地方政府社会管理创新

地方政府社会管理创新（精选8篇）

1.地方政府社会管理创新 篇一

宁波学区2010级研究生班学号：10062273010《中国特色社会主义理论研究》论文

以政府的管理创新促进社会主义和谐社会建设

楼丽萍

[内容摘要] 加快和深化行政管理体制改革，大力推进政府管理创新，既是提高党和政府执政能力的重要途径，也对构建社会主义和谐社会有着非常重要的实践意义。本文拟就政府管理创新的必要性，管理创新的理念及如何提升政府管理创新能力作以探讨。

关键词：政府 管理创新和谐社会

党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的发展目标，体现了民主与法治的统一、公平与效率的统一、活力与秩序的统一、科学与人文的统一、人与自然的统一。构建社会主义和谐社会是根据马克思主义基本原理和我国社会主义建设的实践经验，是我们党从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会的全局出发提出的重大战略任务，是我们党在今后相当长的一段历史时期内治国理政的核心理念。构建社会主义和谐社会，对加强社会建设和管理提出了新的要求。从全局和战略的高度，认真分析我国社会管理的现状，不断推进社会管理体制创新，是构建社会主义和谐社会的一项重要任务。

改革开放以来，我国政府不断改革和完善社会管理体制，取得了显著成效。主要体现在：各级政府越来越重视加强社会管理，社会支出不断增加，社会救助水平迅速提高，社会保险制度基本确立，政府扶贫工作成效显著，在推进社会事业社会化、加强城市社区建设、加强农村基层自治组织建设、培育发展民间组织等方面迈出了较大步伐等等。

但从总体上说，目前我国政府社会管理职能还不能完全适应市场经济发展和社会全面进步的要求，存在一些不和谐的问题：一是社会发展与政府社会服务滞后于经济市场化和全球化的进程，社会事业发展较慢，社会保障体系和社会管理制度还不健全；二是在经济社会快速发展的过程中，出现了贫富差距扩大、社会保障覆盖率较低、就业形势严峻等问题；三是社会组织形态和社会阶层结构发生重大变化，以非公有制部门为代表的新生社会组织迅速成长，国有单位就业人数大幅度下降，私营企业和个体户数与就业人数大幅度上升，但政府社会管理方式尚不能适应这种变化；四是城乡、地区差距和收入分配差距扩大、收入分配结构不够合理，导致不同社会阶层之间的利益摩擦和冲突增多；

针对上述情况，应当如何适应新形势和新任务的要求，不断推进政府管理创新来促进社会主义和谐社会建设，可以从以下一些方面进行探索：

一、坚持以人为本，建立统筹协调的民本政府。

作为直接面对市民群众的政治实体，政府应该在城市社会治理中，率先贯彻民本价值理念，积极落实民生优先的发展导向，在施政理念上从“经济本位”向“民生本位”回归，确立“解决民生是最大的政治，改善民生是最大的政绩”的观念，树立“为民办实事”的政绩“标杆”。一是要坚持民生优先，首先要把政府的政绩标准从注重发展实绩向注重百姓感受转变，把人民群众的幸福感满意度作为衡量政府政绩的终极标准。发展仍然是当前政府工作的第一要务，但发展并不必然带来政府公信力和美誉度的提升，只有把经济发展的成果合理分配到群众手中，才能得到广大群众的真心拥护，才能促进社会的和谐稳定。其次要把政府的政策导向从追求GDP向追求GNP转变，把提高国民素质、开发人力资源放在更加重要的位置。发挥GNP的政策导向作用，是坚持以人为本，关注民生、改善民生的必然要求，是加快经济发展方式转变的现实需要。再次要把政府的治理重心从追求经济增长向追求协调发展转变，积极探索以改善民生倒逼经济发展和结构优化的现实途径。要正确处理发展经济和改善民生的辩证关系，纠正那种把改善民生和经济发展对立起来的思想和做法，通过改善民生、扩大内需来促进生产和消费的良性循环，使改善民生成为推动经济繁荣的基础动力。当前，政府要积极扩大就业，努力完善社会保障体系，加快社会事业发展，切实解决困难群众的生产生活问题。把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置；进一步扩大基本养老、基本医疗和失业保险的覆盖面，完善城市居民最低生活保障制度，切实保障困难群众的基本生活；加大对社会事业的支持力度，完善社会事业投入机制；加快普及农村九年义务教育，加强基层群众文化阵地建设，建立和完善疾病预防控制体系和医疗救治体系，努力改善农村医疗卫生条件；加强农村基层组织建设，切实解决农民尤其是失地农民的生产生活问题和农民工的社会保障问题、子女教育问题、住房与社会服务问题、融入城市社区生活问题。

二、转变政府职能，打造高效廉洁的阳光政府

——大力推行政务公开，使公众知情。一是政府文件公开。行政机关所制定的一般性政策法规，都应公开在报刊或政府公报上刊登，由公众依照程序查阅和复制。二是决策过程公开。凡政府的重大决策事项都要公开，广泛征求意见，实行民主科学决策。三是政务活动公开。政府各部门的各项重大业务活动、建筑工程、重大财政开支以及其他政府的重大事项要采取适当的形式，接受群众监督，从源头上防止违

法乱纪行为发生。四是办事程序公开。政府各部门都要在本单位最显眼的地方将办事程序公开，方便群众办事及监督，并实行首问负责制和“面对面”直接办事，使群众感到平等、亲切、公正、透明。五是收费公开。要实行一个“窗口”收费，收费项目、标准要经过审批，向社会公开，使群众清清楚楚交费，明明白白办事。六是处理结果公开。凡是决策、办事、处理问题等，其结果要公开，给群众一个交代，即使暂时不能解决的，也要给群众解释清楚，真正树立“阳光政府“形象。

——加快转变政府职能，不断规范政府行为。阳光下的政府必须是行为规范的政府，行政行为不规范的政府决不是阳光政府。因此，必须不断规范政府行为。完善政府机关改革，要把重点放在政府内部管理效率的提高和职能转变上，放开不该管的事，使政府职能回归到经济调节、市场监管、社会管理和社会事务上来，为人民群众提供更多更好的公共产品和服务。以社会管理和公共服务作为政府工作重点，不断进行政府管理创新，加快电子政务建设，增强政府工作透明度，降低行政成本，提高行政效率和服务质量。同时要加强机关政风建设。严格落实会议制度、公文审批、作风纪律等方面的具体要求，进一步树立良好的政风，强化大局意识和纪律意识，确保令畅通、令行禁止。

三、优化组织结构，建设服务型政府

以奥斯本和盖布勒为代表的企业家政府理论提出了“顾客导向”的政府再造策略，希望政府能向企业学习，视公民为政府服务的顾客，制定顾客驱使政府的制度，视顾客为关怀的对象，以顾客的需求为行为指南，并以顾客满意为衡量公共服务质量的标准，使政府自觉、高效地为顾客服务。既然政府服务的宗旨是秉承公民意志，最大限度满足公民的需求，保护公民的合法权利，因此政府服务必然以公民诉求为导向，即以公民的期望决定策略设计的蓝图，以公众的需求决定服务的内涵和方式。因此，我们应该重新认识社会与政府的主从关系，从制度上实现政府的决策与行为由“以政府为中心”向“以公众为中心”的转移，必须疏通政府与公众对话的渠道，保障公众知情权，充分倾听民意。

一是实现权力主体的多元化。在公共行政管理系统中应由政府单一化管理转向由政府、公民、社会、中介组织和市场主体共同治理的多元化治理模式。在公共服务的运作过程中，委托代理、中介行为、自愿者参与以及社区活动等均可广泛介入。要坚持以政府为主导、吸纳政府以外的市场主体、社会主体积极参加政府公共活动，实行公共服务主体的多元化，更有效地发挥政府的社会管理和公共服务职能。

二是建立政府服务绩效的评价制度。虽然我国已经形成了一套各级政府的政绩评价体系，但是与政府公共管理和公共服务的整体价值

理念仍然相去甚远，因此，必须重点加强对政府的服务建立相应的绩效管理和评价制度。政府服务绩效评价就是根据对政府公共服务的效能、能力、质量、公共责任和社会公众满意度等方面的判断和评价。政府服务绩效评价首先必须明确评价的主体，评价的主体应该是多层次、多渠道的。其次，政府绩效评价必须确立一定的评价标准，这些标准一是社会效益目标，二是要兼顾效率和公平性，三是具有适应性和可操作性，四是要符合公共行政的伦理和民主价值。在政府服务绩效的评价方法上必须从公共行政自身的特质入手展开探索，要注意定性分析和定量分析相结合，建立客观、适用的指标体系。

三是建立责任追究制度。责任政府是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共管理进行民主控制的制度安排。它要求政府必须回应社会和公众的基本要求并积极采取行动加以满足，履行政府在整个社会中的法律义务，并承担责任。不仅政府行使的每项权力要承担连带责任，而且政府拒绝行使法定的权力也要承担责任。人民不仅有享受政府服务的权利，还有监督政府行政、要求其承担责任的权利。对于政府服务如何，是否达到公众期望值，特别是政府违法服务、过失服务所造成的后果，公众有权追究。

四、坚持依法行政，建设法治型国家

一是进一步加强制度建设，做好政府立法工作。在继续加强经济调节、市场监管方面立法的同时，注重社会管理、公共服务方面的立法，高度重视人民群众关注的热点、难点问题的立法。

二是不断加强和改善行政执法，确保法律法规正确实施。要进一步完善行政执法体制。继续深化行政执法体制改革，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，认真落实行政执法责任。同时要进一步加强行政执法队伍建设。加强行政执法人员的法律业务培训，严格实行执法人员资格管理制度，提高执法水平。三是要进一步健全解决人民内部矛盾和社会纠纷的机制。健全正确处理人民内部矛盾的工作机制，完善信访工作责任制，综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，依法及时合理地处理群众反映的问题；建立社会與情汇集和分析机制，畅通社情民意反映渠道；建立健全社会利益协调机制，引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，自觉维护安定团结。建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的危机管理机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。坚持科学执政、民主执政、依法执政，在出台有关政策、措施时，应坚持公开、公平、公正的原则，广泛听取各方意见，防止因决策不当损害人民群众的利益。

只有当政府真正按照构建和谐社会的目标要求，把全面、协调、可持续的科学发展观内化为现代行政管理制度的功能，才能有效推进社会主义和谐社会建设。构建和谐社会离不开政府管理创新，推进政府管理创新，必须紧紧围绕“构建和谐社会”这个核心理念。探索政府管理创新的发展路径，是构建和谐社会的关键环节和最为重要的理性选择。这不仅在于政府管理在中国社会的影响力之大，作用范围之广，更重要的是推进政府管理创新是社会主义市场经济发展到一定阶段的客观需要，是发展社会主义民主政治的迫切要求，是进一步扩大对外开放的必然选择，是我们党通过着力推进政府管理创新进一步提升党的执政能力、更是加速构建和谐社会历史发展进程的重大战略举措。

参考文献：

1、迟福林.全面理解“公共服务型政府”的基本涵义[J].人民论坛，2006，(3)

2、唐铁汉.加快政府管理创新努力构建和谐社会 [J].国家行政学院学报，2008，(5).3、适应构建社会主义和谐社会的要求 加快推进政府管理体制创新——吉林省政府秘书长刘润璞同志在“服务型、责任型、法治型政府建设”研讨会上的书面。2006，114、试析论构建和谐社会进程中的政府管理创新。作者：张凤文[ 10-10-05 09:43:00 ]

