集体建设用地流转资料清单

集体建设用地流转资料清单（共12篇）

1.集体建设用地流转资料清单 篇一

农业建设用地、集体土地、流转地相关信息

一、农业建设用地的定义

农业建设用地是指农、牧、渔场，农村集体经济组织和个人投资修建的直接为农业生产服务的农村道路、农田水利、永久性晒场等常年性工程设施用地。

二、农业集体建设用地的相关政策

1、严格规范使用农民集体所有土地进行建设

《中华人民共和国土地管理法》规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设可以使用农民集体所有土地。按照《中华人民共和国乡镇企业法》规定，乡镇企业必须是农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇举办的承担支援农业义务的企业。兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、村民建住宅需要使用本集体经济组织农民集体所有土地的，必须符合乡（镇）土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划（以下简称乡（镇）、村规划），纳入土地利用年度计划，并依法办理规划建设许可及农用地转用和建设项目用地审批手续。

农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

其他任何单位和个人进行非农业建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地。

2、严格控制农村集体建设用地规模

农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业发生破产、兼并等情形时，所涉及的农民集体所有建设用地使用权方可依法转移。其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发。

城乡建设用地增减挂钩试点，必须严格控制在国家已经批准的试点范围内。试点必须符合土地利用总体规划、城市规划和乡（镇）、村规划，必须确保城乡建设用地总量不增加，农用地和耕地面积不减少。

3、严格禁止和严肃查处“以租代征”转用农用地的违法违规行为

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近年来，一些地方出现了违反土地利用总体规划和土地利用年度计划，规避农用地转用和土地征收审批，通过出租（承租）、承包等“以租代征”方式非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设的行为。对此，必须严格禁止，并予以严肃查处。

4、土地执法监管部门

国土资源部要会同发展改革、监察、农业、建设等部门，依据土地管理的法律法规和有关规定，严格土地执法监管，坚决制止乱占农用地进行非农业建设的违法违规行为。

集体土地相关信息

集体土地是指农民集体所有的土地。也叫做劳动群众集体所有的土地。这里的集体，是专指乡（镇）、村，村民小组等类同性质的农业集体经济组织对土地的所有权，其他任何集体对土地没有所有权，农村的土地（包括城市郊区），除法律规定属于国家所有或已依法征收的外，均属于集体所有，农民使用的宅基地、自留地、自留山等都属于集体所有。集体土地具有综合性、生产性、竞争性、增值性、资产性、流通性等特性。

流转地相关信息

一、“农村土地流转”的概念

农村土地流转全称应该称为农村土地承包经营权流转。在土地承包权不变的基础上，农户把自己承包村集体的部分或全部土地，以一定的条件流转给第三方经营。党的十七届三中全会和专门出台了政策：加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。

二、实行土地承包经营权流转的指导思想

1、我国实行土地承包经营权流转要在长期稳定家庭承包经营的前提下进行。家庭承包经营不仅适合以传统手工劳动为主的传统农业，也适合现代化农业，具有很强的适应性。土地承包经营权流转起来，解决了人、地矛盾等问题，家庭承包才能稳定。

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2、农村土地承包经营权流转必须在农民自愿的前提下进行。乡村组织可以对农民的土地承包经营权流转进行协调和服务，但不能搞强迫命令、行政干预、阻碍或强制农民流转土地承包经营权。

3、农村土地承包经营权流转主要应在农户间进行。这种流转一般不允许从事农业生产以外的单位和个人参与农村土地承包经营权流转。主要原因有：一是在农村劳动力没有大量转移前，避免大规模土地兼并，防止大资本排挤小农户，出现严重的社会就业问题。二是避免土地不合理使用和掠夺式经营，造成土地质量下降和生态环境恶化。

4、土地承包经营权流转必须依法进行。不得违法改变土地的农业用途，土地承包经营权流转后的开发利用必须依法进行，不得损害土地、从事掠夺性经营等，以实现农村土地利用的可持续发展。

三、规范农村土地承包经营权流转办法

1、为规范农村土地承包经营权流转行为，维护流转双方当事人合法权益，促进农业和农村经济发展，根据《农村土地承包法》及有关规定制定本办法。

2、农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。

3、农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。

4、农村土地承包经营权流转应当规范有序。依法形成的流转关系应当受到保护。

5、县级以上人民政府农业行政主管(或农村经营管理)部门依照同级人民政府规定的职责负责本行政区域内的农村土地承包经营权流转及合同管理的指导。

6、承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。

7、农村土地承包经营权流转收益归承包方所有,任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴。

8、承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并有委托人的签名或盖章。没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地。

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9、农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。受让方应当具有农业经营能力。

10、农村土地承包经营权流转方式、期限和具体条件，由流转双方平等协商确定。

11、承包方与受让方达成流转意向后，以转包、出租、互换或者其他方式流转的，承包方应当及时向发包方备案;以转让方式流转的，应当事先向发包方提出转让申请。

12、受让方应当依照有关法律、法规的规定保护土地，禁止改变流转土地的农业用途。

13、受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转，应当取得原承包方的同意。

14、受让方在流转期间因投入而提高土地生产能力的，土地流转合同到期或者未到期由承包方依法收回承包土地时，受让方有权获得相应的补偿。具体补偿办法可以在土地流转合同中约定或双方通过协商解决。

15、承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。

16、承包方依法采取转包、出租、入股方式将农村土地承包经营权部分或者全部流转的，承包方与发包方的承包关系不变，双方享有的权利和承担的义务不变。

17、同一集体经济组织的承包方之间自愿将土地承包经营权进行互换，双方对互换土地原享有的承包权利和承担的义务也相应互换，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记手续。

18、承包方采取转让方式流转农村土地承包经营权的，经发包方同意后，当事人可以要求及时办理农村土地承包经营权证变更、注销或重发手续。

19、承包方之间可以自愿将承包土地入股发展农业合作生产，但股份合作解散时入股土地应当退回原承包农户。

20、通过转让、互换方式取得的土地承包经营权经依法登记获得土地承包经营权证后，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他符合法律和国家政策规定的方式流转。

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2.集体建设用地流转资料清单 篇二

关键词：集体建设用地流转,必要性,流转模式,收益分配,建议

土地有偿使用制度建立以来,集体建设用地流转逐步成为中国土地管理的一个热点问题[1]。农村集体建设用地流转是城乡土地市场一体化的重要组成部分,虽然我国现行法律严格限制集体建设用地流转,但自发、隐性流转早已存在。它将成为中国工业化、城镇化进程中土地资本化与市场化建设的最主要形式[2]。

1 农村集体建设用地流转概念

我国法律对于集体建设用地迄今并没有一个确切定义。但可以肯定的是按权属看,该建设用地的所有权属于农民集体,而不是属于国家;按土地的用途看,它不是指农用地,也不是指未利用土地;按合法性看,它是指依法经批准的建设用地,是合法的而不是非法的建设用地[3]。集体建设用地流转可分为所有权流转和使用权流转。农村集体土地所有权流转是指由于国家征用,土地所有权由农民集体所有转变为国家所有的一种方式;土地使用权流转是农民集体或个体农户将其使用的集体非农建设用地通过出租、转让、入股等方式让与他人使用的行为[3,4]。

