地方政府债券现状

地方政府债券现状（精选8篇）

1.地方政府债券现状 篇一

地方政府土地储备专项债券

概念：地方政府土地储备专项债券（以下简称土地储备专项债券）是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入（以下统称土地出让收入）偿还的地方政府专项债券。

职责：土地储备机构负责测算提出土地储备资金需求，配合提供土地储备专项债券发行相关材料，规范使用土地储备专项债券资金，提高资金使用效益。

意义：发行土地储备专项债券是严格按照预算法要求和国务院文件规定，完善地方政府专项债券管理、规范地方政府土地储备融资行为的重要举措。土地储备专项债券根据土地储备业务实际需要，在发行额度和期限、发行对象、项目管理、收益回报等方面“量身打造”，全面适应土地储备业务特点，有利于健全规范的地方政府举债融资机制，保障土地储备领域项目建设合理融资需求，防范专项债务风险，妥善处理好稳增长和防风险的关系，服务改革发展大局。

相关资料：地方各级国土资源部门、土地储备机构应当配合做好本地区土地储备专项债券发行准备工作，配合做好信息披露、信用评级、土地资产评估等工作。河南中隆信用评估有限公司

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2.地方政府债券现状 篇二

2009年经国务院批准以省、自治区、直辖市和计划列市政府为发行和偿还主体, 由财政部代理、总量规模2000亿元的地方政府债券顺利发行。2010年11月, 财政部代理30个省和5个计划单列市发行2000亿元地方政府债券的任务全部顺利完成。在总结09年和10年地方政府债券发行经验基础上, 去年我国首次启动地方政府自行发债试点。数据显示, 2011年我国地方政府债券共发行2000亿元, 期限分3年和5年两种。其中财政部代理地方政府发行金额为1771亿元, 上海市、浙江省、广东省、深圳市四个试点省市自行发债额为229亿元。

《2012年地方政府自行发债试点办法》日前印发, 与去年相比, 国务院批准的地方政府债券规模将增至2500亿元;试点范围并没有变化, 依旧为上海市、浙江省、广东省、深圳市。最显眼的变化就要属发债品种的改变, 除了3年期和5年期债券外, 今年新增了7年期债券。财政部明确提出, 2 0 1 2年增加的地方政府债券收入, 要优先用于保障性安居工程。

在2009年的地方政府债券发行中各债券的市场表现不佳, 大部分地方政府债券在二级市场上跌破发行价的情况下交易量不足发行总量的20%, 甚至相当比例的地方政府债券在二级市场上零成交。与此相反, 在总结09年和10年地方政府债券发行经验基础上, 地方政府自行发债试点取得了良好的反应。在从发行情况来看, 试点省市的地方债券均受到市场追捧, 发行利率与同期限国债基本持平或略低, 发行倍率高企, 上海地方债券发行认购超过3倍, 广东认购更是高达6倍。今年市场对地方政府债将更偏于理性各地方政府发行也会更市场化, 由于净增量较少 (试点的4省市今年共有189亿元地方政府债到期) , 因此认购情况依然会较好, 2012年发行情况总体必然相对乐观。在市场化的运作模式下, 依据市场化信用评级确定利率水平, 地方债的发行规模将不断提升, 市场认可度提高, 交易状况良好。

2009年至2011年, 国务院批准的地方政府债券规模均为2000亿元, 2012年则增至2500亿元。地方政府债券的总规模扩大, 试点省市自行发债的规模也会“水涨船高”。自行发债规模扩大, 也会带来诸多风险。从中央代发到试点地方自行发债, 更多地强调了地方政府还本付息的主体责任, 使地方政府成为地方政府债券的真正债务人, 这将是一个趋势。

二、地方政府债券发行的信用风险分析

Frank J.Fabozzi把信用风险分为三类:违约风险、基差风险和降级风险。违约风险是债券发行人违约的风险, 基差风险市债券和国债基差扩大的风险, 降级风险则是评级机构降低债券信用等级的风险。但狭义的信用风险主要是指债券的违约风险。对于一般的市政债券来说, 信用风险包括宏观经济风险、政策风险以及增信风险等。

与一般企业 (公司) 债券发行主体不同的是, 市政债券的发行主体是地方政府, 正是由于其发行主体存在的特殊性, 使得地方政府债券的信用风险与一般债券的信用风险有所不同。地方债信用风险除了一般债券所具有的宏观经济风险、行业风险和政策风险等之外, 还包括了地方政府债券的特有风险, 这种特有风险主要体现在公共风险、地方政府信用缺失的制度性风险以及地方财政风险三个方面。

国外特别是美国市政债券市场发达的一个非常重要的原因在于, 它有效解决了市政债券发行的最大难题, 即市政债券的信用等级较低的问题, 这正是中国地方政府债券发行过程中面临的最大难题之一。

从历史经验来看, 地方债并非绝对安全的债券品种。以美国为例, 1975年2月25日, 纽约市政债券发行人城市开发公司发生违约;1983年又发生了华盛顿公共能源供应系统债券违约事件等。这些财务危机表明:地方政府债券也存在较大的信用风险。表1为1940~1994年美国市政债券违约的统计数据, 在这一期间总共发行了403152次市政债券, 其中有2020次发生过违约, 违约概率达到0.50%。 (表1)

即使在像美国这样的发达而完善的资本市场上, 地方政府债券也存在着较大的信用风险。那么, 在从计划经济体制向市场经济体制转型的背景下, 中国发行的地方政府债券, 其信用风险又有多大呢?

目前, 中国一些地方政府信用缺失状况比较严重:

(1) 由于地方本位主义思想的存在, 一些地方政府往往过分强调本地区经济的发展速度, 导致这些地方政府大量负债, 而这些债务由于缺乏有效的监管, 透明度较低。

(2) 在市场经济建设过程中, 一些地方政府政务不公开, 决策不民主, 投资建设非市场化现象严重, 导致城市建设资金运行效率过低, 未来将很难保证有足够的项目收入来偿还债券本息。

(3) 由于缺乏有效的监督和行政行为的“软约束”, 一些地方政府的信用常常因有关领导的人事变动而出现“断链现象”。

上述原因加大了投资者和评级机构对地方政府债券信用等级判断的难度, 加大了投资风险, 影响了投资者对城投债的认同程度, 未能真正体现出地方政府信用的特点。与成熟国家发行的市政债券相比, 中国地方政府债券存在发行利率偏低、市场规模偏小及市场流动性偏低等问题。

为进一步提高投资者对中国地方债券的认可程度, 降低发债成本, 促进地方政府债券市场更加健康发展, 比这认为应当建立和完善专门适合中国地方债发展的增信体系。

三、防范地方政府债券风险防范机制的政策建议

开放地方政府债券在我国是新生事物, 现阶段地方政府发行债券是市场经济条件下的一种市场行为, 必须遵循市场经济的一般规律, 获得市场的认可。对我国地方政府而言, 关键的是要建立起政府的信用和偿债能力。借鉴国际上比较成熟的做法, 结合中国的实际情况和未来经济社会发展的总体趋势, 笔者给出如下几点建议:

1. 加快地方债市场发展, 并逐步规范发展成为适合中国国情的地方政府债券。

在日本, 地方公营企业主要以发债为主, 发债所筹集的资金占其资金来源的98.5%。而在中国, 受债券市场发展滞后影响, 长期以来, 政府和企业主要呈现以间接融资为主, 直接融资为辅的格局, 尤其债券融资所占份额严重偏低。直接融资比重的严重偏低似的银行在地方基础设施建设融资中承担了过多的功能, 致使银行信贷规模大大超过了合适的比重, 也使得地方政府债务风险很大程度上集中在银行系统。为降低银行系统风险笔者认为现阶段中国应当快速推进地方政府债券市场的发展, 迅速扩大地方债规模, 并逐步使其规范发展成为符合中国国情的地方政府债券, 鼓励有实力的地方政府通过债券市场融资, 这样不仅可以降低银行系统风险, 而且可以使项目建设周期和负债期限实现匹配。地方政府在对融资平台进清理规范的同时, 亦当重点扶持建设地方政府债券这一融资平台。

2. 重点发展项目收益债券。

地方政府债券按资金用途和偿还资金来源分类, 通常分为一般债券 (普通债券) 和专项债券 (收益债券) 。前者是指地方政府为缓解资金紧张或解决临时经费不足而发行的债券, 后者是指为筹集资金建设某项具体工程而发行的债券。对于一般债券的偿还, 地方政府通常以本地区的财政收入作担保, 而对专项债券, 地方政府往往以项目建成后取得的收入作保证。笔者认为在目前地方政府债务负担较重的情况下, 为支持国民经济的发展、推动投资, 应将专项收益债券作为未来地方政府债券发展的重要方向。

项目收益债券是国际上主流的市政建设融资模式之一, 美国、欧洲各国和日本等发达国家已经形成了较为完善的市政项目收益债券市场, 市政债券与国债、企业债券、股票、投资基金等一起, 共同构筑了完整统一的证券市场。项目收益债券成为这些国家地方政府融资的主要途径, 在地方基础设施建设中发挥着非常重要的作用。中国现阶段面临着地方政府融资难的问题, 地方政府通过设立项目公司发行羡慕收益债券的形式筹集资金, 有利于地方基础设施建设推进。

3. 健全相关法律法规。

改革开放以来, 中国法律制度存在一个明显的问题, 就是法律法规滞后于经济市场变化, 这也是经济发展初期发展中国家普遍存在的一个问题。随着债券市场的发展, 尤其是金融产品的不断发展, 需要抓紧法律法规建设, 同时根据市场环境变化, 对原有法律进行适当调整。鉴于地方政府债券对于中国现阶段经济发展将起到至关重要的作用, 应当制定专门的法律法规来对地方债进行系统规范和监督。

4. 完善地方政府债券税收制度。

笔者认为, 为进一步推进地方债市场的发展, 中国应借鉴发达国家对市政债券的管理经验, 制定相关法律法规对投资者所获得的利息提供税收优惠政策。鉴于目前中国的地方政府债券种类单一, 建议可对不同地区和不同业务性质所发行的地方债券实行差别税收优惠政策。这些政策将会在减轻地方政府负担、提高投资者积极性和盘活市政债券市场等方面具有重要而深远的意义。