5、和谐社会的四个着力点。百度文库 2010-10-19

2.地方政府社会管理创新 篇二

原标题:社会审计行业政府监管模式创新研究

收录日期:2012年3月20日

我国的经济已经发展到了一个新的阶段, 市场经济体制也已基本建立。经济越发展, 社会审计行业就越重要。目前我国的社会审计行业普遍的特点是:规模小、人员素质低、经验不丰富、市场规模狭小、独立性差、市场分割严重、鉴证报告质量低劣、内部治理混乱、执业标准和法律规章不健全。因此, 需要在管理体制、管理方法和发展模式上有所突破, 来加快社会审计行业的发展。

一、社会审计行业政府监管现状分析

(一) 政府监管的目标错位。

《注册会计师法》规定国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府的财政部门依法对注册会计师协会进行监督和指导, 实际上财政部却成了注册会计师协会的主管部门, 注册会计师协会成了财政部的一个下属事业单位。在转轨经济中, 政府一方面是企业的所有者;另一方面是社会的管理者, 这就会存在深刻的角色冲突, 政府就可能利用它作为社会管理者的垄断性权力来谋取它作为所有者的利益。

(二) 政府监管下行业服务的恶性循环。

由于社会审计行业大多数服务都是在政府监管的推动下产生的, 市场有效需求不足, 那么注册会计师或会计师事务所就会千方百计地去迎合政府的监管需求, 而不是真正的提高社会审计行业的执业质量来满足广大投资者的信息要求。注册会计师或会计师事务所只要符合了政府监管的需求或取得了政府部门颁发的各种执业资格, 获得政府部门的认可, 就能分的相应的市场份额, 而且搞单一的政府比对付成千上万的投资者要容易得多, 这样必然导致社会审计行业执业质量的低下, 造假之风盛行, 各种执业质量的注册会计师和会计师事务所参差不齐, 鱼目混珠。这又进一步加剧了政府部门加强社会审计行业监管的决心, 引起社会审计行业监管的恶性循环。

(三) 政府多头监管的体制混乱。

财政部、证监会、中国注册会计师协会等部门都有对社会审计行业的监管权, 但社会审计行业的执业质量仍没有很好地解决。虽然政府在我国社会审计行业的迅速发展过程中发挥了重要作用, 而政府监管模式的效率缺陷愈来愈明显:首先是注重对会计师事务所的处罚, 轻视对注册会计师的处罚, 结果是会计师事务所被撤销, 注册会计师易所执业, 老问题照样出现。其次是重视行政处罚, 轻视刑事处罚。许多注册会计师和会计师事务所并没有意识到违反《注册会计师法》的严重后果以及法律处罚的严肃性。再次是重视行政处罚措施, 轻视制度建设防范措施, 即对注册会计师违法执业事后一罚了之, 轻视事前的主动防范。第四是注重本部门信息来源, 轻视其他部门信息来源。尽管目前对社会审计行业监管的机构很多, 但是各部门之间很少进行信息的沟通和交流, 导致每个监管机构的信息来源极为有限, 结果是很多应该查处的问题没有被查出来。最后是部门之间协调成本高, 各监管机构的监管权限不一样, 在监管过程中, 往往需要多个部门进行沟通, 导致部门之间协调成本高昂。

(四) 政府监管下行业协会的角色冲突。

《注册会计师法》确立了我国社会审计行业政府监督下的注册会计师协会受托代管的监管模式, 注册会计师协会受托进行社会审计行业的行政管理工作。然而, 这一受托代管的监管方式摆脱不了注册会计师协会集行政管理和行业自律于一身的角色冲突。一方面注册会计师协会是由全体注册会计师组成的社会团体, 注册会计师协会应该代表行业整体的利益, 为广大注册会计师服务, 遵循行业的整体意志;另一方面注册会计师协会受财政部门的委托进行行业的行政管理工作, 又要遵循政府部门的意志, 为维护国家利益服务。

注册会计师协会的角色错位, 影响了协会的独立性和在行业自律中的地位。由于协会隶属于财政部门, 就使其丧失了与政府部门平等对话的独立身份, 也不利于与有关方面沟通和协调行业发展中出现的重大问题。

二、社会审计行业政府监管创新模式研究

(一) 从建立健全行业监管的法律机制方面去创新。

要建立完善的社会审计行业监管模式, 必须有法律的支持, 否则任何监管措施将流于形式, 不能真正起到监督管理的职能。

首先, 应当及时总结我国社会审计行业监管的经验教训, 大胆吸收借鉴国外社会审计行业监管的实践, 并参照国际规范, 重点明确政府各部门的监督权限及协调机制, 注册会计师协会的性质、职能、自我监管范围, 市场准入条件及限制、市场竞争, 注册会计师及会计师事务所的赔偿责任等。并赋予注册会计师协会对会员管理方面的高度权力, 如规定会员的注册条件、不予注册的情形、暂停注册会计师执行部分或全部业务、吊销注册会计师证书 (撤销注册) 的情形等均必须授予注册会计师协会, 法律只需做出原则性规定即可;再如应将注册复议管辖权赋予注册会计师协会理事会。从目前对注册会计师和会计师事务所的行政处罚种类来说, 财政部门只需保留对会计事务所给予吊销有关执业许可证和撤销事务所两项即可。

其次, 当前必须建立健全民事赔偿机制, 使受侵害的中小投资者可向违法的会计师事务所及其相关责任人员提出损害赔偿的诉讼, 使造假的注册会计师为其行为付出高昂的经济代价, 使受欺诈的投资者得到财产上的补偿。由于目前我国缺乏民事赔偿制度, 现在很多注册会计师对于警告、暂停执业甚至吊销资格之类的处罚都持一种无所谓的态度, 但就怕民事赔偿和罚款。在警告无效的情况下, 罚是一种最有效的办法。而罚款也是行政处罚中最有效、最直接的手段。但是这种手段在全国各地都应用得很少, 这也是目前社会审计行业较乱的原因之一。

(二) 从建立健全行业监管的协调机制方面去创新。

注册会计师作为代理人接受投资者的委托, 应当切实保护投资者, 使其利益免遭上市公司“圈钱”的侵蚀。所以, 行业监管机构应该挑起这个重担, 将保护社会公众的利益放在首位。社会审计行业作为受所有者委托鉴证、审核经营者———上市公司的业绩, 整个行业的监管目标应该是:切实保护委托人即社会公众的利益。

政府在对社会审计行业进行监管的问题上, 可以说不具有信息优势、专业优势和灵活应对的能力, 加上政府的运作效率一般都低于民间机构, 对社会审计行业的监管仅是靠经常性的“清理整改搞运动”的方式来直接干预, 置行业自律于不顾, 监管效果必将是事倍功半, 根本达不到监管的目的。在市场经济环境中, 政府部门是裁判员不是运动员, 主要任务是建立游戏规则, 而不应再扮演运动员的角色来充当行业监管的主体。因此, 在对社会审计行业的监管中, 为了提高监管效率, 防止政府监管失灵和不当监管行为的发生, 必须对政府监管权力加以有效制衡, 明确政府部门的执法权限, 清楚划分政府部门可为与不可为的行为界限。这是建立社会审计行业公正市场秩序的根本。

三、我国审计委托路径重构

通过分析我国审计行业的监管现状, 综合发挥其优势, 回避其劣势, 我们推导出适合我国国情的审计鉴证交易所模式:由审计鉴证交易所介入公司的会计报表审计业务, 从公司收取审计费用, 然后委托注册会计师对公司的会计报表进行审计, 是一种通过改变现行的审计委托模式, 使审计人员和被审计单位保持真正独立的新思路。这种新的审计委托模式解决了审计委托人和被审计人是同一个主体的矛盾, 解决了由于审计费用支付方式的不合理而影响注册会计师审计独立性的问题。

(一) 审计鉴证交易所模式构建的目标。

社会审计应建立科学的审计鉴证交易所模式, 其目标是通过设立专门的政府委托机构———审计鉴证交易所对公司的审计进行委托、监督和统一管理。所谓审计鉴证交易所制度, 就是由政府出面成立一个专门的审计委托机构———审计鉴证交易所, 所有社会审计需求必须通过该交易所用招投标的方式选择会计师事务所来进行, 从而用政府的强制力量从根本上切断公司与会计师事务所的直接联系, 防止公司与会计师事务所的合谋作弊, 保证审计报告的公允性。

在这种全新的审计委托模式下, 审计委托人不再是被审计单位本身, 注册会计师和被审计单位之间没有直接的经济利益关系, 注册会计师被上市公司管理层收买的机会变小了, 但是不能完全排除这种可能性, 在经济利益的驱动下可能会有人铤而走险, 做出违法的行为。在这种新的审计委托模式下, 审计鉴证交易所通过公开的招投标聘请会计师事务所, 建立一种公开的、公平的、自由竞争的市场机制, 会计师事务所不会冒这么大的风险和被审计单位勾结。因为, 一旦出现问题, 在以后的招投标中, 审计鉴证交易所可以将它排除在外, 他将失去在市场上竞争的机会。这种机会成本太大, 会计师事务所一般不会冒这么大的风险和被审计单位勾结舞弊。

(二) 审计鉴证交易所的组成与职能设计。

审计鉴证交易所具有以下两个特点:一是非营利性。公共产品具有非排他性和非竞争性的特点, 为公共产品服务的机构必须不以营利为目的, 所以应是非营利性组织;二是政府干预性。适当的政府干预有利于增强其权威性, 可形成高效的制衡关系网。

这一制度的两个关键点是委托方式与收费方式的问题。对于委托方式问题, 目前最佳的就是招投标制度。招投标制为实现审计市场的公平竞争提供了平台, 推动了注册会计师行业的优胜劣汰, 可以为审计委托人以较低的价格选择信誉较好、质量较高的会计师事务所提供便利。对于收费问题, 应由审计鉴证交易所按一定规则确定上市公司审计服务所需费用, 向上市公司收取, 再视会计师事务所完成审计业务的情况进行支付。委托机构的审计经费可以采用个量融资的方法, 利用政府的强制力直接向上市公司筹集资金, 然后由委托机构选择注册会计师并支付报酬, 从而保证注册会计师的自身利益与委托人利益相一致。实际上, 这并没有增加上市公司的额外成本, 只是将上市公司的付费方式由上市公司直接支付改为由独立的审计交易鉴证所进行支付, 从而彻底摆脱上市公司对注册会计师的经济控制, 保持注册会计师的经济独立性, 避免恶性竞争和购买审计报告。

参考文献

[1]雷光勇.审计合谋与财务报告舞弊:共生与治理[J].管理世界, 2004.2.

[2]韩晓梅.注册会计师行业质量监督导向问题研究[J].财会月刊, 2006.3.

[3]李铁群.独立监管:会计中介组织监管模式的理性选择[J].会计之友, 2005.3.

[4]周竹梅.上市公司审计的政府委托模式初探[J].会计之友, 2006.1.

