地方立法制度

地方立法制度（精选8篇）

1.地方立法制度 篇一

【法规名称】 地方立法机关组织准则 【颁布部门】

【颁布时间】 2002-08-21 【效力属性】 已修正 【正

文】

地方立法机关组织准则

第 1 条

本准则依地方制度法(以下简称本法)第五十四条第一项至第三项规定订定之。

第 2 条

本准则所称地方立法机关，指直辖市议会、县(市)议会、乡(镇、市)

民代表会。

第 3 条

直辖市议会应依本准则拟订组织自治条例，报行政院核定。

县(市)议会应依本准则拟订组织自治条例，报内政部核定。

乡(镇、市)民代表会应依本准则拟订组织自治条例，报县政府核定。

地方立法机关之组织自治条例，其有关考铨业务事项，不得抵触中央考铨法规；各权责机关于核定后，应函送考试院备查。

第 4 条

直辖市议会议员、县(市)议会议员及乡(镇、市)民代表会代表，分别由直辖市民、县(市)民及乡(镇、市)民依法选举之，任期四年，连选得连任。

第 5 条

直辖市议会议员总额，不得少于四十一人；直辖市人口超过一百二十五万人至一百五十万人者，每增加七万人增一人，最多不得超过四十四人；人口超过一百五十万人者，每增加十四万人增一人，最多不得超过五十二人。

直辖市有原住民人口在四千人以上，一万人以下者，于前项总额内应有原住民选出之直辖市议员一人；超过一万人者，每增加一万人增一人。

直辖市各选举区选出之直辖市议员名额达四人者，应有妇女当选名额一人；超过四人者，每增加四人增一人。

第 6 条

县(市)议会议员总额，依中华民国八十七年一月二十四日选出之议员名额为准；如因人口变动有增加必要者，调整如下：

一县(市)人口在一万人以下者，选出九人。

二县(市)人口超过一万人至五万人者，每增加五千人增一人。

三县(市)人口超过五万人至二十万人者，每增加一万人增一人；最多不得超过十九人。

四县(市)人口超过二十万人至四十万人者，每增加一万四千人增一人；最多不得超过三十三人。

五县(市)人口超过四十万人至八十万人者，每增加四万人增一人；最多不得超过四十三人。

六县(市)人口超过八十万人至一百六十万人者，每增加五万七千人增一人；最多不得超过五十七人。

七县(市)人口超过一百六十万人至二百二十万人者，每增加十万人增一人；最多不得超过六十三人。

八县(市)人口超过二百二十万人者，每增加二十万人增一人；最多不得超过六十五人。

县(市)有平地原住民人口在一千五百人以上，一万人以下者，于前项总额内应有平地原住民选出之县(市)议员一人；超过一万人者，每增加一万人增一人。

县有山地乡者，于第一项总额内应有山地原住民选出之县议员，其应选名额，以每一山地乡选出一人计算。

县(市)各选举区选出之县(市)议员名额达四人者，应有妇女当选名额一人；超过四人者，每增加四人增一人。县(市)选出之山地原住民、平地原住民议员名额达四人者，应有妇女当选名额一人；超过四人者，每增加四人增一人。

第 7 条

乡(镇、市)民代表会代表总额，依中华民国八十七年六月十三日选出之代表名额为准；如因人口变动有增加必要者，调整如下：

一乡(镇、市)人口在五百人以下者，选出三人。

二乡(镇、市)人口超过五百人至一千人者，每增加二百五十人增一人；最多不得超过五人。

三乡(镇、市)人口超过一千人至一万人者，每增加四千五百人增一人；最多不得超过七人。

四乡(镇、市)人口超过一万人至五万人者，每增加一万人增一人；最多不得超过十一人。

五乡(镇、市)人口超过五万人至十五万人者，每增加一万二千五百人增一人；最多不得超过十九人。

六乡(镇、市)人口超过十五万人者，每增加三万人增一人；最多不得超过三十一人。

乡(镇、市)平地原住民选出之代表名额，按平地原住民人口与总人口比例选出；平地原住民人口达一千五百人以上者，于前项总额内至少应有代表一人。

乡(镇、市)各选举区选出之乡(镇、市)民代表名额达四人者，应有妇女当选名额一人；超过四人者，每增加四人增一人。

乡(镇、市)选出之平地原住民代表名额达四人者，应有妇女当选名额一人，超过四人者，每增加四人增一人。

第 8 条

直辖市议员、县(市)议员、乡(镇、市)民代表应于上届任期届满之日，依宣誓条例规定宣誓就职。不依规定宣誓者，视同未就职。

前项宣誓就职典礼，在直辖市议会、县(市)议会、乡(镇、市)民代表会所在地举行，分别由行政院、内政部、县政府召集，并由直辖市议员、县(市)议员、乡(镇、市)民代表当选人互推一人主持之。其推选会议，由曾任议员、代表之资深者主持之；年资相同者，由年长者主持之。

补选之直辖市议员、县(市)议员、乡(镇、市)民代表，应于当选后十日内，分别由直辖市议会、县(市)议会、乡(镇、市)民代表会迳行依宣誓条例规定办理宣誓就职事宜。

第 9 条

直辖市议员、县(市)议员、乡(镇、市)民代表辞职、去职或死亡，由直辖市议会、县(市)议会、乡(镇、市)民代表会分别函报行政院、内政部、县政府备查，并函知直辖市政府、县(市)政府、乡(镇、市)公所。

第 10 条

直辖市议会、县(市)议会置议长、副议长各一人，乡(镇、市)民代表会置主席、副主席各一人，由直辖市议员、县(市)议员、乡(镇、市)

民代表以无记名投票分别互选或罢免之。但就职未满一年者，不得罢免。

第 11 条

直辖市议会、县(市)议会议长、副议长，乡(镇、市)民代表会主席、副主席之选举，应于议员、代表宣誓就职典礼后即时举行，并应有就职议员、代表总额过半数之出席，以得票达出席总数之过半数者为当选。选举结果无人当选时，应立即举行第二次投票，以得票较多者为当选；得票相同者，以抽签定之。补选时，亦同。

前项选举，出席议员、代表人数不足时，应即订定下一次选举时间，并通知议员、代表。第三次选举时，出席议员、代表已达就职议员、代表总额三分之一以上者，得以实到人数进行选举，并均以得票较多者为当选；得票相同者，以抽签定之。第二次及第三次选举，均应于议员、代表宣誓就职当日举行。

议长、副议长、主席、副主席选出后，应即依宣誓条例规定宣誓就职。不依规定宣誓者，视同未就职。

第一项选举投票及前项宣誓就职，均由依第八条第二项规定所推举之主持人主持之。

第 12 条

直辖市议会、县(市)议会议长、副议长，乡(镇、市)民代表会主席、副主席之选举、罢免，分别由直辖市议会、县(市)议会、乡(镇、市)

民代表会遴派三人至七人担任管理员，办理投票、开票工作，并指定一人为主任管理员。由议员、代表互推三人至五人担任监察员，监察投票、开票工作，并由监察员互推一人为主任监察员。

第 13 条

直辖市议会、县(市)议会议长、副议长，乡(镇、市)民代表会主席、副主席之选举票、罢免票无效之情事，准用公职人员选举罢免法第六十二条第一项之规定。

前项无效票之认定，由主任管理员会同主任监察员当场为之；认定有争议时，由全体监察员表决之。表决结果正反意见同数者，该选举票、罢免票应为有效。

第 14 条

直辖市议会、县(市)议会议长、副议长，乡(镇、市)民代表会主席、副主席之选举票、罢免票之印制及有关选举罢免事务，分别由直辖市议会、县(市)议会，乡(镇、市)民代表会办理之。

直辖市议会、县(市)议会、乡(镇、市)民代表会应于议长、副议长、主席、副主席之选举票、罢免票开票完毕后，将有效票、无效票分别包封，由主任管理员会同主任监察员于骑缝处加盖印章后，保管六个月，除检察官或法院依法行使职权外，任何人不得开拆。如有诉讼者，应保管至

诉讼程序终结为止。

第 15 条

直辖市议会、县(市)议会议长、副议长，乡(镇、市)民代表会主席、副主席之选举结果，由直辖市议会、县(市)议会、乡(镇、市)民代表会造具选举结果清册及当选人名册各一份，分别报请行政院、内政部及县政府发给当选证书，并函知直辖市政府、县(市)政府、乡(镇、市)公所。

直辖市议会、县(市)议会议长、副议长，乡(镇、市)民代表会主席、副主席之罢免结果，由直辖市议会、县(市)议会，乡(镇、市)民代表会分别报行政院、内政部、县政府备查，并函知直辖市政府、县(市)政府、乡(镇、市)公所。

第 16 条

直辖市议会、县(市)议会议长、乡(镇、市)民代表会主席，综理会务。议长、主席因故不能执行职务时，由副议长、副主席代理。议长、副议长、主席、副主席同时不能执行职务时，由议长、主席指定，不能指定时，由议员、代表于十五日内互推一人代理之；届期未互推产生者，由资深议员、代表一人代理，年资相同时，由年长者代理。

第 17 条

直辖市议会、县(市)议会议长、副议长，乡(镇、市)民代表会主席、副主席之辞职，应以书面向大会提出，于辞职书提出会议报告时生效。

前项辞职在休会时，得视实际需要依规定召集临时会提出之。

第 18 条

直辖市议会、县(市)议会议长、副议长，乡(镇、市)民代表会主席、副主席辞职、去职或死亡，直辖市议会、县(市)议会、乡(镇、市)民代表会应即分别报行政院、内政部、县政府备查，并函知直辖市政府、县(市)政府、乡(镇、市)公所。

直辖市议会、县(市)议会议长、副议长，乡(镇、市)民代表会主席、副主席出缺时，分别由直辖市议会、县(市)议会，乡(镇、市)民代表会议决补选之。议长、副议长，主席、副主席同时出缺时，分别由行政院、内政部、县政府指定议员、代表一人暂行议长、主席职务，并于备查之日起三十日内召集临时会，分别补选之。

直辖市议会、县(市)议会议长、乡(镇、市)民代表会主席辞职或去职，应办理移交，未办理移交或死亡者，由副议长、副主席代办移交。

第 19 条

直辖市议会、县(市)议会、乡(镇、市)民代表会会议，除每届成立大会外，定期会每六个

月开会一次，由议长、主席召集之，议长、主席未依法召集时，由副议长、副主席召集之；副议长、副主席亦不依法召集时，由总额减除出缺人数后过半数之议员、代表互推一人召集之。