5. 进一步完善分税制。

地方政府债券是在中国分税制改革不断深化的大背景下产生的, 要处理好地方政府债券问题就必须进一步完善分税制。

(1) 进一步明晰中央政府与地方政府以及各级地方政府之间的事权财权划分。

(2) 完善地方税收体制, 不断提高地方政府税收收入在财政收入的比重。

(3) 加大一般性转移支付力度。

6. 加快信用债券市场发展。

地方政府债券市场的发展依赖于信用债券市场的发达程度, 而防守管制是信用债券市场快速发展的基础和前提。目前中国对信用债券的发行仍实行键位严格的管制。而实际上中国信用债券市场经过20多年的发展, 在各方面日趋成熟, 已具备逐步放松管制的条件。同时, 国外经验也表明, 新兴国家或地区的债券市场在发展到一定阶段以后, 逐步放松管制可以推动债券市场的飞速发展。

参考文献

[1]韩立岩, 郑承利.中国市政债券信用风险与发债规模研究.金融研究, 2003, (2) [1]韩立岩, 郑承利.中国市政债券信用风险与发债规模研究.金融研究, 2003, (2)

[2]张丽莉.地方政府债券发行中存在的问题及完善对策, 中国房地产金融, 2010 (3) [2]张丽莉.地方政府债券发行中存在的问题及完善对策, 中国房地产金融, 2010 (3)

3.中美地方政府债券状况比较 篇三

2009年经国务院批准,以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体,由财政部代理,总量规模2000亿元的地方政府债券开始发行。但在随后的债券发行中各债券的市场表现不佳,大部分地方政府债券在二级市场跌破发行价的情况下交易量不足发行总量的20%,甚至相当比例的地方政府债券在二级市场零成交。与此表现相反,以地方政府财力支持为背景的各级地方政府的城投公司企业债(通常被看做事实上的地方政府债券),在市场化的运作模式下,依据市场化信用评级确定利率水平及发行价格,发行规模不断提升,市场认可度较高,交易状况良好。

本文以中美财政制度比较为视角,提出市场化运作模式下是地方政府债券市场发展的必然。

美国财政体制与地方政府债

美国是财政制度相对稳定的财政分权体制国家,其财政制度安排是典型的对称型财政分权模式。美国实行三级财政体制,即联邦财政、州财政和地方财政,各级地方政府有与财政支出责任和事权基本对应的财政立法权、财政收益权、财政征收权与财政预算权。

依据基本财政制度安排,美国各级地方政府通过平衡自身财政预算安排,可以发行各自的政府债券来筹集一定的财政资金。美国地方政府债券有一般责任债券与收益债券两种类型:一般责任债券是以地方政府的全部声誉和信用为担保,并以地方政府财政税收为支持的债券;收益债券则是与特定的项目或是特定的税收相联系,其还本付息来自于特定项目的收入。美国的地方政府债券主要用于地方基础设施建设方面的融资,在面临大规模进行基础设施建设的时期,地方政府债券规模会迅速膨胀。发展到20世纪末期,地方政府债券成为地方经济发展的重要融资工具。据统计,1998年流通中的美国地方政府债券总量达到了115万亿美元,占各类流通中债券的比重超过了10%。现阶段,美国地方政府债券发行规模大约为国债发行规模的50%,企业债券的25%。

中国财政体制与地方政府债

中国自1994年实施分税制财政体制改革后,基本的财政制度框架被确立下来,属于财政分权体制国家。分税制财政体制改革,提高了中央财政收入占全国财政收入的比重,增强了中央财政宏观调控的能力;同时建立起适应中国基本发展国情的转移支付制度。为此无论从基本财政制度建立的基本理念,还是从随后的15年财政数据的统计分析来观察,中国的分权财政体制属于非对称型财政分权制度模式。

在中国基本财政制度安排下,要求地方政府做财政预决算平衡表,不允许列赤字,地方政府没有举债权。但1994年建立的基本财政体制,在促进社会和谐发展的同时也带来一定的问题,即财权上收的同时,地方政府的财政支出责任并没有相对减弱,造成地方政府在经济发展规划下一定的财政收支缺口。为此,从本世纪初,地方政府绕过法律障碍,通过间接的方式发行地方政府债券已经成为一个比较普遍的事实(各地城投公司的企业债是一种事实上的地方政府债券)。近年,各地经济的快速发展,投资拉动的比例更大一些,而其中公共投资占有较大的比重。换句话讲,通过变相的债务融资推动地区基础设施建设,进一步推动整体经济的快速稳步增长是一个不争的事实。2009年3月放行的地方政府债券,一方面是中央政府宏观经济调控措施的重要组成部分;另一方面也是考虑到地方政府由于地方公共基础设施建设资金的融资需求,对地方政府合法举债融资模式的积极探索。

两种体制的比较分析

中国与美国的财政体制的基本建制均属于分权财政,但相应的财政分权模式是有差异的。美国的财政分权制度是对称型的,采用这种财政分权模式是与美国长期奉行自由市场经济的基本理念相一致的。对称型的财政分权模式比较充分地尊重了各地方政府对地方经济发展规划的自由,保护了地方经济发展的多样性,同时在财政支出责任与财政收益权对等的基本制度设计下,有效地激励了地方政府官员的责任心。

但这种制度设计的缺陷也是明显的,由于在财政立法权、财政预算权方面有较大的自由度,中央政府对各级地方政府的财政协调能力与对地方政府财政预算监管能力是有限的,造成美国的地方政府在财政预算安排上长期执行赤字财政。由于美国地方政府有依据自身财政收入状况发行政府债券的权利,为此美国各级地方政府均负担着高额的债务。2008年加利福尼亚州政府负债规模达510亿美元,财政赤字近300亿美元;今年6月加州政府被爆财政赤字维持高位,达到243亿美元,将在美国下一个财政年度面临破产。虽然美国其他州政府的财政状况还没有恶化到加州政府现在的境地,但各地方政府债务规模也在增加,美国地方政府的财政信用风险不断凸显。

中国从政治哲学到经济发展最终目标设计上一直推崇平等,中国非对称型的财政分权制度安排是其政治哲学与经济发展最终目标的集中体现。非对称型财政分权体制强调公民享有均等的公共产品服务权利,转移支付制度的设计是这种思路实现的基本手段。非对称型的财政分权模式由于财政立法权主要集中于中央政府,保证了税收制度相对统一,限制了地方政府财政预算不平衡的无限膨胀。中国《预算法》相关条款规定,除中央政府特殊的制度安排外,地方政府必须编制收支平衡预算,地方政府不能举债和列赤字。

这种制度安排不能像对称型财政分权制度有效地保障地方经济发展的多样性,激励地方政府官员长期的责任心效力也比较有限,但非对称型财政分权模式较对称型财政分权模式能够更有效控制地方政府的财政风险。2009年3月前,中国地方政府直接显性债务非常有限,主要是国债转贷项目,而被视为地方政府的直接负债的各城投公司债务由于起步较晚(此项债券的发行始点是2002年),其规模也是有限的,截至2008年底此项债券规模总量不足1000亿元,占到当年地方财政总收入的3%,与这一指标的财政预警边界30%还有一定的距离。

中国基本财政制度设计虽然不同于美国,但各地地方政府在基础设施建设融资方面的巨大需求与美国有一致性。现阶段地方政府债券发行还没有完全进入市场化运作的轨道,但中国市场经济基本发展方向是确定的,资本市场规范化运作已是既定的方向;与此同时各地方政府在资本市场通过市场化的方式进行间接融资已是不争的事实,为此可以预期,合法的、规范的地方政府债券通过市场化进行运作是历史的必然。■

4.析中国地方政府债务的债券化范文 篇四

改革开放以来，随着市场导向经济体制改革的不断深入以及“计划放权、财政让利”这一创新体制（吕炜2002，p.102）的推行实施，各级地方政府获得了较大的对内改革、对外开放的经济自主权，促进了地方经济的持续、快速发展。与此同时，渐进式改革中所积累和新生的各类矛盾与风险，也在20世纪90年代中后期日益显化，并呈加速态势。在诸多矛盾和风险中，地方政府因推进经济发展、防范与解决金融风险、完善社会保障体系所形成的现实债务压力和潜在财政风险，及其与社会经济稳定之间的矛盾，显得尤为突出。

地方债务压力首先源于日益固化的财政缺口。改革以来，各级地方政府一直承担着促进地方经济发展、扩大城市基础设施建设和补贴国企亏损的责任，加之庞大的具有刚性特征的办公和人头经费支出，地方财政支出负担沉重。而财政增收相对滞后，财政收支缺口较大。同时，为加速经济结构调整和产业的升级换代，推进经济发展，各级地方政府或直接或间接地借入内外债务，积累了相当规模的债务责任和还本付息压力，财政压力因此逐渐加大。

地方金融风险的财政化转移模式加剧了地方债务压力。1996年来，各地在化解日益积聚和暴露的地方金融风险，如城市信用社、农村基金会、信托投资公司与租赁公司等金融机构违规经营所形成的巨额不良资产，以及解决它们对社会和个人的巨额债务兑付困难时，基本上采取了财政化的风险转移模式。这一模式与波兰等经济转型国家在化解金融风险中的成功举措（海尔，1999）不谋而合，有利于有效转移金融风险，维持地方金融和经济的稳定，但其“转嫁”性质，却使地方政府在短期内面临集中的债务承接压力。

此外，近年来各地逐渐进入外债还本付息的高峰期，而外债偿还基金等准备又严重不足，各地外债偿还压力较大。庞大的社会保障资金缺口，更加大地方债务压力。所有这些因素形成的债务压力，如不能有效缓解，将影响地方经济、社会的稳定。

减缓地方债务压力的措施，除继续保持经济增长、扩大税基、开辟税源并厉行节支外，在中期内还需寻找替代性的稳定缓和机制。依托不断发展的金融市场，发行地方政府债券，将债务债券化，建立地方财政债务资金的流转机制，不失为一种值得探讨和推行的举措之一。