3.地方政府社会管理创新 篇三

一、政府与社会组织互动协作的依据

传统的突发事件应急管理已不能满足当前的应急管理需要，主要表现在：一个是社会转型时期社会风险的多样性与复杂性并存，另一个是传统政府应急机制的失灵现象显现。

社会风险呈现多样性与复杂性的特点。我国幅员辽阔、人口众多、民族多样、文化多元、区域间经济发展水平差异大，社会矛盾和冲突复杂多样。近年来，社会转型的关键时期，经济转型升级过程中的结构性失业急剧增加，生产事故频发，社会贫富差距显现。加之，社会精神文明建设落后于物质文明建设，食品安全、环境污染等问题频频发生。

政府失灵现象显现。现代社会呈现出利益多元化的趋势。过去几十年，我国的应急管理采取的是“一体化”，这种应急机制在大力推进经济建设时期发挥了极大作用，效率高，维护了社会稳定。但是，在利益追求多元化的背景下，“一体化”已不能满足不同群体和不同阶层的多样应急需求了，造成应急管理供给与需求失衡，政府失灵显现。失衡的结果使得公众对政府的失望，造成公信力下降。在自身需求未能满足的情况下，公众可能产生群体非理性行为，引起更严重的社会危机。

采取一元主导、多元协作的必要性在于现代社会管理必须寻求更加有效，符合各方利益的需求的应急管理机制。政府对公共资源进行分配，鼓励和调动社会各个群体，发挥企业组织和第三部门中各类社会组织的整合作用，以满足公众的不同利益诉求，建立起政府主导、市场和社会互动协作的应急管理机制成为新趋势。

本文主要就政府与社会组织的关系进行详细描述与分析，试图明晰二者的职责和相互之间的关系，为现代社会应急管理的实践提供思路。

二、社会各主体互动协作中的政府职责

在应急管理的过程中，政府作为应急管理体系的主导者，起到规划、引导的责任，具有完善制度体系、维护公权力威严和建设服务型政府的责任。第一，政府需要完善的制度体系包括法制建设和相关法律法规的完善，通过法治化确立各主体在应急过程中的行动准则。同时，政府需要完善应急管理系统中的监督机制，完善对社会公众的常态化宣传和教育体系。第二，政府具有维护公权力的威严的责任。要求政府恪尽职守，依法行使公权力，获得其他各主体的信任，维护公信力。此外，公权力的威严还表现在政府具有在社会应急管理过程中采取强制性的手段控制社会危机的蔓延的维稳责任。第三，建设服务型政府是政府职能转变的重要组成部分。具体体现在为其他社会组织开展应急、工作提供公共平台和资源保障，保持政府与其他主体的信息沟通顺畅。

然而，政府主导下的社会组织功能缺失在我国却是普遍现象。社会中其他主体参与应急管理程度不高，使得社会组织力量薄弱，专业性程度低，难以得到发展。究其原因，一个是我国社会的传统原因，国家未有意识的动员、引导和培养社会成员积极参与应急管理实践；另一个是公众与政府对社会组织的不信任。部分社会组织的非法行为也破坏了社会组织的整体形象。

三、社会治理视角下社会组织在应急管理中的作用

萨拉蒙的“第三方治理理论”肯定了社会组织作为政府与市场之外的第三方在参与公共服务供给中的优势和重要性。在应急预警系统中，社会组织根植于公众，与居民联系紧密，可作为政府与公众的中介，本身就是沟通渠道。此外，社会组织可代替政府承担大量信息收集的工作，帮组政府了解民意，安抚社会不良情绪，防范社会风险。在应急处理的过程中，在政府未到达事故或危机现场时，社会组织可及时反应，组织和动员群众自救并自主维护社会秩序。社会组织还可以在政府到达之后及时将相关应急信息传达给政府，帮助政府尽早了解情况，开展应急工作。在应急管理的恢复治理阶段，社会组织可为在突发事件中受害的公众提供具体而专业的服务，尤其是物质上的恢复治理与精神上的修复治疗等方面。政府给予社会组织一定的自主权力，不仅可以发挥社会组织的优势为社会服务，还可以使得政府从具体事物中抽身出来，降低自身的应急管理和治理成本。

四、建立政府与社会组织良性互动关系

政府与社会组织在应急管理中的良好互动关系将大大提高应急效率，提高应急质量。为了给公众提供更全面优质的社会服务，政府可适当放宽社会组织的准入机制，尤其是在资源稀缺的养老服务、医疗服务等方面。政府对于社会组织的信任还体现在依法监督上。政府的职责是为社会组织的发展提供良好的制度环境。

政府的信任还体现在应急管理的过程中。政府需要给予社会组织充分的信任和自主性。社会组织具有贴近社会，组织行动灵活，组织类型多元的特点。政府需要看到社会组织的这些优势，并大力发挥社会组织在专业性上的优势。因而，政府除了要为社会组织发展提供良好的政策环境，做好监管工作外，不应干涉社会组织的具体工作，保障社会组织在工作上的独立性。

政府与社会组织在应急管理的互动过程中，信息沟通是最为重要的部分，包括社会风险预警、突发事件中的信息收集等。政府需要搭建双向沟通机制，搭建信息沟通平台。社会组织替公众向政府表达民意，替政府向公众传达信息，作为公众与政府沟通的中介。在应急事件中，政府未到位前，第一时间收集信息，掌握情况并及时向政府传达。

多元主体互动协作的优势是可以发挥各个主体的优势最大化。由于每个合法社会组织均登记在册，政府掌握着每个社会组织的信息，尤其是社会组织成员的专业特长、职业构成等信息，在应急管理发生后，政府可根据应急管理的人力、物力需要与社会组织协调应急，并在事后治理中合理调配，充分发挥社会组织的专业性优势。既能为老百姓解决实际需要，又能广泛合理利用社会资源，节省政府应急管理的成本。

政府与社会组织的互动协作还表现在培养公众的应急管理思想、自救自治的精神上。这样有意识和有针对性的动员、引导和培养需要大量的人力和物力，仅凭政府的力量难以达到了理想的效果。可由政府制定培养目标、分布培养任务，社会组织具体执行。

政府与社会组织是一员主导、多元协作的应急管理格局中最重要的一组关系。处理好这组关系不仅可以提高应急管理的效率和质量，更可以发挥社会各方的力量，为社会转型提供一个稳定有序的环境。（作者单位：重庆工商大学）

参考文献：

[1]马立.论应急管理中政府与社会组织的合作与互动[J]，信访与社会矛盾问题，2013（2）：92-102

[2]姜平.中国特色应急管理体系的构建和完善[J]，理论探讨，2011（2）：138-142

[3]冯仕政.西方社会运动研究：现状与范式[J]，国外社会科学，2003（5）：66-70

4.社会转型与政府战略管理能力建设 篇四

今天 的中国已进入转型社会，转型就意味着风险，未来5—10年的改革举步维艰，政府责任也在加大。那么，中国应该如何走？要了解中国现实，必须认清转型与战略这两个关键词。未来30年的改革，要建立起一个良好的社会运行机制，使中国社会变成一个高度信任的社会，使每个人都有温馨感和安全感。

以此为题，从当代中国改革与发展的战略分析、入革进程中的五大战略性问题、改革路径和幸福社会四个方面，做深入分析和解读。

一、当代中国改革与发展的战略分析

（一）1949—1978年第一个30年

（二）1978—2008年的第二个30年

（三）2009—2038年的第三个30年

二、改革进程中的五大战略性问题

（一）贫富差距持续扩大

（二）三农问题日益突出

（三）腐败问题趋于恶化

（四）就业问题非常严重

（五）社会信任出现危机

三、改革路径：中国发展面临四大重战略转变

（一）改革重点从经济体制到政治行政体制转变

（二）尽快完成从现代化到现代性的转变

（三）从工业型社会向城市型社会转变

（四）从管理层垄断性权力到公民协商性权力转变。

5.地方政府社会管理创新 篇五

时间：2015-09-18 10:11 来源：PPP知乎 作者：张华东

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政府和社会资本合作(Public-Private Partnership，简称PPP)是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“允许社会资本通过特许经营参与城市基础设施投资和运营”，凡属事务性管理服务，原则上都要进入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买，为PPP在我国的运用和推广提供了广阔的发展前景。国务院加强地方政府性债务管理，将地方政府存量债务纳入预算管理，将成为大规模推广PPP模式的基础。

PPP模式最早由英国政府于1992年提出，目前已在世界范围内得到了广泛的推广与运用。在中国，PPP项目的应用早在1995年就已经开始了，在二十多年来的PPP项目的实践与推广中积累了很多成功和经验和失败的教训。大量PPP项目在国内的应用，从理论层面和实践层面为我们提供了将PPP项目模式与我国国情相结合的现实素材，积淀了正反两方面的经验。

目前，从中央到地方的我国PPP新政热潮下，市场主体对PPP投融资模式仍然缺少统一认识，本章意在对PPP项目全生命周期视角下的一些重要PPP投融资模式类型的分析，对社会金融资本方介入PPP交易架构提出建议，以期对社会各界理解和适用PPP模式给予实操方法上的启发，基于PPP合同管理，更好地促进政府和社会资本的广泛和深度合作。

从世界银行对PPP的分类来看，主要包括外包类、特许经营类和私有化类。在我国，关于PPP模式的法规与政策分类，重要的文件规定有：

(一)《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发【2015】42号，2015年5月19日)

“围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式。”

具体PPP投融资类型包括：

1、特许经营;

2、转让—运营—移交(TOT);

3、改建—运营—移交(ROT);

4、建设—运营—移交(BOT);

5、建设—拥有—运营(BOO);

6、其他PPP投融资类型。

(二)《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(六部委第25号令，2015年4月25日)

基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：

1、在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府;(即BOT、ROT)。

2、在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府;(即BOO、ROO)。

3、特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营;(即BTO)。

4、国家规定的其他方式。

(三)国家发展改革委员会《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资【2014】2724号，2014年12月2日)(附：政府和社会资本合作项目通用合同指南)

项目适用范围：PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。

操作模式选择：

1、经营性项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营-移交(B00T)等模式推进。、准经营性项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)等模式推进。

3、非经营性项目，可通过政府购买服务，采用建设-拥有-运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。

4、积极开展创新，灵活运用多种PPP模式，切实提高项目运作效率。(四)财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金【2014】113号，2014年11月29日)(附：政府和社会资本合作项目操作流程图)

适用范围：本指南适用于规范政府、社会资本和其他参与方开展政府和社会资本合作项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动。本指南有效期3年。

PPP项目运作方式主要包括：

1、委托运营(O & M)，指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。

2、管理合同(MC)，指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式，通常作为转让-运营-移交的过渡方式。

3、建设-运营-移交(BOT)

4、建设-拥有-运营(BOO)

5、转让-运营-移交(TOT)

6、改建-运营-移交(ROT)

7、其他PPP投融资类型。

综上可知，我国PPP新政文件中对PPP投融资模式的一些类型做出了列举，同时国家鼓励社会各界创新，结合项目实际，灵活创设具体的PPP项目投融资模式。2015年4月21日，国务院常务会议通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，决定用制度创新激发民间投资活力，该法规被认为是PPP推进的基本法。国办发[2015]42号文中给出了PPP最新定义：“政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。”

在新的时代背景下，PPP模式在我国的发展将是大势所趋，是我国解决地方政府性债务、吸纳民间资本、推进体制改革的重要举措，从中央到地方都在积极颁布和推行与PPP相关之法规和政策。PPP模式的目的是在社会基础设施的设计、建造和运营中，引进资源、改善服务和创新经济模型，发挥资源和资金的最大价值，提供完善的服务设施和创造优良的社会效益。PPP模式，不仅仅是一种项目融资方式，它更是一种提高政府对整个社会资源管理效率的方式，其核心是合同管理，是基于相对完备的PPP合同上的社会契约精神，要求政府于企业作为平等的合同双方，分配风险、分担责任和分享利益。

