关于集体土地征收补偿问题的合理化建议

关于集体土地征收补偿问题的合理化建议（精选8篇）

1.关于集体土地征收补偿问题的合理化建议 篇一

农村集体土地征收补偿费分配若干问题探讨

内容提要

随着我国城镇化建设的加快和市场经济的迅猛发展，农村集体土地被大量征用，由此引发的征地款分配纠纷急增，而对该类案件的处理因缺乏明确的法律依据，往往随意性较大，很难使当事人服判息讼，导致大量越级上访和群体上访事件发生。为此，本文从理论上分析了纠纷背后的深层次原因，并结合审判实践进一步提出解决方案。

关键词：征地款分配原因对策

近年来，随着经济的发展，城市化建设在不断加快，越来越多的农村土地被征用后农村城市化，而随之而来的征地款处分问题、嫁城女或入赘婿及其所生子女的权利享有问题、城市化农村村民的生活保障问题等各类矛盾却纷呈迭出，利益交错碰撞，成为当前城乡结合部农村矛盾的聚集点，继而成为司法

界和理论界关注的焦点。在诸多纠纷中，农村集体土地被征收后所得补偿费的分配问题表现最为突出，但对该类案件的处理因缺乏明确的法律依据，往往随意性较大，很难使当事人服判息讼，导致大量越级上访、群体上访事件发生，给社会稳定埋下隐患。因此，作为法律工作者，有必要探究纠纷产生背后的深层次原因，从理论上构筑纠纷的解决方案，以公平理念为出发点，维护农村稳定，推动农村经济持续发展。

一、土地征收与土地征用

作为土地法上重要概念的土地征用和土地征收，在我国现行《宪法》第10条第2款、《土地管理法》第2条第4款和《土地管理法实施条例》第2条分别作了规定，但立法上并未明确“征收”与“征用”的区别。学界对“征收”和“征用”存在不同的理解，有人认为征收集体土地的所有权为“土地征收”，征收集体土地的使用权的称为“土地征用”;也有人认为征收不只是针对土地的所有权，使用权也可以征收。笔者同意学界第一种观点对二者所作的区别界定，原因有三：其一，征收与没收的关系，征收与没收都是基于国家法令而实现的，都带有强制性，且这一强制性的结果都使原权利人丧失土地权利，但没收常都有制裁(惩罚)性，常表现为国家无偿取得权利，而征收没有制裁性，且征收是基于国家为了公共利益的需要而为之，国家基于征收行为往往要给原土地权利人以一定的经济补偿;其次，征收与征用的关系。虽然征收与征用也都是基于国家法令而实现的，且国家往往都要给予原土地权利人以一定的经济补偿，但征用带有征来使用的意思，有点象土地使用权转让，但该转让不是基于平等主体之间的合同，而是基于国家法令，国家在征用之初就明确了原权利人丧失土地权利(即国家使用原土地权利人土地的)期限，而征收常不作期限规定;最后，我国现行《宪法》、《土地管理法》及其实施条例和有关法律法

规规定的关于集体土地的征用，实际上指的就是征收，立法上对二者的混同在某种程度上侵犯了土地原所有权人的利益，为与现行法律相衔接，本文使用混同了的征收和征用概念。

二、当前农村集体土地征收的现状和存在的问题

(一)农村集体土地征收的现状

近年来，随着我国经济的持续快速发展和西部大开发战略的实施，农村的城镇化建设步伐加快，开发区热、旅游开发热和房地产热等纷纷兴起，农村(尤其是城乡结合部的农村)的土地越来越多地被征用，有的甚至是整个村的土地被全部征用，但被征用的土地得到了合理利用了吗?可以说有相当一部分被征土地并未实现其被征时的目的.，至少没有被合理利用。现实中，圈地滥征和征而不用现象普遍存在。因为有些商家意识到了土地市场的升值潜力之大，利用开发各种园区之名为变相圈地之实，进行假投资真炒作。据有关资料统计，我国全国开发区规划总面积已达3.5万平方公里，但圈占的耕地却43%在闲置。大家知道，土地是不可再生资源，农村的土地更具有双重性质，它不光是生产资料，还是社会保障，被征用的土地越多就意味着农民的生存田越少，加之违法用地和浪费上地资源现象严重，因征用土地引发的纠纷逐年增加，甚至有愈演愈烈的趋势。因此，如果不能妥善合理地处理征地后的农民问题，就会给社会稳定带来隐患，近年来涌现的农村集体土地征收补偿费分配纠纷案件和村民待遇纠纷案件就是很好的例子。

(二)农村集体土地征收存在的问题

通过以上农村土地被征用过程中表露的现象，不难看出其存在以下问题：

1、有关土地执法不严。尽管《土地管理法》第4条第2款明确规定“……严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”，第31条1款规定“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”，同时该法第43条1款又规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;……”，但是，《土地管理法》第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”，同时该法第43条2款又规定“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”，据此，有些地方政府在土地执法中，受眼前利益驱动，不惜损害农民的切身利益，钻法律空子，先以低价的农用土地补偿金从农民手中征来地，变成建设用地后再以高过补偿金数倍的价格将建设用地使用权转让给工商业，从而获取高差额，在这个过程中，农民却因失去赖以生存的土地又得不到合理补偿而变为“流民”。

2、有关土地征用的条件限制不严。农民集体土地征收是国家强制剥夺农民集体所有的土地权利的行为，直接关系到农民的切身利益，虽现行《宪法》和《土地管理法》均将“公共利益”作为集体土地征用的前提条件，但对何为“公共利益”的内涵和范围限制不够，在理解上仁者见仁，智者见智，比如商业用地本来是不能适用土地征用的，但实际上，大部分被征土地都用于了商业目的，而这种商业利用被解释为搞国家经济建设，结论自然就为“公共利益”目的，因此，“公共利益”规定的宽范性往往使公共目的和商业目的混同，给滥用土地征用权大开绿灯。

3、征地费用补偿标准不合理。我们知道，国家为了公共利益，对被征占土地的农民进行补偿，既是世界通例也体现了国家公共利益与土地所有者的“生产利益”、“财产利益”在矛盾中的必要协调，但是，《土地管理法》第47条第2款明确规定，征用耕地的土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6―10倍，安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4―6倍，这明显带有计划经济的特征，以土地过去年均产值作为确定补偿费用标准，不能反映市场对土地及其附着物的真实评价，尤其是未考虑到农用地转为非农用地的土地价值的升值潜力，该标准显然偏低，而廉价的土地征收成本使政府在征地中获取了本应属于农民的土地征收与土地出让之间的差价利益，侵害了广大农民的权益，也影响了政府在人民群众心目中的信誉与权威的树立。

4、征地费用分配混乱，矛盾迭出。征地补偿费标准偏低，使本已非常有限的补偿费用成为农民争夺的目标，每个人都想争

得更多的补偿金，而排除他人参与分配，于是，借村民自治权利而剥夺他人的利益享有成为农民集体土地征用补偿费分配纠纷案件剧增的主要原因。对于嫁城女、入赘婿等能否享有分配权、享有多大分配权，因无明确的法律依据，在实践中各地各村依《村民委员会组织法》在行使自治权中处理的结果相差很大，有的明确不能享有，有的限定满足一定条件才享有分配权，也有少数就给予分配权，但该分配权较同村组其他成员要小的多等等，于是没有享有分配权或没有享有完全分配权的村民，以要求享有村民待遇为由，纷纷诉至法院，对该类案件因缺乏法律依据，在处理上随意性较大，很难使当事人服判息讼，导致越级上访或群体上访事件增多。

三、农村集体土地征收补偿费分配纠纷存在的原因与对策从涌至法院的农村集体土地征收补偿费分配纠纷案件来看，纠纷产生的原因在于对谁应该分配、应该如何分配不明确，即谁具有集体成员资格(村民资格)和怎样分配才符合公平合理原则不明确。对此，应从以下方面考虑解决：

(一)村民资格的界定问题

在认定集体成员资格的标准上学界主要有三种主张：登记主义、事实主义和折衷主义。登记主义，即以户籍所在地是否在该村组作为确定是否具有集体成员资格的标准;事实主义主张以是否实际在本村组长期生活为标准来确定资格;折衷主义则主张以户籍登记为原则，以长期居住的事实状态为例外来确

定成员资格，我认为这三种主张都有一定的道理，但都不全面。认定成员资格应当坚持以公平为出发点，以户籍审查为原则，以长期生活且能尽到其他村民相同义务为例外，相互结合，共同来确定。任何一个方面都不能作为认定为成员资格的标准，户籍在本村组不能就认定其具有本村组集体成员资格，但如原

始户籍在本村组则自然取得该村组集体成员资格。

①在外村组长期从事工商业的村民其集体成员资格的认定。户籍是证明一个公民自身情况的最直接、最基本依据，由它作为成员资格认定的标准之一无疑是非常必要的，也是首先应当考虑的。但是现实中有相当一部分村民在保留户籍的基础上长期在城里或其他村镇从事工商业，那么如果说该村民因长期不在本村组生活而否认其具有本村组集体成员资格，则过于武断，有失公平。因此，如果该村民虽长期在外从事工商业，但其能够在在外期间坚持履行本村组其他成员相同义务的，或该村民户籍虽在本村组且长期在外村组从事工商业，但其在该外村组生活已满十年并能在其生活期间积极履行该外村组其他村民相同义务且该外村组并未拒绝其履行的，亦应认定为其具有集体成员资格，而如果该村民的原始户籍虽在本村组，但其在在外期间经过五年且连年未履行本村组其他村民相同义务的应认定为其不具有本村组集体成员资格(国家强制，如服刑人员和意志以外原因，如妇女被拐卖等除外)

②嫁出姑娘及其所生子女的成员资格认定。嫁出姑娘在出嫁的同时带走户籍的，应认定为从嫁出之日起不再具有原村组集体成员资格，如其在嫁出之后并未及时带走户籍，亦应作此认定，视为其户籍已迁走。这符合户籍登记应与事实相符这一原则。嫁出姑娘在嫁入外村组后，户籍同时带入该外村组的，应认定为其具有该外村组集体成员资格，其所生子女可随父或随母申报户口，同样享有集体成员资格，理由同前。但该嫁出女在结婚后未满五年又提出离婚的，在离婚时应将其在婚姻存续期间在该外村组以集体成员资格取得的利益适当返还，必要时可以其应得的夫妻共同财产份额或个人财产抵偿(这主要是防止以结婚为手段而达到其他目的)。

③独女的入赘丈夫及其所生子女的成员资格认定同“②”。

④有儿有女户要求招婿，理由正当且符合老有所养精神的，其所招女婿及其所生子女的资格认定同“②”。

⑤被收养子女的成员资格问题。无子女户依照《收养法》收养子女的，其子女的成员资格从收养成立之日起生效，收养成立后又解除收养关系的，从收养关系解除之日起被收养人丧失集体成员资格，但如果被收养人对造成解除收养关系负主要责任的，应返还其在具有集体成员资格期间所获得的与其他成员相同的收益的一部或全部，但如果收养人对解除收养关系负主要责任的不返还(这主要是防止借被收养之名而达到自己的其他目的)。

⑥农业户口的大中专在校生的资格认定问题。农业户口的大中专在校生在在校期间至就业之前，应具有原户籍所在地村组的成员资格。

⑦在役农业户口义务兵的资格认定问题，应认定为其具有集体成员资格，但已转志愿兵的，从转志愿兵之日起丧失该资格。

⑧因违反计生政策而超生的子女的资格认。定问题。该种情况超生的子女是否具有村民资格，当事人诉至法院的，法院应不予受理，已经受理的应当裁定驳回起诉，由其所在村委会行使自治权，但该村民拥有依法取得的户籍的情况除外(如违反计生政策而通过其他途径取得了户籍登记，法院应认定其具有

该村组村民资格，但该村委会通过行政诉讼使公安机关撤销了该户籍登记的除外)。

⑨因历史原因落实政策后按照离退休人员对待的、正常离退休人员和因其他原因将户籍迁回原籍的人员，要求享有分配权的，其主体资格是否享有依村民自治原则确定。

⑩农业户口的服刑人员，在服刑期间的村民资格问题，依村民自治原则确定。

(二)处理纠纷的对策

我们知道“村民”是个法律概念，“农民”则是对职业的描述。拥有了村民资格是否就享有同等的村民待遇却不能一概而论。《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，由民主选举产生，实行民主决策、民主管理和民主监督，因此在处理这类纠纷中要

充分尊重村民的自治权，但同时也不能剥夺公民的财产权，要处理好二者的关系。因为村民的自治权并不能对抗公民的生存权和财产权，土地是农民赖以生存的重要生产资料和生活资料，土地补偿款既具有生存利益性质又具有财产权性质。因此该权利非法律不得剥夺。鉴于此，在处理这类纠纷中，应该遵守以下原则：