二、现状的剖析：地方政府债务债券化的可行性

地方政府债券，又称地方债、市政债券，是发达市场经济国家普遍采用的债务管理方式，它具有双重创新特性：既是财政管理与债务管理制度的创新，也是金融市场与金融工具的创新。地方政府通过制度创新，逐步完善债务管理方法和债务流转机制，形成宽口径的地方财政债务管理制度，有利于规范运作地方政府债务，深化财政管理制度改革。同时，中国金融市场内在的结构缺陷是资本市场相对发达，而货币市场不发达；资本市场中，股票市场发展迅猛，而债券市场相对滞后。在发达国家作为重要金融工具的地方债，在国内尚属空白。因此，地方债务的债券化，是地方政府完善对地方经济管理与服务职能的必然要求，也是财税体制改革深化和金融市场发展的客观趋势。目前在中国进行地方债的发行与流通试点，既有必要也有可能。[!--empirenews.page--] 首先，地方政府发债动机强烈，债券的内在品质较高，这是地方债发行的有利条件。地方政府供给地方债的动因主要有二，一是缓解迫在眉睫的债务压力。通过发行地方债实现行债务“掉期”，不失为一种现实明智的选择。发达国家的经验表明，地方债偿还的长期性（最长可达20—40年）和灵活的提前赎回能力（Frank J.Fabozzi等1998，p.351），能充分缓解地方债务压力，有利于地方财政灵活安排与调度财力分配。二是基于降低成本的考虑。较之其他债务压力缓解方式，地方债务债券化的显性与隐性成本较低。以地方金融风险的财政化转移模式（即向中央银行借款）为例，中央银行再贷款年利率为3.24％（2002年2月21日调整后），而同期进出口金融债券的发行利率仅为2.11％，中长期国债利率也不到3％。地方债因风险高于国债，其发行利率可能略高于国债，但仍低于再贷款利率。因此，地方债发行成本低于中央银行借款的资金成本。地方债较高的内在品质，主要源于趋于成熟的税收担保条件。

其次，中国发行地方政府债券的市场条件正逐渐具备。日趋市场化的多样化的国债、金融债和企业债发行制度，以及日渐规范完善的债券交易流通市场，为地方政府债券发行和交易提供了良好的市场环境和制度基础。经过20余年的培育和初步发展，中国债券发行渠道不断拓宽，品种日益增多，除柜台和交易所发行外，银行间市场异军突起，成为债券发行的主战场；债券现货、回购等交易日益活跃，流动性增强。同时，一批熟悉国际惯例和中国国情、实力雄厚、资信良好的债券发行中介机构也迅速崛起。现有债券发行和流通市场的规范拓展，为地方债券发行和交易提供了成功“先例”和较为宽松的政策环境。

第三，地方债的市场需求巨大。这种市场需求主要来自金融机构、机构和个人投资者。目前，国内金融机构（尤其是商业银行）资金充沛，证券投资需求稳步上升。据统计，到2001年底，各商业银行的存差高达两万余亿；证券类资产（主要是国债和金融债）在总资产中的占比，已由1997年的不到4％，上升至2001年的18％。保险公司在投资渠道偏窄和存款利率降低的不利格局下，也急于为高达2000亿元的保险基金寻找证券投资途径。由于法规限制，也基于稳健经营的需要，银行、保险公司等金融机构在谋求稳定的高收益证券投资组合中，对债券与基金情有独钟。但现有的债券、基金品种和发行规模，远不能满足其需要。其他机构投资者与个人投资者也迫切需要新的债券品种，以解决债券投资面狭窄的现状。

三、方案的设计：尝试性的分析

国内地方政府债券的制度设计，可以借鉴国际上的相关经验。地方政府债券分为一般责任债券和收入债券两大类型。前者以税收权与税收收入为担保，而后者则主要依靠债务资金项目的收益来支付债务本息，以市政公司债券（也称“岁入债券”）为典型代表（Frank J.Fabozzi等1998，pp.348—349）。本文的探究，以一般责任债券为主。

（一）地方政府债券的发行

1.发债主体、方式与中介。结合国际惯例和中国国情，国内地方政府债券的发行主体应该限定于省、自治区、直辖市一级政府。省级财政部门制定地方债的发行计划和预算方案，管理债券资金的周转和分配，掌握还本付息的总体状况；省级以下的各级政府不作为发债主体，其债务资金纳入省级财政预算进行统一管理。地方债应采取公募发行方式，以体现透明度原则，接受纳税人群体的公开监督。为方便于批量交易和托管，地方债应以记账式债券为主，以培育机构投资主体，增强市场的稳定性。在一定条件下，可以发行面向个人的凭证式债券。[!--empirenews.page--] 地方债的发行中介，可由人行各地大区分行组织承销团，承销团成员可以全国范围内符合条件的金融机构，但以商业银行和证券公司为主比较合适，并由发债主体确定最终承销商。对发行规模较小的地方债，则可在经人民银行和证管机关许可后，由地方政府选择区域性金融中介如地方证券公司、城市商业银行等承购包销。

2.发债审批与评级。国内地方债的发行审批工作应由财政部、中国证监会和中国人民银行三个部门共同管理：证监会制定全国统一的地方债管理办法，授权各地证管办进行具体的监督管理；财政部负责债券的发行规模和各地的指标分配，监督各地财政部门对债务资金的管理；中国人民银行则负责地方债的发行组织工作。鉴于地方政府债券可采用区域化发行，人总行可授权各大区分行进行发行的操作，对于竞价发行的地方债，人民银行还需组织招投标工作，负责招标的全程管理与监督。

同其他债券一样，地方债也是建立在信用基础之上，因而存在信用等级差异以及信用风险。国内地方债的评级，可以参照国际成功经验，从地方政府的地方经济的发展水平、财政收支水平和结构、地方财政管理和行政效率、地方财政负债水平等五个方面，进行量化分析与定性界定；由证监会依照评级结果，给予审核，批准符合信用等级的地方债发行。

（二）地方债的流通与市场监管

发达、活跃的流通市场是债券发行市场的有利条件之一。要实现地方债有序的流通交易，就必须建立严格的债券登记结算管理制度。根据现在的制度规范和已有的市场条件，可以将该类债券纳入中央债券统一登记结算管理系统，由中央国债登记结算公司管理。同时，建立、完善地方债的二级托管制度，由信用度高，经营管理规范，债券交易与管理经验丰富的商业银行担当二级托管人，提供地方债的托管服务和债券清算代理业务，为债券流通提供基础条件。地方债的流通，可以借助于多种形式的交易方式。目前可以商业银行的柜台交易为主，面向个人与机构，发展柜台市场。对资质好、信用等级高的记账式地方债，应允许其在沪、深证券交易所上市流通，也可在银行间债券市场进行现券与回购交易。

西方国家对地方债的市场监管，主要从地方债的信息披露制度、市场参与主体行为等方面进行。未来中国地方债的潜在风险，可能主要源于两个方面：地方政府的风险控制能力较弱，以及地方性债券市场的管理缺陷。后者属于技术性问题，通过完善信息技术条件、规范发行秩序、增强监管经验和手段等途径，比较容易克服；而前者则会在债券发行与清偿、债务资金预决算与执行等环节削弱风险自控能力。因此，需要建立财政部对债券资金预决算的管理制度，证管部门和人民银行对其发行和偿付行为的监督制度，以及面向社会公众和投资者的债券信息披露制度。在地方政府的债券资金预决算管理上，可供考虑的思路如下：首先由地方财政在年度财政预算中安排年度内偿债资金，然后由中央财政等部门核定各地债券存量的上限，供地方政府确定年度内债券存量余额水平，以确定年度内债券规模和债务收入的增量；在财政年度决算时，总结、调整当期债券资金预算的执行情况，在年度财政收支节余较多时，可将上一年度的财政节余资金，适当地进入下一年度的债务偿还预算。[!--empirenews.page--] 参考文献：

1.吕炜：《经济转轨的过程与效率问题》，经济科学出版社2002年版。

2.汉斯耶尔格·海尔：《转型国家金融体制存在的问题和改革的可能性》，《当代财经》1999年第11期

3.Frank J.Fabozzi等：《金融市场与机构通论》（第二版），东北财经大学出版社2000年版。

4.周骏、朱新蓉、李念斋：《中国金融市场发展报告》，经济科学出版社2001年版。

5.地方政府债券现状 篇五

府债券260亿元

2014年06月24日08:31来源：人民网-财经频道

人民网北京6月24日电（记者 杨迪）据财政部消息，为筹集财政资金，支持地方经济和社会发展，根据2014年地方政府债券发行安排，经分别与河北、山西、湖北、陕西、青海省人民政府协商，财政部决定代理发行2014年地方政府债券(四期)（以下简称本期债券）。

6.地方政府债券现状 篇六

券！（内附权威解读 全文）

近日，财政部、国土资源部印发了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号，以下简称《办法》）。就此，财政部、国土资源部有关负责人回答了记者提出的问题。问：

土地储备制度是什么?发行土地储备专项债券的政策背景是什么? 答：

土地储备制度是指市县政府或国土资源部门委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市总体规划和土地利用计划，将按照法定程序收回、收购、优先购买或征收的土地纳入政府储备，对储备土地进行必要的基础设施建设及管理，以备政府供应土地、调控市场的一种制度安排。土地储备是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为，是稳定土地市场、落实调控职能的有效手段;有利于提供保障性安居工程用地，支持应对房价过快上涨，满足中低收入家庭住房需求;有利于保证土地利用总体规划和城市总体规划实施，促进土地节约集约利用，提高土地利用效率;有利于促进土地市场发育，为土地招标拍卖挂牌出让提供保障。依法依规解决土地储备资金问题，是保障土地储备工作健康发展的重要基础。

2015年以前，地方土地储备资金的来源以银行贷款为主。为加强对地方政府举债融资行为的监督、遏制政府债务过快增长势头、防范政府债务风险、保障地方政府合理融资需求，在借鉴和比较主要市场经济国家地方政府融资模式经验的基础上，立足我国国情和实践，从2015年起实施的新预算法(2014年修订)规定，地方政府应当通过发行地方政府债券方式举借债务，除此以外不得以其他任何方式举债。按照预算法要求，财政部、国土资源部印发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号)，明确各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，土地储备融资需求应当通过省级政府发行地方政府债券方式解决。

与此同时，为保障土地储备等重点领域筹资方式调整后合理融资需求，按照新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)有关精神，财政部积极研究推动完善地方政府专项债券管理，加快按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券步伐，着力发展实现项目收益和融资自求平衡的专项债券品种，并经第十二届全国人大第五次会议审议批准。根据地方政府性基金收入项目特点和相关工作进展，2017年拟选择土地储备等重点领域开展试点。据此，结合我国地方政府债务管理规定和地方土地储备管理工作实际，经广泛调研、论证和征求意见，财政部、国土资源部研究制定了《办法》。问：