PPP模式合作的程序是资源控制权的转移，社会资本建设项目，政府定义项目运营特征，社会资本在一定期限内提供公共服务，项目所有权最终归于政府。根据财政部2014年11月29日《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财经【2014】113号)，政府和社会资本合作项目(PPP)合作模式操作流程，分为项目识别(项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证)，项目准备(管理架构组建、实施方案编制、实施方案审核)，项目采购(资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署)，项目执行(项目公司设立、融资管理、绩效检测与支付、中期评估)，项目移交(移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价)等多个环节。PPP模式的结构形式非常灵活广泛，几乎包含了介于完全由政府直接供给与完全由社会资本提供公共产品之间的所有公共服务供给模式。总体而言，PPP合同可以分为：服务合同，管理合同，委托经营合同或租赁合同，建设-运营-移交(BOT)及类似安排，特许经营权，合资企业等基本类型。

PPP并不是一个具体、确定的投融资模式。当听到一个项目采用PPP模式时，没人明了该项目的具体架构安排。只有明示该PPP项目的实质内容，如为BOT、BT、TOT等，我们才能知道该项目的准确内核。此外，BOT等会有BOOT、BOO、BT、BLO、BTO等各种变化和变种。结合我国国情与法规政策，可将PPP模式分为合同承包、特许经营和私有化三大类。

结构的每个选项都有不同特点，本章针对共性问题，分析PPP合同核心条款设计。

(一)背景条款

具体包括合同相关术语的定义和解释、合同签订的背景和目的、声明和保证、合同生效条件、合同体系构成等。这是对PPP结构选择与特点以及项目目的的核心陈述，决定了项目的后续全过程设计和处理，具有重要意义，为项目合同的必备篇章。

(二)原则条款

在所选在PPP结构下，项目合同各方需就订立合同的主体资格及履行合同的相关事项加以声明和保证，并明确项目合同各方因违反声明和保证应承担相应责任;明确关于合同正文、合同附件、补充协议和变更协议等效力优先次序，以及履约原则和违约处理原则。

(三)主体条款

1、包括政府主体、社会资本主体，重点明确项目合同各主体资格(如签订项目合同的政府主体，应是具有相应行政权力的政府，或其授权的实施机构;签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。)并概括性地约定各主体的主要权利和义务(如政府方依法监管权力和行使项目合同约定的权利，遵守项目合同、及时提供项目配套条件、项目审批协调支持、维护市场秩序等义务;社会资本主体按约定获得政府支持的权利和按约定实施项目、获得相应回报的权利等，按约定提供项目资金，履行环境、地质、文物保护及安全生产等义务，承担社会责任等。)

2、主体条款部分还应当明确项目公司的设立及其存续期间的法人治理结构及经营管理机制等事项，如政府参股项目公司的，还应明确政府出资人代表、投资金额、股权比例、出资方式等;政府股份享有的分配权益;政府股东代表在项目公司法人治理结构中的特殊安排等。

(四)标的条款

1、在PPP 合同的这个部分，应主要约定政府和社会资本合作关系的重要事项，包括合作内容、合作期限、排他性约定及合作的履约保证等，为项目合同的必备篇章。、在合作内容方面，着重明确合作项目的边界范围。如涉及投资的，应明确投资标的物的范围;涉及工程建设的，应明确项目建设内容;涉及提供服务的，应明确服务对象及内容等，以及政府为合作项目提供的主要条件或支持措施。

3、明确社会资本主体在合作期间获得回报的具体途径以及合作各阶段项目有形及无形资产的所有权、使用权、收益权、处置权的归属。

4、如有必要，可做出合作期间内的排他性约定以及项目合同各方的履约担保事项。

(五)执行条款

该部分内容是有效履行PPP项目合同的核心，应当详尽约定执行规划、方案以及流程。

1、项目前期工作。

(1)重点约定项目公司设立、管理架构组建，技术、商业、财务和经济等方面的各项准备，实施方案编制和审核以及合作项目前期工作内容、任务分工、经费承担及违约责任等事项。

(2)对于政府开展前期工作的经费需要社会资本主体承担的，应明确费用范围、确认和支付方式，以及前期工作成果和知识产权归属。

(3)项目合同应明确各方在前期工作中违约行为的认定和违约责任。可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违约责任。

2、工程建设。

(1)重点约定合作项目工程建设条件，进度、质量、安全要求，变更管理，实际投资认定，工程验收，工程保险及违约责任等事项。

(2)如涉及土地整理事项，项目合同应约定征地、拆迁、安置的范围、进度、实施责任主体及费用负担，并对维护社会稳定、妥善处理后续遗留问题提出明确要求。

(3)在该部分，项目合同还应约定工程完工之后的保修安排和质保金、保修期保函的设置和使用。

(4)若需要，可对项目建设招标采购、工程投资、工程质量、工程进度以及工程建设档案资料等事项安排特别监管措施，应在合同中明确监管的主体、内容、方法和程序，以及费用安排。

项目合同应明确各方在工程建设工作中违约行为的认定和违约责任。可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违约责任。

3、绩效检测与支付

项目实施过程中，加强工程质量、运营标准的全称监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性，鼓励推进第三方评估，评价结果向社会公示，作为合同调整的重要参考依据，并据此作为价费标准、财政补贴等的支付依据。

(六)资金条款

1、根据投资概算等约定项目投资规模、投资计划(分)、投资控制与超支责任、融资方案和资金筹措、融资条件、投融资监管及违约责任等事项。

2、如政府为合作项目提供投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等支持，应明确具体方式及必要条件以及设定对投融资的特别监管措施，各方投融资违约行为的认定和违约责任。

(七)验收条款

项目验收应遵照国家及地方主管部门关于基本建设项目验收管理的规定执行，通常包括专项验收和竣工验收。项目合同应约定项目验收的计划、标准、费用和工作机制等要求。如有必要，应针对特定环节做出专项安排。

(八)运营条款：

1、运营包括试运营和正式运营，重点约定合作项目运营的外部条件、运营服务标准和要求、更新改造及追加投资、服务计量、运营期保险、政府监管、运营支出及违约责任等事项，适用于包含项目运营环节的合作项目。

2、项目合同应约定项目运营维护与设施修理事项，详细内容可在合同附件中描述。

3、项目合同应约定在运营过程中产生的主副产品的权属和处置权限，以及运营期间由于政府特殊要求造成社会资本主体支出增加、收入减少的补偿方式、补偿金额、支付程序及协商机制。

(九)核算条款

在PPP合同中，应对项目的投资规模、投资计划与资金到位方案等进行系统、科学的核算和评估，约定合作项目收入、回报模式，价格确定和调整方式，财务监管及违约责任等事项。

十)移交条款

1、政府移交资产：重点约定政府向社会资本主体移交资产的准备工作、移交范围、履约标准、移交程序及违约责任等。

2、社会资本方移交项目：重点约定社会资本主体向政府移交项目的过渡期、移交范围和标准、移交程序、质量保证及违约责任等。

3、项目合同应明确各方在移交工作中违约行为的认定和违约责任。可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违约责任。

(十一)担保条款

1、如有必要，可以约定项目合同各方的履约担保事项，明确履约担保的类型、提供方式、提供时间、担保额度、兑取条件和退还等。

2、对于合作周期较长的项目，可分阶段安排履约担保。(十二)保险条款

1、项目合同应约定工程建设期需要投保的险种、保险范围、保险责任期间、保额、投保人、受益人、保险赔偿金的使用等。

2、项目合同应约定运营期需要投保的险种、保险范围、保险责任期间、保额、投保人、受益人、保险赔偿金的使用等。

(十三)信息披露与保密条款

1、为维护公共利益、促进依法行政、提高项目透明度，合同各方有义务按照法律法规和项目合同约定，向对方或社会披露相关信息。详细披露事项可在合同附件中明确。

2、项目合同应约定保密信息范围、保密措施、保密责任。保密信息通常包括项目涉及国家安全、商业秘密或合同各方约定的其他信息。

(十四)廉政与反贿赂条款

1、项目合同应约定各方恪守廉洁从政、廉洁从业和防范腐败的责任。

2、项目合同应约定反不正当竞争和商业贿赂条款，保证项目过程的法治与公平。

(十五)合同的变更、修订与转让条款

1、项目合同应对合同内容变更或修订的触发条件、变更程序、处理方法等进行约定。、项目合同应约定合同权利义务是否允许转让;如允许转让，应约定需满足的条件和程序。

(十六)特许经营权条款

1、从本质上讲，特许经营模式是将政府的角色从服务提供者变成服务价格和质量的规范者。

2、特许经营权是政府允许社会资本运营商在指定区域内负责全面提供公共服务，同时负责所有资本投资，但在项目合同中必须强化监管措施，防止垄断利益损害。

(十七)不可抗力和法律变更

1、项目合同应约定不可抗力事件的类型和范围，根据不可抗力事件对合同履行造成的影响程度，分别约定不可抗力事件的处理。

2、项目合同应约定如在项目合同生效后发布新的法律、法规或对法律、法规进行修订，影响项目运行或各方项目收益时，变更项目合同或解除项目合同的触发条件、影响评估、处理程序等原则和事项。

(十八)解约条款

1、按照公平合理的原则，重点约定合同的退出机制，即明确合同解除事由、解除程序以及合同解除后的结算、项目移交等事项。

2、结合项目特点和合同解除事由，可分别约定在合同解除时项目接管、项目持续运行、公共利益保护以及其他处置措施等。

(十九)违约条款

1、其他章节关于违约的未约定事项，在本章中予以约定;或者对于合同中涉及违约的各种情形在合同中予以集中约定，并对相应的违约责任进行明确细化。

2、项目合同应明确各方在各个环节中违约行为的认定和违约责任，可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违约责任。

(二十)纠纷解决条款

1、重点约定争议解决方式，如协商、调解、仲裁或诉讼。

2、项目合同应当约定争议期间的合同履行，除法律规定或另有约定外，任何一方不得以发生争议为由，停止项目运营服务、停止项目运营支持服务或采取其他影响公共利益的措施。

二十一)兜底条款

约定项目合同的其他未尽事项，包括合同适用的法律、语言、货币等事项。上述是对PPP合同核心条款设计的二十一项重点提示。在此，提醒读者注意，除PPP交易架构中最核心的政府与社会资本合作合同(《PPP主合同》)外，PPP交易架构与关联的其他各种各样的交易安排，也应属于广义PPP投融资体系的内容，这些内容须遵守和围绕《PPP主合同》发挥其作用。

PPP模式的合作，是政府于社会资本之间的一种长期合约关系，政府于社会资本通过合同结成稳定的契约关系。运用PPP模式需遵循一下主要原则：

1、风险最优分配原则。PPP模式致力于在政府和社会资本之间实现最优的风险分配，在受制于法律约束和社会公共利益的前提下，将风险分配给对政府而言能够以最小成本、最有效管理它的一方承担，并给予风险承担方选择如何处理和最小化该类风险的权利。