第 20 条

直辖市议会、县(市)议会、乡(镇、市)民代表会开会时，由议长、主席为会议主席，议长、主席未能出席时，由副议长、副主席为会议主席，议长、主席、副议长、副主席均未能出席时，由出席议员、代表互推一人为会议主席。

第 21 条

直辖市议会、县(市)议会应设程序委员会，审定议事日程及其他程序相关事项，并得设各种委员会审查议案。乡(镇、市)民代表会得设小组进行案件审查，并由主席审定议事日程。

前项议事日程属于定期会者，县(市)议会质询日期不得超过会期总日数五分之一；乡(镇、市)民代表会质询日期不得超过会期总日数四分之一。

直辖市议会、县(市)议会、乡(镇、市)民代表会之议事日程，应分别报行政院、内政部、县政府备查。

第 22 条

直辖市议会、县(市)议会、乡(镇、市)民代表会非有议员、代表总额减除出缺人数后过半数之出席，不得开议。议案之表决，除本准则另有规定外，以出席议员、代表过半数之同意为通过，未过半数之同意为否决。

如差一票即达过半数时，会议主席得参加一票使其通过，或不参加使其否决。

直辖市议会、县(市)议会、乡(镇、市)民代表会进行施政报告及质询议程时，不因出席议员、代表未达开会额数而延会。

第 23 条

直辖市议会、县(市)议会、乡(镇、市)民代表会定期会或临时会之每次会议，因出席议员、代表人数不足未能成会时，应依原订日程之会次顺序继续进行，经连续二次均未能成会时，应将其事实，于第三次举行时间前通知议员、代表，第三次举行时，实到人数已达议员、代表总额减除出缺人数后三分之一以上者，得以实到人数开会。第二次为本会期之末次会议时，视同第三次。

第 24 条

直辖市议会、县(市)议会、乡(镇、市)民代表会会议应公开举行。但会议主席或议员、代表三人以上提议或依本法第四十九条列席人员之请求，经会议通过时，得举行秘密会议。

第 25 条

直辖市议会、县(市)议会、乡(镇、市)民代表会开会时，会议主席对于本身有利害关系之事件，应行回避；议员、代表不得参与个人利益相关议案之审议及表决。

第 26 条

直辖市议会、县(市)议会、乡(镇、市)民代表会之议事程序，除各该直辖市议会、县(市)议会、乡(镇、市)民代表会组织自治条例及议事规则规定者外，依会议规范之规定。

前项议事规则，以规范议事事项为限，由直辖市议会、县(市)议会、乡(镇、市)民代表会订定，分别报行政院、内政部、县政府备查，并函送

直辖市政府、县(市)政府、乡(镇、市)公所。

第 27 条

直辖市议会、县(市)议会、乡(镇、市)民代表会，得设纪律委员会、小组审议惩戒案件。其设置办法，由直辖市议会、县(市)议会、乡（镇、市)民代表会订定，分别报行政院、内政部、县政府备查。

第 28 条

直辖市议会、县(市)议会、乡(镇、市)民代表会开会时，由会议主席维持议场秩序。如有违反议事规则或其他妨碍秩序之行为，会议主席得警告或制止，并得禁止其发言，其情节重大者，得付惩戒。

前项惩戒，由各该立法机关纪律委员会、小组审议，提大会议决后，由会议主席宣告之；其惩戒方式如下∶

一口头道歉。

二书面道歉。

三申诫。

四定期停止出席会议。

第 29 条

地方立法机关之行政单位组织如下：

一直辖市议会置秘书长一人、副秘书长一人；下得分设九组、室办事。

二县(市)议会置主任秘书一人；下分设组、室办事。其县(市)人口未满五十万人者，得设五组、室；人口在五十万人以上，一百二十五万人以下者，得设六组、室；人口超过一百二十五万人者，得设

七、室。

三乡(镇、市)民代表会置秘书一人，下得设组办事；人口超过十五万人者，其代表会得分设二组。

前项行政单位组织，由直辖市议会、县(市)议会、乡(镇、市)民代表会，分别于各该组织自治条例拟订之。

第 30 条

地方立法机关编制之职称及员额，应于各该地方立法机关组织自治条例及其编制表规定之。

地方立法机关应就其层级、业务性质及职责程度，依其所适用之职务列等表选用职称，并妥适配置各官等职等员额。

第 31 条

地方立法机关拟订组织自治条例报权责机关核定时，其编制员额，应依下列因素决定之：

一员额管制政策及规定。

二业务职掌、功能及各部门工作量。

三预算规模。

四人力配置及运用状况。

第 32 条

地方立法机关组织自治条例核定文，应分别送达各该地方立法机关、行政机关。行政机关应于收受核定文之日起三十日内公布之。

前项自治条例自公布之日起算至第三日起发生效力。但特定有施行日期者，自该特定日起发生效力。

未依第一项规定期限公布者，该自治条例自期限届满之日起算至第三日起发生效力，并由核定机关代为公布。

第 33 条

直辖市议会、县(市)议会、乡(镇、市)民代表会开会期内，其事务人员得分别向直辖市政府、县(市)政府、乡(镇、市)公所调用之。

第 34 条

直辖市议会、县(市)议会、乡(镇、市)民代表会分层负责明细表，由议长、主席核定后实施。

第 35 条

本准则自发布日施行。

2.地方立法制度 篇二

改革开放以来, 我国在税收立法和税收政策制定方面一直强调坚持税权集中、税法统一。从总体上看, 税收立法权高度集中于中央, 在一定程度上体现了我国法权高度集中、中央统揽全局的合理要求, 对保证国家税收政策的权威性和税制体系的统一性起到了一定的积极作用。但由此带来的税收调控缺乏灵活性、税收管理体制僵化、税收经济效率低下等诸多问题在很大程度上制约了税收职能作用的发挥, 与社会主义市场经济的发展已越来越不相适应。因此, 改革高度集中的税收立法权划分体制势在必行。

1.它是适应我国基本国情的现实选择。

税收立法权的分权程度与一国的政治体制、国家规模以及社会经济结构等基本国情有着密切关系。我国是实行单一制政治体制的社会主义国家, 单一制的政体决定了我国不可能像美国、意大利等联邦制国家那样实行相对分散、地方拥有较大税收立法权的税收立法体制;同时我国又是地域广阔、人口众多, 地区经济发展很不平衡的发展中大国, 地方经济资源和税源的显著差异性决定了全部税法都由中央集中制定, 很难适应各地自然、经济、文化差异悬殊的客观现实要求, 容易使税收调节作用的针对性和灵活性大打折扣。因此, 为适应国情的需要, 在坚持统一税法的前提下, 赋予地方适度的地方税收立法权是必要的, 它既可以保证中央对税收大政方针的决策权、维护中央在税收领域中的领导地位, 又有利于调动地方的税收征管积极性。

2.它是提高资源配置效率的有效途径。

税收立法权是税收管理权限中最根本的权力, 其核心是税法制定权, 即在法定权限内立法征税、立法确立税制的权力。谁拥有完全的税收立法权, 谁就不仅可以通过确定税收规模、选择税制结构、设置税制要素等来贯彻政策意图, 配置和调度经济资源。从这个意义上讲, 税收立法权实质上就是一种资源配置决策权。税收立法权在中央和地方之间的划分, 实际上划分的是税收资源的支配权。由于地方政府更贴近居民和社区, 在地区经济信息收集和掌握中占有优势, 能更好地留意社会和个人的需求并迅速准确地作出差别性反应。因此, 根据资源配置的效率原则, 地方政府理应在地方资源配置中占据地位。这就自然要求地方对配置地方资源的重要经济杠杆——地方税拥有一定的税收立法权。

3.它是分税制财政管理体制进一步完善的内在要求。

完善的分税制财政管理体制要求事权、财权、税权在中央与地方之间科学合理地划分。我国目前的分税制财政管理体制距此目标尚有不小差距。地方事权多、财权少、税权极为有限的不对称现状极大地制约了地方经济的发展。因此, 进一步完善分税制财政管理体制、理顺中央与地方财政关系的重要内容之一就是确立地方税收立法权, 使地方在组织税收收入中拥有一定的自主权。

二、赋予地方适当的税收立法权的可行性

1.国家基本政治制度上的可行性。

我国地方政府的权力来自中央的授予, 中央是否赋予地方或赋予地方多少税收立法权, 必须遵循我国宪法和中央大政方针所体现的既定思路和原则。江泽民同志在党的十四届五中全会上强调指出, 新形势下确定中央与地方职权划分的总原则是:“既要体现全局利益的统一性, 又要有统一领导下兼顾局部利益的灵活性;既要有维护国家宏观调控权的集中, 又要在集中指导下赋予地方必要的权力。”这表明我国在坚持和实行由中央相对集中税收立法权的同时, 赋予地方必要的税收立法权, 不仅符合国家的基本政治制度, 而且符合党的基本方针政策。

2.国家立法体制上的可行性。

我国宪法和有关组织法明确规定, 省级人大及其常委会和政府分别享有制定地方性法规和规章的权力, 民族自治区人大及其常委会享有制定单行条例的权力。因此, 赋予地方适当的税收立法权不存在国家立法体制上的障碍。

三、赋予地方适当的税收立法权的构想

1.确定地方应对哪些税收事项享有立法权

(1) 收入全部归中央财政的税种应由中央专属立法, 收入全部归地方财政的税种可以视具体情况由中央赋予地方一定的立法权。

在全国统一开征的税种, 其基本法规应由中央专属立法, 但中央可以相机授予地方享有对该税种基本要素进行调整变动的非独立的立法权。没必要在全国统一开征的, 则授权地方自行立法。我国按税目 (品种) 由中央地方分享收入的税种, 应由中央专属立法, 但中央可以视情况赋予地方一定的对税制基本要素进行调整变动的非独立的立法权。我国按收入总额比例分享、中央统一征收的税种应由中央专属立法, 但对按收入比例分享、中央地方分别征收的税种, 中央可以赋予地方在中央统一规定的范围内享有自主确定地方分享收入的比例 (税率) 的非独立的立法权。