发行土地储备专项债券有什么积极意义？ 答：

发行土地储备专项债券，是深入贯彻以习近平同志为核心的党中央关于全面推进依法治国的战略部署，严格按照预算法要求和国务院文件规定，完善地方政府专项债券管理、规范地方政府土地储备融资行为的重要举措。土地储备专项债券根据土地储备业务实际需要，在发行额度和期限、发行对象、项目管理、收益回报等方面“量身打造”，全面适应土地储备业务特点，有利于健全规范的地方政府举债融资机制，保障土地储备领域项目建设合理融资需求，防范专项债务风险，妥善处理好稳增长和防风险的关系，服务改革发展大局。

一是促进经济平稳健康发展。将完善专项债券管理与依法推进土地储备融资模式改革有机结合，通过专项债券管理模式创新，形成总量可控、动态可持续的资金保障机制，以合法规范方式保障土地储备项目合理融资需求，既促进土地市场规范、健康发展，又发挥国土资源对新型城镇化建设的服务保障作用，支持地方稳增长、补短板，助力全面建成小康社会目标的实现。

二是完善专项债券管理。依据预算法、国发〔2014〕43号文件确定的地方政府债券管理理念，借鉴国外市政债券管理经验，对以对应的政府性基金或专项收入偿还的专项债券，强化项目收益和融资自求平衡的管理理念，发挥专项债券项目对应专项收入、资产的偿债保障作用，主动防范化解潜在风险隐患。

三是遏制违法违规变相举债行为。在严格执行国发〔2014〕43号文件关于剥离融资平台公司政府融资职能、《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)关于公益性资产不得作为资本注入融资平台公司等规定的同时，通过开“正门”发行土地储备专项债券，将用于偿还专项债务的土地储备资产及其预期土地出让收入显性化，债券资金由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备业务，从机制上堵住融资平台公司等企业冒用土地储备名义以储备土地进行抵押担保融资的“后门”“歪门”，防范违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金等行为发生。

四是深化财政与金融互动。选择土地储备等部分政府性基金收入项目分类发行专项债券，有利于丰富地方政府债券品种，完善地方政府债券市场，进一步增强地方政府债券透明度，保护投资者合法权益，支持对债券科学合理定价，提高地方政府债券市场化水平，吸引更多社会资本投资地方政府债券，带动民间资本支持重点领域项目建设，激发民间投资潜力。问：

《办法》的主要内容及土地储备专项债券管理的重点是什么? 答：

《办法》依据现行法律法规和地方政府债务管理规定，从额度管理、预算编制、预算执行和决算、监督管理、职责分工等方面，提出了地方政府土地储备专项债券管理的工作要求。在《地方政府专项债务预算管理办法》(财预〔2016〕155号)基础上，土地储备专项债券管理进一步突出以下重点：

一是体现项目收益与融资自求平衡的理念。《办法》明确提出，土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还。《办法》强调，发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

二是落实市县政府管理责任、加强部门协调配合。《办法》落实市县政府责任，通过统一土地储备专项债券命名格式，将债券偿还和资金管理责任一一对应到具体使用债券资金的市县政府;强化财政部门、国土资源部门协调配合，发挥部门各自优势，保障专项债券顺利发行、使用和偿还。

三是实现专项债券与项目严格对应。《办法》明确，土地储备专项债券发行严格对应项目实施;债券期限与项目实际相适应;债券安排的支出明确到具体项目;土地储备项目取得的土地出让收入，按照该项目对应的债券余额统筹安排资金。通过将原来集中发行和管理的专项债券，进一步完善为按项目发行和管理，便于投资者信息甄别，提高债券市场化水平。

四是加强债务对应资产管理。加强储备土地的动态监管和日常统计，及时评估储备土地资产价值;加强土地储备资产维护管理，确保土地储备资产保值增值;严格储备土地担保管理，地方政府不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

五是依法安排债券规模。土地储备专项债券额度依法不得突破地方政府专项债务限额。各省、自治区、直辖市土地储备专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排，由财政部下达各省级财政部门，抄送国土资源部。问：

土地储备专项债券如何实现与项目对应？ 答：

一是债券发行对应项目实施。《办法》规定，土地储备专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体根据项目区位特点、实施期限等因素综合确定，便于投资者信息甄别，提高专项债券市场化水平。

二是债券期限与项目实际相适应。《办法》从土地储备工作属性和资金周转使用特点出发，规定土地储备专项债券原则上不超过5年，具体由省级政府结合项目实际自行确定;土地储备专项债券发行时，可以约定根据土地出让收入情况提前偿还债券本金的条款。鼓励地方政府通过结构化创新合理设计债券期限结构。既避免期限过短造成的错配风险，又降低期限过长带来资金闲置问题。

三是债券使用明确到具体项目。《办法》要求，土地储备专项债券支出应当明确到具体项目，在地方政府债务管理系统中统计，纳入财政支出预算项目库管理。地方各级国土资源部门应当建立土地储备项目库，项目信息应当包括项目名称、地块区位、储备期限、项目投资计划、收益和融资平衡方案、预期土地出让收入等情况。

四是债券本金偿还与项目取得的土地出让收入相对应。《办法》要求，土地储备项目取得的土地出让收入，应当按照该项目对应的土地储备专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。问：

土地储备专项债券为什么要与资产对应?如何实现与资产对应? 答：

根据法定预算管理方式不同，国发〔2014〕43号文件将地方政府债券分为一般债券和专项债券。其中，没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还;有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

建立专项债券与项目资产、收益对应的制度，是贯彻落实国发〔2014〕43号文件精神的重要措施，有利于防范和化解专项债务风险，合理评估专项债务风险，也有利于加强国有资产管理，加快推进融资平台公司市场化转型，防止国有资产流失，有效确保国有资产保值增值。为此，《办法》从实施统计监测、加强维护管理、严格担保管理等方面提出了要求。

一是实施债务对应资产统计监测。《办法》要求，土地储备机构应当严格储备土地管理，理清土地产权，按照有关规定完成土地登记，加强储备土地的动态监管和日常统计，及时评估储备土地资产价值。

二是加强土地储备资产维护管理。《办法》要求，地方各级国土资源部门要履行国有资产运营维护责任，确保土地储备资产保值增值。

三是严格储备土地担保管理。《办法》依据法律和政策规定，明确地方政府不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，防止地方政府违法违规使用储备土地资产为融资平台公司等企业债务融资进行抵质押担保。问：

《办法》如何更好发挥市县政府和部门管理作用? 答：

《办法》从土地储备债券管理工作相关主体出发，明确了市县政府、财政和国土部门、土地储备机构等相关单位的监督管理责任。

一是强化财政和国土资源部门协调配合。《办法》明确，财政部门统一办理专项债券发行、还本付息;国土资源部门、土地储备机构配合做好债券发行准备、项目信息披露等工作，履行项目管理责任，发挥部门各自优势，保障专项债券顺利发行、使用和偿还。

二是落实市县政府管理责任。《办法》要求，土地储备专项债券冠以“××年××省、自治区、直辖市(本级或××市、县)土地储备专项债券(×期)——×年××省、自治区、直辖市政府专项债券(×期)”名称，落实市县政府债券偿还和资金管理责任。

三是明确土地储备机构责任。《办法》明确，土地储备机构负责测算提出土地储备资金需求，配合提供土地储备专项债券发行相关材料，同时加强储备土地的动态监管和日常统计，规范使用土地储备专项债券资金，提高资金使用效益。

四是发挥专员办监督作用。《办法》明确，财政部驻各地专员办对土地储备专项债券额度、发行、使用、偿还等进行监督，发现违反法律法规和财政管理、土地储备资金管理等政策规定的行为，及时报告财政部，抄送国土资源部。关于印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》的通知各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、各省级国土资源主管部门：

根据《中华人民共和国预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)等有关规定，为完善地方政府专项债券管理，逐步建立专项债券与项目资产、收益对应的制度，有效防范专项债务风险，2017年先从土地储备领域开展试点，发行土地储备专项债券，规范土地储备融资行为，促进土地储备事业持续健康发展，今后逐步扩大范围。为此，我们研究制订了《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》。

2017年土地储备专项债券额度已经随同2017年分地区地方政府专项债务限额下达，请你们在本地区土地储备专项债券额度内组织做好土地储备专项债券额度管理、预算编制和执行等工作，尽快发挥债券资金效益。

现将《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》印发给你们，请遵照执行。

附件：地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)

财政部 国土资源部

2017年5月16日

附件地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）第一章 总则

第一条 为完善地方政府专项债券管理，规范土地储备融资行为，建立土地储备专项债券与项目资产、收益对应的制度，促进土地储备事业持续健康发展，根据《中华人民共和国预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)等有关规定，制订本办法。

第二条 本办法所称土地储备，是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

土地储备由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构负责实施。

第三条 本办法所称地方政府土地储备专项债券(以下简称土地储备专项债券)是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入(以下统称土地出让收入)偿还的地方政府专项债券。

第四条 地方政府为土地储备举借、使用、偿还债务适用本办法。

第五条 地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式。省、自治区、直辖市政府(以下简称省级政府)为土地储备专项债券的发行主体。设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区级政府(以下简称市县级政府)确需发行土地储备专项债券的，由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行土地储备专项债券。

第六条 发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

第七条 土地储备专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。土地储备专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理。

第八条 土地储备专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理，并由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用，不得用于经常性支出。第二章 额度管理

第九条 财政部在国务院批准的地方政府专项债务限额内，根据土地储备融资需求、土地出让收入状况等因素，确定全国土地储备专项债券总额度。

第十条 各省、自治区、直辖市土地储备专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排，由财政部下达各省级财政部门，抄送国土资源部。

第十一条 省、自治区、直辖市土地储备专项债券额度不足或者不需使用的部分，由省级财政部门会同国土资源部门于每年8月底前向财政部提出申请。财政部可以在国务院批准的该地区专项债务限额内统筹调剂额度并予批复，抄送国土资源部。第三章 预算编制

第十二条 县级以上地方各级土地储备机构应当根据土地市场情况和下一土地储备计划，编制下一土地储备项目收支计划，提出下一土地储备资金需求，报本级国土资源部门审核、财政部门复核。市县级财政部门将复核后的下一土地储备资金需求，经本级政府批准后于每年9月底前报省级财政部门，抄送省级国土资源部门。