2、项目产出导向原则。PPP项目的目的是实现在项目建设完成后，项目资产需要达到一定标准或要求的各项物理、技术、经济指标和各项服务的交付范围、绩效水平。

3、合同主体的地位平等原则。在PPP项目下，合同各方应是平等主体，以市场机制为基础建立互惠合作关系，通过合同条款约定并保障各方的权利义务。

4、切实履约原则。PPP模式的项目目标的实现，建立在各利益相关方对PPP相关协议的切实履行的基础上，包括实际履行、全面履行和善意履行。

5、公开透明原则。针对项目采购、建设和运营的关键环节，明确政府的监管职责，发挥专业机构作用，提高信息公开程度，确保项目的阳光运行。

6、合理回报原则。鼓励社会资本在确保公共利益的前提下，降低项目运营成本，提高资源配置效率，获取合理的投资回报。

7、强调质量和效率原则。政府通过引入社会资本和市场机制，促进重点领域和公共服务领域的有效供给和服务质量，提高公共资源的配置和运行效率。

8、合法合规合约原则。PPP项目合同及项目经营等文件和程序，要与相关的法律法规和政策、技术规范和标准相匹配，确保合规合法、内容全面、结构合理和具有可操作性。、强调国际经验与国内实践相结合原则。在PPP项目中，要广泛借鉴国外先进经验，及时总结国内各类实践，促进各类项目的健康、有效发展，促进社会公共服务。

10、鼓励创新原则。PPP并不是一个具体、确定的投融资模式，要把握PPP项目的实质内容，积极探索、务实创新，适应当前深化投融资体制改革的现实需要。

我国PPP新政热潮下，市场主体对PPP投融资模式缺少统一认识。PPP模式的一个典型结构是公共部门与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同，由特殊目的公司负责融资、建设及经营。这种融资形式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施建设，以解决政府的财政困境。根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金【2014】76号，2014年9月23日)、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资【2014】2724号，2014年12月2日)，财政部和国家发改委均对PPP项目的识别、准备、采购、执行和移交提出了细化要求。在PPP方案设计和招投标阶段，项目公司设立，建设、融资和运营等环节均有原则性规定。但在PPP新政下须考虑绩效考核、中期评估、项目透明化等新规定的影响。

国家发展改革委在2014年12月2日发布《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)之附件《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，2014年12月30日财政部根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)，为科学规范推广运用政府和社会资本合作(Public-Private Partnership, 以下简称PPP)模式，现就规范PPP合同管理工作，发布《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)之附件《PPP项目合同指南(试行)》

根据前述PPP模式的主要原则和国家法律法规之规定，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险，以实现社会治理和经济发展的目的。

下文扼要分析一下PPP项目的主要风险以及PPP合同面临的主要问题：

一)政治风险

基于政治、政府和官员的风险，足以导致项目失败、合同的变更或失效，主要有以下几点：

1、审批延误风险

审批延误风险只要是指由于项目的审批程序过于复杂，导致立项周期过长和项目成本过高，且批准之后对项目的性质和规模进行必要的商业调整非常困难，给项目的正常运作带来威胁，比如某些行业里一直存在的成本价格倒挂现象。

2、政治决策失误风险

政治决策失误是指由于政府的决策程序不规范、官僚作风、缺乏PPP项目运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等导致项目决策失误的风险。

3、政治反对风险

政治反对风险是指由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损，从而引起指正甚至公众反对项目建设所造成的风险。

4、政府信用风险

政府信用风险是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接危害的风险，以及项目相关的基础设备、配套设备不到位引发的风险。

5、政府官员腐败风险

政府官员腐败风险是指政府或官员或其代表利用其权力影响力要求或索取不合法的财物，直接增加项目公司在关系维持方面的成本，并加大了政府在将来的违约风险。

(二)法律风险

基于法律体系不完善或法律法规变更所带来的风险，主要包括：

1、法律及监管体系不完善

PPP项目涉及的法律法规比较多，我国PPP项目还在起步阶段，现有的PPP立法，层次较低、效力较差、相互之间存在某些冲突、可操作性差、部门利益之争等原因造成的风险。

2、法律变更风险

求、收费、合同的有效性等变化，从而危害到项目的正常建设和运行，甚至导致项目终止或失败。

3、民事、行政、刑事责任风险

在项目中的一些不法行为所导致的法律风险，比如环境污染、滥用职权、安全事故等。

(三)市场风险

在市场层面，由于项目的周期性，也会存在一定的风险，导致合同相应问题，主要是：

1、项目唯一性风险

指政府或其他投资人新建或改建其他相似项目，导致对该项目形成实质性商业竞争而产生的风险，从而引发市场需求变化风险、市场收益风险、信用风险等一些列后续风险。

2、融资风险

指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是融资困难，如逾期未能完成融资，可能导致中标资格被取消等后果。

3、市场收益不足风险

指项目运营后的收益不能收回投资或不能达到预定水平的风险。

4、市场需求变化风险

指由于经济环境、社会环境、人口变化、法律法规调整等因素使市场需求发生变化，导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生的风险。

5、收费变更风险

指由于PPP产品或服务的收费价格过高、过低或者收费调整不弹性、不自由导致项目公司的运营收入不如预期而产生的风险。

(四)不可抗力风险

指合同一方无法控制，在签订合同前无法合理防范，情况发生时又无法回避或克服的事件或情况，如自然灾害或事故、战争、禁运等

(五)税收、利率、外汇、通货膨胀、环保等社会管理风险

市场利率变动的不确定性、外汇汇率变化和兑换风险、物价上升或货币购买力下降、政府或社会团体对项目的环保要求提高等导致的风险。

上述是对PPP项目的主要风险的简要列举，这些类型的风险足以带来一系列的PPP合同问题，且一个PPP项目不止于一份PPP合同，一个项目的失败往往不是单一风险作用的结果。从微观分析，PPP项目的风险，贯穿于PPP项目的从设计、融资、建造、运营、维护至移交的全生命周期，广泛存在于项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交的完整周期和过程之中。基于前述PPP项目之风险分析，PPP合同管理对于运用PPP模式需要特别注意的问题包括以下六大方面：

一、主体稳定性问题

PPP项目的合作主体是政府与社会资本，由于项目周期与监管问题、市场风险与不可抗力因素等可能导致履约主体的能力变更或者主体退出，势必影响PPP合同的稳定性和执行力，国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》对此已有规定：“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。”

在PPP合同内容与合同管理方面，必须对主体稳定性及相关问题作出明确约定。

二、政府债务问题

PPP项目通常包含政府对社会资本的长期付费承诺或因分担项目风险而产生的显性或隐性担保责任，尽管政府财政预算机制与政府资产负债管控措施日渐建立并开展，但并未有效建立，且存在政治风险无法避免的情况，PPP项目仍然可能突破财政承受能力而导致政府债务风险。在PPP合同中应当对实际履约能力作出明确的可执行的操作模式。

三、项目选择问题

PPP项目通常由政府发起，其对于PPP融资功能的依赖容易导致对项目前景过于乐观的估测，在风险分担的项目中社会资本页无足够动力对项目进行严谨的分析，从而导致项目选择的错误。此外，PPP项目的规划和筛选有可能受到腐败或政治利益考虑的影响。

公共资产和公共服务的提供通常具有排他性，在一些行业或领域存在垄断属性，导致PPP项目的竞争压力通常来自于社会资本准入阶段，但由于PPP类项目的多样性、复杂性和长期性特点，不同社会资本提供的价值、承担的风险和要求的回报难以在选择阶段进行有效的直接比较，政府无法通过现有的政府采购程序有效甄选出最具竞争力的社会资本方。

五、履约管理问题

当签署PPP项目协议后，政府和社会资本即进入项目履约阶段。一方面，由于履约阶段缺少竞争压力，政府在缺少相称资源和技能的情况下很难对社会资本的履约能力和履约情况进行有效监管;另一方面，由于缺乏有限的争议解决机制，在政府履约情况不佳时，社会资本也难以采取实际有效措施保护自身权益。

六、定纷止争机制问题

PPP模式不仅是一种项目融资方式，更是一种提高政府对整个社会资源管理效率的方式，具有投资额巨大、投资周期长、价格受监管、投资回报期长等特点，其合同内容的可执行性、项目实施的可控性、财物核算与纠纷解决机制非常重要，决定了项目运作的价值和成败。

PPP模式是基于完备合同下的契约精神，要求政府和社会资本应作为平等的合作双方，共同分配风险、分担责任和分享利益。PPP模式比较复杂，涉及到多方利益，协调利益分配是实施PPP项目的关键，PPP项目的核心是合同管理。

成功推广PPP模式，促进民间资本进入公共品与服务领域，需要建立一个行之有效的保障机制。PPP项目提供法律服务，主要集中在两个阶段，其一，为PPP项目前期筹备阶段。其二，为PPP项目建设阶段、运营阶段、移交阶段，需要着重解决一下主要方面：

首先，制定法律、法规，保障社会资本的利益。

公共产品与服务项目通常前期投资额高，回报周期长，影响项目的因素多，收益不确定性大，社会资本在参与这些项目时会考虑进入后的风险。如果没有相应法律、法规保障社会资本方的利益，PPP模式就难以有效推广。通过立法等形式，对社会资本的利益予以保障，方能吸引更多民间资本进入，符合现在国家允

PPP项目公司通过基金、私募等方式筹集资本金，并允许项目公司发行公司债、企业债、各种非金融性融资产品等原则。

其次，完善风险分担机制。

政府部门对政治风险、法律变更的承受能力强，而融资、经营等风险，与企业经营活动直接相关，根据项目具体情况在政府和社会资本之间分配风险，建立合理公平的风险分担机制。

最后，协调好参与方利益。

在PPP项目中，政府主要任务是授权和监管，对社会资本的经营和利润进行调节，代表公众利益的同时保证社会资本方能够得到合理收益。在签订合同时，制定好收益分配规则，均衡各方收益。如果社会资本从PPP项目获得利润较低时，政府根据合同对其进行补贴以保证合作继续，反之，若社会资本从PPP项目中获得超额利润时，政府可根据合同控制其利润水平。

未来，国家政策层面应细化、完善现有“中期评估、项目变更、项目退出、监督审计、公众利益保护”等机制，为地方政府和社会各界设计、创新PPP投融资模式提供政策依据并规范行为边界。PPP模式项目，必须执行公正、公平、公开的合作原则。国际组织和各国政府在PPP模式合作中的共同经验表明，成功PPP模式合作的先决条件是：(1)坚实的法律框架;(2)明确的政府职能;(3)能干的执行团队;(4)透明的规定程序;(5)科学的操作方法。随着政府层面和社会资本层面对PPP的法律健全和认识加深，中国必将迎来PPP项目发展繁荣的推进政治和经济体制改革的新时代。

PPP项目之参考合同范本

政府和社会资本合作(Public-Private Partnership，PPP)项目合同是指政府方(政府或政府授权机构)与社会资本方(社会资本或项目公司)依法就PPP项目合作所订立的合同。在PPP项目中，除项目合同外，项目公司的股东之间，项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司等其他参与方之间，还会围绕PPP项目合作订立一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，共同构成PPP项目的合同体系。PPP项目合同是整个合同体系的基础和核心，政府方与社会资本方的权利义务关系以及PPP项目的风险分配机制等均通过PPP项目合同确定，并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命周期顺利实施的保障。

PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。同时，政府作为公共事务的管理者，在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。因此，我国PPP项目合同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行的民商法、行政法、经济法和社会法，包括《民法通则》、《合同法》、《预算法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保险法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、《会计法》、《招标投标法》、《土地管理法》、《建筑法》、《环境保护法》等，并涉及部分《公务员法》、《刑法》、《刑事诉讼法》之规定。