(2) 我国工商税收分流转税、所得税、财产税、资源税、目的税和行为税等六大系列, 立法权的划分要适应各系列的特点。

普通流转税收中, 对有形商品在生产和交换环节征收的增值税、消费税应由中央专属立法, 但作为特例, 应当在中央统一立法的前提下, 赋予民族自治地区和个别经济发展滞后的省份一定范围的调整税率和减免税 (包括先征后返) 的非独立的立法权。营业税主要是对非有形商品交换的劳务进行征税的, 因此除营业税基本法规应由中央专属立法外, 对税基不易流动的征税项目, 中央可赋予地方在中央统一规定的范围内对税率进行调整变动的非独立的立法权。

企业所得税制的改革方向, 是实行中央地方按比例分享收入并由中央和地方分别征管的模式。为此, 我国可以借鉴德国、加拿大、意大利等国的做法, 即税种基本法规、纳税人、税基以及中央分享收入的税率 (比例) 由中央专属立法;中央对东部沿海地区和中西部地区各省分享收入的比例分档确定税率幅度, 赋予各地享有确定本地区适用税率的非独立的立法权。个人所得税的基本法规以及纳税人、税基应由中央专属立法。为促进资本、科技和优秀人才等生产要素流向中西部地区, 应赋予中西部地区省份 (特别是民族自治区) 对应征税额在中央确定的幅度内有一定比例减征的非独立的立法权。

财产类税收中, 遗产税和赠与税应由中央专属立法。该税种为一般财产税, 在分配、消费的最后环节征收, 与地区间经济发展不平衡等关联甚少, 全国应高度统一税制。对个别财产税, 因其税基具有不同程度的流动性, 其基本法规应由中央专属立法, 但中央应在统一立法中赋予地方制定具体征管办法的非独立的立法权。

资源类税收中, 除中央分享收入的相关税制以及税种基本法规应由中央专属立法外, 中央可以统一确定地方分享收入部分的主要税基和幅度税率, 在此基础上, 赋予地方增设税目、确定适用税率 (单位税额) 的立法权。

目的税和行为税中, 全国统一开征的税种应由中央专属立法, 但中央可以在统一立法的前提下赋予民族自治区以一定范围的调整税基、税率以及决定停征的非独立的立法权。此外, 可赋予地方自主开征地方目的、行为税的立法权。

2.确定我国哪些地方机关可以享有税收立法权

明确这个问题应考虑两个基本因素, 一是世界各国可以享有税收立法权的最低层级的地方机关一般定在哪一级;二是我国的法制状况。综合两方面因素考虑, 笔者认为, 我国地方税收立法权应仅赋予省、自治区、直辖市一级的人大及其常委会和同级人民政府。至于计划单列市、省级政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会和同级人民政府, 以及经济特区的人大及其常委会和同级人民政府, 除全国人大特别授权外, 均不应享有税收立法权。

摘要：中央与地方税收立法权的划分问题, 成为各国宪法或税收基本法重点明确的问题, 我国目前还缺乏比较健全的中央与地方税收立法权划分制度, 本文就我国地方税收立法权制度构建的必要性与可行性问题, 做一些初步探讨。

关键词：税收立法权,资源配置效率,分税制,专属立法

参考文献

[1]周旺生.立法论[M].北京大学出版社, 1994.

[2]湖北省国家税务局.税务行政管理[M].中国税务出版社, 1999.

[3]金鑫等.中国税务大百科全书[M].经济管理出版社, 1992.

3.地方电子档案立法研究 篇三

1.1 对地方电子档案立法的定量分析。笔者通过中国知网、万方数据库、百度搜索等入口检索，得到地方相关电子档案法规，并按行政区域划分对这些法规进行横向、纵向比较分析。从时间上看，我国地方电子档案立法多形成于2002年之后，其中2003年数量最多（共4个），其次是2004年、2007年、2008年和2009年（均为3个），基本都是从公布当天起开始实施。从区域分布上看，华东和中南地区法规较多，分别各占大约全国的四分之一。就通过机构和法规种类而言，本文调查到的电子档案相关法规均由省、市档案局依据中央档案法规制定。从法规的命名看，基本为办法或规定，且大多是处于试行、暂行阶段。此外，个别省市并没有单独制定电子档案法规，而是将其融合在本省档案管理条例里。

1.2 对地方电子档案法规内容的分析。目前在公布的大多数电子档案法规中，主要围绕以下几方面工作展开：电子文件移交与接收、电子文件归档、电子档案保管与使用、电子档案移交与接收。但在地方电子档案法规中，大篇幅是涉及电子文件归档内容的，比如归档中需要注意的事项、归档范围、归档方式等，还有一部分是对于电子文件的管理事项；而对电子档案内容，大部分是对电子档案移交和接收办法的规定。对于一些标题中已明确标明“电子档案管理办法”的法规，其内容中却存在大量使用“电子文件”字样的现象，在表述方法上这一点是值得商榷讨论的。

2 电子档案立法中存在的主要问题

2.1 法规体系不完善。首先，从立法层次上看，相比各地方制定的档案工作总条例，其电子档案法规数量较少，且相当一部分是属于地方档案规章的。其次，从立法内容上看：第一，各地方电子档案法规侧重点不同，一些地区是关于“电子文件归档和管理”，另外一些地区则围绕“电子档案移交与接收”，这样会造成各地区法规内容不完整。第二，在目前颁布的档案法规中，关于电子文件归档处理的规范较多，但对于文件归档后的电子档案管理和服务利用的规定较少，重点不够突出。需要注意的事项，只有两章是在规范电子档案保管和利用、移交与接收事项的。第三，部分法规中的条目过于简单，而且也没有具体款项解释说明，易造成表述上过于笼统等问题。

2.2 法制观念落后。和国外相比，我国电子档案的发展速度较慢，重视程度不够，电子档案立法进程也相对较缓慢。此外，在部分地区，就档案的法律效力而言，纸质档案仍占主导地位，大多数人并没有意识到电子档案的凭证价值，这从一定程度上也抑制了其电子档案立法工作的进程。另外，电子档案信息极易损毁或丢失，我们在使用各种国外设计生产的电子设备同时，是否经常忽略了其中的信息安全问题，由此可见我们对电子档案的法规意识确实有待提高。

2.3 后续及落实工作不完善。我国地方大部分电子档案法规自发布后一直处于试行或暂行期，并没有根据实际情况做相应的调整，其中试行法规6个（约占26%），暂行法规7个（约占30%）。电子档案法规只是一个开始，并不遗留在昨日文件，它需要在具体实践中去落实并不断完善，档案机构要去注意和践行。

3 建立健全地方电子档案法规的对策

3.1 构建完整的电子档案法规体系。各地方急需建立起一套完整统一的电子档案法规体系，以此来规范电子档案工作。针对立法层次的问题，对于还未制定电子档案法规的地区要尽快起草法规，并且使其公布试行以及时发现问题并修改；而对于已有相关法规的地区，由于大部分仍处于试行、暂行期，因此要加强内容的完善，使部分规章能真正健全成为地方档案法规，为其他地区立法工作总结经验、树立标杆。从立法的内容角度说，要增加对各电子档案管理环节的立法，尤其是重要的保管和利用阶段，比如建立保密措施保障信息安全，提供利用实现电子档案价值等。

3.2 增强电子档案法律意识。各地在建立和完善电子档案法规体系的基础上，要通过行政和司法手段保证法规的实施，使电子档案真正具有与纸质档案一样的法律证据效力，而且这一价值也要在立法中明确体现。也要注重法规在各自行政管辖区的宣传和推广，使法规真正走到人民群众中。可以通过地方电子政务平台公开，也可结合当下的智能移动终端进行宣传。法规在公开试行期，可以开放公众交流平台，广泛收集群众关于立法意见，及时调整，完善立法工作。

3.3 加强立法的自主性和特色。在遵循国家统一立法的同时，地方电子档案立法也要有所补充和发展。相比西方国家，我国地方立法的自主特色较弱，要加强主动创新能力，从小处入手，切忌求全求大。此外，地方电子档案立法有很好的试行意义，要充分考虑可操作性，可从本地最为突出的实际问题出发，围绕档案工作中具有独特性、创造性、开放性的内容进行立法。例如，我国西南地区少数民族众多，对此类电子档案的立法工作尤为重要，关乎文化的传承与保护。

3.4 提高立法人员的专业素质。需提高立法人员的专业素质，建立科学合理的立法队伍，及时修订现有电子档案法规，调整存在歧义、前后矛盾等内容，尽量做到面面俱到，准确无误，以免造成法律的漏洞。

4.吉林地方立法条例草案-吉林人大 篇四

征求意见稿

第一章 总 则

第一条 为了规范地方立法活动，提高地方立法质量，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国立法法》，结合本省实际，制定本条例。

第二条 省人民代表大会及其常务委员会制定、修改和废止地方性法规，省人民代表大会常务委员会批准地方性法规，以及其他相关立法活动，适用本条例。

第三条 地方立法应当依据法定的权限和程序，维护社会主义法制的统一和尊严。

第四条 地方立法应当体现人民意志，充分发扬民主，坚持立法公开，广泛听取各方面意见，保障人民通过多种途径参与地方立法活动。

第五条 地方立法应当从本省实际出发，体现地方特色，适应本省经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。

地方立法规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。

第六条 省人民代表大会及其常务委员会应当加强对地方立法工作的组织协调，发挥在地方立法工作中的主导作用。

第七条 规定下列事项的地方性法规，由省人民代表大会制定和修改：

（一）对省人民代表大会及其常务委员会、省人民代表大会各专门委员会的法定职责和议事程序作出的具体规定；

（二）涉及本省全局和广大人民群众切身利益的特别重大事项；

（三）法律规定由省人民代表大会规定的事项。在省人民代表大会闭会期间，省人民代表大会常务委员会可以对省人民代表大会制定的地方性法规进行部分补充和修改，但不得同该法规的基本原则相抵触。

省人民代表大会常务委员会制定和修改除第一款规定以外的地方性法规。

第二章 省人民代表大会立法程序

第八条 省人民代表大会主席团可以向省人民代表大会提出法规案，由省人民代表大会会议审议。

省人民代表大会常务委员会、省人民政府、省人民代表 大会各专门委员会，可以向省人民代表大会提出法规案，由主席团决定列入会议议程。

第九条 十名以上代表联名，可以向省人民代表大会提出法规案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。