从我国的国情出发,土地权利的流转,更多地表现为土地使用权的流转。集体建设用地使用权流转又可以分为初次流转和再次流转。权利转出方为土地所有权人(或者其代表)的,其转移使用权称为初次流转,包括流转申请、流转审批、流转交易、流转登记4个步骤;如权利转出方为土地使用权人,集体建设用地使用权再转移的行为称为再次流转,包括流转交易、流转登记2个步骤[1,4,5]。

2 农村集体建设用地流转的必然性和客观性

随着中国工业化、城市化的快速推进,国家每年通过征收农民集体土地来增加土地市场的供给,但城市对土地的需求量往往远高于国家每年的征地量[6]。

来自国家土地部门2005年的数据显示,扣除交通、水利等无法进入市场流通的土地之后,农村建设用地与城市建设用地分别约为1 700万hm2和700万hm2[7],农村集体建设用地数量约相当于城市建设用地的2.5倍。城市的扩张和工业的发展使得盘活集体建设用地势在必行。

随着土地经济价值观日渐成熟,集体土地流转已成为社会商品经济和商品意识发展的必然产物,是流转发生的主观原因[8]。着眼于流转实践带来的效果,农村集体建设用地流转是社会主义市场经济发展的客观要求,它探索了一条集体经济在市场经济体制下壮大发展的新途径;盘活了存量土地,实现了土地资产保值增值,增加农民收入;同时,也促进了城乡一体化的发展[9,10,11]。流转制度创新使潜在收入得以增加,流转制度环境变化使潜在收入分割成为可能以及流转制度安排成本在降低[12]。从农村城镇化和工业化的关系入手,农村集体建设用地的流转为农村城镇化和工业化提供土地条件;提供了部分资金,降低了农村城镇化和工业化的成本;也有利于农村城镇工业的集聚和产业结构升级;与此同时,农村城镇化和工业化进程的加快可进一步促进农村集体建设用地的流转[13]。

3 农村集体建设用地流转的运行模式

3.1 流转形式

目前,集体建设用地流转已经涵盖了出让、转让、出租、抵押、联营、入股等多种形式[11]。具体可以概括:农村集体经济组织直接转让、出租土地使用权;集体土地以征、转为国有,并办理转让、出租手续,补交相关税费,实现所有权、使用权的流转;集体之间辖域调整,土地所有权或使用权相应调整;在基础设施项目建设中,以集体土地使用权合作的方式进行流转;集体土地使用权随企业厂房转让、出租;乡(镇)村以集体土地使用权作价入股、联营形式兴办各种企业;乡镇企业合并、兼并及股份制改组中的集体土地使用权转让、出租;由于企业倒闭或债权债务等原因,通过司法裁定使集体土地使用权发生转移;集体土地使用权随农民住宅转让出租。其中集体建设用地流转的主要形式是土地使用权流转,使用权流转又以出租为交易的主要形式[14,15]。

3.2 流转模式

对集体建设用地流转的研究主要体现在2个问题:一是集体建设用地是否应该向市流转,经过长期争论后,大多学者都认为是集体建设用地入市具有客观性、必然性。二是集体建设用地应该怎样流转、怎样进入市场,即集体建设用地流转模式的问题[11]。从实际情况看,各地较少规定集体建设用地是否可直接流转。而江苏省无锡市则明确指出,城市(镇)规划区内集存量建设用地用于商业等经营性用途的,必须先征为国有土地[16]。

在集体建设用地流转实践中主要形成了3种流转模式:转权让利模式、保权让利模式、2种方式相结合,即规划区内转权让利,规划区外保权让利[3]。

马保庆等[17]结合威海市集体建设用地流转的实践认为无论是城市规划区内集体所有还是规划区以外的集体土地用于非农业建设都应先转为国有,不允许集体非农业建设用地直接进入市场,若需进入市场,只有在实行国有化后才能实现,并提出了转权让利、统一出让的流转形式。高迎春等[18]运用比较分析的方法,选择转权模式作为农村集体建设用地流转制度创新的方向,他们认为制度创新要有利于提高效率、降低成本,因此农村集体建设用地流转制度安排应在现有土地资源管理制度的框架下完成,实现对现有制度的完善,而转权模式更为接近现有土地资源管理法规。许坚[19]也认为集体建设用地直接入市应慎重,通过对农民的调查,了解到只要是按市价进行补偿,即便是集体建设用地不能直接入市流转,农民也能接受。

尽管国家垄断农村集体建设用地市场,禁止农民集体所有的土地直接入市的初衷是确保集体土地对农民社会保障功能的发挥,确保国家的粮食安全和生态安全利益,确保国家通过土地市场的垄断,以有效地进行宏观调控[20]。但由于建设用地价格的上升、农民政治地位的提高以及宪法秩序的改变,导致了农民对集体建设用地市场流转权利的需求。农民采取黑市流转、变相流转等方式进行集体建设用地的流转;地方政府也有很强的改革意愿,突破了中央对集体建设用地流转的限制[21]。

因此,张梦琳等[6]从资源配置的角度分析,集体建设用地直接入市流转改变了资源配置方式,适应了市场经济发展的内在要求;缓解了供需紧张,减少建设占用耕地的潜在威胁;实现了效率、公平的双重改进,从效率上看体现了帕雷托改进,增进了社会福利,从公平上看体现了对农民利益的尊重。他们认为允许集体建设用地直接入市流转,意味着集体建设用地可以在保持农村集体土地所有权性质的前提下进入土地一级市场,打破政府垄断供地的状态,使城乡建设用地市场由分割走向整合[6,7,8,9,10,11,12,13,14,15,16,17,18,19,20,21,22]。

崔娟等[20]从法理分析的角度分析,认为集体建设用地直接入市首先是符合《物权法》的平等保护原则;其次,依据中国《宪法》和《物权法》的规定,农民集体对其所有的土地依法享有收益和处分的权能;最后,集体建设用地流转改革可以成为社会政治改革的新动力。黄小虎[23,24]则从政府管理的角度分析现在集体建设用地市场虽然还没有放开,但在城市土地市场巨大效益的刺激下,农村集体建设用地自发流转的“黑市”十分活跃。政府只有放开,才能管住。而放开集体土地市场以后,除了能使农民的财产性收入增加,还可以形成倒逼机制,促进政府职能转变,促进财政体制改革,促进投融资体制改革,加强农民工的社会保障制度建设,加大对城市存量土地的集约利用。