1、民主议定原则和合法性原则。就是说，村民自治必须是真正的大多数村民的集体意志，而不是某个人或某些人的少数人的意志，且该意志不能违反法律的强制性规定。既要充分发挥民主意见又要遵守法律。

2、集体、个人利益相均衡原则。在处理征地补偿款的过程中，既要充分尊重和保障集体成员的个人利益，又不能损害集体的整体利益，个人利益要服从集体利益，集体利益的实现也要考虑成员个人利益的获得。

3、权利、义务相一致原则。集体成员在享有分配利益的同时要考虑其对集体所尽义务的大小，做到权利与义务相一致，公平合理地分配征地款。

四、愿望与期待

我国是一个泱泱的农―业大国，近13亿人口中有9亿居住在农村，―土地面积的一半也为农民集体所有，国家要强盛、要长治久安，就必须关注和处理好农业、农村和农民问题，因此国家应当加大政府执法的监督机制建设，完善土地征用审批制度，合理确定土地征收补偿标准，坚决遏制“圈地运动”蔓延

和土地资源的浪费，尽快出台有关集体土地征收补偿

方面的法律，解决日益尖锐的农村集体经济组织收益分配纠纷问题。

2.关于集体土地征收补偿问题的合理化建议 篇二

一、土地补偿费及分配的现行法律规定

土地征收, 是指国家基于社会公共利益的需要, 依照法定程序, 强制取得他人土地所有权的行为。〔2〕我国不存在私人土地所有权, 城市土地属于国家所有, 我国的土地征收, 实际上就是国家凭借公权力对农村集体土地所有权的强制剥夺。 “给予补偿”是征收的必要合法要件之一。 “如果对被征收人未予公正补偿, 就变成了对其合法财产的无偿剥夺, 不仅违反宪法的基本原则, 也违背了政府保障人民合法财产的神圣职责”。〔3〕

1.法律对土地补偿费的规定

《土地管理法》、 《物权法》明确规定, 征收集体土地要给予补偿。征地补偿费用②主要包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。③土地补偿费是指国家征收农民集体土地对土地所有者和土地使用者的补偿。 《土地管理法》一开始就是以 “需要安置的农民保持原有生活水平”④为其补偿原则。1999年 《土地管理法》制定了具体的补偿标准⑤, 并且明确规定, 支付土地补偿费和安置补助费, 尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的, 经省、自治区、直辖市人民政府批准, 可以增加安置补助费;同时, 对土地补偿费和安置补助费作出上限规定: “土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”。2004年 《土地管理法》, 除将 “征用”改为 “征收”外, 完全沿用了1999年 《土地管理法》补偿标准和上限规定。⑥

2.行政法规对土地补偿费及分配的规定

为了使 “需要安置的农民保持原有生活水平”不因 《土地管理法》规定的补偿上限而受到限制, 国务院提出要 “依法足额”支付土地补偿费, 规定:“土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限, 尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的, 当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。”⑦

土地补偿费应当支付给被征收人。但 《土地管理法》、 《物权法》都没有对被征收人做出明确规定。《土地管理法实施条例》第26条规定, 土地补偿费归农村集体经济组织所有。对归农村集体经济组织所有的土地补偿费, 是否要分配给被征地农民, 《物权法》、《土地管理法》、 《土地管理法实施条例》等均未涉及。如果农村集体经济组织收取土地补偿费不分配, “被征地农民保持原有生活水平”如何保障。

2004年国土资源部颁布的 《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》 (以下简称 《补偿安置意见》) 规定: “按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则, 土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收, 同时农村集体经济组织撤销建制的, 土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。”⑧这一规定意味着, 当农村集体经济组织撤销建制时, 土地补偿费才必须全部用于被征地农民;当农村集体经济组织还存在, 土地补偿费是 “主要”而不是“全部”用于被征地农户, 但必须进行分配。这里的“分配”, 并非只是被征地农户之间的分配, 还包括农村集体经济组织与其成员之间的分配。另外, 该规定授权各省制定土地补偿费分配办法。

3.地方性法规对土地补偿费分配的规定

各省制定的土地补偿费分配意见中规定, 农村集体组织和农地承包经营户为获得土地补偿费的主体。⑨

被征地农户获得补偿费的方式, 在土地补偿费拨付给农村集体后, 按照公平、公正原则, 参与分配。分配比例, 各省不同, 大概是被征地农民分70%~80%, 集体经济组织留用20%~30%。如, 2005年山西省政府根据土地被全部征收或部分征收、土地被征收后是否撤销农村集体经济组织建制等不同情况, 规定 “土地补偿费80%分配给被征地农户”或 “土地补偿费以不低于80%的比例支付给被征地农户”, 其余20%, 或者 “平均分配给征地补偿方案确定时, 本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员”, 或者 “留给村集体经济组织”。10各省有关土地补偿费分配的文件, 大都有相同的分配比例。11也有个别省份规定有不同的比例, 如湖南省政府规定分配比例为 “不少于75%”;12海南省的分配比例为70%。13

法律法规在赋予农村经济组织享有土地补偿费所有权、分配权的同时, 为限制其滥用权利, 明确规定, 土地补偿费等费用的使用、分配办法, 应当依照法定程序经本集体成员决定;要求农村经济组织将土地补偿费用收支状况向本集体成员公布, 接受监督;禁止侵占、挪用被征地的土地补偿费用和其他有关费用;任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。14

二、农村集体经济组织分配土地补偿费的法律窘境

1.农村集体经济组织的法律定位不明确

农村经济组织依法享有土地补偿费分配权、留存20%~30%所有权。然而, 何为 “农村集体经济组织”?

1978年党的十一届三中全会后, 中国实行改革开放新决策, 启动农村改革新进程, 建立了以联产承包责任制为主的多种形式的生产责任制。1982年 《宪法》正式使用 “农村集体经济组织”这一称谓。151983年, 党中央在确认联产承包责任制 “更加符合我国实际”的同时, 提出 “人民公社体制要有准备有步骤地改为政社分设”, “在政社分设后, 基层政权组织, 依照宪法建立”;其性质 “仍然是劳动群众集体所有制的合作经济”, 其存在的目的是 “按照国家的计划指导安排某些生产项目, 保证完成交售任务, 管理集体的土地等基本生产资料和其他公共财产, 为社员提供各种服务。”16

农村实行 “双包”17政社分设后, 地区性合作经济组织和其他农村专业合作经济组织实行分散经营、与原农村集体经济组织不再有行政隶属关系;181985年, 国家取消了农产品统购派购任务, 由商业部门或农产品经营、加工、消费单位直接与农民、农村合作经济组织或专业合作经济组织签订收购合同;19在逐年调整农业结构, 扩大农民就业, 加快科技进步的改革之后, 农村剩余劳动力逐渐向城市转化。由于我国立法、农村政策以及农村改革后客观实际的发展状况, 使农村集体组织原存在的目的不再具有, 其职能逐渐弱化和虚化, 甚至在全国部分地区其组织载体已经不存在, 原集体经济组织内部设有的会计等财务监督机构亦逐渐弱化直到被完全取消。

2.“双重代表”的关系及分工不明确

农村集体组织虚化甚至被取消后, “为了完善统一经营和分散经营相结合的体制”, 1984年, 中央明确规定要 “设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织”, “这种组织, 可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称;可以以村 (大队或联队) 为范围设置, 也可以以生产队为单位设置;可以同村民委员会分立, 也可以一套班子两块牌子”。201988年, 国家实施 《村民委员会组织法》 (以下简称 《村委会组织法》) 后, 村民委员会逐步取代农村集体经济组织行使职权。

两部 《农业法》都将农村集体组织作为农业生产经营组织。211993年 《农业法》第11条规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有, 由村农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡 (镇) 农民集体经济组织所有的, 可以属于乡 (镇) 农民集体所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的, 可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”这一规定将农村集体组织与村民委员会并列。这一规定在以后的 《土地管理法》完全沿用, 22《物权法》基本沿用, 只是在农村集体组织、村民委员会之下又加上了村民小组。23这些规定, 确认代表集体农民对集体土地进行经营、管理包含两个主体:村民委员会或集体经济组织, 即所谓的“双重代表”。

“双重代表”中的村民委员会是村民自我管理、教育、服务的基层群众性自治组织, 村民小组是村民委员会的下属机构, 24两者都不是党的农村基层组织, 更不是国家机关或者政府机构的组成部分。

农村集体组织是何性质?是国家机关还是民间组织、是党在农村的基层组织还是群众性自治组织、是企业法人还是事业单位、作为农业生产经营组织之一, 是依法成立、依法登记还是自然产生、村民委员会与农村集体组织之间是何关系、作为“一套班子”的 “两块牌子”, 他们代表农民集体行使土地所有权有无分工、如何分工, 等等问题, 法律法规并无明确规范界定。在这一系列问题尚未解决之时, 《宪法》赋予农村集体组织享有集体土地所有权;《土地管理法》、《物权法》则将村民委员会或农村集体组织同时规定为集体土地所有权主体。

3.“双重代表”对土地补偿费遭侵吞25怠于行使权利

征地补偿费经市或县、乡政府拨付给村集体组织或村民委员会途中, 往往遭遇侵吞。如2005年, 李金华曾指出:“在21个项目建设中, 当地政府及征地拆迁部门截留、挪用、拖欠和扣减应支付给农民的征地补偿, 欠费共计16.39亿元”, “武汉绕城高速公路东北段征地1.03万亩, 补偿标准为每亩1.89万元, 但最后落实的标准仅为每亩4800元, 降幅达75%”。土地补偿费被侵吞, 农村集体组织对归自己所有的土地补偿费, 有权也应当代表集体农民起诉, 维护本集体组织合法利益;但是, 各省的土地补偿费被侵吞等情况大量存在, 农村集体组织起诉追讨的情形却几乎不存在。

村民委员会取代农村集体组织行使职权成为普遍情形。〔4〕土地补偿费不能如数按期到账, 村民委员会理当如取代集体组织其他职权一样代为行使诉权或相关职权。但是, 村民委员会是乡、县政府批准设立、其工作要接受政府的指导、支持和帮助, 村民委员会要协助政府开展工作, 26市、县、乡 (镇) 政府侵吞土地补偿费, 村民委员会的立场大多站在政府一边, 根本不会代表村集体经济组织起诉、追讨。村民小组协助村民委员会工作, 与其有隶属关系, 更不可能独立地代表村集体组织起诉、维护农民利益。

另外, 20%~30%土地补偿费留存农村集体组织和村民委员会, 在集体内部没有财务监督情况下, 这部分资金往往以发展经济和管理村务的名义留滞, 最终被个别人以种种名义挥霍、侵占、贪污、私分。

三、被征地农民分配土地补偿费的法律窘境

1.被征地农民依法得不到足额的土地补偿费27

农村集体土地所有权上附着有保障农村集体组织成员———农民的生存权和财产收益权。农民对集体所有农地享有的权利主要表现为农地所有权、使用权、土地 (包括耕地、林地) 承包经营权及收益权等。〔5〕国家征收集体土地所有权, 意味着被征地农民失去土地使用权、土地利益及收益权, 乃至失去生产生活依靠、失去生存权保障, 对被征地农民直接造成重大财产损失。

《物权法》明确确认对他人所有的不动产依法享有占有、使用和收益权利用益物权人, 在不动产被征收致使用益物权消灭的, 有权获得相应补偿;征收集体所有的土地, 应当依法足额支付土地补偿费……等费用;28《农村土地承包法》、 《物权法》都把承包地被征收依法获得相应补偿的权利直接授予农地承包经营户29而没有授予集体经济组织。30

然而, 何为 “相应补偿”?地上附着物及青苗补偿费归其所有者所有———这算是 “相应补偿”;安置补助费支付给安置单位, 这也算是 “相应补偿”;农民因土地征收失去 “依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利”, 失去 “自主组织生产经营和处置产品”31的权利, 而土地补偿费归农村集体经济组织所有, 32———这能算是 “相应补偿”吗?土地征收补偿, 须遵行公平与诚实信用原则, 还须切实贯彻补偿实际物质损失原则。33从理论上讲, 国家征收土地, 农村集体组织丧失土地所有权;从实际情况看, 集体土地由成员承包耕种, 集体组织有何具体实际物质损失?农民100%丧失土地权利、只得到70%~80%土地补偿费, 是 “相应补偿”还是 “依法足额”补偿?土地补偿费归农村集体组织所有并经分配后实际获得20%~30%, 依据是什么?尽管集体组织只占全部土地补偿费20% ~30%, 但同分到家家户户剩余的80%土地补偿费相比, 实在不是一笔小数目!这笔补偿费会超过任何一承包经营户获得的补偿金额。补偿实际物质损失原则如何贯彻?征收补偿公平何在?