根据上述法律规定以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43 号)、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发[2014]45 号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60 号)、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76 号)、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》(财金[2014]113 号)、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)有关要求，参考国家发展改革委在2014年12月2日发布《政府和社会资本合作项目通用合同指南》和财政部2014年12月30日发布之《PPP项目合同指南(试行)》，结合国内外各方PPP项目 实践，编制本PPP项目合同参考范本，以帮助PPP 项目各参与方全面系统地认识PPP 项目合同，指导合同的订立和履行。

本章作者在PPP项目合同参考范本的编制过程中坚持了几点编制原则：

1、合同各方主体地位平等原则

PPP项目合同的各方当事人均是平等主体，以市场机制为基础建立互惠合作关系，通过合同条款约定并保障权利、义务。

2、合法、合规原则

PPP框架下，项目合同要与相关法律法规和技术规范做好衔接，确保内容全面、结构合理、具有可操作性，并能够有效促进PPP项目合同的各环节的执行。

3、提高公共服务质量和效率原则

政府基于PPP架构，通过引入社会资本和市场机制，促进重点领域建设，增加公共产品和公共服务的有效供给，提高公共资源配置效率和社会价值。

4、公开透明原则

在PPP模式下，基于法律法规和政策规定，针对项目建设和运营的关键环节，明确政府监管职责，发挥专业机构作用，提高信息公开程度，确保项目在阳光下运行。

5、社会资本获得合理回报原则

充分利用社会资本在国家建设和公共服务中的积极价值，鼓励社会资本在确保公共利益的前提下，降低项目运作成本、提高资源配置效率、获取合理投资回报。

6、风险最优分配原则

PPP模式致力于在政府和社会资本之间实现最优的风险分配，在受制于法律约束和社会公共利益的前提下，根据公平公正原则，将风险分配给对政府而言能够以最小成本、最有效管理它的一方承担，并给予风险承担方选择如何处理和最小化该类风险的权利。

7、国际经验与国内实践相结合原则

在PPP项目中，要广泛借鉴国外先进经验，及时总结国内各类实践，促进各类项目的健康、有效发展，促进社会公共服务。

8、鼓励创新原则

PPP并不是一个具体、确定的投融资模式，要把握PPP项目的实质内容，以PPP项目合同体系的视野，积极探索、务实创新、灵活约定，推进深化投融资体制改革的现实需要。

本章作者对PPP项目合同参考范本的设计内容简介如下：

PPP项目合同参考范本，由合同正文和合同附件组成，对PPP 项目合同通常所包含的具有共性的条款和机制作原则性介绍，主要反映合同的一般要求，采用模块化的编写框架，共设置21个模块、115项条款，说明各主要参与方在PPP 项

目中的角色及订立相关合同的目的，阐述PPP 项目合同的主要内容和核心条款，分析合同条款中的风险分配原则、基本内容和权利义务安排。适用于不同模式合作项目的投融资、建设、运营和服务、移交等阶段，具有较强的通用性，并不能适用所有PPP 项目的特点和个性需求。

原则上，所有模式项目合同的正文都应包含10个通用模块：总则、合同主体、合作关系、项目前期工作、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决，以及其他约定。同时本参考范本还从付费机制和行业领域两个方面，剖析不同类型PPP 项目合同中的核心要素和特定条款。

6.地方政府社会管理创新 篇六

摘要：行政环境是政府公共行政的前提，在管理过程中要充分考虑行政活动和行政环境的相互关系，确保二者的和谐和动态平衡。西藏有自己较为独特的自然和社会环境，政府应根据这一实际来制定各项政策和规定，确立明确的政府职能和合理科学的管理目标，分清重点和发展次序，实现跨越式和可持续发展的目标。

一个地区或国家的自然环境和社会环境构成了政府的主要行政环境，行政环境是政府公共行政管理的前提、依据和施加影响的对象。行政环境问题一直是行政生态学的重要研究领域。行政生态学创立于20世纪中叶，1947年美国著名的公共行政学家、哈佛大学教授约翰·高斯发表了 “政府生态学”一文，首先提出了行政生态问题。随后哈佛大学行政学教授利格斯发表了 “比较公共行政模式”和“公共行政生态学”，主张将行政现象和行政行为与行政的自然和社会环境因素联系起来考察，从而确立了行政生态学的基本思想，开创了行政管理学研究的新途径。

行政环境泛指能直接和间接作用于行政系统，并为行政行为反作用所影响的条件和因素的总和。行政环境是客观存在的，是行政管理活动的空间、对象和条件，它规定着或影响着政府行政管理的内容和工作重点，制约着行政职能、公共政策和行政目标的制定和实现程度，影响着政府机构的设置和行政效率的高低。总之，行政环境对行政管理具有一定的制约和影响作用，行政活动要适应行政环境的要求和特点。但另一方面，行政行为对行政环境具有一定的反作用力，即表现为行政主体可以通过自己的主观努力积极地利用和改造行政环境，以期在二者之间建立一种相互交流、有序运行、动态平衡的新型关系，以推动人类的进步和社会的可持续 发展。

行政环境一般包括两大部分，即行政自然环境和行政社会环境。行政自然环境主要包括地理位置、自然条件和资源状况。行政社会环境主要包括政治文化环境、经济环境及人口、民族、历史等要素。另外地区的外部环境、国际环境对政府的行政管理也有深刻的影响作用。本文拟从西藏的自然环境和社会环境出发论述这些行政生态因素对政府行政管理的影响。

一、西藏行政环境分析

（一）西藏的行政自然环境。自然环境是指围绕行政活动的各种自然物质和能量的总和，包括空气、地形、气候、土壤、水系、动植物品种与分布、矿藏资源等。自然环境是政府行政管理的物质前提，它对政府职能、行政目标的确定及实施都具有至关重要的制约作用。西藏的自然环境独具特色，它地处祖国西南边陲，全区土地面积约有120万平方公里，人口 260多万，山地占三分之二以上，海拔高、日照强，空气含氧量少，气温低、昼夜温差大，河流湖泊众多，水资源丰富。

西藏独特的自然环境对政府的行政管理既有不利的一面，也有有利的一面。不利因素主要有：

1、海拔高、空气稀薄，含氧量少，不利于人类生活和工农业生产。西藏地处世界上面积最大、海拔最高的高原，素有“世界屋脊”、“地球第三极”之称，全区约有77％的土地面积在海拔4500 米（即生命线）以上，不适合人类居住和开展工农业生产活动。

2、高山林立，地形复杂，不利于交通运输和通讯业的发展。

3、气温低，降雨不均，冰雹、雪灾、地震、泥石流等自然灾害频繁，草场沙化严重，植被少，生态系统脆弱。

4、能源奇缺。西藏的常规能源如煤、石油、天然气（特别是后二者）非常缺乏，极大限制了西藏经济的发展和社会进步。

当然在自然环境方面西藏也有有利的方面：

1、土地面积大，人口少。西藏人口密度每平方公里仅为2人，虽适于工农业生产的土地面积比例较小，但总量仍非常可观，为大力发展畜牧业奠定了基础；特别是“一江两河”流域，地势平坦，土质肥沃，宜农荒地面积巨大，水源丰富，发展农业潜力很大。

2、水及水力资源丰富，西藏拥有星罗棋布的湖泊，总数约1500多个，是我国湖泊最多的地区，水域总面积2.4万平方公里，约占全国湖泊总面积的30％。西藏有多条汹涌澎湃源远流长的江河，如金沙江、澜沧江、怒江、雅鲁藏布江等，仅外流河水系的年径流量达3.7亿立方米，再加上落差大，水力资源非常丰富，我国90％以上的水力资源蕴藏于藏东南地区。

3、动植物及矿藏资源丰富。西藏现有高等植物 4000多种以上，藏东南有我国最大的林区，木材蓄积量达20.84 亿立方米，居全国第一。药用植物也有几百种，其中虫草、贝母、三

七、红花、红景天、灵芝更是丰富。西藏的矿产资源也非常丰富，已发现的矿藏有90多种，其中有11 种的储藏量分别位列全国前5名。

4、自然景观雄伟、壮观、多样。西藏海拔高，落差大，独特的高原气候与景观独居天下，有雪山、冰川、河湖、草场和众多的动植物资源，再加上悠久的历史和壮丽辉煌的人文景观，特别适于发展观光、科考、探险、度假等旅游活动。

5、地缘优势。西藏外与5 国接壤，内与4省区交界，发展边贸地理位置得天独厚。

（二）西藏的行政社会环境。社会环境是行政系统所处的一切社会因素的总和，它包括影响政府行政活动的政治、经济、法律、文化、历史、人口、民族等因素。所有这些因素相互作用、相互渗透、共同制约和影响着政府的行政管理活动。

1、经济环境：主要是指作用于行政系统的物质技术和经济制度。物质技术水平的高低及拥有量的多少直接影响着行政管理的效率和水平，而经济制度、生产关系对行政系统的产生、性质、运作目标和方式等起着重要的甚至是决定性的作用。长期以来，西藏一直处于封闭落后的封建农奴制社会，较为原始的农牧业生产占主导地位，再加上技术落后，教育水平低造成了西藏经济建设过程中的许多不利因素：

（1）经济总量小，规模不大。1999年西藏的国内生产总值才首次突破100亿元大关，而2001年海尔集团的销售量就达 670亿元左右，广东省国内生产总值已突破10000亿元，是西藏的100多倍，相比较而言，西藏的经济总量还非常小，经济实力不强。（2）能源奇缺，交通落后。能源和交通问题一直是制约西藏经济发展的两大瓶颈因素。能源方面，由于煤、石油、天然气的缺乏导致了电力的缺乏（除拉萨外）。西藏目前绝大多数地区和主要动力供能为小水电，仅能满足部分城镇居民生活所需，难以满足工业等现代产业发展的需要。交通方面，西藏虽有约3万公里的公路，但90％以上为土石路，黑色路面仅有约2000公里，为总里程的6％，且主要为省际交通干路，路况差，主要为三、四级路，区内黑色路面就更少了。西藏目前尚无铁路和高速公路，航空运输方面由于受地形、气候条件制约，机场偏少，布局也不合理。广大的县、乡、村交通更多艰难，难以满足经济快速发展的要求。

（3）技术落后、人才缺乏，劳动力整体素质较低。西藏农牧业在国民经济中所占比例较大，但由于耕作技术、饲养方式落后，导致农牧业产品价值低、商品率低、效益低，抵抗自然灾害能力弱；西藏第二产业在国民经济中所占比例较低，技术落后，产值低，开发新产品及开拓市场能力较差。这些问题都与教育落后和劳动力素质低有关。40年来，区、内外为西藏培养的大学生人数只有2万人左右，而且目前整个西藏的科研人员仅1400人左右，人才匮乏，技术落后，劳动力素质低，再加上管理思想、方法陈旧，已严重影响了西藏的经济发展。

当然西藏在经济环境方面也有一些有利的因素，主要有下面几个方面：

（1）经济增长速度高于全国平均水平。从1994年起西藏每年的经济增长速度都超过了10％，明显高于全国平均水平。

（2）已形成了几个有影响的龙头产业。如藏药、旅游业、采矿业等。1998年西藏的藏药产值达1.4亿元，已经树立了几个在全国有知名度的品牌。目前西藏每年接待的国内外游客已超过10万人次以上，实现收入过亿元。还有采矿业、饮用水前景也很乐观，这几个新兴产业已成为西藏国民经济中的强劲增长点。