3.3 流转收益分配

土地收益的合理分配是关系到集体建设用地流转的核心问题[25],也只有建立了合理的收益分配机制,最终才能达到保护农民利益、规范土地流转的目的。马保庆等[17]从地租的形成原因着手,认为对于新增集体非农业建设用地,土地纯收益的分配对象包括国家、乡镇政府和村集体;对于存量的集体非农业建设用地,分配对象除国家、乡镇政府、村集体外,还应包括原土地使用者。他们认为新增集体非农业建设用地的分配比例,就是绝对地租归国家所有,级差地租Ⅰ按土地所处投资环境,在国家、乡镇政府、村集体三者之间确定合理比例。若存在垄断地租,原则上要归国家所有。存量土地的土地出让纯收入,除绝对地租由国家所有,级差地租Ⅰ由国家、乡镇政府或村集体所有外,级差地租Ⅱ和改良地租要由原土地使用者所有。而储凡亮[26]和李延荣等[27]则认为集体建设用地流转是一种交易行为,应根据权利与义务相一致及投资与收益合一原则进行收益分配,而参与这种交易关系的主体不包括地方政府。并且各级政府参与流转收益的分配,很可能会导致土地供给失控并扰乱正常的市场秩序,因此李延荣认为土地使用权流转收益分配关系的主体应是土地所有者、使用者和国家,而非各级地方政府。

4 农村集体建设用地流转的建议

3.农村集体建设用地流转模式研究 篇三

【关键词】农村集体建设用地；流转模式；流转收益

农村集体建设用地与国有建设用地是建设用地的两大组成部分，当前国家对国有建设用地的使用有很明确的法律体系规定。然而，我国直到20世纪90年代才开始了农村集体建设用地流转模式的试点，由于试点时间起步晚，严重影响了农村集体建设用地的巨大作用的发挥。据国土资源部的测算，我国当前除交通设施和水利资源占用的土地外，农村集体建设用地占我国建设用地的很大比例，约为70%。我国现在城镇化水平越来越高，土地资源的资本价值也越来越高。近些年，郊区和经济较为发达的乡镇土地，其利用价值越来越高，流转模式也越来越多样化，对农村集体建设用地流转模式进行比较性研究，有利于规范农村集体建设用地的合理利用和促进农村的快速发展。

一、农村集体建设用地流转现状及存在问题

当前，我国农村集体建设用地流转出现可以称为混乱的状态，出现诸多问题，具体表现为以下四个方面：首先，流转产权制度不完善，缺乏统一的流转模式指导。再次，流转的法律依据薄弱。当前对于农村集体建设用地流转的法律依据不充分，现有的法律有的已经过时，缺乏对流转中明确的操作指导体系。最后，流转中，频繁出现利益分配不均的现象。农村集体建设用地的流转收益理应归属于拥有土地所有权的农民，但是现行我国流转收益大部分归政府所有，收益所得也不透明公开，严重影响了农民的利益收入。

二、农村集体建设用地流转模式

20世纪90年代，东部地区部分省市开始尝试以集体建设用地进入市场的“流转”为代表的模式探索。1991年，威海市率先提出了农村集体建设用地流转模式，这一流转模式以“转让权利，统一出让”为原则。隔年，南海市被列为首个集体建设用地使用权流转的基层自发试点。1999年，安徽芜湖正式被国土资源部批准开展流转试点，从此，全国各地纷纷积极试点并形成了多个模式的流转方式，目前，国内形成了九个地区典型的流转模式，按照政府与市场的职能模式主要分为三类。

1.以政府主导型的主体流转模式

当前，农村集体建设用地流转模式中，多数以政府为主导型，政府是流转中执行的主体，在这些地区的农村集体建设用地流转都是由政府充当流转主体，然后根据一定的比例对流转收益进行分配和再分配。如：威海模式、成都模式、芜湖模式、安阳模式、苏州模式、古田模式。

2.以市场主导型的主体流转模式

农村集体建设用地流转大多以政府为主体方式进行流转，政府起着主要执行者。广东省作为我国的经济较为发达的大省，其两个地区的两种流转模式则都以市场为主导型的流转模式，把土地流转推向市场，参与市场竞争。如海南模式、顺德模式。

3.以政府和市场并重型的主体流转模式

目前流转典型模式中只有湖州模式以政府和市场为并重的流转模式。湖州市通过当地企业扩大规模使用租赁和一定年限的作价入股方式获得集体土地使用权。“湖州模式”中当地政府以解决乡镇企业土地资产处置作为原始初衷，对湖州市多个乡镇进行试点，主要进行农村集体建设用地的存量建设用地流转。通过这一方式，大大的促进了湖州当地许多乡镇企业的发展，同时也维护了集体土地所有者的权益，广大农民也获得了一定的租赁收入或其他方式的经济补偿。

三、农村集体建设用地流转模式评价

由于农村集体建设用地流转缺乏相应的法律体系方面的指导，农村土地要素配置要素效率低下，土地利用效率较低，导致了土地所有者的权益受到了损害，无法适应新时期的社会发展的变化。各个地区的发展状况不一样，各有其流转方式的特点，流转模式不一定适用于各个地区，现行的流转模式也不一定是十全十美，也有其弊端。

1.“苏州模式”、“湖州模式”和“芜湖模式”，这三个地区的农村集体建设用地流转模式都是基于这三个地区高度发达的乡镇企业。一方面，能增加政府的财政收入以及土地所有者的经济收益，另一方面，为乡镇企业的发展提供了基础设施建设的支持。但是三种模式也存在着一定的缺陷：无法做到公开民主，同时，流转过程中身为土地所有者的农民处于被动地位。

2.“威海模式”和“古田模式”，这两个模式的相似之处都在于以转权让利的模式进行流转。不管从流转主体还是收益分配上，“古田模式”和“威海模式”都是由政府对土地进行执行控制，明显具备计划经济时期的特征，其实质是政府利用职权从中谋取更大利益，而土地所有者的农民只能有一小部分的收益，严重损害了他们的利益。

3.“成都模式”和“安阳模式”，“成都模式”中，政府为了扩大城镇建设用地，对流转的集体建设用地的价格进行了严格规定，并规定不低于一定的区域保护价格，并且流转获得收益优先用于社会保障支出。

4.“南海模式”和“顺德模式”，这两种流转模式都结合了政府和市场的作用，作为中国经济较为发达的沿海省份，一方面保留了集体土地所有权，另一方面又保护了集体土地所有者的权益，对其他地区的土地流转模式都有很好的借鉴意义。

四、农村集体建设用地流转模式的政策建议

针对当前的几种集体建设用地流转模式存在着诸如流转主体不明确、市场化程度低、收益分配不均以及缺乏相应的法律指导体系等问题，提出了以下几个方面构想，以期完善农村集体建设用地流转模式。

1.加强土地产权登记，确定农民的流转主体地位

农村集体建设用地使用权流转建设的首要工作就是“确权颁证”，继续实施土地权属登记制度。农村集体建设用地流转中，政府一般是流转的主体和执行者，这严重损害了作为土地所有权的农民的切身利益，应当明确界定农民是农村集体建设用地流转的主体，土地的处置听从农民的安排，加强农民对土地产权的控制，国家对农村集体土地的征用，应本着公平公正的市场交易原则进行，流转收益归农民所有。

2.提高并加强流转的市场化程度

严格按照市场运行模式，对土地进行流转，根据不同的位置，做好对土地用途及价格的评估。建立相应的土地经营公司和土地监管机构，禁止炒地行为，严格管制土地交易的面积和用途。做好交易的试点工作，提供诸如农地信托、农地抵押和农地保险等中介服务工作，保障土地健康有序的进行流转。