2.不足额的土地补偿费也难到被征地农民手中

姑且不说各省补偿费70%~80%分配给农民的规定是否公平, 即使不合理甚至不合法, 只要能够全部交到被征地农民手中, 也是幸事。

按照现行规定, 集体土地征地方案公告后, 土地所有权人、使用权人需持证办理征地补偿登记;对实施补偿、安置方案有争议的, 方案不因争议而影响实施;34政府部门拟订的补偿方案由政府部门协调、政府部门批准的征地方案由政府部门裁决, 政府部门的自调自裁, 没有赋予被征地农民起诉、投诉、申诉的权利。对补偿方案不服、土地补偿费不到位, 在其财产受损害、生存遭威胁时, 从理论上讲, 可以寻求司法保护或帮助。但是, 《物权法》规定, 集体成员只有在集体组织、村民委员会或其负责人作出的决定侵害其合法权益时才能提起撤销之诉。35最高人民法院 《农村土地承包问题解释》规定, 被征地农民请求支付应当分得的土地补偿费, 须具备土地补偿费已经到账、分配方案已经确定、分配方案侵犯其合法权益等条件。36被侵吞的土地补偿费, 当然没有到达被征地农民集体组织, 这就不在法院受理管辖范围之内, 即使起诉, 人民法院也不受理, 只能投诉无门, 这简直就是完全赋予和承认政府征收、补偿、安置等方案的强行实施。

被征地农民依法得不到足额土地补偿费, 不足额的土地补偿费也因被侵吞而拿不到手。土地补偿费事关切身利益和长远生计, 为寻求公道、维护权益, 被征地农民往往求助政府、上访或越级上访不断, 或者采取其它更为激烈的方式, 致使社会难以安定, 农村发展大局难以稳定。

由于 “农村集体经济组织征地补偿费分配中管理不到位, 农民利益受损害, 由此引发农民集体越级上访的现象时有发生, 加强征地补偿费分配管理已成当务之急”。372004年发布 《补偿安置意见》的目的之一就是为了 “保护被征地农民合法权益, 维护社会稳定”。各省纷纷制定土地补偿费分配的地方性法规, 其目的之一, 都是 “为进一步加强农村集体经济组织征地补偿费分配使用的监督管理, 保障失地农民的合法权益”。38然而, 实际效果怎么样呢?农业部 《关于加强农村集体经济组织征地补偿费监督管理指导工作的意见》作有最切实的描述:尽管 “各级农业及农村经营管理部门认真贯彻党中央、国务院的部署精神, 加强对征地补偿费使用的管理和监督, 取得了一定的成效。但在征地补偿工作中仍存在着补偿低、费用不到位、安置不落实、补偿费账务处理不规范、使用不公开甚至存在贪污、挪用、挥霍等问题, 严重损害了被征地农民的权益和农村集体经济组织利益, 成为当前的一个热点问题, 影响了社会稳定和农村经济的健康发展。”

3.分配程序不完善, 土地补偿费不能如数分给被征地农民

《土地管理法实施条例》第25条4款规定, “征收集体土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”。按照土地补偿费归农村集体经济组织所有的法律规定, 当然不会直接拨归被征地农民;集体组织收到补偿费后何时分配给集体成员?国务院要求 “及时”支付土地补偿费。39但在土地征收实践中, 在3个月内将征地的各项费用支付给被征地农民的情况有多少?建设单位全额支付土地补偿费后, 不管被征地农民们是否知晓土地补偿费何时到位、不管土地补偿费是否到被征地农民手中, 就有权要求占有使用开发土地。这种制度设计, 被征地集体组织成员的利益如何维护?又如何能保证被征地农民的利益不受侵害?

土地补偿费拨付到达农村集体组织后, 对其使用、分配办法, 我国法律规定, “依照法定程序经本集体成员决定”, 40必须接受集体成员监督。然而, 没有任何法律对其分配程序, 如何使用, 公布收支的时限、方式、范围, 不公布或不如实公布应承担的责任, 等等, 作出具体规定;加之, 集体组织财务在政设分立时就已经脱离监管;更有甚者, 集体组织早已名存实亡, 村委会是乡镇政府附庸, 被征地成员就贪污、挪用和侵占土地补偿费向上一级政府举报无济于事, 越级上访又视为违法;完全可以想像, 被征地农民要阻止个别村领导侵吞土地补偿费, 要有效行使监督权是多么地难。

四、改革土地补偿费分配的建议

我国征收客体有集体土地及其房屋和国有土地上房屋三种。国有土地上房屋的征收, 前后已有三部行政法规, 41实施达22余年;集体土地及其地上房屋的征收, 其规定则散见于各基本法和行政法规中。法律规定不健全, 是土地补偿费分配问题的重要原因之一。〔6〕三种客体虽形成不同类型的征收, 却有诸多共性。42为此, 集体土地征收, 没有必要采用与国有土地上房屋征收不同的方式, 反倒可以借鉴多年形成的经验, 以解除本文第二三部分论及的尴尬。

1.直接规定被征地农民为被征收人享有的权利、取消分配程序

《国有土地上房屋征收与补偿条例》 (以下简称《房屋征补条例》) 明确将被征收房屋权利人作为被征收人, 由作出房屋征收决定的市、县级人民政府直接对被征收人给予补偿, 房屋征收部门与被征收人直接订立补偿协议。43

《土地承包法》、《物权法》把承包土地被征收依法获得补偿的权利直接授予承包经营权人, 这样把被征地农民作为被征收人, 符合实际也有法可依。农村集体组织土地被全部征收且撤销建制, 或者农村集体组织土地被部份征收不撤销建制、但没有条件调整土地给被征地农民继续承包经营的, 均可按照征收补偿实际物质损失原则, 由农村集体组织和被征收农民, 就各自遭受的物质财产利益损失应得之补偿, 与征收人分别签订补偿协议, 土地补偿费由征收人按协议直接支付给各被征收人。农村集体组织受偿部份, 同其它合法财务收入一样归入集体财产, 正常使用和分配;被征地农民就承包地被征收产生的损失直接受偿;土地补偿费无须专门进行分配。取消土地补偿费分配程序, 省却中间周转环节, 可以减少不必要的矛盾, 避免社会冲突。

2.实行先补偿后交地、补偿与征收同时完成

《房屋征补条例》要求, 征收房屋补偿费在作出征收决定前就必须足额到位且专户存储、专款专用;征收房屋必须先补偿后搬迁, 被征收人得到补偿后, 才在补偿协议约定的搬迁期限内完成搬迁。44

法律在明确规定被征地农民是被征收人、土地补偿费应当及时、直接支付给被征地农民后, 亦应当明确规定, 被征地农民只有收到协议约定的土地补偿费后才交出被征收的农地, 集体土地征收才算完成。唯有如此, 土地补偿费才能及时到位, 被征地农民的权益才能得以保证和维护。

3.完善集体成员维权程序

《房屋征补条例》明确规定, 房屋征收人是地方政府, 其执行部门是房屋征收部门, 接受委托具体实施房屋征收与补偿的单位不以营利为目的。坦诚地宣称:地方政府的房屋征收部门对实施单位的行为负责并承担法律责任。明确赋予被征收人对征收房屋不服、征收人不履行补偿协议或者对补偿决定不服的依法申请行政复议或提起诉讼的权利。45

无救济则无权利。征收集体土地, 完全应当如征收国有土地上房屋一样, 明确征收人是县级以上政府, 其委托具体的征收部门如乡政府执行、再委托具体实施单位, 但均不得以营利为目的;明确由县级以上政府对征收的后果负法律责任。除赋予被征地农民被征收人资格外, 还应赋予其申请复议、起诉、投诉的合法权利。被征地农民对征收方案不服时、对补偿协议有意见时、在土地补偿费被侵吞时, 等等, 只要是自身合法权利、利益受到侵害, 都有权理直气壮地作为独立的补偿主体, 直接自行维权、行使诉讼权利, 可以起诉征收人———县级以上政府, 也可以起诉村集体组织。农村集体组织有责任维护集体利益和协助被征地农民维权。这样, 才能及时有效地维护被征地农民的合法利益。

4.强化侵吞土地补偿费违法行为的法律责任

《房屋征补条例》第33条规定:“贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用的, 责令改正, 追回有关款项, 限期退还违法所得, 对有关责任单位通报批评、给予警告;造成损失的, 依法承担赔偿责任;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员, 构成犯罪的, 依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的, 依法给予处分。”该规定对侵吞房屋征收补偿费应承担的行政、民事乃至刑事法律责任作出了较清晰明确的规定。

《土地管理法》第79条规定: “侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用, 构成犯罪的, 依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的, 依法给予行政处分。”该条款与 《房屋征补条例》第33条相比, 明显过于概括原则。集体土地与国有土地上房屋相比较, 其不仅涉及财产权, 还有生存权, 土地补偿费永久地替代农民生存所需全部土地收益及权利, 对其保护更应当强化。应当明确规定, 侵吞土地补偿费造成损失的, 必须赔偿, 侵吞的费用, 限期足额退还;违规行为要通报、批评、警告、撤职;构成犯罪的, 直接责任人须承担刑事责任。对任何有损被征地农民利益的行为, 都须严惩, 切实追究违法责任人应当承担的种种法律责任。

摘要：本文在梳理我国法律法规对征收集体土地补偿费及分配相关规定的基础上, 对农村集体经济组织分享20%30%土地补偿费、100%丧失土地权利的农民却只能分配70%80%土地补偿费的规定之不合理性进行了批判;针对被征地农民依法得不到足额的土地补偿费、不足额的土地补偿费也被截留、挪用、拖欠、扣减、贪污、侵占、私分等现实状况;对土地补偿费分配的改革, 提出了将被征地农民直接作为被征收人、明确规定其权利、取消分配程序, 实行先补偿后交地、补偿与征收同时完成, 完善被征地农民维权程序, 强化侵吞土地补偿费违法行为的法律责任等四方面的建议。

关键词：土地补偿费,农村集体经济组织,农村土地承包经营户,集体土地,征收人,被征收人

参考文献

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3.关于集体土地征收补偿问题的合理化建议 篇三

《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》（以下简称条例），已经杭州市第十二届人大常委会第十五次会议审议通过。根据立法法的有关规定，报请省人大常委会审议批准。现就本条例的有关问题作以下说明。

一、条例制定的必要性和经过

我市1998年制定并实施了《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》。该条例对规范征收集体所有土地房屋拆迁管理、保障城市建设的顺利进行、保护拆迁当事人的合法权益发挥了积极的作用。但随着国家法律、法规、政策调整和城市建设不断推进，该条例面临和上位法抵触、缺乏可操作性等问题，亟须修改。

《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例（修订）》是市人大常委会2013年立法预备项目。2013年8月，市十二届人大常委会第十二次会议审议了市人大城建环保委员会提起的《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁管理条例（草案）》。市人大法制委员会同时提出审议结果的报告。由于常委会组成人员对个别问题出现分歧，市十二届人大常委会第十二次会议未对《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁管理条例（草案）》进行表决。会后，法制委员会根据常委会的审议意见，对条例草案又进行研究，形成了《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例（草案）》，提请市十二届人大常委会第十五次会议审议通过。

二、条例的主要内容

条例的制定，主要是修改与上位法不一致的条款，由于原法规名称变动，根据《浙江省地方立法技术规范》的规定，这种情形应视为重新制定，因而采用了立新废旧的方式。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》分总则、补偿管理、住宅用房补偿、非住宅用房及其他补偿、法律责任、附则，共六章三十四条。

（一）关于条例的名称

条例原名《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》。由于征用已被征收取代，同时因房屋拆迁引发的社会矛盾日趋激烈，条例不再使用拆迁概念，而尽量用补偿代替。条例的名称也修改为《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》。

（二）关于拆迁许可制度

《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》设定了房屋拆迁许可制度，多年来对规范拆迁行为、保障被拆迁人权益起到了重要作用，但2011年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》取消了该项制度，随后中纪委、监察部通知要求集体土地房屋拆迁应参照国有土地上房屋征收相关规定的精神执行。为此条例取消了集体土地房屋拆迁许可制度，改为征地房屋补偿实施方案审批，同时增加了公开告知被补偿人和其他利害关系人有要求听证权利的内容。

（三）关于补偿主体

《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，明确了政府直接作为房屋征收人的法律地位。根据这一精神，条例将补偿主体规定为市、区人民政府设立或者指定的实施征地房屋补偿工作的机构。

（四）关于迁建安置

在实际操作中，各区、县（市）农村宅基地审批标准不统一，执行统一的迁建安置标准操作性不强，且容易产生矛盾纠纷。条例不再采用《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》规定的迁建安置标准，规定为按照市、区人民政府农村私人建房审批标准执行。这样规定，既体现了物权法保障农民合法权益的精神，也便于实际操作。