（3）农牧业发展的潜力大。由于西藏地广人稀，人均土地面积大，荒地多，河谷地带地势平坦，土质肥沃，水资源丰富，光照又强，只要制定好农牧业方面的产业政策，加大基础设施建设力度，提高技术水平，农牧业发展潜力非常大。

（4）恰逢西部大开发的历史机遇。世纪之交党中央做出了西部大开发的战略决策，国家经济建设的重点西移。西藏作为西部一个省份，可以说迎来了前所未有的发展机遇。

2、政治文化环境：政治环境主要是指作用于行政系统的政治制度、政党制度和立法监督制度。经过 20多年的改革，我国的政治体制正逐步趋于完善，集中表现为党政关系、政企关系进一步理顺；民主选举制度正在制订和落实；政治程序化、民主化、公开化程度正在逐步提高；法律制度日趋完备；改革开放政策深入人心，国家政局稳定，人民安居乐业。西藏的政治环境与全国在许多方面是相同的，但也有自己的特点。有利的方面主要表现为：

（1）西藏的政局稳定，人民安居乐业，各民族人民和睦相处，团结互助，“两个离不开”的思想已深入人心。

（2）民族区域自治政策日益显示出巨大作用和效果。西藏自治区能根据有关法律和实际情况灵活制定政策，如经济政策、教育政策、人口政策，享受了诸多方面的优惠政策。一大批民族干部走上了领导岗位，人民当家作主，民主选举、参政议政的热情日益高涨。

（3）随着中央第三、四次西藏工作座谈会的召开，形成了全国支持西藏的大好局面，国家机关和兄弟省、市，无私援助了一批大型工程项目、资金、技术和人才，极大推动了西藏的经济建设，鼓舞了区内各族人民的士气。

当然在政治环境方面，西藏也存在一定的问题和不利的一面，主要有：

（1）西藏是我国反分裂、反**集团的前沿阵地，政治和社会稳定的任务非常艰巨。**一伙与西方一小撮敌对分子相勾结，借着“保护人权”、“宗教自由”的幌子，在国际上大造反华舆论，支持区内的分裂分子搞破坏活动，造谣生事，妄图将西藏分裂出去。所以，反分裂斗争、稳定局势的工作异常艰巨，形势不容乐观，而且将长期存在。

（2）民族、宗教问题有激化的可能性。由于自然 和经济方面的原因，西藏的经济和社会发展一直比较落后，农牧民生活水平较低，再加上改革和发展过程中的有可能出现的困难和矛盾，还有**集团的分裂活动，民族问题、宗教问题有激化的可能性。

（3）管理体制、政策和方法方面也存在一些缺陷。如政府职能的分解和转化不力，机构设置重叠、人浮于事；管理目标宏大而不切实际；公务员公仆意识和法律意识淡漠，还有各种各样的腐败问题等，都将对政府行政管理活动产生一定的影响。

二、西藏行政环境对政府行政管理的制约和影响

研究行政环境，目的是使行政人员形成系统化的管理价值观，逐渐建立起新型的管理模式，掌握行政环境发展的规律，促进行政活动主动积极地去适应行政环境，改造行政环境，变不利的行政环境为有利的行政环境，使行政环境为政府行政管理和社会发展提供服务，有效地实现行政职能和行政目标，为此就必须使行政管理活动与行政环境保持相对的平衡，即：（1）行政管理要符合行政环境的基本性质，尤其要符合社会环境特别是社会制度的性质。（2）行政管理必须适应行政环境的现状和发展水平，特别是社会生产力和经济发展的现实状况和发展水平。（3）行政管理还应适应行政环境的发展 方向，建立二者之间的动态平衡。

同样，西藏现阶段的行政自然环境和行政社会环境是制约和影响政府行政管理的主要因素，政府应根据这一现实的客观状况有针对性制定经济和社会发展的目标、政策和管理措施，从而有效地去适应和改善行政环境，建立二者之间的动态平衡，变不利因素为有利因素，从而更好地实现行政职能和行政目标，推动经济和社会的全面可持续发展，具体来讲，应注意以下几点：

1、社会稳定是前提。保持社会稳定是政府的首要职能，是西藏最大的政治，是经济发展的前提条件。由于历史、宗教及地域方面的原因，再加上经济发展的不平衡性及城乡、部门、行业之间的差距，使各种矛盾都有激化的可能性。因此，各级政府应采取得力措施抓好社会稳定工作。（1）深入开展揭批**活动，让广大干部、群众认清其政治野心和欺骗性。（2）做好寺庙工作，加强僧侣人员的甑别和身份认定工作，加强法制宣传和寺规、行规教育，加强政府的管理和服务职能。（3）做好青年一代的教育工作，使其具有正确的价值观和宗教观，增强“爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义”的观念。（4）切实解决好农牧民增收问题。农牧区人口占西藏总人口的80％以上，广大农牧民的增收问题不仅是扩大内需刺激经济增长的需要，也是西藏实现社会公平和稳定的需要。（5）加强社会保障和社会救济工作，妥善解决流浪、残障、下岗失业人员及其他弱势群体的生活问题。（6）依法惩治腐败，推动民主化进程，巩固稳定的大好局面。

2、能源、交通是基础。能源和交通问题一直是困扰西藏经济快速发展的主要因素之一，因此政府应大力发展能源、交通业，从根本上解决这一瓶颈问题。从长远看，西藏要积极争取中央进行雅鲁藏布江大拐弯处的水利综合开发工程，其装机容量可达 5000多万千瓦，将是世界上最大的水电站，这将是我国继三峡水利枢纽工程之后又一个世界瞩目的“世纪工程”，将从根本上彻底解决西藏的能源短缺问题。从中期看，要加大区域内常规能源的勘查和研究工作。从地质构造上讲，西藏也具有蕴藏常规能源的地质成因。从当前来看，各地要大力发展小水电和太阳能、风能、地热能、沼气能的转化和利用工作。交通方面，目前青藏铁路已开工建设，2007年将全面建成通车，这将有助于改善西藏的交通面貌。但政府应继续加大公路建设投资力度，尽快实现区内骨干公路等级化，考虑将车流量大的路段修成一级公路、高速公路，地县之间实现路面黑色化，乡村间实现土石化。航空运输方面要尽快论证新建机场的布局、选址工作，可考虑在新建林芝机场之后，在阿里新建机场，日喀则和平机场可民用化，尽快形成航空支线运输的新格局。从而实现公路、铁路、空中立体运输模式，长途、中途、短途网络化运输格局；运输企业国有、私有、外资多种经济形式，为西藏的大开发奠定坚实的基础。

3、农牧业是重点。由于西藏独特的自然环境和历史文化方面的原因，农牧业一直是西藏的主要产业，农牧区人口多，农牧业产值在国民经济中所占比例大。因此政府应充分认识到西藏农牧业的基础性地位，要实事求是，扬长避短，长远规划，综合开发，争取农牧业在十年内有一个大发展。（1）加大对农牧业基础设施建设力度，兴修水利，发展灌溉农业和畜牧业，改善草场，扩大围栏定点饲养点，增强抗御自然灾害的能力。（2）调整种植业结构。要扩大经济作物的种植面积，发展商品粮、商品油基地和水果产业基地。要充分利用西藏的日照时间长，昼夜温差大的特点，大力发展水果产业，引进内地、国外的优良品种，采取新的栽植技术，尽快实现产业化。（3）发展“绿色农业”。由于西藏温差大、温度低、病虫害少，化肥、农药基本不用，再加上工矿企业少，空气质量好，水体洁净卫生，发展无污染的绿色农业前景非常好。近期可优先发展大棚蔬菜，进而开发绿色食品、饮品，以尽快实现产业化、规模化。（4）改良畜品种。西藏目前虽然牛、羊存栏量大，但产值不大，商品率低，效益低。对此应采取切实有效的办法引进、改良畜品种，如新型的奶牛、肉羊以及 皮毛经济价值高的畜品种。（5）根据实际发展特种养殖，如水产养殖、驼鸟、狐、貂养殖等，以增加农牧民收入。

4、优势产业是先导。西藏的旅游业、藏药是新兴的两大优势产业，再加上其投资周期短，见效快和效益好的特点，政府应加大对这两个行业的扶持力度，使其尽快成为西藏的经济支柱之一。就旅游业来讲：（1）加强总体规划。要做好旅游资源的调查、开发利用及保护工作，能够根据目标市场的特点有针对性开发新的旅游产品和旅游线路，如科考、探险旅游、草原生态游、民族风情游、避暑度假游等等。（2）加大宣传力度。国外有学者测算1美元的旅游宣传投入会带来40美元的旅游收入。西藏要根据我国旅游客源市场的特点，加大宣传力度，有重点、有次序的开发西藏的客源市场，经研究依次为东南沿海和京沪两地，日本、韩国、港台及东南亚地区，西欧、北美地区。（3）改进旅游设施建设，提高旅游服务质量。（4）重视旅游商品的开发和经营工作。

5、技术、资金是保障。技术落后，科技人员缺乏，资金短缺也一直是影响西藏经济发展的重要因素。政府应加大急需人才的引进和培养力度，如农、畜牧业专家、生物工程与制药专家，旅游规划师及高级经济管理人员。要采取灵活多样的政策，创造优良的工作和生活环境，吸引人才、留住人才。资金方面要多渠道筹措：（1）积极争取中央财政拨款和各项专项建设资金。（2）争取国际金融机构和外国政府贷款及援助项目。（3）采取 BOT融资模式BOT（Build—Operale—Transfer）是20世纪80年代以来在国际上出现的一种新的项目融资模式，其含义是“建设——运营——移交”，即政府通过出让建设项目一定期限的经营权、收益权，来吸收民间资本投资建设，而项目的投资者在规定的经营期限结束后，将该项目的产权和经营权无偿地移交给当地政府。国家有关部委也倡导各地在电力、公路建设中利用BOT来融资，西藏也应积极采取这一新型融资方式来解决资金问题。（4）采用发行债券、股票 奖券、转让股权等方式来筹措资金。

6、科学管理是手段。行政环境的制约作用还表现为在一定程度上它规定着行政管理的内容和方向，影响着管理体制和管理过程。因此，作为政府来讲，应当科学地确定行政职能和行政目标，改革不适应行政环境的管理体制和管理方法，实现行政管理与行政环境之间的动态平衡。结合西藏的具体情况，应注意下列问题：（1）建立科学的行政目标体系。科学合理的目标能保证政府职能的实现，能起激励、导向和约束作用。而不科学的目标等于没有目标，只能是制造混乱。西藏有着特定的自然和社会环境，因此，目标一定要科学合理，符合实际，切忌制定一些过于宏大缺乏现实基础的不可能实现、也没有意义的目标。同时，也应注意目标的分解和落实工作。（2）转变政府职能和工作作风，强化公仆意识和服务意识。（3）精简机构和人员，强化工作激励机制，提高行政效率。（4）加强政治学习和理论培训工作，提高公务员素质和管理水平。

7、环境保护是责任。政府的行政管理一方面要受自然和社会环境的制约，另一方面也会对自然和社会环境产生一定的反作用力。政府在履行职能发展经济时，必然要利用当地的自然资源，对资源的有效利用和保护是关系到经济和社会的可持续发展，关系到人们的生存质量和子孙后代的问题。西藏是我国大部分水系的水源地或流经地，由于海拔高，生态环境十分脆弱，很容易被破坏而恢复又难，因此保护好现有的水源、森林、高山植被、稀有动物，保护好自然环境等于保护了我们赖以生存的基础和可持续发展的条件。总之，保护好环境和资源是政府义不容辞的责任和历史使命，是政府重要的职能之一。