3.优化受益分配机制，让流转收益的利益相关者实现利益共享

地确权登记只是对权利主体的明确，但要实现有秩序的农村集体建设用地流转，离不开政府、集体经济组织以及其他主体的共同努力。通过税制改革和法律明确规定受益分配原则，充分考虑各利益相关者的收益，调动他们的积极性，不断推进农村集体建设用地流转的规范性。

4.加强农村集体建设用地流转的立法建设

首先对现有的适用法律能被更好的执行，其次从法律上严格规定农民是土地的流转主体并对流转流程流转收益分配违反流转规定的相应处理方法做出立法建设。法律上严格规定流转中的具体程序和形式、审批管理的规定、相关的违法交易等制定明确的规定。让农村集体建设用地的流转做到按照法律法规的相关规定流程办事情，充分保障农民的合法权益。

随着中国经济的发展，农村集体建设用地流转是市场经济发展的必然趋势，其流转模式在全国已经具有很高的普遍性，尤其是在城乡结合部的郊区以及经济发达的乡镇地区更为明显。流转中如何使土地所有者的农民的流转收益得到保障也成为人们关注的焦点问题，因此，加强农村集体建设用地流转模式制度的建设，保障农民的合法权益，有利于统筹城乡的更进一步发展，更有利于规范城乡统一建设用地市场，形成一个积极向上健康的良好的用地市场。

参考文献：

[1]聂正标.节约集约用地背景下的农村集体建设用地流转[J].宏观经济管理，2014

[2]郭旭彦.我国农村集体建设用地使用权流转模式研究[D].硕士学位论文.福建师范大学，2009.

[3]张俊平，胡月明，章汉武.珠三角地区农村集体建设用地流转问题探讨——以中山市为例[J].经济地理，2010

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4.集体建设用地流转资料清单 篇四

珠三角地区农村集体建设用地流转问题探讨

以中山市为例 方式：

出租土地、厂房，吸引本地或外来企业的进入

农村股份制、村一级核算、村改居的农村体制改革.用途：

农村社会保障体系的建立和完善 问题：

（1）而用于商业、餐饮和住宅等其他服务业则较少

（2）缺乏城乡一体化地价体系 建议：

建立“省—城乡”二级集体建设用地流转制度较为合理

有区别的制定区域性集体建设用地流转制度

在以后的招商引资中应有意识大力发展“三高”农业、重点引进高新技术产业和扶持服务业发展。

由于土地的隐形流转在政策法律上尚未得到明确认同，大多在无序或隐蔽状态下进行，缺乏合理规章制度和有效监管体系，容易造成随意占用耕地用于非农业建设，低价出让、转让和出租农村集体建设用地，随意改变土地建设用途，以及因此扰乱正常的土地市场秩序、造成土地权属混乱和滋生社会治安问题，影响了农村社会稳定与新农村建设。因此，政府首先需要尊重农民的土地级差收益权和发展权以消除农民对国家相关政策法规的顾虑，然后把农村集体建设用地纳入城市建设规划和土地利用计划、培育土地交易中介组织和机构、建立并完善集体建设用地的产权交易中心，才能有效监管和规范农村集体建设土地流转市场。村民想法：

村民基本上愿意将集体建设用地流转分配得到的收益以股份方式投入发展本村的股份制集体经济，年终按股分红。

农村集体建设用地流转收益的分配：

当时中山市提出的“5311”模式基本符合广东省《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》，即农村集体建设用地流转收益50%用于村民社会保障安排，30%分配给农民，10%用于发展集体经济，其余10%用于集体经济组织公益设施和基础设施建设 理想的模式是：

国家和地方政府退出与民争利的角逐，扮演好土地利用规划的监管角色，尊重农民享有与城市市民同等的公民权利，充分理解和保护农民的土地财产权、收益权和发展权，同时构建基于农地发展权的耕地保护指标流转区域补偿机制；然后以立法的形式确定农村集体和农民的土地流转收益分配制度。总结：

重庆市荣昌县农村集体土地流转研究

根据中国现行法律的规定“除地下矿藏外”农村集体经济组织(农民个人承包的耕地(四荒地)荒山(荒坡(荒滩(荒水*(园地)果园(茶园(桑园(其他园地*(林地(水利工程设施)山塘(水库(提灌站*等的土地使用权可依法进入农村集体土地使用权流转市场流转

方式：

集体土地使用权入股(合营）

集体土地使用权出租

土地流转价格应是就业#生存保障和社会福利功能所体现的社会价值的货币表现“此时!土地流转价格为对土地所有者和土地使用者的补偿即安置补偿费”

总结：

永登县农村土地集约化经营探究

于土地集约化经营中土地使用权、经营权价值的确定有忧虑 集约化经营手续较为忧虑 土地集约化经营后期生活来源担忧 对土地集约化经营后医疗养老保障忧虑 对土地集约化经营后户籍担心 对于土地集约化经营后职业担心

对于其他问题，如子女就业、国家政策变化等担心的

总体来说，农户对于土地集约化经营中后期生活保障、医疗养老保障和后期职业较为担心

（六）当地土地集约化经营 1.代耕种方式 2.转包、转让方式 3.出租、反租倒包方式 4.互换方式 5.股份合作模式

1.土地集约化供给因素

由于永登县农民非农产业收入较低，外出务工农民难以完全离开土地而无法实现非农化转变，土地仍然是大量外出务工人员的“保命田”。同时，受其灌溉条件、地形，地等级的影响，土地供给难度加大，加之多层次保障制度体系的缺乏，严重阻碍农村土地集约化经营市场的发育，造成永登县土地集约化供给严重不足。

（二）土地集约化经营的内外部环境因素

首先，当地农村土地集约化经营中介服务组织发育滞后；其次，永登县没有专门的农业信息服务平台，农业种植存在盲目性；再次，土地集约化经营供求信息的不对称导致土地遭遇闲置、错过农令时节。

四、完善土地集约化经营的建议

（一）完善土地集约化经营基本制度 1.建构清晰稳定的农村土地产权制度 2.建立健全土地承包经营权流转市场体系

总结：

推行_1_5_流转模式_加快土地规模化经营

阻碍因素：

（1）农民恋土情节严重，不愿流转

（2）耕种农村土地没有税费负担，不思流转

（3）流转机制不完善，不好流转

（4）产业带动不强，难以流转

（5）耕地条件差，影响流转

1+5的土地流转模式:

(1)建立一个土地流转服务中介(土地流转中介机构或者农民专业合作社），制定并规范申请委托制度，备案登记制度，合同签订制度，档案管理制度，信访制度等。

建立土地流转登记簿，土地供求登记簿，外出务工农户土地流转登记簿，土地信访接待登记簿，土地流转议事记录簿和土地流转合同文本档案等“五库一档”。（2）推行五种土地流转模式：