第十三条 省级财政部门会同本级国土资源部门汇总审核本地区下一土地储备专项债券需求，随同增加举借专项债务和安排公益性资本支出项目的建议，经省级政府批准后于每年10月底前报送财政部。

第十四条 省级财政部门在财政部下达的本地区土地储备专项债券额度内，根据市县近三年土地出让收入情况、市县申报的土地储备项目融资需求、专项债务风险、项目期限、项目收益和融资平衡情况等因素，提出本地区土地储备专项债券额度分配方案，报省级政府批准后将分配市县的额度下达各市县级财政部门，并抄送省级国土资源部门。

第十五条 市县级财政部门应当在省级财政部门下达的土地储备专项债券额度内，会同本级国土资源部门提出具体项目安排建议，连同土地储备专项债券发行建议报省级财政部门备案，抄送省级国土资源部门。

第十六条 增加举借的土地储备专项债券收入应当列入政府性基金预算调整方案。包括：

(一)省级政府在财政部下达的土地储备专项债券额度内发行专项债券收入;

(二)市县级政府收到的上级政府转贷土地储备专项债券收入。

第十七条 增加举借土地储备专项债券安排的支出应当列入预算调整方案，包括本级支出和转贷下级支出。土地储备专项债券支出应当明确到具体项目，在地方政府债务管理系统中统计，纳入财政支出预算项目库管理。

地方各级国土资源部门应当建立土地储备项目库，项目信息应当包括项目名称、地块区位、储备期限、项目投资计划、收益和融资平衡方案、预期土地出让收入等情况，并做好与地方政府债务管理系统的衔接。

第十八条 土地储备专项债券还本支出应当根据当年到期土地储备专项债券规模、土地出让收入等因素合理预计、妥善安排，列入政府性基金预算草案。

第十九条 土地储备专项债券利息和发行费用应当根据土地储备专项债券规模、利率、费率等情况合理预计，列入政府性基金预算支出统筹安排。

第二十条 土地储备专项债券收入、支出、还本付息、发行费用应当按照《地方政府专项债务预算管理办法》(财预〔2016〕155号)规定列入相关预算科目。第四章 预算执行和决算

第二十一条 省级财政部门应当根据本级人大常委会批准的预算调整方案，结合市县级财政部门会同本级国土资源部门提出的土地储备专项债券发行建议，审核确定土地储备专项债券发行方案，明确债券发行时间、批次、规模、期限等事项。

市县级财政部门应当会同本级国土资源部门、土地储备机构做好土地储备专项债券发行准备工作。

第二十二条 地方各级国土资源部门、土地储备机构应当配合做好本地区土地储备专项债券发行准备工作，及时准确提供相关材料，配合做好信息披露、信用评级、土地资产评估等工作。

第二十三条 土地储备专项债券应当遵循公开、公平、公正原则采取市场化方式发行，在银行间债券市场、证券交易所市场等交易场所发行和流通。

第二十四条 土地储备专项债券应当统一命名格式，冠以“××年××省、自治区、直辖市(本级或××市、县)土地储备专项债券(×期)——×年××省、自治区、直辖市政府专项债券(×期)”名称，具体由省级财政部门商省级国土资源部门确定。

第二十五条 土地储备专项债券的发行和使用应当严格对应到项目。根据土地储备项目区位特点、实施期限等因素，土地储备专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体由市县级财政部门会同本级国土资源部门、土地储备机构提出建议，报省级财政部门确定。

第二十六条 土地储备专项债券期限应当与土地储备项目期限相适应，原则上不超过5年，具体由市县级财政部门会同本级国土资源部门、土地储备机构根据项目周期、债务管理要求等因素提出建议，报省级财政部门确定。

土地储备专项债券发行时，可以约定根据土地出让收入情况提前偿还债券本金的条款。鼓励地方政府通过结构化创新合理设计债券期限结构。

第二十七条 省级财政部门应当按照合同约定，及时偿还土地储备专项债券到期本金、利息以及支付发行费用。市县级财政部门应当及时向省级财政部门缴纳本地区或本级应当承担的还本付息、发行费用等资金。

第二十八条 土地储备项目取得的土地出让收入，应当按照该项目对应的土地储备专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。

因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。

第二十九条 终了，县级以上地方各级财政部门应当会同本级国土资源部门、土地储备机构编制土地储备专项债券收支决算，在政府性基金预算决算报告中全面、准确反映土地储备专项债券收入、安排的支出、还本付息和发行费用等情况。第五章 监督管理

第三十条 地方各级财政部门应当会同本级国土资源部门建立和完善相关制度，加强对本地区土地储备专项债券发行、使用、偿还的管理和监督。

第三十一条 地方各级国土资源部门应当加强对土地储备项目的管理和监督，保障储备土地按期上市供应，确保项目收益和融资平衡。

第三十二条 地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

第三十三条 地方各级土地储备机构应当严格储备土地管理，切实理清土地产权，按照有关规定完成土地登记，及时评估储备土地资产价值。县级以上地方各级国土资源部门应当履行国有资产运营维护责任。

第三十四条 地方各级土地储备机构应当加强储备土地的动态监管和日常统计，及时在土地储备监测监管系统中填报相关信息，获得相应电子监管号，反映土地储备专项债券运行情况。

第三十五条 地方各级土地储备机构应当及时在土地储备监测监管系统填报相关信息，反映土地储备专项债券使用情况。

第三十六条 财政部驻各地财政监察专员办事处对土地储备专项债券额度、发行、使用、偿还等进行监督，发现违反法律法规和财政管理、土地储备资金管理等政策规定的行为，及时报告财政部，抄送国土资源部。

第三十七条 违反本办法规定情节严重的，财政部可以暂停其地方政府专项债券发行资格。违反法律、行政法规的，依法追究有关人员责任;涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。第六章 职责分工

第三十八条 财政部负责牵头制定和完善土地储备专项债券管理制度，下达分地区土地储备专项债券额度，对地方土地储备专项债券管理实施监督。

国土资源部配合财政部加强土地储备专项债券管理，指导和监督地方国土资源部门做好土地储备专项债券管理相关工作。

第三十九条 省级财政部门负责本地区土地储备专项债券额度管理和预算管理、组织做好债券发行、还本付息等工作，并按照专项债务风险防控要求审核项目资金需求。

省级国土资源部门负责审核本地区土地储备规模和资金需求（含成本测算等），组织做好土地储备项目库与地方政府债务管理系统的衔接，配合做好本地区土地储备专项债券发行准备工作。

第四十条 市县级财政部门负责按照政府债务管理要求并根据本级国土资源部门建议以及专项债务风险、土地出让收入等因素，复核本地区土地储备资金需求，做好土地储备专项债券额度管理、预算管理、发行准备、资金监管等工作。

市县级国土资源部门负责按照土地储备管理要求并根据土地储备规模、成本等因素，审核本地区土地储备资金需求，做好土地储备项目库与政府债务管理系统的衔接，配合做好土地储备专项债券发行各项准备工作，监督本地区土地储备机构规范使用土地储备专项债券资金，合理控制土地出让节奏并做好与对应的专项债券还本付息的衔接，加强对项目实施情况的监控。

第四十一条 土地储备机构负责测算提出土地储备资金需求，配合提供土地储备专项债券发行相关材料，规范使用土地储备专项债券资金，提高资金使用效益。第七章 附 则 第四十二条 省、自治区、直辖市财政部门可以根据本办法规定，结合本地区实际制定实施细则。

第四十三条 本办法由财政部会同国土资源部负责解释。

7.对我国发行地方政府债券的思考 篇七

地方政府债券是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证, 是指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券。它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的, 其收入列入地方政府预算, 由地方政府安排调度。

我国所谓地方债券, 是相对国债而言, 以地方政府为发债主体。不过我国债券业内也往往把地方企业发行的债券列为地方债券范畴。20世纪80年代末至90年代初, 许多地方政府为了筹集资金修路建桥, 都曾经发行过地方债券。有的甚至是无息的, 以支援国家建设的名义摊派给各单位, 更有甚者就直接充当部分工资。但到了1993年, 这一行为被国务院制止了, 原因乃是对地方政府承付的兑现能力有所怀疑。此后颁布的《中华人民共和国预算法》第28条, 明确规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制, 不列赤字。除法律和国务院另有规定外, 地方政府不得发行地方政府债券”。

2009年2月18日, 财政部下发了《2009年地方政府债券预算管理办法》 (下称《管理办法》) , 争论许久的地方债开始进入发行实施阶段。地方债破冰, 是当前我国扩大内需, 保持经济增长的重要举措之一。本文将以这次地方债试点发行为背景, 从我国目前地方政府债务现状出发, 通过分析问题及问题产生的原因, 并与国外地方债发行制度相对比, 探讨我国地方债发行中一些问题的解决途径。

二、我国地方债发行过程中存在的问题及原因剖析

2009年3月, 总计达2000亿元的地方债正式试点发行, 并且发行状况也令人满意, 其中标利率一直有所上升, 虽有期间短暂下滑, 但随着IPO重启的消息, 不断走高。然而, 颇为顺利的地方债却在二级市场遇到了冷遇, 许多债券 (如河南券, 四川券等) 不仅零交易, 并且相继跌破发行价。

2009年7月10日, 原定于7月13日发行的吉林, 广西, 黑龙江, 内蒙古地方债被财政部勒令停止发行, 一时间众说纷纭, 在大家的议论声中, 财政部又发布公告表示延期的债券将于8月28日恢复发行。

(一) 我国地方债发行过程中存在的问题

1. 宏观方面

(1) 加重地方政府负债负担。

目前我国地方债务总余额为4.1万亿元, 相当于占我国2007年GDP的16.5%, 财政收入的80%, 地方财政收入的174.6%。

(2) 加重国家财政负担。

(3) 减少私人投资, 不利于经济发展。

2. 微观方面

(1) 政府债券自2009年3月以来顺利发行, 却为何于七月中旬突然停止发行, 时隔一个半月之后重新启动发行。

(2) 为何自发行以来, 地方债持续零交易, 不仅不受投资者青睐, 并持续跌破发行价。

(二) 原因剖析

1. 宏观原因

(1) 我国的分税制改革并不彻底, 信息不对称和政治周期不一致等因素的存在, 会引发地方政府举债的逆向选择和道德风险, 导致地方政府过度举债。而由于地方政府与中央政府的事权不明确分清, 一旦地方政府出现债务危机, 中央政府是必会出面营救, 这样, 中央财政必然成为地方政府财务破产的履约人, 债务会向中央政府转移, 超出中央政府的预算控制范围, 如此, 中央银行将成为地方债的“最后贷款人”, 进而引发通胀危险, 陷入全体公民为购债主体买单的怪圈。