专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。

第十条 向省人民代表大会提出的法规案，在省人民代表大会闭会期间，可以先向省人民代表大会常务委员会提出，经常务委员会会议依照本条例的有关程序审议后，决定提请省人民代表大会审议，由常务委员会向大会全体会议作说明，或者由提案人向大会全体会议作说明。

省人民代表大会常务委员会依照前款规定审议法规案，应当通过多种形式征求省人民代表大会代表的意见，并将有关情况予以反馈；专门委员会和常务委员会工作机构进行立法调研，可以邀请有关的省人民代表大会代表参加。

第十一条 常务委员会决定提请省人民代表大会会议审议的法规案，应当在会议举行的十五日前将法规草案发给代表。

第十二条 列入省人民代表大会会议议程的法规案，大会全体会议听取提案人的说明后，由各代表团进行审议。各代表团审议法规案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。

各代表团审议法规案时，根据代表团的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。

第十三条 列入省人民代表大会会议议程的法规案，由有关的专门委员会进行审议，向主席团提出审议意见，并印发会议。

第十四条 列入省人民代表大会会议议程的法规案，由法制委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法规草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，经主席团会议审议通过后，印发会议。

第十五条 列入省人民代表大会会议议程的法规案，必要时，主席团常务主席可以召开各代表团团长会议，就法规案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。

主席团常务主席也可以就法规案中的重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。

第十六条 列入省人民代表大会会议议程的法规案，在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见进一 步审议，作出决定，并将决定情况向省人民代表大会下次会议报告；也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请省人民代表大会下次会议审议决定。

第十七条 列入省人民代表大会会议议程的法规案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该法规案的审议即行终止。

第十八条 法规草案修改稿经各代表团审议，由法制委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法规草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。

第十九条 省人民代表大会通过的地方性法规由大会主席团发布公告予以公布，并于通过后及时在常务委员会公报上刊登，十日内在吉林省人大常委会网站和《吉林日报》上刊载。

第三章 省人民代表大会常务委员会立法程序 第二十条 主任会议可以向常务委员会提出法规案，由常务委员会会议审议。

省人民政府、省人民代表大会各专门委员会，可以向常务委员会提出法规案，由主任会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。如果主任会议认为法规案有重大 问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。

第二十一条 常务委员会组成人员五人以上联名，可以向常务委员会提出法规案，由主任会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程。不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。

专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。

第二十二条 列入常务委员会会议议程的法规案，除特殊情况外，应当在会议举行的七日前将法规草案发给常务委员会组成人员。

常务委员会会议审议法规案时，应当邀请有关的省人民代表大会代表列席会议，发表意见。

常务委员会会议审议法规案时，应当安排充足的审议时间，保证常务委员会组成人员充分发表意见。

第二十三条 列入常务委员会会议议程的法规案，一般应当经两次常务委员会会议审议后交付表决，也可以经常务委员会会议第二次审议后交付下次常务委员会会议表决。

比较重要或者有重大分歧意见未能达成一致的法规案，经主任会议决定，可以经三次常务委员会会议审议后交付表 决。

调整事项较为单一或者部分修改的法规案，各方面的意见比较一致的，也可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。

第二十四条 常务委员会会议第一次审议法规案，先由全体会议听取提案人的说明，听取有关的专门委员会关于法规草案审议意见的报告，再由分组会议进行审议。

实行两次审议的法规案，常务委员会会议第二次审议时，先由全体会议听取法制委员会关于法规草案审议结果的报告，再由分组会议对法规草案修改稿进行审议。

实行三次审议的法规案，常务委员会会议第二次审议时，一般先由全体会议听取法制委员会关于法规草案修改情况的汇报，再由分组会议进一步审议；常务委员会会议第三次审议时，先由全体会议听取法制委员会关于法规草案审议结果的报告，再由分组会议对法规草案修改稿进行审议。

常务委员会会议第一次审议后，法规案有专业性较强的问题需要进一步研究的，经主任会议决定，可以交有关的专门委员会继续审议；常务委员会会议第二次审议时，先由全体会议听取有关的专门委员会关于法规草案修改意见的报告，再由分组会议进一步审议；常务委员会会议第三次审议时，先由全体会议听取法制委员会关于法规草案审议结果的报告，再由分组会议对法规草案修改稿进行审议。第二十五条 常务委员会审议法规案时，根据需要，主任会议可以决定召开联组会议或者全体会议，对法规草案中的主要问题进行讨论。

第二十六条 常务委员会分组审议法规案时，提案人应当派人听取意见，回答询问；根据小组的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。

第二十七条 列入常务委员会会议议程的法规案，由有关的专门委员会进行审议，提出审议意见的报告。

有关的专门委员会审议法规案时，可以邀请其他专门委员会的成员列席会议，发表意见。

第二十八条 列入常务委员会会议议程的法规案，由法制委员会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见进行统一审议，提出审议结果报告和法规草案修改稿，对重要的不同意见，应当在审议结果报告中予以说明。对有关的专门委员会的重要审议意见没有采纳的，应当向有关的专门委员会反馈。

法制委员会审议法规案时，应当邀请有关的专门委员会的成员列席会议，发表意见。

第二十九条 专门委员会审议法规案时，应当召开全体会议审议，根据需要，可以要求有关机关、组织派有关负责人说明情况。

第三十条 专门委员会之间对法规草案的重要问题意见 不一致时，应当向主任会议报告。

第三十一条 列入常务委员会会议议程的法规案，法制委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

法规案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和省人民代表大会代表等方面的意见。论证情况应当向常务委员会报告。

法规案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、省人民代表大会代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向常务委员会报告。

有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当将法规案发送三分之一以上省人民代表大会代表，设区的市、自治州和扩权强县试点县（市）人民代表大会常务委员会，以及有关部门、组织和专家征求意见，并将意见整理汇总，印发常务委员会会议。

常务委员会会议第一次审议法规案前征求有关方面意见，由有关的专门委员会、常务委员会工作机构负责；常务委员会会议第一次审议法规案后征求有关方面意见，由常务委员会法制工作机构负责。

第三十二条 列入常务委员会会议议程的法规案，应当在常务委员会会议后，将法规草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见，但是经主任会议决定不公布的除外。向社会公布征求意见的时间一般不少于十五日。各机关、组织和公民提出的意见，由常务委员会工作机构整理并印发常务委员会会议。征求意见的情况应当通过吉林省人大常委会网站向社会通报。

第三十三条 列入常务委员会会议议程的法规案，常务委员会办事机构应当收集整理分组审议的意见，并根据需要，印发常务委员会会议。

第三十四条 拟提请常务委员会会议审议通过的法规案，在法制委员会提出审议结果报告前，常务委员会法制工作机构可以对法规草案中主要制度规范的可行性、法规出台时机、法规实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。评估情况由法制委员会在审议结果报告中予以说明。

第三十五条 列入常务委员会会议议程的法规案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主任会议同意，并向常务委员会报告，对该议案的审议即行终止。第三十六条 地方性法规案经常务委员会会议三次审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由主任会议提出，经分组会议、联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交法制委员会和有关的专门委员会进一步审议和修改。第三十七条 列入常务委员会会议审议的法规案，因各方面对制定该法规的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由主任会议向常务委员会会议报告，该法规案终止审议。

第三十八条 法规草案修改稿经常务委员会会议审议，由法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法规草案表决稿，由主任会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。法规草案表决稿交付常务委员会会议表决前，主任会议根据常务委员会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决。

单独表决的条款经常务委员会会议表决后，主任会议根据单独表决的情况，可以决定将法规草案表决稿交付表决，也可以决定暂不付表决，交法制委员会和有关的专门委员会进一步审议。

第三十九条 对多部法规中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出法规案的，经主任会议决定，可以合并表决，也可以分别表决。

第四十条 常务委员会通过的地方性法规，由常务委员会发布公告予以公布，并于通过后及时在常务委员会公报上刊登，十日内在吉林省人大常委会网站和《吉林日报》上刊 载。

第四章 省人民代表大会常务委员会批准地方性法规程序 第四十一条 常务委员会对报请批准的地方性法规，应当进行合法性审查，同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。

审查发现同省人民政府的规章相抵触的，常务委员会应当作出处理决定。

第四十二条 拟报请批准的地方性法规，应当在本级人民代表大会常务委员会会议第一次审议后，将法规草案修改稿及其合法性说明送省人民代表大会常务委员会法制工作机构征求意见，并附立法依据对照表等参阅资料。

省人民代表大会常务委员会法制工作机构在征求相关部门意见、研究论证后，一个月内向制定机关反馈意见。

第四十三条 报请批准地方性法规，报请机关应当提交报请批准的书面报告，并附地方性法规文本及其说明以及立法依据对照表等参阅资料。

第四十四条 报请批准的地方性法规，由省人民代表大会常务委员会主任会议决定列入省人民代表大会常务委员会会议议程。

第四十五条 常务委员会分组审议报请批准的地方性法规时，报请机关应当派人听取意见，回答询问。根据小组的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。第四十六条 列入常务委员会会议议程的报请批准的地方性法规，先由法制委员会进行审议，提出审议意见的报告，印发常务委员会会议。

法制委员会审议时，可以邀请有关的专门委员会的成员列席会议，发表意见。

第四十七条 列入常务委员会会议议程的报请批准的地方性法规，应当在会议举行的七日前将有关材料发给常务委员会组成人员。

第四十八条 报请批准的地方性法规，一般经一次常务委员会会议审议即交付表决。

第四十九条 报请批准的地方性法规，由主任会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。

第五十条 报请批准的地方性法规，经常务委员会会议审议，与宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规抵触的，不予批准。

第五十一条 地方性法规报经批准后，由报请批准的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。

第五十二条 设区的市、自治州人民代表大会及其常务委员会废止地方性法规，应当报请省人民代表大会常务委员会批准。第五章 地方性法规解释

第五十三条 省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规解释权属于省人民代表大会常务委员会。

地方性法规有以下情况之一的，由省人民代表大会常务委员会解释：

（一）地方性法规的规定需要进一步明确含义的；

（二）地方性法规制定后出现新的情况，需要明确适用法规依据的。

第五十四条 省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院和省人民代表大会各专门委员会以及设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会可以向省人民代表大会常务委员会提出对地方性法规解释的要求。

第五十五条 常务委员会法制工作机构研究拟订地方性法规解释草案，由主任会议决定列入常务委员会会议议程。

第五十六条 地方性法规解释草案经常务委员会会议审议，由法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出地方性法规解释草案表决稿。