条例同时对其他与上位法抵触的条文进行了删除或修改。

4.征收集体土地房屋补偿安置办法 篇四

为切实保护被征收当事人的合法权益，顺利推进房屋征收补偿、安置工作，根据《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施中华人民共和国土地管理法办法》等有关法律法规以及《XXX征收集体土地房屋补偿暂行办法》的有关规定，结合干览镇实际,制定本办法。

一、征收范围

本办法适用于XXXX区域范围内集体土地上的村民房屋及其附属物的所有人，需对被征收人的房屋及附着物进行补偿安置的。

二、安置方式、安置地点

安置方式：房屋征收安置为迁建安置、调产安置（多层住宅）或货币补偿，由被征收人自行选择。迁建安置、调产安置地点为干览镇统一规划拆迁项目征收安置地块。迁建安置用地性质为集体使用土地；调产安置（多层住宅）用地性质为国有划拨住宅用地。

三、房屋所有权与土地使用权及其面积的确认

（一）原则上按被征收人提供的房屋所有权证、土地使用权证登记面积确认。

（二）房屋所有权证、土地使用权证不齐全或不一致以及证书登记内容不一致的，由房地产管理部门、国土资源管理部门按有关规定予以确认。

（三）未确权祖传老屋原属于主屋的，具体产权由房管部门确定。

（四）批准新建房屋后，原房屋应当拆除而未拆除的或在申请建房过程中瞒报原房面积的，不作产权确认。

四、被征收房屋的补偿与安置

（一）被征收房屋的补偿

1、依法确认产权的房屋，按确认的房屋建筑面积，由具有法定资质的房地产评估机构按照基准价（按项目确定），结合建筑结构、面积、成新率等因素评估确定。

2、征收人对被征收房屋装修及附属物的补偿金额，由具有法定资格的房地产评估机构按质并结合成新率评估确定。被征收人对房屋装修不要求评估的，装修费可按确认的原房建筑面积100元/㎡进行补偿。房屋征收公告发布后新增的装饰、装潢物不予补偿。

3、征收人对被征收房屋给予补偿后，被征收房屋由征收人处置。

（二）迁建安置

1、迁建安置的对象为符合私人建房审批条件的被征收人。

2、征收人根据干览镇统一规划安置地块安排宅基地，并按《舟山市定海区干览镇私人建房管理办法》，由干览镇私人建房领导小组统一审批。迁建安置宅基地面积标准为：大户5人以上（含5人）不得超过125㎡；中户3-4人不得超过110㎡；小户1-2人不得超过95㎡；

3、迁建安置的房屋由被征收人按照干览镇政府统一规划、统一设计、统一布局、统一层高，自行建造。建房过程中需服从城建、城管执法部门的管理和监督。

4、迁建安置的人口和分户按《舟山市定海区私人建房用地管理若干规定》办理。

5、多余宅基地宕渣费补偿：安置地块宅基地宕渣统一围填，被征收人原土地证面积扣除按规定标准容积率面积后的差额，宕渣费按25元/㎡价格补偿。

（三）调产安置与结算办法

1、按被征收人的总安置建筑面积按确权后的原房合法建筑面积再增加30%计算，但原房屋为平房的（指平屋为唯一住宅，不含小屋及附属用房），则按原房合法建筑面积再增加50%计算，并按以下规则选择户型：

① 原则上被征收人可以在总安置建筑面积内根据征收人提供的户型进行自由组合。

② 组合后多余建筑面积在40㎡以上（含40㎡）的，仍可按就近就高的原则选择一套住房，或选择实行货币补偿。

③ 组合后多余建筑面积在40㎡以下（不含40㎡）的，一律实行货币补偿。

2、调产安置户型拟定为60型、80型、100型、120型，安置房户型实际建筑面积为房管部门核定的建筑面积，按实结算。

3、按原房面积增加的面积部分免缴房价款（楼层系数另行结算）。

4、被征收人在征收区域内有多处住宅房屋，在实行安置时应当合并计算其住宅房屋面积。

5、符合宅基地审批资格的征收对象，若总安置建筑面积（含奖励面积）小于40㎡且在干览范围内无其它房屋的（不包括商品房），可按建筑面积人均40㎡（在册户口并实际居住）住房面积计算，所发生的超原房面积部分，按下述第8点规定安置房价款结算。

6、安置房房号的确定。被征收人签订征收补偿安置协议时确定房型户型；安置房交付前按照房型、户型分类，分别由被征收人以抽签方式确定安置房房号，具体抽签办法另行制定。

7、被征收人家庭成员中，凡年满70周岁以上或下肢残疾、盲人等（凭民政部残疾证）的，经本人申请可照顾低楼层安置。

8、安置房价款的结算。安置房与被征收房屋产权调换，新旧房屋结算差价款。在安置房交付日前结算付清差价款，办理安置房交接手续。安置房建筑面积与原房建筑面积相等部分，按“原房相等面积价格”结算；安置房户型内超原房面积10㎡（含10㎡）部分，按“户型内超面积价格”结算；超过10㎡以上面积部分，按购置优惠价结算（具体按拆迁补偿价格办理）。

（四）安置人口确认

安置人口按被征收人家庭具有常住户口且实际居住的人口确定。虽有常住户口，但系寄居、寄养、寄读的人员，不计入安置人口。

被征收人家庭成员虽无常住户口但属下列情形之一的人员，可计入安置人口：

1、原常住户口在征收住房地的符合规定的现役军人；

2、原常住户口在征收住房地的大中专院校在校学生；

3、原常住户口在征收住房地的劳动教养、监狱服刑人员；

4、取得第二轮土地承包权证的，或未进行第二轮土地承包的地区但在1998年12月31日前享有承包权资格的原集体经济组织成员，且未享受国家房改政策或保障性住房政策的非农人员；

5、符合法律、法规及市、区人民政府规定情况的其他人员。

五、货币补偿

（一）被征收人放弃迁建安置、调产安置的，全部房屋选择货币补偿的，在原房征收评估价基础上，再给予（1300元/㎡）的补偿。被征收人在迁建安置后的差额房屋建筑面积，在拆迁补偿价格的基础上，加上贴补参数400/㎡，再奖励450/㎡补偿给被征收人。

（二）被征收人货币补偿后不再享受农村私人建房宅基地审批和申请农民公寓房等政策。

(三）在征收协议签订、被征收房屋搬迁腾空并经征收人验收合格后，一次性结算付清全部房屋各项补偿费。

六、调产安置分户规定

符合分户规定的被征收人房屋必须自然分割，独立进出门户，分户后各户独立使用的住房建筑面积必须在40㎡以上，被征收人及直系亲属在通知被征收房屋确权登记截止期限前，在干览范围内无其它集体土地房屋的（不包括商品房）按以下分户规定办法办理。

（一）安置人口以在册农业常住人口为准（不含外来挂靠人员的户口）。

（二）被征收人为达到法定结婚年龄的男性，允许分户申请安置。

（三）被征收户无儿子有女儿的家庭，其中一个女儿（含独生女）已婚并办理入赘手续的（婚嫁女除外），允许分户申请安置。

（四）征收时，父母与子女已单独立户，且有自己房屋产权的可分户安置。

（五）征收时属单亲（大人一人）应与其中的一个子女合并安置。

（六）因购房或小集镇户口买卖而转为非农的，且未享受房改政策的家庭成员，可申请分户安置。

（七）符合公安部门其他分户条件的。

七、其他补偿规定

（一）搬家补助费：搬迁补助费按户计算。在规定期限内完成搬迁的，按每户650元/次补助，两次搬迁计1300元。选择货币安置的补偿1次，选择迁建安置和调产安置的补助2次。

（二）临时过渡暂住费：临时安置过度用房由被征收人自行解决。临时过渡暂住费按原住房建筑面积每月每平方米4元计算（暂住费每月不足500元的按500元/月计算）。选择货币安置的，一次性补助4个月；选择迁建安置的，从原房腾空交出钥匙时算起，到建房通知日止，另外再加八个月的建房期限。选择调产安置的，补助期限为原房搬迁移交之月起至安置房通知交房后4个月止。如安置房交房期限超过2年，则2年后的暂住费加倍补助。

（三）被征收房屋内原有的有线电视补偿410元/次×2次=820元、电话补偿108元/次×2次=216元、宽带安装费按实结算。实行货币安置的，由征收人给予一次性补偿（有线电视安装费410元/户，电话安装费108元/户）。无有线电视、电话的被征收人不予补偿。

（四）土地使用权面积的补偿，超过原房规定容积率占有土地补偿款=（原土地证面积－原房建筑面积÷1.3）×当地征地价格标准。被征收人选择货币安置的，按原土地证面积扣除房屋建筑占地面积后予以补偿。

八、祠堂、祖堂征收补偿与安置

（一）征收祠堂、祖堂的，原则上实行货币补偿，在规划允许的条件下，安置地块在建造时应统一规划，统一建造，统一安置。

（二）征收祠堂、祖堂的面积与安置面积相等部分，互不结算差价；差额面积部分，按2500元/㎡结算。

九、奖励政策

（一）签约奖：被征收人在征收人通知的签约期限内签订协议的，按确认的被征收房屋建筑面积奖励100元/㎡。

（二）搬迁奖：被征收人在协议约定期限内搬迁腾空被征收房屋，经验收未损坏房屋结构及装修的，按确认的被征收房屋建筑面积奖励120元/㎡。

（三）整体签约进度奖：被征收人积极配合，在通告规定期限内签订协议并在规定期限内搬迁腾空率达到100%的，按确权面积再次奖励100元/㎡；签约搬迁腾空率未达到100%的则取消奖励。

十、其他规定

被征收人在签订相关征收补偿安置协议后，视作同意有关入住规划安置小区关于房屋维修基金及物业管理的有关规定。

十一、本实施办法由XXXXXXXX负责解释。

5.国务院拟规范集体土地征收补偿 篇五

今年年初，《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布实施后，农村集体土地征收与房屋拆迁继而成为人们关注的话题。

据《半月谈内部版》报道，近年来由集体土地征收引发的群体性事件和恶性案件触动着社会敏感的神经。有关专家学者表示，我国土地管理法某些法律条文已经不能适应现实情况，无法调整征地各方的利益矛盾，亟待重新大修。据记者了解，国务院有关部门正抓紧对土地管理法有关集体土地征收和补偿的规定作出修改，由国务院尽早向全国人大常委会提出议案。“拆迁攻防战”向农村转移

随着城镇化、工业化进程的提速，以及高速公路、铁路等基础设施建设步伐的加快，此前时常在城市里上演的拆迁攻防战，如今已经更多地转移到了农村集体土地上，农地和农房往往成为被强征或强拆的主角，触目惊心的恶性事件频频见诸报端。1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》在1988年、1998年和2004年进行了三次修改：第一次修改允许土地作为生产要素进入市场；第二次修改确立了土地用途管制制度；第三次修改划分了土地征收和征用的区别。“土地管理法的每一次修改都是经济社会发展阶段的需要。”北京市盛廷律师事务所主任杨在明告诉记者，此前修订的初衷和方向都没有问题，但不能完全适应现实社会发展的要求。现有法律对集体土地征收缺乏有效的制约，行政机关存在执法不严或滥用职权等情况，客观上造成侵害农民合法权益的法律漏洞，必须加快立法或者修订现行法律。山西大学法学院教授、法学博士陈晋胜说，今年1月21日国务院颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对国有土地上房屋的征收和补偿做出了具体规定。虽然现行的土地管理法对征收农村耕地或其他土地所引发的各种补偿费等做了较为详细的规定，但对于征收集体土地所涉及的农村房屋如何拆迁和补偿问题没有做出明确规定。

集体土地征收四大问题突出

集体土地征地拆迁中突出问题之一是政府的征地范围过宽。中国农业大学教授朱道林说，按照国际惯例，政府只有在公共利益真正需要时才能征地，而在我国许多省市，无论是公益性用途还是商业开发，政府都可征收农民的集体土地。“此外，政府在征地过程中过多使用强制性，导致产权主体失去了产权的制约作用。尽管按照法律规定，集体土地的征收需2/3以上的村民代表同意，但实际上是极少数人，乃至由地方政府决定着征地与否，普通农民根本没有发言权。”朱道林说。

全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明认为，征地补偿过低，对被征地农民的安置力度不够，是当前集体土地征收中普遍存在的又一症结。征地价格很低，出让价格却很高。工业化和城市化带来的土地升值，农民无法分享，完全被一些地方政府和开发商获得。“农民失去了土地，既没有得到就业安置，也没有得到社会保障，导致群众不断上访和群体性事件发生，给社会稳定埋下了隐患。”蔡继明说。