A.公司租赁模式。B.大户承包模式。C.农民公司模式 D.代耕代种模式。E.自愿认购模式 规范流转行为：

（1）调查摸底，建立流转信息档案（2）发布信息，征集承包者

（3）农民向中介机构转出介入双方直接洽谈（4）按县里统一制定合同格式

（5）根据合同约定的兑付方式和时间，监督双方及时如数兑现

西乡县农村土地流转情况调研报告

农户忧虑：

（1）户籍，子女就学压力（2）农村社会医疗，养老（3）转包费不到位（4）政策不到位

（5）自己以后无法在土地上发展

存在的问题

（1）政策不具体，监管措施不力（2）操作不规范

5.集体建设用地流转资料清单 篇五

第一章 总则

第一条 为加强小城镇集体建设用地管理和农民集体所有建设用地使用权流转管理,促进土地资源优化配置和高效集约利用,建立统一、开放、竞争、有序的土地市场体系,加快小城镇建设,根据《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规和政策,制定本办法。

第二条 本市行政区域内城市规划区外的乡镇土地利用总体规划确定的小城镇集体建设用地管理和农民集体所有建设用地使用权的流转管理,适用本办法。

第三条 本办法所称小城镇集体建设用地,是指经省政府批准的重点发展的中心镇土地利用总体规划确定的小城镇建设用地范围内乡镇企业、乡镇公共设施和公益事业、住宅建设以及其他设施建设使用的土地。

本办法所称农民集体所有建设用地使用权流转,是指农民集体所有建设用地使用权发生转移的行为,包括农民集体所有建设用地使用权转让、出租、作价出资(入股)、联营联建、抵押等。

农民集体所有建设用地使用权流转可分为首次流转和再次流转两个层次,首次流转是土地所有者与使用者之间的流转,是指集体土地所有者将土地使用权与所有权分离,土地使用者取得集体建设用地使用权;再次流转是指依法有偿取得集体建设用地使用权的单位或个人,在土地使用年期内,将余期土地使用权转让、出租、作价出资(入股)、联营联建或抵押。

第四条 按照土地所有权与使用权分离、国有与集体两种产权并存、一个市场统一管理的原则,实行农民集体所有建设用地使用权有偿、有限期、有流动的制度。

第五条 为了推进乡镇土地利用方式由粗放型向集约型转变,坚持大型建设项目向开发区集中、乡村企业向工业园区集中、农民住宅向小城镇和中心村集中,实行建设用地统一规划、统一开发、统一供地、统一管理。

第六条 市、县人民政府国土资源行政主管部门负责本行政区域内小城镇集体建设用地和农民集体所有建设用地使用权流转的管理工作。

第二章 规划与计划

第七条 小城镇集体建设用地及农民集体所有建设用地使用权流转,必须符合乡镇土地利用总体规划及小城镇建设规划。

小城镇根据土地利用总体规划、城镇规划及小城镇的国民经济和社会发展计划,编制小城镇建设规划,报市人民政府审批后实施。

小城镇建设规划必须坚持集约用地和保护耕地的原则,小城镇建设规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的小城镇建设用地规模。

第八条 小城镇依据乡镇土地利用总体规划、小城镇建设规划、国民经济和社会发展计划及土地利用的实际情况,提出本地下一土地利用计划建议,经县(区)人民政府审查同意后,报市人民政府国土资源、计划行政主管部门。

小城镇土地利用计划由市人民政府统一掌握、优先安排,但建设用地总量原则上不得突破土地利用计划。如确需调整土地利用计划的,必须报市人民政府审批。

第三章 小城镇集体建设用地

第九条 建设用地除依法必须征用转为国有外,可以不改变集体所有权性质,办理集体土地使用手续。

第十条 兴办乡(镇)村企业和村民建设住宅或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设使用集体所有的土地的,可以依法批准办理集体土地使用手续。

第十一条 镇政府按照“三集中”发展规划和建设用地计划,可分期分批依法办理农用地转用及使用手续。

第十二条 镇政府使用村集体土地必须签订协议,合理处置土地权益关系,对村集体依法进行土地补偿。可采取下列方式予以补偿:(一)一次性货币方式补偿;(二)从批准的建设用地中划出10%-15%的土地,留给被占地的农村集体经济组织,作为生产生活用地;(三)按合同约定逐年向被占地村集体支付租金;(四)由村集体进行土地入股联营,参与分红。

第十三条 集体建设用地占用耕地的,耕地开垦费按规定的标准从低征收。对先补后占和购买耕地占用指标、存量建设用地开发复垦成耕地并等量置换为建设用地以及计划外通过整理新增地的60%纳入小城镇建设用地指标的,可免缴耕地开垦费。

第十四条 经批准的小城镇集体建设用地,可以由镇人民政府统一开发,通过土地市场,采用招标、拍卖等方式向土地使用者提供土地使用权。

第十五条 办理小城镇集体土地农地转用及使用手续,暂不缴纳新增建设用地有偿使用费。

第十六条 土地使用者应当依照规定办理登记,领取《集体土地使用证》。

第四章 流转管理

第十七条 符合土地利用总体规划、小城镇建设规划和下列条件,可申请农民集体所有建设用地使用权流转:(一)领有集体土地使用证;(二)具有地上建筑物的合法证明;(三)取得同意流转批准书。

除土地用途规定为无建筑物的土地外,无地上建筑物的土地使用权不得流转。

第十八条 农民集体所有建设用地使用权首次流转的程序:(一)集体土地所有者持土地所有权证等资料,到市、县国土资源行政主管部门申请同意流转批准;(二)经乡(镇)人民政府初审,市、县国土资源行政主管部门对所提交的资料进行审核,重点审查权属是否清楚、土地用途是否符合现行规划、是否在村农民集体内部履行合法手续等,符合条件的发给同意流转批准书;

(三)集体土地所有者取得同意流转批准书后,应将流转宗地的条件和流转要求在土地市场挂牌,采用招标、拍卖或协议方式,确定土地使用者,签订流转合同;(四)流转双方按合同约定缴纳土地流转收益等有关费用后,持同意流转批准书、流转合同、地上建筑物证明等文件于签订流转合同之日起30日内到市、县国土资源行政主管部门申请土地登记,领取集体土地使用证。

第十九条 农民集体所有建设用地使用权再次流转的程序:

(一)依法取得集体建设用地使用权的土地使用者将宗地条件和流转要求在土地市场挂牌,采用招标、拍卖或协议方式确定用地者,签订流转合同;(二)流转双方按合同约定缴纳土地增值收益等有关费用后,持土地使用证、前次流转合同、本次流转合同、地上建筑物证明等文件,于签订本次流转合同之日起30日内到市、县国土资源行政主管部门申请办理土地变更登记或出租、抵押登记。

第二十条 原集体建设用地使用权流转的程序:(一)土地使用者持土地所有者同意书、集体土地使用证(土地权属证明)等资料,到市、县国土资源行政主管部门申请同意流转批准;(二)经乡(镇)人民政府初审,市、县国土资源行政主管部门对所提交的资料进行审核,符合条件的发给同意流转批准书;(三)土地使用者继续使用的,应与土地所有者签订流转合同,缴纳土地流转收益;需要流转的,将宗地条件和流转要求在土地市场挂牌,采用招标、拍卖或协议方式,确定使用者,签订流转合同,缴纳土地增值收益;(四)流转双方持同意流转批准书、流转合同、集体土地使用证(土地权属证明)、地上建筑物证明等文件,于签订流转合同之日起30日内到市、县国土资源行政主管部门申请土地变更登记或出租、抵押登记。