第五十七条 地方性法规解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数通过，由常务委员会发布公告予以公布。

地方性法规解释同地方性法规具有同等效力。

第六章 其他规定

第五十八条 常务委员会建立立法项目库，作为立法规划和立法计划的立法项目储备。立法项目库中的立法项目，由常务委员会法制工作机构负责收集整理，来源包括：

（一）省人民代表大会代表提出的涉及立法的议案和建议；

（二）省人民代表大会常务委员会组成人员提出的立法建议；

（三）国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民提出的立法建议；

（四）执法检查、立法后评估以及法规清理中提出的立法建议。

立法项目库中的立法项目条件成熟时，可以纳入立法规划和立法计划。

第五十九条

常务委员会通过立法规划和立法计划等形式，加强对地方立法工作的统筹安排。编制立法规划和立法计划，应当认真研究代表议案和建议，广泛征集意见，科学论证评估，根据本省经济社会发展和民主法治建设的需要，确定立法项目，提高立法的及时性、针对性和系统性。

常务委员会法制工作机构负责编制立法规划和拟定立法计划。第六十条 拟列入立法计划的立法项目，应当开展立法项目评估。常务委员会法制工作机构根据立法项目评估情况，提出立法计划草案。

有下列情形之一的，不予列入立法计划：

（一）不属于地方立法权限的；

（二）立法时机不成熟的；

（三）拟设定的主要内容不符合广大人民群众切身利益的；

（四）有其他重大原因可能影响立法项目完成的。第六十一条 立法规划和立法计划经常务委员会主任会议通过后，印发常务委员会会议，并向社会公布。

第六十二条 常务委员会法制工作机构应当加强与有关的专门委员会、常务委员会工作机构和省人民政府法制工作机构的沟通协调，督促立法规划和立法计划的落实。

列入立法计划的立法项目，应当按时提请审议。未按时提请审议的，提请单位应当向常务委员会主任会议说明情况。

在立法计划外增加立法项目的，应当开展立法项目评估，评估情况报常务委员会主任会议，作为是否列入常务委员会会议议程的参考。

第六十三条 设区的市、自治州立法规划和立法计划确定前，应当征求省人民代表大会常务委员会法制工作机 构意见。

第六十四条 有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当提前参与有关方面的法规草案起草工作。

综合性、全局性、基础性的重要法规草案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。

专业性较强的法规草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。

第六十五条 起草地方性法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。设定直接关系人民群众切身利益事项的，应当通过座谈会、论证会、听证会等多种形式听取意见。

对起草中存在重大分歧意见的问题，组织起草单位应当进行协调处理。必要时，应当组织有关专家、教学科研单位、社会组织进行评估。

第六十六条 提出法规案，应当同时提出法规草案文本及其说明，并附立法依据对照表以及其他参阅资料。修改法规的，还应当提交修改前后的对照文本。

法规草案说明应当包括制定该法规的必要性、可行性和主要内容，以及起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况。

第六十七条 法规草案有关内容与其他地方性法规相关 规定不一致的，提案人应当予以说明并提出处理意见，必要时应当同时提出修改或者废止其他地方性法规的议案。

法制委员会、有关的专门委员会审议法规草案时，认为需要修改或者废止其他地方性法规相关规定的，应当提出处理意见。

第六十八条 提请省人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规的议案必须签署。省人民代表大会主席团提请的，由大会秘书长签署；常务委员会或者常务委员会主任会议提请的，由常务委员会主任或者主持日常工作的副主任签署；省人民政府提请的，由省长签署；省人民代表大会专门委员会提请的，由主任委员签署；省人民代表大会代表联名、常务委员会组成人员联名提请的，由参与联名人共同签署。

第六十九条 地方性法规明确规定有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当在法规施行之日起一年内作出规定。地方性法规对配套的具体规定制定期限另有规定的，从其规定。有关国家机关未能在期限内作出配套的具体规定的，应当向常务委员会说明情况。

配套的具体规定制定后，有关国家机关应当报送有关的专门委员会、常务委员会工作机构。

第七十条 省人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用本省的地 方性法规的部分规定。

省人民代表大会及其常务委员会作出授权决定的，由省人民代表大会主席团或者省人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。

第七十一条 有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关地方性法规或者地方性法规中有关规定进行立法后评估。评估情况应当向常务委员会报告。

经立法后评估，认为需要修改或者废止法规的，由有提案权的主体提出修改或者废止该法规的议案。

第七十二条 地方性法规实施满两年的，法规实施机关应当将法规实施情况书面报送有关的专门委员会、常务委员会工作机构。

第七十三条 有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当根据各自职责范围，组织对地方性法规进行清理。

常务委员会组织开展地方性法规清理的，由常务委员会法制工作机构汇总各方面意见后，提出修改或者废止的清理意见，由常务委员会主任会议研究处理。

国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民，可以向常务委员会提出法规清理的建议。

第七十四条 地方性法规的修改、废止程序，适用本条例第二章、第三章、第六章的有关规定。

地方性法规被修改的，应当公布新的法规文本。地方性法规被废止的，除由其他地方性法规规定废止该法规的以外，由省人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。

第七十五条 地方性法规应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案：

（一）省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；

（二）设区的市、自治州人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由省人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

第七十六条 省人民代表大会常务委员会法制工作机构可以对地方性法规具体问题的询问进行研究，提出意见，经主任会议同意后予以答复，并报常务委员会备案。

第七章 附 则

第七十七条 省人民代表大会常务委员会批准民族自治地方自治条例和单行条例程序，依照《吉林省人民代表大会常务委员会批准民族自治地方自治条例和单行条例工作程序的规定》执行。

5.对我国地方物业管理立法的反思 篇五

自从1994年深圳颁布我国第一部物业管理地方法规《深圳经济特区住宅区物业管理条例》以来，到目前我国绝大多数省、自治区、直辖市和较大城市（包括省会城市和计划单列市）已制定了自己的物业管理条例，各地还在此基础上制定了很多的规章和行业管理规范，基本建立了比较完善的物业管理法规体系，对促进各地的物业管理的快速发展提供了有力保障。但是我们也看到，各地进行地方性立法的过程中，主要依靠借鉴发达国家与地区特别是我国港台地区物业管理立法，很多法律制度不符合当地物业管理发展的实际，操作性不强，有些条款还与国家的有关法律法规不相一致，并且过多强调了政府的行政主导地位，而对本应重点保护的业主权利却不够突出，本文主要对这种现象进行反思并提出完善地方物业管理立法的对策。

一、各地立法口径不一，规范相互冲突各地的物业管理条例大多出台在全国《物业管理条例》（以下简称条例）之前，由于各地物业管理发展的水平不一，立法者对物业管理立法的理解不一致，各地制定出来的物业管理条例五花八门，在名称上有的称为“物业管理条例”（如杭州），有的称为“住宅区物业管理条例”（如深圳），有的称为“居住物业管理条例”（如上海），有的称为“城市住宅区物业管理条例”（如湖南）等。在内容上也是大相径庭，对很多事项甚至做出了相反的规定，如杭州规定“决定聘用或解聘物业管理企业”的职权属于业主大会，而深圳则规定聘请物业管理公司的职权属于业主委员会，两市对业主委员会职权的规定明显冲突；在业主投票权的计算方面，广东规定住宅按每户计算投票权，而深圳则规定各类房屋按建筑面积每十平方米计算为一票，省与市的规定相互冲突。就是地方条例内部也有诸多矛盾之处，如深圳物业条例第十四条规定“业主委员会委员由业主大会在业主中选举中产生”，同条中却又规定“业主委员会可聘请派出所、居民委员会等有关单位的人员担任业主委员会委员”。那么聘请的委员以什么身份担任委员？其在业主委员会中所占的比例是多少？这类委员行使什么职权？多种问题随之产生。同样，深圳条例在第十九条规定业主委员会有权采取公开招标方式聘请物业管理公司对住宅区进行物业管理，但在第二十六条又规定“住宅区开始入住后两年内„„业主委员会应与开发建设单位签订委托管理合同，并行使本条例规定的各项职责，但不得终止委托合同；开始入住两年后„„原开发建设单位在同等条件下可以优先承包管理”，后者是对前者的明确否定。类似的矛盾几乎每一部地方物业管理条例中都或多或少存在，这不仅造成各地的物业管理条例相互冲突，就是同一部条例内部也难以协调，并与《条例》的规定明显不一致，破坏了我国物业管理立法的统一性。

二、强制性规范过多，业主自治原则体现不够与《条例》相比，各地的物业管理条例一般都明确规定“业主对物业实施自治管理”或“实行业主自治与专业服务相结合”，但是在具体的法律制度中，保障业主的自治管理权利方面的规定并不完善，往往用强制性条款限制业主的权利。如上海规定“业主或者业主委员会应当委托一个物业管理企业管理物业”，湖南规定首次业主会应当讨论“确定物业管理服务企业”，其他省市的条例虽然没有明确规定业主聘请物业管理企业管理物业，但很多条款都体现了这种精神。在首次业主大会的召开方面，很多省市的条例规定由政府主管部门负责召集首次业主大会或者负责成立业主大会筹备组，而业主自己却没有权利组织成立自治组织。在监督业主大会、业主委员会履行职责方面，政府也可以直接进行干预和管理，如深圳在业主管理委员会规则中就规定：“各区主管部门应经常检查考核各管委会的运作情况，定期组织各管委会人员学习物业管理法规政策和业务知识；及时派员出席或主持业主大会或管委会的重要会议；纠正或撤销业主大会或管委会作出的不符合法规政策的决议、决定；对运作管理混乱、严重影响工作或侵害多数业主权益的管委会，应当及时主持改组或重新组织选举。”此外，深圳市、区主管部门还有权决定管委会委员及执行秘书的停任、任免、撤换、增减（深圳已经几次发生行政主管部门直接发文免除业主委员会主任职务的案例），并且业主委员会的重要会议应当“应当报请市、区主管部门派员出席并指导工作”。从这些规定可以看出，本来属于业主自治范围内的事务，却都要通过行政权力进行主导，这能说不是对业主自治权利的干涉吗？在其他省市物业管理立法中也同样存在相似的问题，强行性规范过多，如各地普遍规定物业管理区域必须聘请物业管理公司进行管理，业主委员会必须与物业管理公司签订根据“示范文本”制定的格式、内容缺乏灵活性的物业管理委托合同等。