有专家表示，征地程序混乱是集体土地征收中的第三大沉疴。许多征地环节并没有按照法律程序进行，更多的是强征。土地往往在农民不知情的状况下被征用，从而激化社会矛盾。

一些基层政府作风粗暴，动辄采取断水、断电、断路等野蛮手段，导致恶性案件不断发生。记者在山西南部某市采访时了解到，个别基层政府在征收集体土地过程中程序不透明，有的甚至与企业签订合同之后，才与农民签订征收合同，村委会、乡镇政府等成了哄骗农民的帮手。陈晋胜说，有不少被征地农户，很少或几乎没有参与到土地被征收的协商中。

第四大症结是农房拆迁欠法律规范。迄今为止，国家还没有统一的集体土地上房屋拆迁补偿条例或办法，目前只能依照土地管理法补偿，而土地管理法重点对征地作了一些原则性规定，房屋只是作为地上附着物来处理。山东省监察厅副厅长孙继业指出，附着物的补偿标准授权地方政府规定，“在一些地方，房屋最高补偿标准每平方米仅为400元，农民一处房屋不如城市一个厕所值钱”。对补偿标准有争议的，只能由政府裁决，法院不予受理。政府既当运动员，又当裁判员，影响政府公信力。而农房拆迁纠纷发生后，农民缺乏司法救济途径。

“公共利益”范围尚无明确规定

2011年1月21日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式施行。国务院法制办、住房和城乡建设部负责人就新条例答记者问时表示，现在很多矛盾的确集中在集体土地征收方面，他们正在着手对土地管理法有关集体土地征收和补偿的规定作出修改。一些专家认为，修订中的土地管理法需要明确“公共利益”的界限，构建合理的土地市场机制。我国宪法及土地管理法明确规定了为“公共利益”才可征收土地，但目前我国对“公共利益”的范围并无明确的规定。“新法需要加大对失地农民的保护，在货币补偿的同时，还要采取社会保障、就业安置等方式进行安置补偿，解决农民的后顾之忧。”杨在明说。孙继业则呼吁，对征用土地仅按原用途补偿是不符合市场法则的，应综合考虑地理位置、人均耕地、升值预期乃至物价涨情等多方面因素，以市场价值为依据实行补偿。对于房屋拆迁，应参照同一区位的市场价格确定补偿标准。“集体土地的补偿应该参照机会成本而不能以农业产值的倍数来计算。如此一来，才可以让农民有均等的机会参与工业化和城镇化进程，分享土地红利，也能促使政府摆脱土地财政依赖，转变发展方式。”蔡继明表示，公共利益涉及全社会，建设成本应该让全社会承担，而不能让农民独自承担。

6.关于集体土地征收补偿问题的合理化建议 篇六

新规明确了征地主体、被征地农民社保、新旧补偿标准衔接等问题

自今年11月1日起，三亚开始施行集体土地征收补偿安置新规定，这是南岛晚报记者11月3日从三亚市国土环境资源局获悉的。据悉，新标准明确了征地主体，并对新旧补偿标准衔接问题作出详细规定。

新规明确被征地农民社保问题

随着三亚市经济社会快速发展，建设项目逐渐增多，各区镇开展征地工作强度不断增大，征收集体土地补偿费用与被征地单位、个人较高预期之间的矛盾日益突出。为促进三亚市各区镇更好开展征地补偿工作，充分发挥农村基层组织管理协调农村事务的积极作用，妥善处理征地矛盾，切实保护被征地单位和个人的合法权益，确保三亚市土地征收补偿工作顺利进行，三亚市政府根据《中华人民共和国土地管理法》、《物权法》、《中华人民共和国土地管理实施条例》和《海南省土地征收补偿安置管理办法》等有关法律规定，结合全市实际情况，制定出台了《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定》。凡在三亚市行政区域内征收农民集体所有的土地，因国家为公共利益及实施规划的需要，依据法律规定的程序和批准的权限，将农民集体所有土地征收为国有土地，并依法给予农民集体经济组织及农民补偿的，适用本规定。

据了解，新规定明确了组织实施征地的主体——各区、镇人民政府，并对原征地补偿相关规定中，收回国有农场、林场、盐场、矿场及部队土地使用权的补偿，以及被征地农民社会保障与留用地安置问题作了进一步明确。

新规明确新旧补偿标准衔接问题

在3日下午召开的三亚市征地补偿新政策解读会上，三亚市国土环境资源局相关负责人对新政策执行有关注意事项进行政策说明。其中，备受关注的是新旧标准衔接阶段的补偿问题。

据悉，按照《海南省征地统一年产值标准和海南省征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》的有关规定，征地过程中已依法与被征地单位和个人签订《征收土地补偿协议书》的项目征地，其征地补偿仍按双方约定的补偿标准执行。标准公布实施前已依法办理用地报批但尚未与被征地单位和个人签订《征收土地补偿协议书》的项目征地，按市县以上人民政府批准的征地补偿方案进行补偿。根据上述规定，结合三亚市征地补偿的实际情况，新规定出台后，三亚市的征地补偿项目用地在有批准权限的人民政府批准征地补偿方案之前，被征地单位和个人的补偿金额低于本规定补偿标准的，按本规定补偿标准给予补足。

新规同时规定，各项补偿具体标准由三亚市政府根据土地年产值、经济总量和价格指数变动情况适时调整公布。收回以有偿方式取得土地使用权的补偿标准按收回时剩余使用年限的土地市场评估价格给予补偿，通过增加奖励或其他补偿方式已达到或超过本规定补偿标准，不再给予补偿。新规颁布实施前，涉及征地遗留问题的补偿不执行新规定。

此外，新规施行后，《三亚市人民政府关于发布三亚市征用土地补偿和安置办法的通知》、《三亚市人民政府关于印发三亚市征收土地补偿奖励办法和调整青苗补偿标准的通知》同时废止。《三亚市人民政府关于转发海南省征地统一年产值标准和海南省征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》与新规补偿标准不一致的，按新标准执行。

三亚土地补偿：“同地同价”提高标准

日前，海南省三亚市政府召开征地补偿新政策解读会，就三亚土地补偿新规中的新特点和新要求进行解读。新出台的《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定》已于11月1日颁布并执行，新规对三亚现行征地补偿标准进行了修订，改变了全市各片区“同地不同价”现象。

新规11月1日起实施有四项变化

随着三亚建设项目逐渐增多，各区镇开展征地工作强度不断增大，征收集体土地补偿费用标准偏低于被征地单位、个人较高预期之间的矛盾日益突出。为了妥善处理征地矛盾，结合三亚的实际情况，三亚出台了《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定》，于11月1日起实施，执行新的征地补偿标准。

据介绍，新出台的规定相比以前的旧规定有了四项明显的特点变化。一是明确了征地主体，组织实施征地工作主体为区、乡镇人民政府。二是对旧规定中未明确的部分做了明确规定。包括明确对收回国有农场、林场、盐场、矿场及部队土地使用权的补偿；也明确和细化被征地农民社会保障与安置留用地问题。三是按“同地同价”原则大幅度提高了补偿标准，取消了区域片价，在征地中只执行一个标准，解决了原征地工作中一个地区几个标准问题、执行不同标准的难题。四是对新旧补偿标准的衔接问题作出了明确规定。

重大基础设施建设补偿按最高标注执行

据悉，按照《海南省征地统一年产值标准和海南省征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》的有关规定，征地过程中已依法与被征地单位和个人签订《征收土地补偿协议书》的项目征地，其征地补偿仍按双方约定的补偿标准执行。标准公布实施前已依法办理用地报批但尚未与被征地单位和个人签订《征收土地补偿协议书》的项目征地，按市县以上人民政府批准的征地补偿方案进行补偿。根据上述规定，结合三亚市征地补偿的实际情况，新规定出台后，三亚市的征地补偿项目用地在有批准权限的人民政府批准征地补偿方案之前，被征地单位和个人的补偿金额低于本规定补偿标准的，按本规定补偿标准给予补足。

新规同时规定，各项补偿具体标准由三亚市政府根据土地年产值、经济总量和价格指数变动情况适时调整公布。

7.关于集体土地征收补偿问题的合理化建议 篇七

关键词：集体土地,房屋征收,补偿,低估,原因

根据我国《土地管理法》, 集体土地上房屋被征收是作为“地上附着物”补偿的, 这或许缘于农村房屋在该法颁行时太过廉价而未引起关注。由于征占集体土地过程中存在大量农村房屋的拆迁补偿, 其价值随城乡统筹发展而不断增长, 已纳入城市规划区的“城中村”、城乡结合部的房屋尤其如此。现实中集体土地上房屋征收补偿价值总体被低估。其中有法律制度安排, 征收的程序、技术设计等方面的原因, 也有强势政府对土地财政的过度依赖而与民争富的利益因素的驱动。

一、集体建设用地及宅基地使用权价值在征收补偿中被虚化

实际上, 在几乎所有的房屋征收中, 真正的征收标的并不是当事人的房屋, 而是房屋下面的土地。房屋不过是土地上的附着物而已。政府征收当事人的“破房子”的直接目的就是将其拆除, 然后将房屋下面的土地转用作他途[1]。故集体土地用益物权的价值才是征收补偿的主角。《物权法》将建设用地使用权和宅基地使用权规定为用益物权, 前者成立于国有土地和集体土地之上, 后者仅成立于集体土地之上。尽管被赋予了法律名份且拥有物权凭证 (1) , 集体土地用益物权人却未能在征收补偿中获得相应的权利价值。

(一) “拆迁包干”变通补偿集体土地用益物权的尝试遭审计否定

征收集体土地的地方政府除补偿集体土地所有权外, 对集体土地上房屋所有权人通常还会补偿土地使用权, 只不过补偿标准多为地方政府核定的基准地价, 它既非重置成本也非市场价格, 与国有建设用地价格存在较大差距。倘若集体土地上房屋位于城镇规划区内, 土地使用权基准地价与相邻国有建设用地市场价的差距就凸显出来。如何弥补这一差距、顺利实施征收拆迁、保障公益项目建设进度, 成为考验地方政府的现实课题。

笔者以工作实例说明集体土地用益物权价值虚化的尴尬。京沪高速铁路规划线位横穿纳入城市规划区的某村庄, 管线改移需搬迁腾退32户村民住宅。当地政府统筹考虑该村房屋拆迁补偿与相邻国有土地上房屋征收补偿, 适用了与周边旧村改造不同的拆迁补偿政策, 于2009年初委托完成了估价。被拆迁总面积5 568平方米, 拆迁补偿标准10 500元/平方米, 拆迁补偿总额5 846万元。就2009年初的评估时点看, 每平方米超过一万元的补偿标准已非常接近当地国有土地上房屋征收补偿价格, 远远超出集体土地上房屋重置成本, 超出部分实际上就是对集体土地用益物权的补偿。鉴于工期紧迫, 为调动村集体积极性, 将拆迁矛盾和补偿分配问题化解在村集体内部, 尽快实施搬迁腾退, 当地政府创新举措, 于2009年5月与村集体签订委托拆迁包干协议, 明确了腾退期限, 将评估的拆迁补偿款全额支付给了该村村委会。建设单位、当地政府、村集体三方对此均予认可。在村集体努力下, 同年6月, 32户村民住宅按期腾退, 施工单位进场。拆迁补偿费实际发生5 173万元, 拆迁包干费结余673万元, 村集体按委托协议予以留存。至此, 多方共赢局面形成: (1) 建设单位赢得了建设工期; (2) 地方政府统筹城乡发展, 从结果上实现了征收集体土地上房屋的公正补偿; (3) 属地村集体组织拆迁腾退有序、有力, 并节约了拆迁成本、实现了集体留存; (4) 腾退村民总体满意拆迁补偿, 因为村集体作了有效平衡。

对于上述做法, 国家审计部门2011年依法审计后出具了否定意见:一是拆迁补偿不应适用不同政策而造成与周边旧村改造补偿的差距, 二是村集体截留国家拆迁补偿专项资金涉嫌违反国土资源部《关于切实做好征地补偿安置工作的通知》中“确保征地补偿费用及时足额支付到位, 防止出现拖欠、截留、挪用问题”的规定。当地政府不得不就拆迁补偿适用不同政策作说明, 指出该村分期实施旧村改造时间跨度长, 土地开发政策、村域情况、拆迁成本都发生了巨变, 改造资金无法平衡, 改造进展缓慢, 难以满足工期需要;同时责令村集体原渠道全额退回节余费用, 并检讨拆迁包干做法。可以想见, 倘若当地政府因循守旧, 不变相认可宅基地使用权价值, 村集体恐怕不会接受限额过低的拆迁委托;若无村集体积极介入, 在短短一个月内完成腾退几无可能, 除非暴力拆迁, 由此引发的工期滞后成本或社会治安成本都会远远超出变相认可宅基地使用权价值的补偿。当地政府的创新与村集体的努力遭遇如此结果, 该是何等尴尬!集体土地用益物权价值被低估符合规定, 被充分补偿却遭遇审计否定, 这是怎样一种逻辑?