第二十一条 土地使用者应当按照政府批准或者登记文件的规定以及流转合同的约定使用土地,不得改变土地用途;确需改变土地用途的,应当经市、县人民政府国土资源行政主管部门和规划行政主管部门同意,报原批准机关批准。

第二十二条 农民集体所有土地使用权使用年限,一般不超过30年;再次流转的,不得超过前次流转合同约定的剩余年限。

第二十三条 农民集体所有建设用地使用权流转时,其地上建筑物随之流转;地上建筑物流转时,其使用范围内的土地使用权随之流转。

第二十四条 本办法实施前集体建设用地未领取集体土地使用证或未申请颁发同意流转批准书的,须在三个月内依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定处理后,按照本办法有关规定执行。

第二十五条 土地流转合同约定的使用期届满,土地使用权由土地所有者收回,其中属于土地使用权转让(包括作价出资入股)的,其地上建筑物、构筑物和其他附着物按照流转合同约定的事项办理。

第二十六条 土地流转合同约定的使用期届满,土地使用者要求续期的,应在届满前6个月内,按本办法有关规定重新签订土地流转合同,办理土地流转手续。

第二十七条 集体土地流转合同届满30日内,流转双方应当到市、县人民政府国土资源行政主管部门办理土地注销登记。

第二十八条 集体建设用地使用者依法取得的土地使用权受法律保护,在特殊情况下,因国家和农村集体社会公共利益需要,集体土地所有者报经市、县人民政府国土资

源行政主管部门审核和同级人民政府批准,可以提前收回,并根据土地使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。

第五章 土地流转收益

第二十九条 市、县人民政府应当制定并公布小城镇用地基准地价,并根据小城镇发展和土地市场发育状况,对基准地价适时调整。

第三十条 农民集体所有建设用地使用权流转时,土地使用者应当向市、县人民政府缴纳一定比例的土地流转收益。

本办法所称土地流转收益,是指土地使用权人在土地使用权流转中应取得的平均土地纯收益。

第三十一条 农民集体所有建设用地使用权首次流转时,应当按照本办法第三十条规定,如期向市、县人民政府缴纳土地流转收益。农民集体所有建设用地使用权首次流转的,按下列标准缴纳土地流转收益:(一)土地使用权在一定年限内一次性转移的,按每平方米3-5元一次性缴纳;(二)土地使用权租赁和作价出资(入股)的,在合同约定年限内,按每年每平方米0.4—0.6元一次性或逐年缴纳。

土地流转收益的缴纳人,由流转合同约定。

第三十二条 农民集体所有建设用地再次流转产生的增值收益,是指土地使用者再次流转中所取得的收入,包括货币收入、实物收入和其他收入,在减去下列扣除项目金额后的余额,即增值额中,按一定比例收取的部分:(一)前次流转所支付的金额;(二)开发土地的成本、费用;(三)新建房屋及配套设施的成本、费用,或者旧房建筑物的评估价格。

第三十三条 土地使用权再次流转的,按下列标准缴纳土地增值收益:(一)增值额未超过扣除项目金额50%,按增值额的20%缴纳;(二)增值额超过扣除项目金额50%、未超过扣除项目金额100%,按增值额的30%缴纳;(三)增值额超过扣除项目金额100%以上,按增值额的40%缴纳。

土地增值收益的缴纳人,由流转合同约定。

第三十四条 土地流转收益和土地增值收益由市、县人民政府国土资源行政主管部门收取,全额上缴财政专户,主要用于乡镇(村)基础设施建设和土地开发整理。市、县国土资源行政主管部门按收益总额的2%提取业务经费。提取业务经费后的资金按照“谁所有,谁投入,谁受益”的原则,三区范围之内的乡镇农民集体所有的土地,按乡(镇)80%、区10%、市10%分配;村农民集体所有的土地,按土地所有者80%、乡(镇)10%、区5%、市5%分配。各县的乡镇农民集体所有的土地,按乡(镇)80%、县20%分配;村农民集体所有的土地,按土地所有者80%、乡(镇)10%、县10%分配。

第六章 罚则

第三十五条 土地使用者未按批准的用途、期限和条件开发、利用土地等违法用地行为,按照《中华人民共和国土地管理法》等有关法律法规,由市、县国土资源行政主管部门给予处罚。

第三十六条 未按本办法批准,擅自占用集体土地建设,依照《中华人民共和国

土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定处理。

第三十七条 未按本办法批准,擅自非法流转集体土地使用权的,依照《中华人民共和国土地管理法》第八十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条规定处理。

第三十八条 土地流转收益和土地增值收益逾期不按合同约定缴纳的,流转合同无效,市、县国土资源行政主管部门不予办理有关批准手续。

第三十九条 当事人对行政处罚决定不服的,可依法申请复议或向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议也不向人民法院起诉又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第七章 附则

第四十条 企业改制涉及集体建设用地的按《临沂市企业改革中土地资产管理暂行办法》中的有关规定办理。

第四十一条 农民住宅用地管理按《临沂市农民住宅用地管理暂行办法》执行。

6.集体建设用地流转资料清单 篇六

第二十一条 集体建设用地使用权抵押应当签订书面合同，并到市、县人民政府土地行政主管部门办理抵押登记。

农民集体土地所有者抵押集体建设用地使用权的,在申请办理抵押登记时，应当提供本集体经济组织的村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意抵押的书面材料。

第二十二条 集体建设用地使用权被作为抵押物的，债务人不履行债务时，抵押权人有权依法处分抵押的集体建设用地使用权。

因处分抵押财产而取得集体建设用地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权，应当办理过户登记。

第二十三条 处分抵押集体建设用地使用权所得，抵押权人有优先受偿权。

第二十四条 抵押权因债务清偿或者其他原因而消灭的，应当办理注销抵押登记。

第五章 土地收益

第二十五条 集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的的土地收益应当纳入农村集体财产统一管理。其中50%以上应当存入银行(农村信用社)专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排，不得挪作他用。具体实施办法由省劳动保障部门会同省农业、民政、财政、卫生等部门制定,报省人民政府批准后实施。

第二十六条 集体建设用地使用权出让、转让和出租的，应当向土地行政主管部门申报价格，并依法缴纳有关税费。集体建设用地使用权转让发生增值的，应当参照国有土地增值税征收标准，向市、县人民政府缴纳有关土地增值收益。土地增值收益收缴和使用管理办法由省财政部门会同省国土资源、物价部门另行制定，报省人民政府批准后实施。

第二十七条 市、县人民政府土地行政主管部门应当制定本行政区域集体建设用地使用权的基准地价，并报市、县人民政府批准后公布。

第六章 法律责任

第二十八条 集体建设用地闲置的，市、县人民政府土地行政主管部门应当责令改正;农民集体土地所有者对闲置的土地负有直接责任的，在土地闲置状况改正之前，市、县土地行政主管部门暂停办理其新增集体建设用地审批手续。

