和市场的需要, 统一出让土地。这就从宏观上掌握和控制了土地投放总量, 强化了房地产市场的调控能力。政府掌握了绝大多数的土地资源, 就可以按城市规划与功能分区的要求, 使城市总体规划得到了实施, 也避免了很多人为的浪费。

二、盘活存量土地资产, 防止土地资源的闲置和浪费, 集约、节约利用土地

宁波市城市备中心成立以来一直扮演的角色是经过政府授权而行使政府职能。如代表政府制定土地收购储备计划, 并根据土地利用总体规划和城市规划, 收购因实施“退二进三”、“腾笼还鸟”、企业改制和旧城改造的存量土地以及新城开发的增量土地等

1、利用低洼、非成套房改造结合土地储备的收储方式, 改善民生。2003年开始市政府下达非成套房改造工作计划, 截止2009年底涉及我储备项目的共20个, 改造土地面积约883377平方米, 拆迁建筑面积约850000平方米, 共投入资金约56.15亿元 (不包括财务成本) 。地块改造后彻底改变了居民门前污水横流、苍蝇满天飞, 几代人挤在几十平方米, “春怕雨, 夏怕热, 秋怕风, 冬怕雪, 一年四季怕火”, 这是5年前有人对非成套房居住条件差的形容, 而这样的生活场景现在正逐渐离甬城市民远去, 大大提高了居民的生活质量。

2、作为宁波经济转型发展的保障和服务平台。土地使用权不流动, 资产就盘不活, 充分利用土地收购储备制度为企业改制服务。通过土地收购储备制度对一些资产变现容易、增值明显的土地进行统一收购, 然后按有关规定在公开、公平、公正的原则下组织出让, 通过土地资产变现, 可盘活存量土地, 防止国有资产流失, 为安置职工提供资金支持。储备中心对钢铁厂、水泥厂、海洋渔业公司等多家改制、转型企业进行收购, 收储土地面积为100多万平方米, 共投入资金约近10亿元。

三、增加财政收入, 筹集城市建设基金的同时也注重城市品味的提升, 人居环境的改善

1、由于土地收购储备制度的建立, 为城市基础设施建设, 筹集了大量的资金, 推动了城市现代化建设和城市经济发展。其社会效益与经济效益都是明显的。市城市土地储备中心成立以来, 截止2009年底, 共收储土地面积约1158公顷, 储备土地出让金总收入约为420亿元。

2、提高城市品味, 促进历史文化街区的形成。宁波是历经近千年历史的文明古城, 1986年宁波被国务院公布为第二皮历史文化名城, 近三年来又连续获得了文明城市的称号。储备改造形成的郁家巷历史街区、莲桥街历史街区等项目, “按现状保留一部分地块建筑作为历史遗存和文化风貌协调区”的既定方案实施改造建设, 未来这里将建成一个重在反映宁波民间娱乐、民俗风情、传统商业文化的历史街区, 使之得以涅磐重生, 实现与现代城区的和谐融合, 项目改造土地面积约190000平方米, 拆迁建筑面积20万平方米, 涉及要保护的历史院落20多处, 建筑面积约4.6万平方米, 全部依照“整旧如旧”原则, 尽量保留原有建筑风貌, 投入了大量修复、修缮成本。

3、经济发展的同时, 城市建设也有长足进步;城市特色进一步突出, 人居环境持续改善, 市政基础设施逐步完善。为城市公共建设提供用地和资金保障。储备土地中有部分的土地拆迁后用于绿化、学校、道路等公建配套, 截止2009年底, 用于公建配套的土地面积共500多万平方米, 提供城建资金约74亿元。特别是:

——以塑造滨水城市特色为目的, 开展了三江口区域的“三江六塘河, 一湖居中央”, 很凝练地概括了宁波的城市水体结构。为进一步彰显我市江南水乡风韵, 一是美化三江六岸, 目前, “三江六岸”工程已建在建总长度近1 5公里, 绿化面积达75万平方米。

——以优化城市布局为目的, 结合旧城成片改造, 大力推进居住新区和开发区建设, 城市发展空间得到合理拓展;

——以提高城市运转效率为目的, 加快综合交通、城市防灾与环境保障三大体系建设, 促进了城市现代化水平的提高。道桥建设提速, 共建成五路四桥, 现正加快轨道交通建设的步伐。

四、在推进重大项目中起到举足轻重的作用

市委、市政府“十一五”期间提出的“东扩、北联、南统筹、中提升”的统筹区域发展战略。储备中心既做要做主人又要给各重大项目建设主体提供优质的服务, 搭建项目快速推进的服务平台。五桥四路、江东核心滨水区三江汇金融街、江北核心区地块等项目涉及储备土地, 加快土地拆迁及供应力度;和义休闲商业广场、三江中央商贸区鄞奉路滨江商务居住区等封闭运作的重大项目加快办理收储和出让的前期工作。