(二) 集体土地用益物权价值在征收补偿中被虚化

《物权法》第42条是关于征收补偿的最核心条款, 其中第3款规定“征收单位、个人的房屋及其他不动产, 应当依法给予拆迁补偿, 维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的, 还应当保障被征收人的居住条件”。不过, 该条款并没有明确任何补偿原则、标准、范围、程序或救济, 呈现出意义宣示超过实际功效、重原则规定轻实务处理的特点。从立法例上看, 将征收补偿规定置于“所有权”编而非“总则”编, 耐人寻味。立法者的意图当然不是只承认补偿因征收消灭的所有权, 也支持补偿由此消灭的用益物权、优先补偿由此消灭的担保物权。用益物权中的土地承包经营权、建设用地使用权的征收补偿分别通过该法第132条、第148条指引适用第42条, 而宅基地使用权、地役权的征收补偿未单独制定条款, 应适用“用益物权”编“一般规定”章的第121条。列入同一编的用益物权, 征收补偿立法竟然区别对待, 这本身就涉嫌违反同权同利规则。该法第121条规定因不动产或动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的, 用益物权人有权获得相应补偿。然而, 对比研究后发现, 第121条、第132条、第148条与第42条在兼容性上存在问题:前三者补偿的是用益物权, 如何适用后者关于所有权征收的补偿?毕竟它们的权能存在重大差异。抛开与本文主题不相关的第132条, 第148条与第121条也存在严重冲突, 国有建设用地使用权被征收时不能获得完全补偿, 而只是“退还相应的出让金”, 相当于剥夺被征收人获取建设用地使用权真实价值与其土地出让金之间差价的正当权益[2]。同法第151条规定, 集体所有的土地作为建设用地的, 应当依照土地管理法等法律规定办理, 而这些被准用的在先规范尚未确立集体建设用地使用权作为用益物权的法律地位, 更无只言片语提及对集体建设用地使用权的征收补偿, 故而在法律上完全剥夺了被征收人获取集体建设用地使用权价值的正当权益。《物权法》关于宅基地使用权的规定没有任何新意, 依然是准用土地管理法等法律规定, 而这些规定依然没有明确任何征收补偿原则、标准或范围, 从而不具有可操作性。如果国有、集体建设用地使用权和宅基地使用权被征收都不能获得足额补偿, 第121条关于用益物权征收补偿的一般规定还有什么意义?被指引适用的第42条即便能够规定得很细致, 又如何适用于集体土地用益物权的征收补偿?

笔者不揣肤浅, 以为有关集体土地用益物权征收补偿的法律规定呈现三个特点, 即空洞、矛盾、残缺, 这些导致集体建设用地及宅基地使用权价值在征收补偿中被严重虚化。由于国家层面缺乏可操作的法律规范, 集体土地用益物权的征收补偿只能由各地自行其是, 直接结果就是价值被普遍低估。

二、集体土地上房屋所有权价值在征收补偿中被弱化

(一) 集体土地上房屋收益权价值在征收补偿中被有限认定

所有权具备完整的四项权能, 其中收益权之于非居住房屋比居住房屋更为重要, 因为前者主要服务于生产经营活动。不过, 居住房屋并不排除依法用于生产经营, 此时收益权就从占有、使用功能中凸显出来。收益权价值与停产、停业损失补偿是一个硬币的两个面。用于生产经营活动的房屋被国家征收拆除的, 由于房屋所有权转移和物质实体消灭, 直接导致房屋收益权不复存在, 间接导致经营主体在一定时期丧失经营机会和获取经营利润的可能 (2) 。若仅考虑直接损失, 对房屋所有权之收益权应足额补偿, 补偿期限应为剩余经营期限, 但地方规定和实践均未如此补偿;若还考虑经营利润损失, 鉴于生产力要素的重组可能, 赋予一定期限以均衡公私利益无可厚非, 但通常只有短短数月的补偿显然不能涵盖实际经营损失。

各地征收集体土地上房屋补偿停产、停业损失的标准有依据建筑面积、补偿总价比例、一定周期利润等多种立法例, 共同特征是进行有限认定, 无法全部涵盖被征收人遭受的收益权价值损失。2001年《北京市城市房屋拆迁补助费有关规定》明确拆迁非住宅房屋给予每平方米500至1 500元的一次性停产停业综合补助费, 十余年间各区县政府在拆迁集体土地上非住宅房屋时参照了这一标准 (3) 。2003年《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第22条规定“对利用宅基地内自有房屋从事生产经营活动并持有工商营业执照的, 拆迁人除按照本办法的规定予以补偿、安置外, 还应当适当补偿停产、停业的经济损失”。不过, 这个“适当”的度由各区县政府自行把握。2004年《南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿标准》关于集体非住宅房屋拆迁货币补偿的指导价格综合考虑了土地级别、房屋用途、建筑结构和成新率, 最终以建筑面积为标准, 如拆迁一级土地上的钢混框架结构八成新旅馆, 最高补偿指导价为2950元/平方米。2007年《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》第24条根据非住宅房屋是否属于营业用房而设定停产、停业损失补偿的不同上限, 其基数为拆迁补偿款 (4) 。同在江苏的淮安市也将拆迁集体土地上非居住房屋停产、停业损失补偿上限设置为房屋补偿总价的一定比例。2007年《深圳市公共基础设施建设项目房屋拆迁补偿标准》第六部分中规定, 拆迁合法经营房屋通常补偿3个月的税后利润, 拆迁特许经营房屋补偿剩余经营期限的税后平均利润, 上限为36个月。2012年《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第20条规定:“对非居住房屋, 还应当补偿下列费用: (一) 设备搬迁和安装费用; (二) 无法恢复使用的设备按照重置价结合成新结算的费用; (三) 停产、停业损失补偿”。该市相应评估技术规范对最后一项认定并无操作细则。

以工作实例说明征收集体企业对停产、停业损失补偿的有限性。北京地铁十号线二期建设需整体搬迁占42亩集体土地的某建筑材料生产企业, 所在区政府2009年6月向该企业发出停产通知, 该企业随即停产, 着手企业转型、人员安置、债务清偿等事宜。由于就补偿总额意向未能达成最终协议, 当地又无集体企业停产、停业损失补偿的明确规范, 加之适逢国有土地上房屋征收补偿条例出台等多种因素, 区政府与被征收企业的拆迁接洽一度停滞。2012年4月, 区政府新成立的征收办通知被征收企业, 该项目因未取得房屋拆迁许可证, 要按《国有土地上房屋征收与补偿条例》及地方规定评估停产、停业损失。从评估公式看, 以月租金+月净利润×修正系数+员工月生活补助的累计数为基数, 补偿期限为7个月, 对容积率不超过0.5或从事生产制造的经营性房屋, 补偿期限可适当延长但不超过12个月, 实际上最多补偿一年的房地产收益与经营收益损失 (5) 。然而, 收到停产通知已逾三年, 尚有物价上涨特别是房价飙升因素, 被征收企业要求评估机构综合考虑企业用地性质、行业特殊性、职工利益、供应商等债权人损失, 特别是三年多的停产已致企业被逐出建材行业并蒙受重大损失的事实, 给予客观公正的认定。然而, 直到2013年, 本案仍在协调, 主要分歧在于停产停业损失的补偿额度。

(二) 集体土地上房屋处分权价值在征收补偿中无从体现

物的使用价值与交换价值体现物的自然属性与社会属性, 从物权角度审视, 反映所有权人对物享有的使用权与处分权。由于我国让集体土地长期承载农村社会保障功能, 注重农民对土地的占有使用而禁锢其处分土地使用权, 并通过“房地一体”制度设计变相阻断其行使地上房屋处分权, 导致处分权价值在征收补偿中无从体现。

新中国成立以来我们一直实行城乡二元分割政策, 农民长期不享有医疗、养老等社会保障, 直到2002年起开展新型农村合作医疗、2009年起开展新型农村社会养老保险试点, 2014年2月国务院出台《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》, 而农民的生育、工伤、失业等保险至今付之阙如。集体土地使用权长期担负了社会保障职能:宅基地使用权为保障农民住所提供条件, 土地承包经营权维系农民基本生活, 建设用地使用权服务于农村教育、医疗、基础设施等建设。此种保障模式的局限是明显的, 主要有三点:一是依赖土地的农村社会保障体系单一, 无法满足社会保障的综合性要求;二是农村土地社会保障功能的强化进一步加大了城乡二元结构的不平等, 加剧了城乡差别[3];三是过分强调土地的社会保障功能与发挥土地利用价值的物权制度相左, 导致政策与法律的不协调, 以及用益物权内部设计的逻辑矛盾。

正是强调集体土地社会保障功能的思路限制了集体土地使用权的权能发挥。抛开与本文无关的土地承包经营权, 仅就宅基地使用权而言, 其转让、互换、出租、抵押等处分方式都受到严格限制。1998年《土地管理法》规定农民出租、出卖房屋后, 再申请宅基地的, 不予批准。对宅基地使用权的流转虽未设定禁令, 但通过禁止另行申请宅基地而实际限制了流转。2004年该法修订版第62条延续了此种态度。更进一步的政策限制还体现在宅基地使用权受让主体上。2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》严禁城镇居民在农村购置宅基地, 严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》第2条规定:“农村住宅用地只能分配给本村村民, 城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发”。之所以如此规定, 还是强调宅基地使用权与农民身份捆绑的类似福利性质的社会保障功能。农村地权是国家给予农民的福利性待遇的说法, 实际上是对农户本来就应当享有的财产权利的忽视, 否定了宅基地使用权是农民享有的一项独立而基本的土地物权, 支持了乡村规划与小城镇化中各种对农民土地使用权进行侵害的行为, 甚至有助于酿成制度性侵权行为[3]。

我国现行立法规定地上建筑物所有权必须与土地使用权一体处分, 采取近乎结合主义的立法模式, 故对集体土地使用权权能的限制当然波及地上房屋所有权权能。现行法一方面认定集体土地使用权与地上房屋所有权属于性质和内容都不相同的物权, 另一方面却在权利行使上坚持二者不可分割处分的规则, 权利人无法根据自己的意愿单独行使处分权, 故此两种权利的独立性名存实亡。严格讲, 现行法下的集体建设用地使用权、宅基地使用权、地上房屋所有权都不是真正的、独立的、完全的物权, 它们的独立性更多具有名义上的意义。对集体建设用地或宅基地使用权流转形式、区域、对象、程序等种种限制, 也一并适用于其地上房屋所有权的流转限制。集体土地上房屋所有权作为一项其转让受到重重限制的财产性权利, 完整性无论在法律上还是在经济上都存在缺陷, 其价值更多停留在使用价值而非交换价值上, 所以被极大弱化。一旦集体土地上房屋遭遇征收, 其所有权价值就无从在处分权能上获得体现, 无法进行市场比较, 补偿注定是残缺的。

三、集体土地上房屋多项附带权益在征收补偿中被边缘化

集体土地用益物权及地上房屋所有权作为被征收人拥有的法定权利, 其价值在征收补偿中尚且被赤裸裸低估, 那些未被立法确认的集体土地上房屋附带权益在征收补偿中更是被边缘化。集体土地上房屋功能客观上有别于国有土地上房屋, 必须将其置于“三农”宏观背景中以审视征收补偿的不足。

(一) 集体土地上经营性用房附带的就业利益在征收补偿中被忽视

与国有土地上经营性用房相比, 集体土地上经营性用房附带的就业利益更为显著, 但其因房屋征收而丧失后未获得任何补偿。

我国经济结构中同时存在落后的农业部门和以工业、服务业为主的现代城市部门, 农作物与工业产品、服务的价值一直存在“剪刀差”, 城乡收入悬殊。农村劳动力出于提高收入、改善生计的愿望向集体企业、私营企业转移, 或自觉进行业态调整, 从事非农自营活动。集体土地上经营性用房, 无论集体企业厂房还是宅基地上经过改造的“农家乐”, 都承载着就近解决农村剩余劳动力、调整产业形态、增加农民收入的功能。而城镇居民的就业选择要比农村剩余劳动力自由得多, 岗位变动通常不跨行业, 即便跨越也都在第二、第三产业内, 收入不存在特别明显的梯度, 因此在国有土地上经营性用房被征收后, 职工丧失的就业机会相对而言易于通过市场途径弥补, 而收入差距也不会像乡镇企业劳动力被迫回归农业经营那样明显。