第二十九条 单位和个人通过出让、转让、出租方式取得的集体建设用地用于开发商品房地产项目和进行住宅建设的，市、县土地行政主管部门应当责令改正，拒不改正的责令交还土地。

第三十条 违反本办法第十五条的规定，集体建设用地使用权不实行公开交易的，县级以上土地行政主管部门不得为其办理产权变更登记或者他项权利登记手续。

第七章 附则

第三十一条 集体建设用地使用权流转的合同文本格式，由省国土资源部门制定。

7.农村集体建设用地使用权流转研究 篇七

关键词：集体建设用地流转,产权,市场,制度

引言

当前我国农村集体建设用地使用权流转较为混乱, 一方面“隐性流转”现象相当普遍, 而相关配套法律法规和政策措施却相对滞后, 制度约束和现实需求之间的矛盾非常突出;另一方面一些地方政府积极探索出了诸如“苏州模式”、“芜湖模式”以及“南海模式”等农村集体建设用地流转的新模式。针对当前农村集体建设用地流转存在的问题以及各地的一些先进实践经验, 党的十七届三中全会明确指出了今后农村土地制度改革的方向:“逐步建立城乡统一的建设用地市场, 对依法取得的农村集体经营性建设用地, 必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权, 在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”这一具有战略高度的纲领性文件为建立城乡统一的建设用地市场提供了政策空间, 也为赋予农村土地合法权益提供了政策支持。基于此, 本文对我国当前集体建设用地流转存在的问题以及原因分析, 并在此基础上为构建农村建设用地流转制度提出合理化的建议。

1.当前农村集体建设用地使用权流转存在的主要问题

1.1收益分配不合理

集体建设用地流转支配权主要集中在乡镇政府和村集体。大多数集体建设用地流转的去向、用途、收益、年限等事项, 未按程序经村民大会或村民代表大会讨论通过, 农民的知情权、参与权、决策权得不到保障。土地流转收益由少数乡镇干部和村干部支配的现象比较普遍, 农民权益得不到有效保护, 可能致使一部分农民在土地流转后, 陷入失地、失业、失去保障的“三失”困境[1]。另外, 由于缺乏监管, 土地流转的税费流失严重。

1.2流转价格不规范

由于集体建设用地流转市场处于初级阶段, 集体建设用地使用权流转的价格没有科学的价格估算标准, 完全由双方当事人协商, 价格的确定具有较大的主观性和随意性, 容易被扭曲, 造成集体土地资产的流失, 不利于集体建设用地市场的培育。

1.3流转纠纷频繁

集体建设用地流转过程中缺乏必要的审批以及登记手续, 规范的缺失使得交易中违约风险加大, 权利人的合法权益难以得到保障, 并且给集体建设用地流转带来了巨大的交易费用, 也阻碍了交易的顺利进行。

1.4土地经营短期化

一些地方不能从长远利益考虑土地资产的增值保值, 对于集体建设用地流转缺乏统一科学的规划, 没有综合考虑土地的利用效率, 而是将集体建设用地的流转收入作为财政不足问题的有效解决办法。另外, 农民集体超前出售土地, 未给集体发展留下发展用地, 影响了集体的长远发展。这些短视行为不能有效实现建设用地利用的集聚功能, 致使土地利用效率低下, 建设用地的价值难以显化。

1.5融资困难

由于缺乏法律保障, 大部分有实力的企业不愿使用集体土地;作为银行, 出于贷款的风险考虑, 不愿意接受集体土地资产作为抵押财产, 集体土地的融资功能难以实现, 这在一定程度上阻碍了集体建设用地的流转以及价值显化。

2.产生问题的原因剖析

2.1缺少完备的法律保障

《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 都必须依法申请使用国有土地;但是, 兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的, 或者乡 (镇) 村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第63条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是, 符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业, 因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”另外, 《宪法》和《土地管理法》均明确规定:“国家为公共利益需要可以依法征收集体土地”。由此可见, 现行法律没有充分保障集体土地物权权益, 对集体建设用地流转实行较为严格的限制, 只允许农村集体经济组织自用, 而向本村镇以外的企业和个人的流转行为尚不被法律所认可。虽然各地逐步探索出了集体建设用地出让、转让或出租等较为成功的流转方式, 但是由于缺少上位法的法律保障, 集体建设用地流转制度得不到有效的建立和保护, 这也是集体建设用地存在问题的根源。

2.2缺乏明晰的土地产权

现行农村土地存在所有权主体虚位、权利内容不完整的问题。虽然法律明确规定土地归集体所有, 但是集体的指向不明[2]。乡镇政府、村委会、村民小组及农民个人都享有土地的某一方面权能, 但究竟谁是农村集体土地所有权的代表, 则模糊不清。另外, 目前集体土地产权内容不完整, 不能享有与国有土地同等的权利 (完整的占有、使用、收益、处置的权利) , 权利的行使受到行政权力等各方面的干预, 不能形成有效的激励与约束机制。这就使得在集体土地产权实现的过程中, 由于存在权利主体虚位、权利不完整等问题, 导致权利主体之间相互侵权以及交易的摩擦加大等问题频发, 影响流转的正常进行。

2.3缺乏完善的集体土地市场规则体系

缺少法律的有效保障, 集体建设用地不能建立起如同国有建设用地一样完善的市场规则体系。现行法律对集体建设用地流转限制较为严格, 尽管一些地方制定了相关的政策来规范流转行为, 但是仍存在一些问题: (1) 由于地方法规、规章的效力低于国家法律, 因此对于违背国家法律精神建立的规则体系的效力问题令人质疑; (2) 流转机制不健全。没有形成科学合理的市场竞争规则和土地价格体系, 流转市场的服务体系不配套, 土地交易的中介机构匮乏, 且在流转过程中缺乏必要的土地审批、权属变更登记以及流转公示等程序; (3) 相关行政法规和规章更多地考虑地方实际, 其科学性、长远性有待商榷, 容易造成流转主体对政策的时效性和权威性把握不定, 难以建立稳定持久的利益预期。市场规则体系的缺失必然导致交易的混乱与无序, 不利于集体建设用地市场的建立和土地资产价值的显化。

2.4缺少必要的政府调控和监管

目前全国大多地区农村集体建设用地流转纳入到土地利用规划和城乡规划中去, 规划部门没有对集体建设用地进行有效的规划管理, 村镇建设规划编制工作严重滞后。由于缺乏规划指导和用地指标, 大量农村集体建设用地自发、无序地进入土地市场, 建设用地供应总量很难得到有效控制, 正常的土地市场秩序受到干扰。更有甚者, 利益的驱使使一些地方想尽办法使耕地变为集体建设用地, 耕地的占补平衡难以贯彻落实, 耕地保护受到威胁[3]。另外, 由于政府对集体建设用地流转缺少必要的监管, 致使收益分配不合理, 一方面导致土地流转税费流失严重, 另一方面不能有效维护农民合法权益。

3.农村集体建设用地流转制度构建

尽管我国集体建设用地流转还存在诸多问题, 但是法律上留下的空间、十七届三中全会纲领性的文件以及各地的一些先进经验从法律上、政策上以及实践上为集体建设用地流转改革指明了方向, 让我们看到了未来集体建设用地流转制度构建的蓝图。