三、对业主委员会的定位不规范在业主委员会的定位方面，各地也有很大区别，没有理顺业主委员会于业主大会的关系。如上海、杭州规定“业主委员会是在物业管理区域内代表全体业主对物业实施管理的自治组织”，湖南、天津规定“业主委员会是业主会的办事机构”，江苏在国家《物业管理条例》颁布后进行了修改，因此对业主委员会的定位与《条例》一致，规定“业主委员会是业主大会的执行机构”，另外还有不少省市对业主委员会的性质没有明确“说法”，但是从业主委员会的职权来看也明显与《条例》不一致。

各地物业管理立法的另外一大特点就是对业主委员会的权力非常集中，而忽视了业主大会的作用。如上海、深圳、杭州等地规定业主委员会有权“选聘或解聘物业管理企业”、“负责物业维修基金的筹集、使用和管理”、“审定物业管理企业的物业管理服务计划、财务预算和决算”等。这些事项属于涉及全体业主利益的重大事项，理应由业主自治的最高机构-业主大会来做出决定，并且《条例》也明确规定这些事项属于业主大会的职权范围，而不属于业主委员会。业主委员会权力过大，并没有相应的监督措施，以致业主委员会滥用权力案件时有发生，损害了其他业主的利益。

我国各省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规以及人民政府制定的规章都是国务院制定的行政法规的下位法，根据下位法不得与上位法相抵触的原则，各地的物业管理立法不得与《条例》相抵触，否则无效，制定机关应当及时修改或者废止。所以，对各地的物业管理法规进行修改已是当务之急，笔者认为修改时应当注意以下方面：

一、统一条例的标题和基本法律概念。从维护法制统一的角度出发，各地的条例统一称为《xx省（市）物业管理条例》为宜，这样有利于地方立法与国家立法保持一致性，也有利于地方法规对实行物业管理的各种物业形态保持普遍的的效力，还有利于法规的名称与内容相一致（各命名为《住宅区物业管理条例》的地方都规定其他物业形态的管理参照条例执行）。物业管理法规中的一些基本概念的涵义如业主、使用人、物业管理、业主大会、业主委员会、共用部位、共同设施设备等也要进行统一，并与《条例》的相关规定保持一致，避免出现人们无所适从的局面。

二、科学设置政府权力与业主权利的边界。我国政府机关目前正在进行“精简放权”，其目标就是要科学设置公权力与私权利的边界，从“全能政府”转向“有限政府”，在物业管理立法中也应体现这一趋势，裁减强制性条款，而增加对业主自治的授权性条款，科学设置政府权力与业主权利的边界，行政主管部门不直接干预业主自治范围内的事务，主要负责对物业管理活动进行监督。

三、突出业主在物业管理中的主体地位。业主对物业的管理权利直接来源于宪法、民法对财产所有权的规定，因此各地的立法应当突出业主在物业管理中的主体地位，保障业主对物业管理方式的选择权，为实现业主自治创造条件。另外，在业主大会和业主委员会的成立、召集的程序方面也应突出业主的主体地位，规定业主有权自主成立业主大会和业主委员会。

6.地方立法制度 篇六

发布时间：2010-01-04所属栏目：2009年第06期

【浏览次数：107 次】 【字体：大 中 小】 【打印本页】 【关闭窗口】 【相关评论】

安徽省人民政府法制办公室党组成员、副主任陈爱军

安徽省人民政府法制办公室副巡视员祝兴无

地方立法工作要适应新形势、新任务的要求，更好地围绕中心、服务大局，促进科学发展，有必要对立法工作进行总结、反思，以改进立法工作，提高立法质量。

一、要进一步明确地方立法的指导思想

（一）坚持围绕大局、服务中心。地方立法要始终服从和服务于省委、省政府的中心工作，依法保障省委、省政府的重大决策部署贯彻实施，为科学发展服务。为此，要求我们在立法工作中，要树立全局观，从省委、省政府大局出发，自觉地把每一项立法放在全省工作大局中去审视和把握，通过地方立法，促进我省经济社会又好又快发展。

（二）坚持以人为本、立法为民。地方立法工作要全面贯彻党的全心全意为人民服务的宗旨，坚持以人为本、立法为民，着力保障和改善民生。在立法项目的安排上，要在继续完善经济领域立法的同时，加强以改善民生为重点的社会领域立法。在制度设计方面，要体现为民、便民、利民的思想，如简化办事程序，提供优质服务；对管理相对人权利与义务和行政机关权力与责任的规定要一致。在法律责任设定方面，要坚持处罚与教育相结合的原则等。

（三）坚持从省情和实际出发。地方立法要坚持法制统一原则，遵循法定的立法权限、立法程序和上位法的精神。同时，在与上位法不抵触的情况下，地方立法还必须坚持从省情出发，立足于实际，立足于现实，立足于需要，立足于发展，立足于民生，立足于保障等，更加注重地方立法的必要性、可行性、针对性、操作性。具体来说，要注意处理好几个关系：一要处理好普遍性与特殊性的关系，突出特殊性，充分反映地方特色。二要处理好原则性与具体化的关系，注意使地方立法与国家法律法规相衔接，尽可能将法律的原则性规定具体化，使地方立法的规定具体、明确、管用。三要处理好大而全与小而精的关系，坚持小而精的原则，把提高立法质量放在首位，制度设计上要切实可行，便于操作，需要几条就写几条，重在管用，克服贪大求全的现象。

二、要与时俱进、转变观念，树立符合科学发展观要求的新的立法理念

立法工作中，我们往往重视法律知识、法学理论、立法技术等的学习、研究及其对立法质量的影响，而忽视立法观念、认识对立法工作的影响。从而导致在工作中：一是重视法律知识、法学理论的学习、研究，这方面，我们从事立法工作的同志，基本素质是没有问题的，而忽视对国家政策的学习、研究，忽视对宏观形势的关注、研究，大局观不强，对宏观形势的把握不够，思路不开阔，往往就事论事，对有关问题的研究不能由表及里，举一反三。二是重视立法技术的研究，对具体制度的设计研究不够，在立法工作中表现为，片面追求法案体例完整、大而全等，往往是几十条的内容，真正管用的、能解决问题的、有特色的规定不过几条。这不仅影响立法质量，而且往往造成立法资源的浪费。

解决上述问题，不仅要明确立法的指导思想，而且要转变观念，与时俱进，树立新的立法理念。这种新的立法理念就是：当前，我省正处于科学发展、加速崛起的关键时期，经济社会发展对地方立法工作提出了新的要求。我们必须适应新形势、新任务要求，围绕省委、省政府的中心工作，积极推进科学立法、民主立法，进一步提高立法质量，为我省经济社会又好又快发展保驾护航。

三、创新地方立法机制，积极推进科学立法、民主立法

（一）关于立项

科学确定立法项目是做好地方立法工作的关键环节。具体来说，做好立项工作，需要建立健全和完善下列几项制度：

一是建立健全立法项目库。为了增强立法工作的前瞻性、指导性和计划性，根据法制统一原则，结合我省经济社会发展五年规划，由省政府法制办牵头，组织省直有关部门在调研、论证的基础上，编制立法项目库。同时，根据经济社会发展需要和省委、省政府中心工作，适时调整立法项目库，加强对立法项目库的动态管理。

二是建立健全立项论证制度。为促进科学立法，避免立法的随意性、盲目性。凡部门报请制定地方性法规、规章的，必须进行立项论证，对立法的必要性、可行性以及所要解决的主要问题、采取的措施是否可行等进行全面论证，在此基础上选择、确定具体的立法项目。

三是科学制定立法计划。制定立法计划，关键是要紧紧围绕省委、省政府的重大决策部署和重点工作，努力实现立法计划同全省改革发展稳定的重大决策有机结合。为此，在确定立法计划时，要做到“四个坚持”：

1.坚持突出重点，条件成熟的先上、经济社会发展急需的先上；

2.坚持统筹兼顾，在继续加强经济领域方面的立法的同时，更加重视有关社会管理、公共服务方面的立法，切实保障民生，促进经济社会协调发展；

3.坚持从实际出发，注重地方特色，注重针对性和实效性，着眼于解决实际问题。如围绕建立合芜蚌自主创新试验区、皖江城市带承接产业转移示范区以及合肥城市圈等确定立法项目；

4.坚持制度创新。在具体项目的选择上，要做到“四个结合”，即注意与起草部门报送立法项目相结合，与省委、省政府的重大决策相结合，与公开征集立法项目建议相结合，与代表、委员的建议、议案办理相结合。并在此基础上，征求省政府领导的意见，经省政府同意后，正式确定立法计划。

（二）关于起草工作

做好法案的起草工作，对提高地方立法质量至关重要。为此，在法案起草工作中，可以探索建立下列两项制度：

一是建立提前介入制度。法制办提前介入法案起草工作，一方面有助于起草部门树立正确的立法指导思想，尽量减少法案的部门色彩，维护立法的公正性；另一方面，有助于法制办及时了解起草中的问题，从立法必要性、法案体例的合理性、法案内容的合法性和可行性等方面进行研究和论证，从而提高法案起草的质量，避免法案在审查、修改中出现“大翻盘”的情况，造成人力、物力和财力的浪费。

二是拓宽法案起草渠道。对综合性强、社会影响大的立法项目，可以整合立法资源，探索由法制办牵头组织起草，实行立法工作者、实际工作者和专家学者相结合的起草模式。由于立法部门全局意识强，考虑问题能兼顾公平与效率；实际工作部门熟悉工作情况，考虑问题比较切实可行；专家学者理论知识扎实，考虑问题比较规范、理性。因此，实行立法工作者、实际工作者和专家学者相结合的起草模式，有利于发挥各方面的优势，增进各方面在立法信息和观点方面的沟通，加深对有关问题的共识，减少重复性工作，减少部门色彩，提高法案起草的质量与效率。

（三）关于调查研究

调查研究贯穿于法案起草和审查修改的全过程，是提高法案质量的基础。目前，由于人手少、任务重，导致在法案起草和审查修改工作中，调研工作做的不深、不实。而提高地方立法质量，要求立法工作必须遵循并反映经济和社会发展规律。为此，在起草和修改法案时，只有深入基层、深入实际开展调查研究，充分征求和听取基层组织、基层单位和行政相对人的意见，广泛了解民意，充分集中民智，力求准确把握事物的规律和本质以及发展趋势，才