集体土地上经营性用房被征收后, 经营主体尚可获得有限的停产、停业损失补偿, 被雇佣劳动者却只能依据劳动合同向经营主体主张补偿, 而后者完全可以将国家征收援引为不可抗力事由以免除责任, 劳动者实际上得不到任何补偿。《土地管理法》明确规定对失地农民的补偿包含“安置补助费”, 各地也有相应实施细则, 不过此种安置补助是基于土地生产资料, 准确说是对土地承包经营权的补偿, 而非对集体土地上经营性用房承载的就业机会的损失补偿, 即受补偿主体是用益物权人而非受雇劳动者。无论国家层面还是地方层面、立法层面还是执行层面, 对集体土地上经营性用房附带的劳动者就业利益均无考虑。那么, 是否因受雇佣的农村劳动力拥有亦农亦工双重身份, 既占有使用集体土地又占据劳动岗位, 与城镇劳动者地位不同, 如果规定两者待遇完全一样会产生新的不平等?当农民劳动者仅仅失去就业机会而尚有承包土地可经营时, 是否没有必要对其进行就业安置或提供安置补助费?从原理上看, 此论调似乎没有问题, 但它忽略了城市在长期二元结构中对农村的剥夺, 忽略了非农经营对农民增收的现实意义, 忽略了农民劳动者因长途迁徙、子女教育、老人赡养、身份歧视、保障缺失等因素所承受的远远超出城镇劳动力的就业成本。相对于传统农田生产收益, 集体土地上经营性用房承载的就业利益是现实而重大的, 不应在征收补偿中被忽视。

(二) 宅基地上房屋附带的物质层面利益在征收补偿中被忽视

宅基地上房屋附带着非所有权人的居住利益、保障农田生产和从事庭院经济的权益, 这些物质层面利益因房屋征收而丧失, 其补偿却被立法和实践忽视。

宅基地上房屋固有功能是为农民提供遮风避雨的居住场所, 居住使用者并不限于房屋所有权人, 也包括房屋所有权人之外与其有亲属关系的年迈父母、未成年子女, 以及没有亲属关系的保姆等。当房屋被征收时, 房屋所有权人固然能获得补偿款或安置房, 至少《物权法》上明确规定征收个人住宅的应保障被征收人居住条件, 而那些不享有房屋所有权的原居住使用者在现行制度下将缺乏权益保障。倘若被征收人取得安置房后拒绝原居住使用者入住, 或在取得补偿款后不及时解决原居住使用者的居住问题, 在尚无基本住房保障体系的农村 (6) , 这些人的居住权益在法律上将难以保障。笔者担忧并非空穴来风, 即便在有住房保障制度的城镇, 有关所有权与居住权对抗的案例也不罕见 (7) 。在集体土地上房屋征收补偿实践中, 有地方考虑被征收人家庭成员结构, 给予不同套型的房屋进行安置, 有地方参考被征收人户籍登记与实际居住状况, 将居住使用者直接确定为被安置人 (8) , 明确其享有相应货币补偿或房屋安置权利, 从而避免原居住使用者的居住权利受到损害。问题是, 居住权存废在学理上饱受争议且至今未予立法, 各地征收集体土地上房屋时对原居住使用者的补偿安置差异较大, 这也是居住权纠纷的诱因之一。

居住使用并非宅基地上房屋的全部意义所在, 对宅基地上房屋功能的全面认识还须置于农业生产背景中。以家庭承包为主要形式的传统农田生产活动有赖于对宅基地上房屋的使用, 如用其存放农业机具、生产果实, 作为扬壳、脱粒、晾晒等活动的场所, 储存和供给农家肥, 等等。宅基地上房屋集生活、生产功能于一体, 可以说, 没有宅基地上房屋的保障, 家庭承包形式的农田生产将难以为继。除了保障农田生产, 在发展庭院经济的地区, 宅基地上房屋自带庭院与房前屋后零星地块共同构成生产经营场所, 用于从事精细化种植、养殖、手工等活动, 而与农田生产相独立。受自然条件、生产观念、外部环境等因素制约, 庭院经济发展很不平衡, 有些地区效益显著而有些地区无此迹象 (9) 。当宅基地上房屋被征收拆除后, 若非就近安置类似房屋, 原有农田生产保障功能无疑将受影响, 而原有庭院经济收益也必荡然无存, 这些都是被征收人遭受的直接、客观的物质损失。然而, 国家层面并无法律规范认可这些权益, 地方征收实践中也几乎未予补偿 (10) 。

(三) 宅基地上房屋附带的精神层面利益在征收补偿中被忽视

宅基地上房屋特别是祖宅等特定物客观附着了居住使用者的情感利益和舒适性利益, 或许是掌握话语权的城镇居民认识不足或有意漠视, 这些精神层面利益在征收补偿中被完全边缘化, 理论探讨不多, 各地实践中不予补偿。

被征收人由于征收行为丧失的情感利益是客观而真切的。据报道, 南水北调工程移民中有一位91岁的农村老人, 参加过抗美援朝, 开始不愿意搬, 撂下狠话, 除非把他装进准备好的棺材才能拉走。最终老人还是想通了, 但坚持要带棺材搬家。这还不是对故土依恋的极致。搬离故土前, 移民们都要最后祭一次祖。在盛湾镇, 曾有一位82岁的老奶奶, 跪在祖坟前提起搬迁, 控制不住情绪, 哭诉以后再没机会来给祭祖时, 悲从中来, 忽然一头栽倒在祖坟前, 再也没有醒来 (11) 。虽不能据此妄言依附于故土的情感利益如同生命珍贵, 但每个农民都有自己对家的情感寄托, 其物质载体主要就是宅基地上房屋。倘若有朝一日, 这些住宅要被征收、被拆除, 地貌被彻底改观, 生于斯长于斯的人们, 其情感失落与心理撕痛该是何等沉重?除了沉淀的情感归宿, 宅基地上房屋还因其低容积率、围合空间建制、多样性民居风格、丰富变幻的景观、清新空气和静谧环境而给居住使用者带来真实的舒适性感受, 这些都是国有土地上房屋难以比拟的, 也是城镇居民甘冒买卖合同无效的风险前往农村购买房屋的动因。倘若市政基础设施和公共服务设施能够适度均衡, 路网直通农村各家各户, 基础教育、基本医疗、养老服务等需求能就近满足, 农业劳动者收入有保障, 我们为什么还要舍弃农村舒适的生存空间而往城镇集中呢?西方发达国家“逆城市化”趋势的诱因之一, 正是农村小镇固有的舒适性。若非在相似环境中置换住宅, 宅基地上房屋被征收拆除后, 其附带的舒适性利益将一并丧失。

国家层面并无法律规范认可依附于宅基地上房屋的情感利益或舒适性利益, 笔者查阅地方关于集体土地上房屋拆迁补偿的多份规定, 未曾发现对此类利益损失进行补偿的立法例。实践中, 作为国家资金的拆迁补偿款也没有以此名义支出的, 否则难以通过审计。在因公共利益进行征地、拆迁、移民时, 我们的主流宣传是牺牲个人奉献国家。不过, 法律工作者应考虑的, 是这些牺牲如此真实、沉重、深远, 是否还在容忍义务范围内而被完全排除在补偿之外?即便在公共利益道义和在一般牺牲理论中可让被征收人容忍一些心理或生理不适, 在农村房屋征收补偿已然低廉的现状下, 也该考虑适当补偿农民精神层面的利益。

四、深层的利益根源—与民争富的土地财政

(一) 强制征收天然不如协议购买公平

在市场经济发达国家和地区, 不动产交易已形成开放、稳定、成熟的市场, 政府为公益事业取得私有不动产采用协议、公开市场购买等非强制手段, 强制征收不是主要方式。如澳大利亚联邦1989年《土地取得法》规定, 联邦政府为了公共利益可以通过协议、公开市场购买和强制手段取得土地;事实上, 与联邦政府用地有关的土地交易90%以上是在公开土地市场上通过一般商业交易手段完成的。在西欧的法国、挪威、爱尔兰和西班牙等国, 为保证农地的充分利用, 法律规定政府有权对其认为没有合理利用的农地进行强制性处置包括强制购买, 但在现实中这些政府很少甚至从未使用过这一手段[4]。日本公共用地的取得方法, 几乎全部采用任意买卖的形式;为了尽量消除其不统一, 保障任意买卖的公正和公平, 特制定了《伴随公共用地的取得的补偿基准纲要》, 即在补偿交涉时还应参照国家标准[5]。我国澳门特别行政区《充实公用征收法律制度—若干废止》在立法说明中指出“必须首先尝试透过私法途径取得有关财产” (12) 。协议购买在公开市场进行, 相比强制征收, 其补偿价值更加公允。征收补偿过程中“公平市场价值”在很大程度上是一个“神话”, 其原因在于: (1) 房屋征收发生在一个买方和一个卖方之间, “开放”的市场并不存在; (2) 征收人与被征收人之间处于不平等地位, 与一般市场主体之间的自愿交易相比, 房屋征收所体现的是一种强制交易行为, 征收主体是政府, 被征收人处于弱势地位; (3) 从时间上看, 征收补偿安置协议的签订和搬迁均受征收期限的限制, 不能用时间去检验征收价格是否合理[6]。我国国有土地上房屋虽已形成交易市场, 《国有土地上房屋征收与补偿条例》也规定了补偿不得低于被征收房屋的市场价格, 但这一切均由政府补偿决定、法院强制执行所保障。实践中, 国有土地上房屋征收频频遭遇抵制, 而尚无市场可比价格的集体土地上房屋的征收惨案更屡屡见诸报端 (13) 。归根结底, 皆因征收补偿额偏低。

(二) 集体土地征收转用对地方财政的贡献

政府征收集体土地及其上房屋后取得土地所有权并将其国有化, 通过对土地一级市场的垄断获取超出征收补偿的利益。财政数据显示, 2014年第一季度全国国有土地使用权出让收入达1.08万亿元, 同期地方本级财政收入1.95万亿元, 两者比值达1:1.7 (14) 。中国经济研究院调查的23个省份中, 浙江、天津约2/3债务靠土地出让收入偿还, 占比分别达66.27%和64.56%, 占比最小的也在1/5以上, 省份为甘肃 (22.4%) 、河北 (22.13%) 、山西 (20.67%) ;北京、浙江、上海需依靠土地收入偿债的债务规模名列前三, 分别为3601.27亿元、2 739.44亿元、2 222.65亿元 (15) 。这些出让土地来源包括既有国有土地和国家征收的原属农民集体所有的土地。笔者查阅近五年的《中国国土资源公报》, 试图找出批准征收农用地转建设用地量、建设用地供应量、土地出让价款三者间的关系。2013年全国批准建设用地53.43万公顷, 其中转为建设用地的农用地37.24万公顷, 国有建设用地供应73.05万公顷, 出让国有建设用地36.70万公顷, 出让合同价款4.20万亿元。2012年全国批准建设用地61.52万公顷, 其中转为建设用地的农用地42.91万公顷, 国有建设用地供应69.04万公顷, 出让国有建设用地32.28万公顷, 出让合同价款2.69万亿元。2011年全国批准建设用地61.17万公顷, 其中转为建设用地的农用地41.05万公顷, 国有建设用地供应58.77万公顷, 出让国有建设用地33.39万公顷, 出让合同价款3.15万亿元。2010年全国批准建设用地48.45万公顷, 其中转为建设用地的农用地33.77万公顷, 国有建设用地供应42.82万公顷, 出让国有建设用地29.15万公顷, 出让合同价款2.71万亿元。2009年全国批准建设用地57.6万公顷, 国有建设用地供应31.9万公顷, 同比增长44.2% (16) 。2009-2013年地方财政收入分别为3.26万亿元、4.06万亿元、5.24万亿元、6.11万亿元、6.90万亿元。

分析以上数据发现: (1) 自2009年以来, 全国范围内供地规模不断加大, 绝对值逐年增长约10万公顷; (2) 从批准建设用地到形成土地实际供应量的周期缩短, 近两年土地供应量超过批准建设用地量; (3) 综合考虑批准建设用地未在当年形成实际供应量的扣除因素与年度结转因素, 被征收农用地转建设用地约占当年实际供地60%, 2010年这一比值高达79%; (4) 出让建设用地约占实际供地50%, 与划拨用地平分秋色; (5) 土地出让合同价款与地方财政收入的比约为60% (17) 。假定出让建设用地面积在两类土地来源中均匀分布, 征收后转变用途的原集体土地占出让建设用地面积的60%。假定出让价格在两类土地来源中均匀分布, 征收后转变用途的原集体土地的出让合同价款与地方财政收入的比约为60%×60%=36%;鉴于既有国有土地区位好而价格高, 征收后转变用途的原集体土地的出让收入对地方财政的贡献率应在30%上下。这尚未考虑农用地转建设用地后有50%被划拨使用对地方经济的贡献因素。