城市土地既是城市经济运行的载体, 也是最大的存量资产, 学者们提出了“经营城市”的先进理论, “经营城市”是城市建设的市场化行为, 土地储备收储制度无疑是承担了重要角色, 宁波的储备工作虽走过了近十年, 他的发展应融入实现经济社会可持续发展战略中, 搞好国土资源管理必须站在战略的高度上, 把国土资产管理与“经营城市”发展战略紧密联系在一起, 达到既强化土地资产管理, 又经营好城市的目的。

摘要：土地收购储备制度的建立, 对于提高政府调控土地市场的能力, 盘活存量土地, 建立“一个池子蓄水, 一个龙头放水”的土地储备平台, 调整城市用地结构, 提高城市土地利用率, 增加土地资产收益, 改变城市面貌, 人居生活环境等各方面都起到了积极的作用。

3.反思土地储备制度 篇三

杭州市土地储备中心准备在最后一个季度向市场提供1360亩房产用地，以稳定房地产市场价格。这是在全国普遍建立土地储备制度后，第一次引起广泛关注的政策动向。杭州是我国最早进行土地储备制度试点的几个城市之一，制度比较完善，特点比较鲜明。当前，在全国房地产市场价格一再攀升、个别区域出现过热现象之时，这一政策动向可能产生强烈示范效应。

房地产市场价格的形成原因，不外乎成本推动和需求拉动。深化住房制度改革，保持房地产市场持续繁荣是改革的大方向，需求控制政策暂时很难成为政府的调控手段。政策重点落在成本控制上：扩大土地供应量、通过招标拍卖竞价，降低土地取得费用，从而使房地产市场价格自然回落。政府控制土地一级市场、“一个口子供地”，以此实现对房地产市场的宏观调控，是土地储备制度成立的主要目的。因此，利用土地储备制度，扩大土地供应量，主动介入房地产市场，降低房地产成本，控制市场价格，就成了看似理所当然的选择。

但是，由于政策机制的不健全和当前推动房地产市场发展的特殊因素的影响，利用土地储备制度，扩大土地供应、平抑房地产市场价格存在六大问题，对过热的房地产市场很难收到政策实效，反而有可能引发更大的市场风险。

一、政策手段针对性不强

虽然房地产价格总体上是一路上涨，但有两个现象值得关注。一方面是高档商品房建销两旺，成为开发商投资热点。以住宅业为例，和，别墅、高档公寓与经济适用房建设相比，实际销售面积增长率分别高出8％和3％；新开工面积增长率分别高出63％和16％；投资完成额增长率分别高出27％和26％。另一方面是投资增长率超过销售增长率，房子空置日渐增多。由此可以推断出，滞销房或空置房主要是低档商品房，高档商品房持续走俏，支撑着房地产业不断向前发展，房地产市场过热问题是一个结构性的矛盾。资本市场风险不断增加，高收入者将房地产作为投资热点，促使了房地产业的繁荣；低收入者房屋需求强烈，但在住房制度改革没有实现重大突破之时，购买力弱，导致有效需求不足，大量低档商品房空置。因此，以一致性的成本控制政策去解决结构性的需求问题，政策的针对性不强。

二、政策实施条件不健全

虽然土地储备制度要求政府垄断土地一级市场，但实际上土地储备机构并未完全控制土地供应量。存量土地大部分被现在的使用者所控制。一般是，开发区已把持大量新征土地，土地开发商和区政府已掌握着危旧房改造用地，各委办局实际控制企业划拨用地，土地开发商经多年运作已圈下很大一部分商品房用地。对于新增商品房用地，虽然去年7月1日国土资源部下发了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，一些地方政府也相应下达了法规，为土地储备制度提供了强有力的支持，但由于配套政策的滞后、具体规定的.含混，仍为协议出让留有余地。如北京出台了《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让有关规定的通知》，但留下了绿化隔离项目、危旧房改造、小城镇建设、其他重大项目、高科技和工业用地等经营性项目几大口子。由于多源头、多渠道供应土地的局面没有根本改变，开发商可以通过其他途径获得开发土地，也可以开发自己储备的土地。另外，土地储备制度约束力弱，存在土地储备的“道德风险”，地段好、升值潜力大的土地不愿进土地储备中心，尽量协议转让，地段差、升值潜力小的土地愿进土地储备中心，希望得到政府的补贴，政府提供的土地可能并不是开发商所需要的土地。因此，由于土地储备制度发挥作用的基础条件不具备，政府扩大土地供应量，开发商是否有必要相应跟进，值得怀疑。