(2) 一国一定时期的资金是有限的, 公共投资增加, 私人投资便会减少由于地方债的安全性很高, 一旦发行, 会吸引大量投资, 并且地方政府对银行的影响力会促使银行购买过多政府债券, 使民间资本融资难度增加, 从而损害微观经济的活力, 降低经济运行效率。

2. 微观原因

(1) 债券市场短期利率波动与利率上升预期。地方债发行利率基本与同期国债利率走势同步, 近期债市震荡, 机构持有意愿大大减弱, 且如果7月13日发行的地方债如期发行, 那么其利率一定会继续走高, 这可能会大大增加各地融资成本的差异, 同时, 还将带动国债进一步下跌, 加剧债市的恐慌。

(2) 地方债券利率与流动性。地方债先天不足———收益率低、流动性差是其“交易冰点”的主要因素。地方债与国债不同, 国债可滚动发行, 而地方债到期后是否继续发行还有待国家的政策, 所以流动性不足。从机构来看, 由于地方债的发行数量相对于国债较少, 加上商业银行的配置需求多是持有到期, 这就更加剧了二级市场的流动性不足。对于想做利差交易的中小投资者来说, 机会甚小。然而对于大机构而言, 在跌破发行价的市场上, 持有的债券即意味着亏损, 它们必然倾向于将手中地方债券持有到期。且作为地方债券的潜在投资者, 首先考虑的是收益水平。虽然投资地方债券和投资国债一样风险很低, 但其1.6%左右的票面利率, 并没有吸引力。对个人投资者来说, 购买地方债远不如存入银行能够获益。

(3) 股市继续上行的预期影响。导致整个债券市场交易不太活跃。目前不光地方政府债券交易不活跃, 中央债券交易同样不太活跃。在中央债券交易不太活跃的情况下, 地方债券因为是新产品, 投资者对其缺乏了解, 交易情况本身就不如中央债券频繁, 所以出现“零成交”很正常。

三、促进我国地方债顺利发行的对策探讨

地方债券能否顺利发行, 只是地方政府具备发行条件的一个必要条件而非充分条件。地方政府发行债券还要很多其他条件, 如法律、行政、经济体制等。其次, 公债不同私债, 社会资金余缺和供求关系只表明举债的可能性和可行性。并不表明政府就一定要举债。政府要不要举债也要考虑很多因素, 社会经济状况、宏观调控、债务资金的管理等等。公债的魅力高低主要不是利息率的高低, 关键是政府信用水平的高低。即称为“金边债券”的政府债券其含金量大小决定于发行债券的政府信用水平的高低。从目前地方政府的信誉和执政能力等整体情况分析, 政府债券发行的前景未必那么乐观。

根据搜狐网发起的网上调查, 有80.8%网友并不支持地方债的出台, 任务其中隐藏许多风险;有85.21%的网友比较担心地方政府的还债能力, 担心地方政府会力不从心;而对于地方债要求投资民生领域的问题, 有77.76%的网友怀疑其资金可能会用在其他地方;然而, 还是有48.59%相信明年还会继续发放地方债, 仅有22.74%的人觉得政府不会发行, 会进行风险考虑, 仍有28.71%的群众不知道其今后的动态。

政府如何重建地方债在民众心目中的位置, 如何推动地方债的发展和完善, 下面提几点建议:

(一) 完善地方债发行的配套措施

1. 完善立法和执法约束。

与国债相比, 地方债券发行具有较大的信用风险, 并且由于具有“外债”性质, 这就要求对地方债券的发行要进行更为严格的制度性约束。在我国, 地方政府是中央政府的派出机构, 人民对政府缺乏有效的监督和约束。一些地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”, 获取政治资本, 不惜一切大肆融资举债, 用于“形象工程”和“政绩工程”建设。而无论干好干坏, 领导者本人都不必为当地政府所欠债务负责, 因此, 地方政府领导在举债时往往毫无后顾之忧, 只管借钱举债而不计成本、更不计风险。因此在这种制度环境下, 发行地方债缺乏相应约束, 如果控制不利, 很有可能造成资金滥用, 并形成地方债务压力。因而应该要有较为严格的地方财政风险控制体系, 建立一个更加完善, 更具约束力且可以被相关部门监督到的体系。

2. 发债审批与评级。

国内地方债的发行审批工作应由财政部、中国证监会和中国人民银行三个部门共同管理:证监会制定全国统一的地方债管理办法, 授权各地证管办进行具体的监督管理;财政部负责债券的发行规模和各地的指标分配, 监督各地财政部门对债务资金的管理;中国人民银行则负责地方债的发行组织工作。鉴于地方政府债券可采用区域化发行, 人总行可授权各大区分行进行发行的操作, 对于竞价发行的地方债, 人民银行还需组织招投标工作, 负责招标的全程管理与监督。同其他债券一样, 地方债也是建立在信用基础之上, 因而存在信用等级差异以及信用风险。国内地方债的评级, 可以参照国际成功经验, 从地方政府的地方经济的发展水平、财政收支水平和结构、地方财政管理和行政效率、地方财政负债水平等五个方面, 进行量化分析与定性界定;由证监会依照评级结果, 给予审核, 批准符合信用等级的地方债发行。

3. 地方债的流通与市场监管。

发达、活跃的流通市场是债券发行市场的有利条件之一。要实现地方债有序的流通交易, 就必须建立严格的债券登记结算管理制度。根据现在的制度规范和已有的市场条件, 可以将该类债券纳入中央债券统一登记结算管理系统, 由中央国债登记结算公司管理。同时, 建立、完善地方债的二级托管制度, 由信用度高, 经营管理规范, 债券交易与管理经验丰富的商业银行担当二级托管人, 提供地方债的托管服务和债券清算代理业务, 为债券流通提供基础条件。地方债的流通, 可以借助于多种形式的交易方式。目前可以商业银行的柜台交易为主, 面向个人与机构, 发展柜台市场。对资质好、信用等级高的记账式地方债, 应允许其在沪、深证券交易所上市流通, 也可在银行间债券市场进行现券与回购交易。

西方国家对地方债的市场监管, 主要从地方债的信息披露制度、市场参与主体行为等方面进行。未来中国地方债的潜在风险, 可能主要源于两个方面:地方政府的风险控制能力较弱, 以及地方性债券市场的管理缺陷。后者属于技术性问题, 通过完善信息技术条件、规范发行秩序、增强监管经验和手段等途径, 比较容易克服;而前者则会在债券发行与清偿、债务资金预决算与执行等环节削弱风险自控能力。因此, 需要建立财政部对债券资金预决算的管理制度, 证管部门和人民银行对其发行和偿付行为的监督制度, 以及面向社会公众和投资者的债券信息披露制度。

(二) 确立地方政府相对独立的财权

中国进行市场化改革以来, 政府间的财政分配体制经历了多次改革, 现行财政体制为1994年确立的分税制。但是, 该体制的采用, 不但没有使地方政府获得足够的财政能力, 相反, 由于地方政府财政支出责任不断增强, 而地方财政收入能力持续下降, 因而地方财政困难局面事实上是不断加剧的。可以说, 1994年的分税改革加剧了地方政府事权与财权的不对称。而地方政府事权与财权的对称是地方政府举债核心的法理基础。如果这一条件不具备, 我国真正的地方债可能还为时尚远。根据地方政府所承担的职责的特性, 地方财权的构造应该考虑的因素主要是地方公共商品受益范围的问题, 以及提供公共商品的公平与效率问题。按照这样的思路, 地方财权应由税权、费权与债权构成。为此, 中央政府要完善地方税收体系, 丰富和增加地方税收税种, 逐步形成完善的地方税收体系, 改变地方缺乏主体税种, 收入不足的现状。

完善财政体制。在保持分税制财政体制基本稳定的前提下, 围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设, 健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。逐步建立县级基本财力保障机制, 提高基层政府提供公共服务的能力。规范财政转移支付制度。完善转移支付分配办法, 科学合理设置转移支付因素和权重。进一步规范省以下政府间分配关系, 适当统一省以下主要事权和支出责任划分, 强化省级政府对义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务的支出责任。完善辖区内财力差异控制机制, 均衡省以下财力分配。全面推进省直管县财政管理方式改革。因地制宜确定乡镇财政管理体制, 推进乡财县管改革。

(三) 坚持市场化方向

考虑到行政审批和配额制在我国实行中的重大弊端, 我们建议, 具体的风险机制设计一定要坚持市场化的方向, 应该强化信息披露和公众的知情、参与决策的机制, 特别是, 强化地方人大的长效监督机制。例如, 发行方式可以选择承销团承购包销、公开招标等方式;在评级上是严格的市场化的评级;并且可以在信用评级的基础上选择是否需要提供担保;期限结构和利率水平, 根据市场供求情况决定;债券可以在银行间市场流通等。通过公开透明的设置, 在风险评估、利率水平的决定和偿还不能的担保机制上都将监督权交给公众、媒体和地方人大。未来一定要坚决放弃审批、配额等给权力寻租留下空间的机制, 防止地方政府利用审批和配额的天然制度缺陷, 会不遗余力的通过“跑步钱进”等寻租行为达到发债的目的, 破坏整个发债机制, 引发道德风险和债务危机。

总而言之, 目前看来, 我国地方政府发行债券的前途是光明的, 但无论是国家还是地方政府都需认清发行地方债的道路是无比曲折还有待探索完善的。

摘要：面对地方政府日益庞大的赤字, 一场关于是否需要发行地方债的争论早已在学术界展开。当前, 争论许久的地方债开始进入试点发行阶段。吉林、广西、黑龙江等地已经开始试点发行。然而地方债的发行并不如预期的顺利, 发行以来, 不仅不受投资者青睐, 并持续跌破发行价;此外, 发行地方债也存在加重地方政府负债负担, 减少私人投资不利于经济发展等问题。本文就对发债以来的这些问题进行剖析, 并提出了相关对策建议。