(三) 收益与权力双轮驱动地方土地财政

土地财政是指地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租、税、费收入的一种财政模式。土地出让金作为地方财政的主要收入来源, 2003年至2009年间的占比呈折线波动, 保持在40%左右, 这一比例近年尚有增长, 达到60%;此外, 与土地直接相关的城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税等4种土地直接税, 以及与土地间接相关的“一税两费”、企业所得税、个人所得税等土地间接税近年分别占地方财政收入的比约为10%和15% (18) 。2013年国务院办公厅《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》规定, 出售住房应依法严格按转让所得20%计征个人所得税。无论此举如何影响房价, 地方政府以调控名义从二手房交易中获得丰厚的税收收入都是不争的事实。上述财税收入合并计算, 地方财政对土地的倚重程度可能高达八成, 而这些土地从规模上看, 60%为征收集体土地后从农用地转变过来的建设用地。土地征收出让与地方财政的利益如此攸关, 地方政府在有效调整经济结构前, 过度依赖土地与其说是主观故意, 莫如说有客观无奈。在缺乏现代制造业、高新技术产业、文化创意产业等实体经济增长点的情况下, 地方政府从土地出让中赚取的巨额净收益给财政打了一剂强心针, 客观上维持了地方公共机构运转和公用事业发展。

地方政府既负责土地行政管理, 又负责集体土地及地上物征收、土地一级开发及一级开发授权、国有土地划拨和出让, 集“裁判员”与“运动员”于一身, 拥有判断征收行为公益目的、认定土地征收价格、主导征收程序的自由裁量空间和绝对垄断权力, 这一切都大大强化了土地财政的可操作性, 造成征收人滥用国家权力, 通过低成本征收集体土地及地上物后再以招标、拍卖、挂牌或协议方式出让, 赚取土地价格“剪刀差”的现象俯首皆是。对于农村土地而言, 征收是其整体规划的第一步, 接下来便是最重要的土地再规划、再改造, 实现其增值利益的过程, 但往往农民的土地收益止步于少得可怜的一次性永久的征地补偿费, 征完地后就被彻底地排斥在土地之外, 完全独立地开始“无地生活”, 原来土地上包括出让金在内的各种形式的巨额增值利益都被相关的利益团体瓜分, 而农民却无能为力[7]。调查资料显示, 沪宁高速的土地补偿费仅8 000元/亩, 而其在香港上市的土地市值高达20万元/亩, 这部分增值国家分文没有返还给村集体[8]。以北京为例, 核定土地一级开发企业的经营利润不高于预计总建设成本的8%, 完成一级开发的土地被地方政府收储, 纳入政府垄断的土地一级市场, 土地二级开发企业在土地一级市场获取的价格远远高于土地一级开发成本及利润, 超额部分落入地方财政囊中, 并作为二级开发成本转嫁给商品房买受人或承租人 (19) 。无论土地一级开发利润、土地出让金, 还是土地二级开发利润, 被征地农民都不参与分配, 而仅获得土地补偿、地上物补偿等一次性补偿, 农民集体作为土地所有者和农民个体作为房屋所有者的利益由于“公共利益”泛化而被土地财政剥夺。

地方财政对土地的高度依赖, 一方面是出于从“财富之母”的土地攫取巨额收益的内在需要, 另一方面是城市政府垄断土地一级市场的权力使然, 两者驱动土地财政, 分别为其提供了必要性和可能性。与民争富的土地财政是在与含城镇居民在内的普通民众争富, 特别是在与城乡二元体制下的农民集体和农民个体争夺财产利益。这是集体土地上房屋征收补偿价值低估的总源头。

参考文献

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[2]蒙晓阳.私法视域下的中国征地补偿[M].北京:人民法院出版社, 2011:49.

[3]刘道远.农村集体土地社会保障功能及其改进[J].云南社会科学, 2011 (5) :64.

[4]谢清树.中国土地征用制度的改革—与市场经济国家土地征用制度的比较[J].开放时代, 2005 (5) :123.

[5]王坤, 李志强.新中国土地征收制度研究[M].北京:社会科学文献出版社, 2009:29.

[6]王玥, 卢新海.基于完全补偿原则的我国房屋征收补偿制度评析[J].中国房地产, 2012 (5) :27.

[7]于华江, 杨飞.城乡一体化建设中农民土地财产权益保护[A].刘俊.中国农村土地法律制度创新研究[C].北京:群众出版社, 2012:196.

8.关于集体土地征收补偿问题的合理化建议 篇八

第一章 总 则

第一条 为了加强集体土地征收管理，保障各项建设的顺利进行，维护土地所有者、使用者的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理实施条例》，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本市市辖区范围内征收集体所有土地及房屋拆迁的安置补偿，适用本办法。

国家、自治区在本市实施的重点建设项目征地补偿标准另有规定的，从其规定。

第三条 市国土资源局是我市集体土地征收及安置补偿的主管部门，下设征地拆迁审核办公室，负责对市辖区范围内征地拆迁安置补偿工作的监督和指导。

兴庆区、金凤区、西夏区人民政府负责实施本辖区范围内征收集体土地及房屋拆迁安置补偿的具体工作。

市发改委、监察局、财政局、审计局、人力资源和社会保障局、民政局、公安局、规划局、水务局等有关行政管理部门应按照各自职责，协同市国土资源行政主管部门做好征地拆迁安置补偿各项工作。

第二章 征收集体土地补偿

第四条 征收集体农用地的补偿费，根据《自治区人民政府关于发布实施宁夏回族自治区县（市、区）征地补偿标准的通知》，结合本市实际，按照被征收集体农用地所在区片相应的征地补偿标准执行（具体详见附表1）。

第五条 征收农用地的补偿费标准包括土地补偿费、安置补助费、三年过渡期生活补助费、基本养老保险费、住房分摊安置补助费。

土地补偿费、安置补助费标准按照《宁夏回族自治区土地管理条例》第四十六条规定执行。

三年过渡期生活补助费根据实际征收农民农用地面积(不含未利用地、湖地)，按照每亩每年500元的标准由辖区人民政府按发放。

已征地农转非人员基本养老保险费，指在市辖区范围内自2010年1月1日以后，因征收土地全部失地或人均耕地面积低于0.5亩并已办理农转非户口手续，年满18周岁以上（含18周岁）自愿参加养老保险的人员，市财政按照平均每亩1300元的标准支付基本养老保险费，不参保人员不予补助。个人缴费部分，由参保人员按照国家、自治区、银川市有关规定进行缴费。

住房分摊安置补助费，指被拆迁房屋采取实物补偿(以房还房)的，返还房屋成本价和货币补偿之间差价,平均每亩分摊20300元，但未承包给农民的集体土地除外。

第六条 在征地拆迁中，征收集体农用地的具体补偿标准如下：

（一）在绕城高速公路以内，被征地拆迁农民的住房实行实物补偿(以房还房)，在征收集体农用地时，土地补偿费、安置补助费、过渡期综合补助费直接以货币方式支付。已征地农转非人员自愿参加基本养老保险的，基本养老保险费由市财政承担部分直接从市财政划入个人账户，不直接兑付给个人。住房分摊安置补助费在安置住房时已计入在房屋安置成本中，不直接兑付给个人。

（二）在绕城高速公路以外征收集体农用地（包括集体建设用地）时，以货币方式支付土地补偿费、安置补助费。

第七条 在征地拆迁中，征收绕城高速公路以内集体建设用地时，被征地拆迁农民的住房实行实物补偿(以房还房)，集体建设用地不予补偿。

第八条 征收集体鱼池每亩补偿10000元，征收集体湖地每亩补偿5000元，征收集体其它未利用地每亩补偿3000元。

第九条 实施线性工程（公路、铁路、沟渠等）时的土地征收，按红线内的征收土地总面积的3%计算边角地，计入征地补偿费。

第十条 征收土地过程中需恢复、改建农田水利设施的工作，由权属单位或辖区政府提出方案，市水务局审核、指导、监督实施。资金纳入征地补偿总成本中。

第三章 拆迁房屋补偿安置

第十一条 拆迁农民房屋及地上附着物的补偿面积以2003年航空影像图或卫星影像图测量的面积为准。

第十二条 绕城高速公路以内，被征地拆迁农民的住房采取实物补偿方式安置，按照“一户一宅”的原则，只对2003年1月1日以前一处宅基地上建造的房屋或2003年1月1日以后依法取得的一处宅基地上建造的房屋采取实物补偿，不考虑装修标准；对2003年1月1日以前其他宅基地上建造的房屋按照本办法附表2的标准予以货币补偿。

凡2003年1月1日以后未经批准，违法违章建造的房屋和其他建筑物一律不予补偿。

第十三条 拆迁安置房屋面积按被拆迁人口计算。被拆迁安置人口按以下原则确定：

（一）第二轮土地承包时分配了承包地且户籍在被拆迁村队的人员或征地拆迁时已出生并持有计生部门核发准生证的人员（必须是户主直系亲属）；

（二）原户口在征地拆迁范围内的现役士兵；

（三）原户口在征地拆迁范围内的在校大中专学生；

（四）原户口在征地拆迁范围内的正在服刑或劳动教养的人员。

第十四条 根据第十二条、第十三条规定，被拆迁房屋安置面积按以下原则确定：

（一）被拆迁房屋人均住房建筑面积大于40平方米，按每人40平方米进行住房安置，安置后剩余房屋按附表2进行货币补偿。

（二）被拆迁房屋人均住房建筑面积小于40平方米，按人均40平方米予以安置。2003年1月1日以后依法建造的房屋不予补偿。

（三）按人均40平方米计算后安置面积不足一套住房的，安置房屋面积按不超过60平方米的户型予以安置，其差额部分面积由安置户（五保户、烈属、丧失劳动力的残疾人员除外）按每平方米1000元购买。

（四）给予住房安置的，原农民住房的附属设施(含室内装修及其它附属设施如围墙、地坪、水井、门楼、厕所等)不再进行补偿。

（五）因户型设计超出应安置面积的部分，由安置户按市场价购买。

第十五条 绕城高速公路以外农民宅基地上建造的住房只给予货币补偿，由各辖区政府另行给被拆迁农民统一划定宅基地建设住房，被拆迁农民新建住房每人按40平方米给予补助，每平方米补助500元。

第十六条 拆迁空挂户宅基地上建造的房屋按以下规定执行。

空挂户是指户口已迁入本集体经济组织内，但没有承包土地的人员。

空挂户2003年以前建造的房屋，40平方米以内的，按500元/平方米予以补偿；40平方米以外的按100元/平方米予以补偿，不进行房屋安置。

空挂户2003年1月1日以后建造的房屋一律不予补偿。

第四章 地上其它附着物补偿

第十七条 被征收土地时，地上其它附着物按以下标准进行货币补偿：

(一)特殊结构房屋如厂房、钢屋架棚、库房等可参照本办法附表二执行。

(二)大地树木、青苗补偿标准按照附表3的补偿标准进行补偿

(三)养殖小区、清真寺等寺院、坟、地窖的补偿按照附表4的补偿标准进行补偿。

(四)温棚、温棚作物及其他地上附着物的补偿按照附表

5、表6的补偿标准进行补偿，但温棚建筑面积平均每亩超出300平方米的部分不予补偿。

(五)湖地、鱼塘除土地补偿费外，看护房及其他地上附着物(含清塘费)按照每亩2000元进行补偿。

第十八条 属下列情形之一的青苗及地上附着物不予补偿:

(一)自2003年1月1日以后，在市辖三区范围内，单位或者个人未经批准，抢建的建筑物、构筑物及其他设施；

(二)到期或超过批准期限的临时性建筑物、构筑物；

(三)自征收土地公告发布后，在被征收的土地上私自取土，按实际取土量和土方市场价核算费用，从征地补偿费中扣除。在被征收的土地上积土的，土方不予补偿；

(四)自征收土地公告发布后，在被征收的土地上抢栽抢种的农作物及树木。

第五章 其 它

第十九条 被征地农民拆迁房屋采取实物补偿的，在安置住房没有交付前，拆迁人给被拆迁人家庭常住人口每人每月支付120元的过渡期租房补助费。

拆迁农民住房的，拆迁人按被拆迁户家庭常住人口每人200元的标准一次性支付搬家补助费。

拆迁农民住房的，在规定的时间内拆迁的拆迁户经认定后按3000元/户予以奖励。未按期搬迁的不予发放奖金。

第二十条 农民使用的土地被全部征收后，按银川市国土资源局核准的安置人口每人可按成本价购买5平方米的营业房或者20平方米出租公寓，用于解决以后的就业和生活问题。

第二十一条 按照本办法规定已支付补偿费或进行安置后，被征地单位和个人不得阻挠建设施工。对阻挠国家建设征收土地的，由国土资源行政主管部门责令交出被征收的土地，拒不交土地的，申请人民法院强制执行。

第六章 附 则

第二十二条 本办法自2011年2月1日起施行。原《银川市征收集体土地及房屋拆迁安置补偿办法》（银政发[2006]34号）同时废止。