三、政策支持力度不强大

当前的房地产成本降低会影响到开发商以前开发尚未出售的房地产开发项目，它们是第一价格坚守者。但问题不仅于此，重要的是价格坚守者还有政府和银行。据测算，20房地产开发投资对中国GDP增长的直接贡献率为1.3个百分点，间接贡献率为0.6到1.2个百分点，两者相加共计1.9到2.5个百分点。房地产开发就成为地方政府的政绩工程和形象工程，也是地方支柱产业，使政府很难真正容忍房地产价格的下降。银行是房地产开发的主要资金来源，接近60％，占银行贷款余额的10％。根据国家公布的数据，到207月，全国商品房空置占压资金超过2500亿元，居各行业不良资产之首。在这种情况下平抑房地产市场价格，金融业会首当其冲，银行有多大承受力，值得政策制定者担心。因此，以土地储备制度扩大土地供应量实现房地产价格下降的政策取向，与政府经济发展目标存在矛盾，在内有政府和银行的制掣、外有开发商的规避，土地储备制度难以与房地产价格坚守者相抗衡，政策出台动机、出台时机和执行力度都值得反思。

四、政策调整空间比较小

商品房成本主要由征地拆迁费、土地出让金、建安工程费、大市政费四源费及其他税费等几个部分组成。一般说来，建安工程费、大市政费及四源费、其他税费是可变成本，不可能受土地储备制度影响。土地储备制度可以影响的土地征地拆迁费和土地出让金。征地拆迁费是土地成本的主要构成部分，占房地产总成本为40％左右（新区开发要低，占20％左右），用于补偿房屋权益和为国有企业盘活土地资产实现脱困的权益。土地储备制度应当保证这部分资金完全落实，而不是减少。土地出让金是政府作为土地所有者的权益和一系列土地储备工作的回报，约占房地产总成本的10％左右。如果土地储备成本和土地储备中心自身发展的资金积累量一定，土地储备制度真正影响空间就是土地储备中心上缴国家财政部分，空间十分有限，一般为房地产总成本的5％左右。因此，商品房的成本价格刚性使土地储备制度平抑房价空间狭小，即使政策效果如决策者所愿全部发挥，影响程度也很有限。

五、政策路径不直接

如果房地产市场价格一路飙升，通过市场竞价，土地出让金也会随之上升，所实现的土地所有者权益就会多，扩大了土地储备制度的作用范围。例如，杭州由于房地产市场快速发展，市土地储备中心上缴的财政资金每年以56％的比例递增，到年，已达40亿。但是，土地需求是派生的，是先有房地产市场的需求，才有房地产用地的需求。如果土地供需双方力量不变，政府主动降低土地出让金，按照市场招标拍买的方式出让土地，只能使国家的土地所有者权益转移到开发商手中，不可能影响房地产的市场价格。如果政府扩大土地供应量，仅是为了减少土地出让金，又可能刺激开发商开展新一轮的圈地运动。其通常做法是，开发商对所获取的开发项目，并不一次付清地价款，而是分期分批来做，长则、，等同于又一次购得看涨期权。因此，土地出让金的降低对当前房地产价格影响小，反而可能导致社会财富不合理的转移。因此，土地需求的派生性使土地储备制度控制土地出让金失去意义，政策的负面影响制约了政策的实施。

六、政策效果时滞比较长

如果将房屋建设时间、开发商已圈土地的消化时间和新增土地的消化时间计算在内，扩大土地供应量平抑房地产市场价格的实际时滞比较长，其短期影响，只能是政策所产生的长期心理预期影响房地产市场投资者的即期决策。房地产投资本身就是

一项长期投资，在房地产市场已经过热的情况下，投资者要么对新政策置之不理，要么是转移投资方向，使市场出现大幅振荡，甚至导致市场“崩盘”。因此，政策的时滞效应严重影响土地储备制度平抑价格的政策效果，政策风险大，实施时不能不慎重。

七、可供借鉴的经验总结

绝大多数国家或地区为了公共利益和城市再开发，都建立了土地征购集中、储备、出让的制度，其中香港所采取的土地储备制度与我国各城市所采用的土地储备制度比较接近。从它们运作的经验来看，有四个方面值得注意。一是土地储备制度要真正能发挥作用。政府要真正完全垄断了土地一级市场。这是关键性条件，否则，它所采取的政策措施很难收到实效。二是土地储备制度代表政府参与土地收益，有着“政府利益第一”的明显要求。如果土地国有，可以将其利益看成是土地所有权的收益；如果土地私有，可以将其利益视为土地管理、城市管理的收益。因此，它不是一名“守夜人”，在实际操作中，很难让它为了长期利益和整体利益而牺牲短期利益。因此，土地储备制度的直接受益者是政府，间接受益者可能是公众。三是政策实施手段是选择适宜的时机公布土地供给计划，进行微调，造成充分的心理预期，使房地产市场朝着理性方向发展，而不是在房地产市场风险充分放大后，在短期内大幅度增减土地的供给量。最后是政策的实施要密切关注金融市场的变化。在金融市场出现剧烈波动、严重冲击房地产市场时，因土地储备制度只是一种土地供给管理而无能为力。如香港回归时，特区政府增加批地数量以造福于民，但面对突如其来的亚洲金融危机，反而增加了房地产市场的受害程度。因此，土地储备制度在很多时候，只是一项锦上添花的政策。