关键词：地方债券,试点发行,完善体制,财权独立,市场化方向

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[6]李朋林国外地方政府债券市场的发展实践及其对我国的启示集团经济研究[J]

[7]陶雄华财贸经济[J]2002年第12期

8.地方政府债券现状 篇八

关键词：地方政府债 市政债 运作模式

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《十二五纲要》）指出：为加快财税体制改革，要建立健全地方政府债务管理体系，探索建立地方政府发行债券制度；另外，为积极稳妥推进城镇化，深化城市建设投融资体制改革，要发行市政项目建设债券。《十二五纲要》提到了两种债券：一种是为健全地方政府债务管理体系而发行的地方政府债券（简称地方债），另一种是为了满足城镇化和基础设施建设资金需求而发行的市政项目建设债券（简称“市政债”）。显然，《十二五纲要》把地方债和市政债分别当作两种不同的产品来描述：地方债是从发行主体的角度来划分，而市政债则是从资金使用范围的角度来确定。但事实上，这两种债券在很多场合完全有可能就是一回事。这是因为地方政府往往就是城镇化和城市建设任务的最主要承担者，为了获取资金，地方政府可以通过发行债券来融资。从资金使用角度来看，地方政府发行的这样的债券是市政项目债，而从发行者的角度来看，这样的债券便是地方债。美国的权威人士认为：市政债就是地方政府或权力机构发行的，主要投资于市政建设的，按期还本付息的债券。

由于发债在很大程度上是一种市场行为，因此为获得资金，地方政府必须显示其有足够的资信来偿还到期债务；为获得低成本的资金，地方政府还必须显示财务状况良好，违约风险很低。资本市场的规则将迫使地方政府公开其财政收入和支出情况，并且根据债务期限的长短来计划和管理公共事业，从而避免过度的短期行为。这些由于发行债券而不得不遵守的市场约束，至少在理论上，可以促进地方政府治理的规范性和透明性。世界银行更是早在2002年4月就在《中国：国家发展和地方政府融资》的报告中建议：为了方便中国的地方政府投资建设基础设施，应该允许地方政府发债。

为了解地方债的类别和运作机制，本文考察了美、日、德、英等地方债相对发达国家对地方债的有关规定，以期为我国地方债的规范发展提供借鉴。

地方政府债的类型

一般而言，地方政府可以通过两种常规途径获得资金进行市政等项目的投资。一是自身收入，包括税收和非税收收入等；二是借债。地方政府首先会使用收入，但当收入无法支持支出时，借债就成了地方政府的唯一选择。另外，当地方政府收入和支出间的期限不匹配，收入或要晚于支出发生的时间时，地方政府也需要通过临时借债的形式先行支出，待得到收入后再偿还债务。前一种情况是资金错配，后一种情况是时间错配。一旦出现错配情况，地方政府对债务融资就有了需求。地方政府常用的融资方式不外乎向银行借款或发行债券这两种。

目前全世界有很多国家的地方政府通过发行债券融资，其中美国和日本的地方政府债券发行规模较大，发行模式也最具代表性：美国代表着财政分权制国家的地方债券市场制度；日本则代表了财政集权制国家的地方债券市场制度。此外，德国等欧盟国家的地方政府债券市场也已具备一定规模。

（一）美国地方债的类型

美国的地方债（市政债）分为两大类 ：一类是收入保障型债券（revenue bond），仅以发债项目所产生的收入作为偿还债券本金和到期利息的保障。另一种就是常规类型政府债券（general obligation bond），以政府的全部收入作为债务的抵押。

通常来讲，政府的收入要多于来源于市政项目的收入，因此常规类型政府债券的利率要低于收入保障型债券的利率。收入保障型债券所募集的资金常用于投资自来水、污水处理项目，路政、桥梁项目，飞机场、港口等交通类型的项目，还有发电厂、监狱、学校、医院等公共项目。由于是依靠项目收入支付债券本息，因此只要项目可以产生收入，并且是企业化运作的单位都可以发行收入保障性债券；相反，没有合适收入，或者是提供免费服务的项目则不适合发行该类型的债券。美国的收入保障型地方债有工业发展地方债、租金收入地方债、特区债等。如果收入保障型债券从发债项目中获得的收入不足以支付债券的本金和利息，政府愿意以自己的收入作为债务抵押，那么这类收入保障型债券实际上仍是常规类型政府债券。根据美国证券业与金融市场协会（SIFMA）的统计数据，截至2011年第三季度，美国地方债余额为37336亿美元，发行人数量超过5万个，债券规模占全国债券市场规模的10.27%。

（二）日本地方债的类型

日本地方债分为普通债和公用企业债两大类。普通债是由日本地方政府（包括都、道、府、县、市、町、村等各级政府）直接发行。公用企业债是由一些特殊的国营法人发行：公社类法人如专卖公社、电信电话公社等，公库类法人如住宅金融公库等，公团类法人如住宅公团等。公共企业债券一般都是由政府担保支付本息，故又可称政府保证债券。

不同于美国以偿付资金来源作为分类的标准，日本的分类标准是基于发行人的身份而确定的。地方政府和国营企业是日本地方债的两大发行人。

（三）德国地方债的类型

德国的地方债可以分为由地方政府、地方性公共机构作为发行人的地方债和抵押银行发行的地方债。

当地方政府作为债券发行人时，所融资金一般用于地区、市政基础设施的建设；当地方性公共机构作为债券的发行人时，所融资金一般用于与该公共机构相关的市政基础设施建设和营运。由地方政府和地方性公共机构发行的债券，一般以地方政府的税收收入作为债券本息偿付的担保。同时，债券的发行必须满足严格的保险规定，即未清偿额必须由公共债务贷款所保险。

抵押银行也可以发行地方债，但与地方政府和公共机构发行的地方债不同。抵押银行发行的债券其实是一种抵押式债券，由抵押贷款或公共部门贷款作为债券偿付的担保。这种债券只能由获特别准许的银行发行，其发行债券的目的是为了给地方政府或公共机构提供贷款。抵押银行发行的抵押债券可以在德国证券交易所挂牌买卖，抵押银行会维持一个有足够流动性的二级市场。当抵押银行发行地方债时，其不仅要服从银行界的一般监管程序，而且还必须处于政府和抵押银行法有关条款的特别监督之下。

德国的分类标准也是基于发行人的身份而确定的。

（四）英国地方债的类型

虽然地方政府发债在英国并不是一个新概念，但目前英国流通的地方债券主要是由英格兰和北爱尔兰的地方当局为城市基础设施建设而发行的债券，同时也有一些地方性水利机构和房地产抵押机构发行的债券。总体而言，英国地方政府发债的数量并不多且规模并不大。这是因为如果地方政府想要投资基础设施、公共服务等项目时，其可以直接向英国财政部债务管理办公室 管理的“公共建设贷款委员会”（PWLB）申请贷款，而不需要向市场发行债券融资。PWLB根据地方政府的申请，在同期国债的基础上加上一定的利差后贷款给地方政府。由于存在这种比较便捷的融资方式，因此对金额不大的融资而言，英国地方政府更倾向于向PWLB借款。

英国没有对地方政府债做特别的分类，但将受到中央政府担保的普通企业债也归类为地方债。出于降低融资成本的考虑，只要发债的成本低于向PWLB借款的成本，英国地方政府也很乐意发行地方债融资。

美、日、德等国都是世界上地方债市场发展较为全面、地方债发行和交易规模较大的国家。它们对地方政府债券的分类方法具有一定的合理性和借鉴意义。不同的地方债分类标准体现出不同国家政治、金融和法律体系对地方债的态度，同时也反映出不同金融市场对地方政府债务金融化的能力和程度。英国的地方政府债券市场虽发源较早，但因财政制度的安排不同，债券融资还不是英国地方政府的主要融资渠道。随着英国财政分权改革的逐步深入，地方政府的自主融资能力也越来越大，目前也有地方政府开始再次关注债券融资的方法。

一般而言，地方债的分类标准是基于发行人的身份而确定的，但也有基于偿付基金来源来确定的。地方债的分类与地方债的运作模式有一定关联。

地方政府债的基本运作模式

对于地方债的运作模式，各国都根据各自的国情发展出适合本国的运作办法。纵观这些模式，有同有异，各有特点。

（一）美国地方债的运作模式

1.单独发债模式

美国地方债的历史比较悠久，早在1812年纽约市就发行了第一个用于铁路建设的地方债。现在美国50个州中共计有9万多个地方政府，其中超过60%有能力直接向外借款。美国联邦政府并不直接规范这些地方政府的借贷行为，但如果通过债券进行融资，那么这些融资行为要受到联邦证券法律以及联邦税法的管辖。美国一些比较大的地方政府自行发行地方债融资。

2.代理发债模式

美国众多的地方政府中不少是融资需求不大的小政府，直接发债不仅成本高，而且也难获得投资者青睐。为此，小型的地方政府融资选择通过债券银行等代理融资的方法。所谓债券银行，是指与储蓄类银行相对应的一种类银行形态。债券银行也可能不以“银行”为名称，其主要通过发行金融债券、资产抵押债券、资产支持证券等从资本市场上获得资金来源，然后再将这些资金转贷给需要的单位和机构。债券银行不吸收个人储蓄存款，多为开发性或专业性（如仅为地方政府融资）金融机构。由于其为国家战略和公众利益服务，一般由政府全资或控股，并可以从国家获得信用增值。国际上比较典型的债券银行包括世界银行、亚洲开发银行、日本政策投资银行（DBJ）、韩国产业银行（KDB）和德国复兴信贷银行（KFW）等。地方政府借道债券银行，可以在资本市场获得更为便捷和具有成本优势的资本。比如，美国公共融资局（Public Finance Authority，PFA）就是这样一个债券银行。它是一个地方政府组织，受全国镇政府联盟、全国城市联盟和威斯康星镇协会和市协会的资助而成立。它的主要作用就是代理美国各地方政府和合格企业发行可以免税的地方债券。美国不少州内都有类似的公共融资局。另外，美国的债券银行还包括各州的循环基金（State Revolving Funds，SRFs），SRFs 常专注于某一市政领域，如污水处理等。SRFs可以获得联邦政府的专项财政补助，并将资金以低于市场的利率再转借给有关市政单位，其运作原理与公共融资局类似。