7.地方政府社会管理创新 篇七

1何为社会管理创新

对社会管理创新进行概念界定, 必须从社会管理的层面基础上进行相关研究。马克思曾对社会管理进行界定, 在他看来, 社会管理分广义与狭义。广义上的社会管理, 它一般包括政治统治与管理、经济调节与管理、文化导引与管理和社会协调与管理这四大方面;而社会成员一定福利状态与秩序状态的维持则属于狭义上的社会管理。笔者采用国内主流学者的观点, 将其分为广义的社会管理与狭义的社会管理。广义上的社会管理实际上指对社会公共事务的管理, 狭义的社会管理即社会生活中各类组织 (自发组织) 、团体 (党派和利益团体) 、机构 (非政府机构如学校、社区管理机构) 企业和个人在政府的宏观协调下等对于公共事务的自我管理。李程伟认为狭义的社会管理是指政府和民间组织运用多种资源和手段, 对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程。

社会管理概念的界定为更好理解社会管理创新的含义做了铺垫, 创新即是对过去相关制度、体系、规范的革新与创造。综合国内外专家学者的观点, 可以对社会管理创新进行一个相对完善的定义。社会管理创新, 是指在现有社会管理条件下, 运用现有的资源和经验, 依据政治、经济和社会的发展态势, 尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范, 研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等, 对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革, 建构新的社会管理机制和制度, 以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新既是活动, 也是活动的过程, 是以社会管理存在为前提的, 其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序, 产生更为理想的政治、经济和社会效益。

2社会管理创新与服务型政府

服务型政府的理念伴随着新公共管理运动以及国家对于政府职能与角色的界定而产生并不断完善。国内相关认为, 从理论上来看, 服务型政府其含义主要包括三个方面:一是从职能的角度讲应当是公共政府、有限政府和服务政府;二是从政府管理方式讲应当是法治政府和责任政府;三是从政府运作方式讲应当是企业家政府和电子政府。从本质上来看, 公共服务型政府包含有有限、民主、公共、法治、责任等核心要素, 都旨在纠正政府的“缺位”、“越位”、“错位”现象, 使政府实现“归位”、“适位”。

笔者认为, 服务型政府的核心内涵即转变政府的职能, 由传统的对社会的管制进而转向公共服务, 从大政府走向有限的小政府, 不断发展社会之力量, 实现最终的“善治”。服务型政府在建设过程中需要多方力量的参与, 这就为新时期的社会管理提出了新要求, 社会管理必须在原有基础上实现创新, 以促进服务型政府建设进程。党的十七大报告指出, 建设服务型政府必需要抓紧制定行政管理体制改革总体方案, 要从转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能, 形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制入手。

社会管理创新的核心就是要通过培育发展社会力量, 包括社会团体, 非营利组织, 企业与个人等, 在政府的引领下实现良好的社会治理。这与服务型政府建设目标中的有限政府目标, 民主政府目标是契合的。新公共服务理论描绘了一种新型的社会治理结构, 即政府的治理方式完全以服务代替了控制, 政府、私人组织与公民组成的各种志愿组织共同构成了社会的治理体系, 政府与社会、公民之间不再是一种自上而下的单一的“权力—服从”型的关系。而是一种多向的、信任合作的良性互动关系。 追求社会的“善治”, 需要构建良好的政府管理体制和良好的社会管理体制, 并贯彻“公共事务公共管理”的原则, 实现政府与社会的良性互动, 由此观之, 社会管理创新无疑成为推进服务型政府建设的重心。

3完善社会管理创新, 促进服务型政府建设

当下正处于转型期的中国, 在社会管理创新方面还需要不断的探索与改进, 针对我国具体的社会管理与服务型政府的建设现状, 笔者提出自己的办法与举措:

3.1转变管理观念, 以人为本, 服务先行

传统的社会管理手段单一, 以罚代管、以罚代法、方法简单, 行为粗暴。一些政府部门的行政执法人员, 习惯于长期运用的行政手段和经济手段管理社会公共事务, 很少运用法律手段和思想教育的手段来实施社会管理, 从而导致政府与公民的关系紧张。服务型政府, 新型的社会管理形式对人本观念提出了更高的要求, 人民必须作为各项事业建设的根本与主体。中国社会由于传统观念及现实因素的影响, 很大程度上是以官为本, 民是公仆官是主人, 然而进行社会管理创新的实践离不开人民群众的广泛参与, 并且社会主义民主的本质即是人民当家作主, 要先实现社会管理创新, 必须从观念上牢固树立人民为本的意识, 真正做到权为民所用, 情为民所系, 利为民所谋。政府的职能很大意义上来说就是为社会提供良好的公共产品与服务, 现阶段政府的服务职能履行的还不很到位, 为此, 政府必须把服务人民放在各项工作的各项位置, 践行全心全意为人民服务的宗旨。

3.2加快培育社会力量, 促进多中心治理局面形成, 构建社会治理网络

新公共管理运动与治理理论无不将社会力量作为新时期社会管理的主要力量, 并赋予了社会力量相当大的权重。治理理论认为, 良好的社会管理就是社会力量实现的“社会自治”, 政府不再是唯一的权力中心, 各种社会力量凭借自身的的管理形成多个“治理中心”, 政府的主要任务就是协调各方, 为社会力量提供良好的服务。因此, 政府要培育社会自我管理机制, 提高社会的自治能力, 积极鼓励公众、各种非政府组织、非营利组织、民间组织、社区组织等第三部门广泛参与到社会管理中来, 充分发挥公众和各种社会组织的积极作用。发展政府与民间的伙伴关系, 建立政府与民间社会公共治理的合作伙伴关系, 实现政府与社会的良性互动, 已成为各国政府社会管理的新的治理模式。面对目前我国的中介组织数量少、力量弱、参与意识不强的情况, 我国政府更应积极培育各种社会组织, 发挥他们的积极作用, 实现社会管理的高效能。

3.3转变政府职能, 强调责任, 坚持党委领导, 政府负责, 而不包办

胡锦涛同志在十七大报告中提出党委领导, 政府负责, 社会协同, 公众参与的社会管理格局, 这十六字方针科学地阐明了社会各方在社会管理创新进程中所应扮演的角色。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心, 推进社会管理创新离开了党的领导就会偏离社会主义方向, 不切实际。同时, 政府在尝试社会管理创新的时候, 将会面临很多转变。首先是从大政府变为小政府。现在政府缺位与越位现象不胜枚举。这背后的原因, 就在于政府的职责不清。一个现代的政府, 必须有进有退, 有所为有所不为。第二个转变是从权力政府变为责任政府。以往是政府的权力很大, 在某些领域没有监督与制约, 有一种四处扩张的冲动。现在重新定位政府与社会的关系之后, 必须抑制这种冲动, 让政府在进行权力扩张时考虑到法律责任, 增强政府的责任感。这个过程既是政府放权的过程, 也是政府逐步清正廉洁的过程。政府应该通过逐步的放权, 推动“小政府, 大社会”的良好局面形成。

加快社会管理创新步伐, 推动服务型政府建设进程已经成为当今中国政府发展的重要任务, 同时也是对党执政水平, 政府行政能力的重大考验。加快社会管理创新某建设服务型政府必须立足社会主义建设的国情, 发挥首创精神, 进行全方位综合性的改革, 只有这样才能卓有成效地推动服务型政府建设。

参考文献

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[2]黄元龙.我国政府社会管理的现状及其完善[J].安徽职业技术学院学报, 2006, (2) .

[3]林喆.社会管理创新“新”在哪里[J].廉政瞭望, 2011, (4) .

[4]陈斌.建立“十大体系”实现社会管理创新[J].江海纵横, 2011, (2) .

[5]李程伟.社会管理的基本意涵与价值追求:发展视角的认识[J].科学中国人, 2012, (5) .

8.地方政府社会管理创新 篇八

面对现实中存在的问题和困难，几年来，我们社区教育中心通过广泛宣传，逐步形成了良好的社区教育氛围。我们的具体做法是：

一、培训活动自产自销

这是社区开展教育活动最方便、最经济，也是目前最常用的一种方式。我们在广泛调查的基础上，建立了茅山风景区人才资源库，并聘请了27名兼职教师，成立了“百姓讲坛”讲师团、社区教育志愿者组织，根据社区居民的需求，有针对性地推出教育培训活动，形成良好的教育活动机制。目前，我们开展农村实用技术培训可以让我们兼职教师队伍中种植养殖大户授课，通俗易懂，有针对性，效果好。“百姓讲坛”讲师团中有茅山道教文化研究室的专家，有新四军纪念馆中的研究员，有卫生院的知名医生，有学校的知名教师等，“百姓讲坛”每期都能吸引很多听众。社区教育中心组织的老年人太极拳、五行操、书法班等都形成了固定教育时间、教育形式。此外，由社区居民指导的剪纸、电脑入门、十字绣等教育活动也吸引了不少居民参与，成为社区教育的重要组成部分。社区教育中心根据各村居民的实际需求，将农业实用技术培训、老年人健康保健教育、青少年的校外辅导站工作在各村成人文化技术学校全面开花，最大范围地扩大社区教育涉及的面。

二、教育师资资源共享

社区的教育师资资源毕竟有限，层次不高，影响也不大。要想让更多的居民看好社区教育，吸引他们的眼球，一定要有高水平的教师，有看得见、摸得着的教育效果。为此，我们十分重视与有关教育机构的联系，与市社区学院的“市民讲坛”讲师团、句容中专校、镇江机电高职等单位都保持着密切联系，有需求时能很方便地请到高水平教师。另外，景区的失业人员培训、创业培训、劳动力转移培训、外来务工人员培训、致富工程、科技入户等都在我中心找到了落脚点，这些培训都由相关部门聘请有资质的教师授课，教学效果显著，社区居民易于接受，成为推进社区教育的有效载体。

三、专题培训合作互惠

互惠互利是合作的基础，也是减少投入、增加产出的有效途径。我们与有需求的企业、单位积极联系，帮助他们完成相关职工培训，提高职工素质，企业、单位只需要负责一些办班成本，不需要操心就可以完成培训。我们先后为东进林场、新四军纪念馆、村会计、计生干部等进行过系统的计算机培训，为三产公司招聘的员工进行岗前培训，为景区的餐饮业服务员提供岗位技能培训等，得到了这些企业、单位的一致好评，也推动了社区教育的发展。句容市社区学院组织的“市民讲坛”也经常深入到基层，是一种合理整合资源、实行菜单式教育、达到提高居民素养的很好的教育载体，为社区居民送上了高层次的文化大餐。

四、信息教育网络传播

在信息化社会，成人获取、利用和加工信息与知识的能力，日益成为制约其发展的重要因素。而网络又是人们获取知识最直接、有效、方便的渠道。中心十分重视信息化建设，开通建设了社区教育中心网站（mscjzx.jre.net.cn），方便社区居民浏览学习。网站除组织机构、社区风采外，还专门辟有社区教育栏目，现有茅山文化、农村实用技术、远程教育、视频学习等多个学习栏目。

几年来，茅山风景区社区教育中心根据社区居民的需求和人、财、物实际状况，积极创新教育载体，努力构筑立体式教育网络，受教育面更广，居民选择学习更自由，教育效果也更明显，终身教育思想在我街道的传播也更迅速，自我学习、终身学习的氛围正在广大居民中逐步形成。