能使地方立法工作符合实际，从而发挥地方立法对经济社会发展的规范、引导、保障和促进作用。

（四）关于协商、协调

根据国务院《规章制定程序条例》的规定，地方立法协调包括起草部门协调、政府法制机构协调以及政府协调三个层次：

一是关于起草部门协商。《规章制定程序条例》第十六条第二款规定：“起草地方政府规章，涉及本级人民政府其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求其他部门的意见。起草单位与其他部门有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，起草单位应当在上报规章草案送审稿时说明情况和理由。”依据上述规定，如果起草部门未进行协调的，则《规章制定程序条例》第十九条第（二）项规定，有关机构或者部门对规章送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草单位未与有关机构或部门协商的，法制机构可以缓办或退回起草单位。

二是关于政府法制机构协调和政府协调。《规章制定程序条例》第二十四条规定：“有关机构或者部门对规章送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，法制机构应当进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关机构或者部门的意见和法制机构的意见上报本部门或者本级人民政府决定。”

目前，在立法工作实践中，政府法制机构比较注重自身协调，而忽视起草部门协调和政府协调。由于政府法制机构力量有限，加之协调力度有限，使得有些立法项目协调效果不理想，导致工作中出现反复，影响了立法质量与效率。为了有效解决上述问题，充分发挥协调在地方立法中的作用，在工作中必须坚持三级协调，尤其是起草部门协调和报请政府协调，以逐级解决立法中的矛盾和争议，提高立法质量和效率。

（五）关于征求意见

一是征求意见要有广泛性。除依法应当保密的以外，地方性法规、政府规章草案都要向社会公布，广泛征求社会公众意见。今后，除了继续利用省政府法制办网站平台公布草案、征求意见外，对于重大的或者关系人民群众切身利益的草案，要在《安徽日报》等本省主流媒体上予以刊载，向社会听取意见，尊重多数人的意愿，充分反映最广大人民的根本利益。二是征求意见要有针对性。要根据法案规范的不同行业、领域、内容来确定征求意见的方式和对象，注重征求意见的实效性。

三是要着重征求行政管理相对人的意见。《规章制定程序条例》第四条第一款规定：“制定规章，应当切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径。”在立法环节广泛征求行政管理相对人的意见，不仅有利于提高立法质量，也有利于法规、规章颁布后的顺利实施。

四是征求意见要深入基层，实现“重心下移”。《规章制定程序条例》第二十一条规定：“法制机构应当就规章送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。”例如，在办理与农业、农村经济发展、农民权益保护有关的立法项目时，要重点征求乡镇人民政府、村委会和农民的意见；在办理城市管理领域的有关立法项目时，要深入区、县、街道办事处、社区，听取基层组织和广大市民的意见。

五是征求意见要注意听取有关专家、学者的意见。专家、学者的意见较少受部门利益的影响，通常情况下比较客观、公正和理性。今后，要进一步完善专家咨询论证制度，探索专家、学者参与政府立法的新方式、新途径，更好地发挥他们的聪明才智。

（六）关于审查说明

根据国务院关于贯彻实施《中华人民共和国立法法》的通知（国发〔2000〕11号）以及安徽省人民政府转发国务院关于贯彻实施《中华人民共和国立法法》的通知（皖政〔2000〕21号），目前，我省政府常务会议审议法案时，均由省政府法制办统一作审查说明。这种做法有利有弊，有利的方面是有助于扩大法制办的影响，树立法制办的权威。不利的方面是不利于调动起草部门积极性，同时，由于法制办不是法案实施机关，对工作中的具体情况不清楚，审议中一旦涉及具体问题，法制办难以说明清楚。而国务院《规章制定程序条例》第二十八条规定，审议规章草案时，由法制机构作说明，也可以由起草单位作说明。依据上述规定，可以适时对我省政府常务会议审议法案的制度作相应调整，即由起草部门作起草说明，省政府法制办作审查说明。这样做，可以充分发挥省政府法制办和起草部门的作用，调动两个积极性，同时，又能够弥补现行制度的不足，进一步提高法案审议的质量。

四、建立健全有关制度，切实加强和改善地方立法工作

（一）建立和完善法案审查、修改责任制

建立法案审查、修改责任制，实行经办人负责制、处长负责制，办分管领导负责制等，有助于增强立法工作者的责任意识，提高立法质量和水平。

（二）建立健全个人负责与集体讨论相结合的工作机制

在建立和完善法案审查、修改责任制的基础上，群策群力、集思广益。集体讨论制度，可以由处长负责召集经办人员、本处室其他工作人员以及起草单位参加，也可以由办分管领导召集，必要时可以借助外力，邀请相关方面的专家、学者参加。

（三）建立健全法案考评制度

如适时举办公文评比，以增强立法工作者争先进位的意识。

7.做好评估提高地方立法质量探讨 篇七

(1) 地方立法评估工作是新形势下立法工作重心转移的迫切需要。

党的十一届三种全会提出发展社会主义民主、健全社会主义法制的方针以来, 我国的立法工作取得了巨大成就。现在, 以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系基本形成, 按照党的十七大的要求, 今后立法要站在新的历史起点上“完善中国特色社会主义法律体系”。著名立法专家杨景宇曾说过“法律法规完备和法律体系完善的标志, 从根本上说, 并不在于法律法规的数量, 而是在于这个体系和它包括的全部法律法规对社会生活覆盖的广度与调整社会关系的力度, 也就是说在于它的质量”。也就是说, 随着法律体系的不断健全, 中国未来的立法工作主要面临的将不是新法的制定, 而是通过对现行法律法规进行反思, 考虑它的实际效果, 根据其运行情况对其加以废、改工作。立法评估能够提供有效的手段, 对法律法规的实施过程、实施效果以及所面临的新问题进行检查, 全方位验证法律法规的适应性、可操作性等, 从而为法律法规的废、改提供最基本的依据。

(2) 地方立法评估工作是社会发展的客观要求。

法律法规, 形式上是主观意志的产物, 其质量高不高, 关键在于能不能反映客观规律。法律法规的特点是“定”, 一旦规定下来, 全社会都要遵守, 而社会在发展、环境在变化, 当法律法规已不能适应改革发展的需要甚至阻碍改革发展, 也就说明其已存在漏洞缺陷, 立法部门就应该根据客观需要对静态性的法律法规进行修正。立法评估无疑为立法部门提供了一个有效的平台。

(3) 地方立法评估工作是提高地方立法质量的必要手段。

实践是检验真理的唯一标准。法律法规实施一段时间后, 质量如何, 效果怎样, 不能立法部门说了算, 也不能执法部门说了算, 而应该是“让事实说话”, 通过实践检验来做出公正、公允的评价。而带有“检验性”的地方立法评估就显得尤为重要。中国政法大学法学院教授薛刚凌认为, 对立法效果的检验在一定程度上也是对立法质量的评价, 它不仅会引发社会对立法质量的关注, 也会促使立法机关不断改进和完善立法, 使其立法更加科学、更加合理。

2 目前地方立法评估存在的问题

(1) 立法评估主体较为单一。

对地方立法的评估, 由谁作为评估的主体才能真正实现地方评估的初衷呢?从实践方面来看, 各地组织的立法评估工作, 目前主要地方立法机关自行组织, 即一般为地方人大常委会, 只是具体组织实施的部门有一些差别。有的以人大常委会的名义组织评估, 通常由常委会任命一个专门的评估工作小组;有的以人大专门委员会的名义组织评估;有的以常委会工作机构的名义组织评估;有的是委托评估, 由人大常委会、专门委员会或者工作机构委托制定和实施法规机关之外的“第三方”专门机构开展评估。从理论上讲, 立法机关是无法对自己所制定的法律法规的绩效有一个客观而中肯的评价的, 这在一定程度上影响了立法评估的公正性。比如地方立法部门利益痕迹严重的问题, 恐难触及。再者, 对专业性较强的地方性法规进行评估技术要求比较高, 对现行有效的全部或部分地方性法规进行评估工作量比较大, 而地方人大常委会普遍存在专业人员人手不足的现象, 单靠地方人大常委会进行立法评估难免影响评估质量。

(2) 缺乏有效的立法评估机制。

由于地方立法评估在国内起步较晚, 仍然算是新事物, 目前没有一套可以用以指导评估的完整的机制。相对于各地陆续开展的立法评估实践而言, 立法评估的理论研究显得匮乏和滞后, 影响了立法评估工作的效果。

(3) 评估结果没有有效利用。

部分地方人大并不完全理解立法评估, 只是“跟风”进行评估, 所以立法评估流于形式, 为评估而评估, 评估方案也只是为了完成评估任务, 目的不明确, 有的没有形成评估报告, 有的形成评估报告提交常委会就算完成任务。没有应用评估报告进行信息的反馈, 从而不能有效地把评估结果用于指导法律法规的修正。

3 对进一步改进和完善地方立法评估的几点建议

(1) 更大范围地扩大评估主体。

应强调社会广泛参与, 通过各方主体的参与, 运用多方力量为地方立法客观研究、公正评估搭建平台。为了保证评估的客观性和公正性, 评估工作主体除立法机关外, 可以加入执法机关、社会组织和人民群众。一是执法机关。吴邦国委员长在十届全国人大常委会第五次会议上强调:“立法的目的在于实施。法律制定出来以后, 不是让人看看的, 更不能变成只是在书架上摆摆的本本, 而应该也必须成为依法治国的基础, 成为依法行政、公正司法的准绳, 成为全社会一体遵循的行为规范”。而如何让法律法规由本本得到较好的实施, 执法机关必不可少。制定出来的法律法规可操作性强不强, 执法机关最有发言权, 他们的评估至关重要。二是社会组织。高校、科研机构等社会组织有较强的理论研究能力, 专业知识相对丰富, 而且独立于立法机构及政府部门, 可以有效地回避“行政权力部门化, 部门权力利益化, 部门立法法制化”等诸多令人尴尬的体制弊端, 从而保证立法评估的客观真实性。三是人民群众。立法为了人民, 必须依靠人民。在我国, 人民群众不应该只是法律法规的被动接受者, 而首先应该是立法的积极参与者。民主立法要求按照法定程序, 坚持群众路线, 通过多种渠道和方式, 扩大公民对立法的有序参与, 保证法律法规的制定和实施具有坚实的群众基础。人民群众最能深刻体会到政策法规所产生的实际效果。立法评估更应该听听群众的呼声, 把作为法律法规实践者的社会民众吸纳到评估主体中来。