（二）日本地方债的运作模式

根据地方财政法，日本地方债的发行人一般是地方公共团体，如公共事业单位或市政建设单位等。日本地方债的发行金额会根据认购方和募集资金种类的不同而进行区分。日本地方债的发行主要有两种方式：公募债和通过日本公共团体金融机构融资债。

1.公募债

公募债包括市场公募债和居民参与型地方公募债两类。其中，市场公募债是由银行和证券公司等金融机构组成的承销认购团进行认购，偿还期限多为10年以上的中长期债券，属于带息债，每半年偿还一次利息。发行利率与市场利率基本持平。居民参与型地方公募债自2001年开始发行，主要销售对象为地方公共团体居民。具体发行步骤为当地金融机构先行认购，之后销售给有意购买者。该债利率多高于新发国债的利率，原则上到期一次性偿还。

2.日本公共团体金融机构融资债

日本公共团体金融机构于2009年6月成立，其前身是地方公营企业等金融机构，地方公营企业等金融机构的主要业务是对公营企业发放贷款。日本公共团体金融机构主要发行无政府担保的但有一般担保性质的公募债，从资本市场筹措资金，然后再转贷给需要的公营企业。这种模式与美国的债券银行类似，属于一种代理型发债模式。

（三）德国地方债的运作模式

根据发行人数量不同，德国地方债的运作模式可分为单独发行债券和联合发行债券（Jumbo）。

1.单独发行债券

单独发行债券是指一个州单独发行债券，发行人主要是财力雄厚的州，单笔发行额可达4亿欧元。

2.联合发行债券

联合发行债券是指由几个联邦州政府联合发行债券，并就各自负债部分提供担保。联合发行能有效降低债券融资成本，提高流动性。过去十年，债券发行量最小的三个州——北莱茵—威斯特法伦州、萨尔州以及汉堡州，其联合债券发行额占其债券总发行额的比例分别高达78%、71%及61%。联合债券单笔发行规模一般最低需要达到10亿欧元，平均的发债额度一般在15亿欧元左右。联合发债必须有5个做市商，并且债券必须在德国证券交易所上市交易。

3.抵押银行代理发行债券

除了单独或者联合发行地方债券外，德国的地方政府还可以借助抵押银行发行债券。这是因为银行在德国证券市场上有着传统的支配地位，抵押银行同地方政府一样，也可以发行债券，并且是其再筹资活动最重要的工具。事实上，德国地方债的发展历程与中国有很多类似的方面。首先，政府对银行体系具有很大的影响力，银行曾是政府融资的最主要平台。1991年前，德国地方政府主要从银行融资，银行贷款约占地方政府融资额的85%。由于地方政府融资渠道过于单一，对财政稳健性产生了负面影响。这主要是因为政府融资的期限往往较短，5-10年中长期贷款较少，容易产生流动性风险。其次，将财政与银行经营“捆绑”在一起，也容易相互传播风险。德国目前约有2000家银行，主要是信用合作机构（约1200家）和储蓄银行（约450家）。这两类银行均是地方银行，由地方政府出资成立，因此很难拒绝政府融资申请。再次，由于地方财政独立，中央政府控制较少，因此地方债务容易出现过度。除此之外，上届政府留下的沉重债务，往往会成为困扰下届政府的重要因素。为了对地方政府引入外部约束，改革地方政府的治理结构，并且由于债券市场能提供较长期限资金，地方政府也希望能够通过债券市场融资，1991年后德国地方政府债券市场开始步入发展轨道。而且当时欧盟也颁布了《欧洲国家支持法》（European State Aid Law），严格限制各级政府向各类机构提供支持。在这些因素的影响下，德国地方银行向地方政府的贷款幅度开始逐渐下降，而地方政府债市场则显现繁荣。

德国通过建立地方政府债券市场，形成了政府负债的市场化约束。首先，地方债的融资方式可以使政府债务资金来源多元化，可以降低政府负债的流动性风险。截至2011年6月末，德国地方政府债券余额已占地方政府债务余额的53%，银行信贷占比降至29%，债券剩余期限主要介于4-7年。其次，政府融资成本的公开化和市场化可以促使地方政府巩固财政。以柏林州为例，“两德合并”初期，财政严重失衡导致柏林州债券收益率始终高于其他各州。2003年，该州债务利息偿付占财政收入的比例高达20.8%，是全德各州平均值的两倍。在德国宪法法院拒绝柏林州援助申请后，该州开始紧缩财政。2007年，柏林州出现0.8亿欧元财政盈余，是“两德合并”以来的首次，其债券收益率与其他各州债券收益率的差额逐步缩小，甚至出现负值。最后，联邦政府对地方政府以及地方政府之间对政府债的隐形担保“忠诚原则”，既保证了联邦和各州之间债券收益率变化的一致性，又确保了地方债的合理溢价。 但总体来看，德国各州与联邦政府间的债券溢价不明显，有效降低了地方政府的债券融资成本。

（四）英国地方政府债的运作模式

1.单独发债

英国作为最早开始工业革命的国家，经济和金融的发展在相当长的时间内都一直处于世界前列，地方债也是最早从英国开始出现的。早在18世纪70年代，英国就已经通过类似美国发行收入保障型债券的方式募集资金修建道路，并依靠收取过路费来偿还债券的利息和本金。但是到了现代，随着英国财政体制的变化，自上世纪90年代中期起，英国地方政府就很少再通过发行地方债融资了。截至2011年3月，发行在外的地方政府债金额约为12亿英镑，相比于地方政府直接向中央政府的借款额（约540亿英镑）来说， 地方债只是一个很小的数额。英国大伦敦地方政府在2011年7月曾经发行金额约6亿英镑的地方债用于铁路设施建设。英国伦敦交通局（TFL）也分别在2004-2005年度和2009-2010年度非公开发行地方债，募集了约33亿英镑的资金；与其他地方政府一样，伦敦交通局的大部分负债也是来源于中央政府的贷款。此外，英国的铁路网络公司也曾发行约244亿英镑的债券，由于该债券得到了英国政府的担保，所以也被归类为地方政府债。

2.集合发债的建议

近二三十年，英国地方政府投资基础设施或公用事业项目，一般都通过向特定的中央政府机构——公共建设贷款委员会（PWLB）以确定的利率借入资金，很少通过发行债券的方式从市场募集资金。这个委员会的作用与美国的债券银行类似，所不同的是前者发行的是国债，而后者发行的仍是地方债。

但近5年来，随着地方主义的重新盛行，英国的地方政府，特别是具有较好收入的地方政府可以从资本市场上以更低的成本募集到资金，并且可以借机摆脱融资途径单一的困惑。为此，英国地方政府协会正在仔细调研地方政府集合发行债券的可行性。协会认为，从长远来看，构建一个具有合理结构和资金支持的地方政府集合融资组织，有利于地方政府实现其各项工作目标。这样的一个集合组织可以从债券市场上融到资金，然后以有竞争力的价格将资金借给需要的地方政府。该组织可以成为地方政府发行债券的一个代言人，为地方政府融资拓展新的渠道，改变目前英国地方政府融资渠道过于单一的局面。

国外地方政府债类型和运作模式总结

比较美国、日本、德国和英国等国地方政府债券的分类和运作模式，可以总结出以下几点内容，其中不少是一国发展地方债都必须面临并亟需予以规范的内容。

第一，地方政府发债的主要目的是为了满足地方政府提供地方公共产品，特别是进行城市基础设施建设和开展公共事业的筹资需要，因此时常将地方政府债称为市政债，两者概念常互用。比如，美国就习惯将地方政府债称为市政债，其他国家则更多地使用“地方政府债”的概念。

第二，无论是地方政府自己发行债券，还是公共企业发行债券，都必须具有相应的资信和偿还能力。对地方政府而言，一般法律会对其有明确的收入和支出规范，包括是否可以进行担保等；对公共企业而言，法律一般不对其经营作出规定，但如果地方政府对其发行的债券进行担保，那么这些企业债券也会被归类为地方政府债，并且此类公共企业的财务也会受到较为严格的财政控制。

第三，在具体的运作模式上，地方债券可以由地方政府单独发行，也可以集合发行，还可以通过第三方（如美国的公共融资局、日本的公共团体金融机构、德国的抵押银行等）代理发行。采用不同运作模式的主要考虑因素，是以较低的成本发行和运作地方政府负债。在发行方式上，地方债券可以公募发行，也可以私募发行。

第四，各国在充分借鉴国际经验或者是教训的同时，也根据本国的实际情况，选择适合自己的地方政府债券发行和运作模式。其中，因美国地方债规模全球最大，发展中国家普遍借鉴其模式，如南非、菲律宾、印尼、波兰等。 德国和日本的地方债因对地方政府的财政支出控制严格以及存在一定的隐性担保，因此违约风险相对较小。

作者单位：中欧陆家嘴国际金融研究院金融与法律研究室

责任编辑：罗邦敏 夏宇宁

注： .“Municipal bonds， or municipal securities， represent a promise by state or local governmental units （called the issuers） or other qualified issuers to repay to lenders （investors） an amount of money borrowed， called principal， along with interest according to a fixed schedule.” Quoted from Temel， J.W.， The Fundamentals of Municipal Bonds， John， Wiley & Sons，2001.

.World bank ， China National Development and Sub-national Finance （Report No. 22951 -CHA）， 2004，http：//www1.worldbank.org/publicsector/LearningProgram/Decentralization/ChinaNatlDevSubNatFinance.pdf.

.关于美国地方债的分类和介绍，可以参见美国证监会网站：http：//www.sec.gov/investor/alerts/municipalbonds.htm。

.英国财政部债务管理办公室决策的主要目标是：执行政府有关国债的政策； 在考虑长期风险的情况下，尽可能使政府融资成本最小；高效管理政府的融资需求。

.详情可参见我国财政部对日本地方债的介绍，http：//tfs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/faguixinxifanying/201212/t20121221_719311.html。

.详情可参见期财政部预算司：《德国地方政府债务管理概况》，载《经济研究参考》，2008年62期。

.德国地方政府债券存在隐性担保，但并不绝对。虽然法律无明文规定，但德国宪法法院曾裁定，各州应遵守“忠诚原则”（Loyalty Principle），即如果某州确实无法偿付债务，联邦政府及其他各州可施以援手。为此，惠誉曾给各州发行的债券AAA评级，认为其债务最终都能获得偿付。

.见Department for Communities and Local Government，Local Government Financial Statistics England No.21 2011， May 2011， Table 5.3b.