(2) 建立科学的立法评估机制。

认真研究地方人大立法评估工作的实践, 将地方人大评估工作中一些比较成熟的做法以制度化的形式固定下来, 提出开展立法评估的指导性意见, 增强立法评估的计划性, 制定立法评估的程序、标准、方法, 在实践中不断加以完善, 使地方人大立法评估工作逐步走向常态化、规范化、制度化。比如在方法上, 可采用问卷调查、座谈会、实地调研、网站开设专栏等手段。珠海人大评估《珠海市相对集中行政处罚权条例》时, 采取了多种方式了解法规的实施情况以及对法规的评价:听取了市政府和执法部门关于条例实施情况的报告;分别召开了市人大代表和政协委员, 行政相对人, 法院、公安、工商、规划和建设等相关单位, 基层执法人员, 街道办事处和居委会等单位和人员参加的5个座谈会;市人大常委会法律顾问和立法顾问论证会;利用网络和现场发放问卷的形式, 面向公众进行了问卷调查;赴市城市管理执法局和香洲区进行了实地调研;约请市长、副市长以及国土、环保、文化、交通等实施综合执法部门的负责人进行了访谈, 直接征求意见的人数达到了两百人次以上。在此基础上, 评估委员会还召开了多次分析论证会, 形成了评估意见。

(3) 充分利用评估报告。

通过一系列评估工作, 要撰写出评估报告, 提出对策、建议。可参照专项报告的作法, 把评估报告提交常委会听取和审议, 形成审议意见, 积极督促立法部门修正法律法规及法规实施机关及时制定相关政策。比如珠海市人大选择《珠海市相对集中行政处罚权条例》作为评估对象, 经过评估形成对其的评估报告提交市人大常委会审议, 常委会会议在听取和审议评估报告之后, 形成了审议意见, 充分肯定了该条例在实施中取得的良好社会效益, 同时指出条例在立法和实施中存在的问题, 提出了修订条例和改进执法的意见和建议, 达到了检验立法成果, 总结立法工作经验, 提高地方立法质量和推动法规的有效实施的目的, 也为建立立法评估机制提供了经验。

摘要：近年来, 各地人大对地方性法规进行立法评估, 这是地方人大对改进地方立法工作, 提高地方立法质量做出的新探索。阐述了地方立法评估的必要性, 指出目前地方立法评估存在的问题, 对进一步改进和完善地方立法评估提出了几点建议。

关键词：立法评估,立法质量,地方立法

参考文献

8.浅析我国地方立法权 篇八

一、地方立法权的概念

宪法和地方组织法，均未直接使用"地方立法"这一概念，仅对地方立法的机关、职权范围、应当遵守的原则和备案报批制度作了比较明确的规定，而立法法对地方立法的职权和程序，作了全面的界定。我们认为，地方立法是指经法律授权的特定地方国家机关，依照法律法规的规定，制定、认可、修改、废止效力不超出本行政区域范围，并以国家强制力为保障的的规范性文件的活动。地方立法权指的是法律授权的地方立法机关享有的制定规范性文件的综合性、权威性的法律权力体系。我国的地方立法由三部分构成：特区地方立法、民族自治地方立法和一般地方立法。享有地方立法权的地方包括省、自治区、直辖市，民族自治地方，省会市和国务院批准的较大的市，经济特区，还包括特别行政区。其中省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会是地方立法的基本主体，立法数量多，涉及面广，影响大，更具代表性。因此本文探讨最多的地方人大及其常委会制定的地方性法规。

二、地方立法权存在的必要性

1、社会关系的现状要求地方立法的存在

社会关系复杂多样，从横向来看需要从不同方面进行立法，从纵向方面说，每一类社会关系都需要法律按照从大到小在不同层次上进行调整，而中央立法只能笼统的照顾大局，具体的细节问题就必须依靠地方立法来完成。

2、立法工作的性质要求地方立法的存在

从立法工作的性质看，立法是件严肃的事情，不能朝令夕改，但是社会关系又是复杂多变的，法律必须适应瞬息万变的社会关系，因此单靠中央立法不能及时解决立法的需要，需要地方立法机关发挥自己的积极性。

3、具体国情要求地方立法的存在

我国地域辽阔，各地政治、经济、文化发展不平衡，用中央制定的同一的法律来调整其社会关系难以面面俱到，无法适应各地的情况，无法照顾不同地方的要求，而赋予地方一定的立法权，可以充分发挥地方的积极性，地方立法机关可以结合本区域的具体情况，制定具有地方特色的法律法规。

三、我国地方立法权的行使现状

《立法法》的颁布，对中央专属立法权加以确定，明确规定法规、规章的立法范围，对各立法主体的立法权限做了比较清晰的划分，相比宪法只作原则性的规定有了很大的进步，但是由于立法主体的多元和地方立法主体的多类别和多层次，许多矛盾仍然和突出。

1、地方立法权与国家立法权的权限模糊

从现行法律规定看，我国立法权限内容存在很多交叉、重合之处，或者含糊不清，界限不明，导致中央与地方的立法主体在某些事项上都认为自己拥有立法权。另外，地方立法权涉及的范围很广，政治、经济、文化、社会等几乎到了无所不包的程度。但是在立法实践中，地方立法机关的立法行为往往没有明确具体的法律依据来规制，所以也就不需承担相应的法律责任，导致产生许多问题。

2、地方人大立法权几乎虚设，常委会的立法权力膨胀

综合我国立法实践可以看出，多来各级人大的立法数量极少，而绝大多数法律、法规都是由各级人大常委会制定的，人大常委会实际上已成为国家法律的主要制定者，人大常委会立法权十分宽泛并经常性的行使这一职权，将会产生许多令人不安的因素：（1）民意代表性缺乏。法律本身应当集中体现民意，是所有人大代表对各自收集民意的总结和提炼。在立法机关立法活动中，所有人大代表的共同参与才能使决策达到最佳效果，但是在我国拥有立法权的各级人大代表，除基层外均通过间接选举产生，这本身不能将民意充分的、直接的反应出来，由间接选举产生的代表中再选举极少比例的代表委员去进行经常性立法，显然会使法律与广大选民的直接愿望距离更远。（2）代表约束不利，造成立法专横。由于我国各级人大代表多是兼职的，闭会后，就要回到自己的工作岗位上这就使得代表选出常委会委员后对他们的监督产生许多实际的困难常委会也容易放松与代表的联系，失去主动接受代表监督的自觉性。

3、地方立法重复、照搬中央立法

在我国立法实践中，中央立法一般概括的、原则性的调整相关法律关系，确定地方立法的基本原则和方向。中央立法出台之后，地方性法规迅速被制定出来。这种状况容易导致一些问题的出现：一方面，由于工作者自己的知识、技能有限，地方立法缺乏新意，仅是上位法的简单的细化。另一方面，由于地方立法机关过分追求与宪法、法律的相统一，而忽视本区域的具体情况，制定一些重复的缺乏地方特色的法律、法规。这些现象不仅不能解决各地方的实际问题，还易造成更多资源的浪费。

四、我国地方立法权限行使现状产生的原因

1、中央与地方之间的利益衡量

中央利益和地方利益综合构成一个国家的整体利益。而作为不同的利益主体，都想自己获得利益更多，于是在地方利益和中央利益之间必然会出现一定程度的冲突与分离。这时，各个利益主体为了维护自身利益，迫切需要强有力的手段即采取权威性、规范性的立法手段来确定权力。因此，中央为了维持其在立法权领域绝对的领导地位而寸步不让，地方为了追逐地方利益而在立法权限模糊地方提前立法。这样地方立法权与国家立法权的行使过程中存在立法冲突问题，从而导致地方立法权的行使出现阻碍。

2、人大立法虚设的原因

虽然从宪法和法律的规定来看，地方人大较人大常委会的立法权更广、效力更高，但是人大的立法权在实践中却没有落实。造成人大立法权虚设的原因主要有两点：

（1）对特别重大事项含义划分不明确。地方组织法规定的人大第3项职权和常委会的第4项职权完全一样，均是"讨论、决定本行政区域的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境保护、民政、民族等工作重大事项"。由于两个主体对重大事项的决定权是一样的，所以他们对重大事项的法规制定权也是一样的，区别在于代表大会制定法规期间是在大会召开过程中，常委会制定法规是在大会闭会期间。所以对特别重大事项的规定笼统、模糊，造成人大常委会行使职权的范围过大，甚至本属于人大的职权，却由人大常委会来行使。

（2）地方人大本身行使权力的限制。人大代表大部分是兼职的，各个代表在执行职务世、时还缺乏相应的物质、时间和组织方面的保障，导致广大代表不可能经常性的直接行使立法权，而且地方人大会期较短（每年仅开会1次，、一般不会超过10天），需要讨论的问题却又相当多，加上有些地方人大代表的素质水平较低、缺乏立法方面的专门知识，难以胜任地方立法工作等原因，使本来属于从属地位的人大常委会在闭会期间代替代表代表大会独立行使职权，甚至揽括了地方人大的立法权。

（3）缺乏对地方人大及其常委会立法权限的监督审查机制。《宪法》第67条第八款规定：全国人大常委会依法享有撤销权。该撤销权所针对的范围是指下级人大或常委会超越上一级人大或常委会的立法权限，或行政机关超越同级权力机关的立法权限，并未规定人大常委会行使人大的立法权是超越权限。而《立法法》规定：全国人大常委会行使撤销权是以地方性法规不适当，与宪法、法律、行政法规相抵触为前提的，而对地方性法规的立法主体是否适当或合法没有任何规定。因此即使地方立法几乎是由地方人大常委会行使的，但是其具体内容没有与宪法、法律、行政法规相抵触，所以全国人大常委会并不能行使撤销权，这样就造成地方人大常委会超越权限行使立法权缺乏制约机制。

为了使地方立法权能够有效的行使，使之与健全社会主义法制和实现社会主义民主政治的要求相适应，因此要提高认识，加强地方性立法的理论研究，同时《宪法》、《立法法》或《地方组织法》应对地方立法权限划分作出更明确的规定，加强人大立法的力度。