3.1建立集体建设用地流转的合法基础

建立公开、公平、公正的农村集体建设用地流转市场, 关键要确立集体建设用地流转的合法基础, 建立健全适应集体建设用地使用权流转的法律法规。制定全国性的集体建设用地流转法律法规。在借鉴苏州、芜湖以及南海等各地先进经验的基础上, 尽快制定全国性的集体建设用地流转法律法规, 对集体建设用地使用权流转的范围、流转的条件、流转的程序、流转的监管体系、流转的收益处置等方面进行明确规定, 以保证在实际流转中有章可循、有法可依。从法律上明确集体建设用地使用权的用益物权属性。通过修改《土地管理法》等相关土地法规完善土地物权制度, 废除对农民集体所有土地相关权益的歧视性规定, 允许集体建设用地和国有土地一样, 在符合土地利用规划和用途管制的前提下通过出让、转让、出租、抵押、作价入股等方式流转;规范国家征地行为, 明确“公共利益”的内涵和外延, 逐步建立农民集体土地与国有土地同地、同价、同权的农村集体建设用地流转制度。

3.2完善集体土地产权体系

产权明晰是进行市场交易的基础性条件, 因此依法明确集体土地的所有权和建设用地使用权主体及权能也就成为了集体建设用地使用权流转制度的基础。 (1) 进一步明晰集体建设用地所有权主体。根据目前农村集体建设用地的管理和使用现状, 笔者认为将村农民集体和组农民集体作为集体建设用地所有权主体更有利于集体土地产权的实现。 (2) 完善集体建设用地产权结构。在所有权的基础上, 明晰占有、使用、收益、处置等各项权能, 赋予集体经济组织更完整的土地物权。实现集体建设用地“两权”分离, 推行有偿使用, 并允许依法取得土地使用权的权利人在使用年期内“自愿、有偿、依法”流转集体建设用地使用权。 (3) 建立产权登记制度, 加快农村集体土地所有权、使用权及它项权利登记发证步伐, 进一步理顺产权关系, 使得权利各方利益的实现受到法律的确认和保护。 (4) 建立合理的收益分配机制。土地转让产生的收益应当在所有权人、使用权人以及其他权利人之间合理分配, 而政府则通过税收杠杆参与调控与分配。笔者认为流转的收益应首先用来保障农民的合法权益, 优先用于医疗、保险、养老、失业等农村社会保障支出和兴办集体公益事业, 建立失地农民社会保障体系。

3.3完善集体建设用地流转市场规则体系

集体建设用地流转中, 应当发挥市场的激励功能、服务功能和约束功能, 建立规范有序的集体建设用地流转市场体系。

首先, 完善集体建设用地流转价格形成机制。 (1) 集体建设用地流转价格完全放活, 允许其根据市场需求自主定价; (2) 建立土地价格信息机制, 使土地价格信息透明、公开; (3) 政府定期发布集体建设用地基准地价、标定地价和地价指数等信息, 以便公众对土地未来价格形成合理预期。

其次, 完善集体建设用地交易机制。 (1) 首先建立有形交易市场, 为流转双方提供洽谈、交易场所, 允许相关服务和管理机构进驻, 建立集体建设用地流转信息交流、地价评估、权属审核登记、法律援助等服务体系[4]; (2) 规范集体建设用地流转程序, 包括流转许可申请、流转许可、签订流转合同和办理土地流转登记。

3.4加强政府的调控和管理

构建完善的农村集体建设用地流转制度, 政府的调控和监督管理必不可少。第一, 应加强土地用途管制, 严格限制农用地转为集体建设用地。第二, 加强土地利用总体规划、城镇规划以及土地利用计划等对集体建设用地流转的控制和引导作用, 并参照国有土地管理办法, 集体建设用地流转应符合上述规划对于集体建设用地指标、供应结构的要求, 不符合规划不得批准流转。第三, 加强农村集体建设用地使用权流转合同管理, 明确合同应载明的土地自然状况、权利情况以及各方的权责利关系等各项内容。第四, 完善有关税收政策, 参照国有土地的成熟模式, 制定集体建设用地流转所需缴纳的各项税费。最后, 加强集体建设用地流转登记管理, 加大对违法违规行为的查处力度, 确保集体建设用地流转市场健康发展。

结语

建立农村集体建设用地使用权流转制度不仅是农村土地制度改革的重要内容, 更是事关城乡统筹发展、社会稳定以及推动工业化、城市化进程的重要力量。虽然目前我国农村集体建设用地流转还存在诸多问题, 但是法律上留下的空间、十七届三中全会纲领性的文件以及各地的一些先进经验从法律上、政策上以及实践上为集体建设用地流转改革指明了方向。今后我们应本着效率优先、兼顾公平的原则, 加快完善集体建设用地流转制度构建, 确保集体建设用地流转市场平稳、健康发展。

参考文献

[1]刘洪彬, 曲福田.关于农村集体建设用地流转中存在的问题及原因分析[J].农业经济, 2006, (2) .

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[3]陈立跟, 龙开胜.我国农村集体建设用地流转的发展历程及改革方向[J].中国农史, 2008, (2) .

8.浅析农村集体建设用地使用权流转 篇八

关键词：农村集体建设用地 流转 启示

十八届三中全会提出“要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制”。作为我国统筹城乡综合配套改革试验区，成渝两地在农村土地流转市场机制建设方面进行了大胆的探索和实践。究其本质，两地都想盘活集体建设用地，促进城市化进程、满足当地经济发展的用地需求。因此，集体建设用地使用权的流转成为关键。

目前，农村集体建设用地使用权流转有四大特点：规模大但流转受限；无序流转早已存在但数量难以统计；试点地区市场机制尚未健全，流转市场不够活跃；合理的收益分配关系尚未厘清。究其原因，主要有两点：城乡分治的二元土地政策使土地市场价值产生了巨大的经济差异，以及集体建设用地流转价格尚未形成合理机制。

由于存在大量隐蔽的流转市场，而城市化建设又需要更多的建设用地，因此解放农村集体建设用地的各项权能，使其流入公开公平的市场，对农民、集体组织、城市建设都有积极作用：第一，有利于保护耕地和节约集约利用土地；第二，有利于增加农民收入；第三，有利于统一城乡建设用地使用权市场。

一、成渝两地的实践探索

（一）成都做法：建设用地指标交易

根据集体成员和集体组织在集体建设用地使用权流转中的地位和相对重要性，可以将“5·12”灾后重建中具体实施的集体建设用地流转划分为两种模式：一种是在土地整理的基础上，由集体组织通过出让、出租、出资、联营等形式统一流转土地，集体成员只通过行使表决权或同意权等形式参与组织内部的决策；另一种则不经土地整理，在符合规划的前提下，由农户通过联建等方式流转集体建设用地，集体组织只充任形式上的当事人对农户的流转进行事后确认。

（二）重庆做法：地票交易

按照《重庆农村土地交易所管理暂行办法》（下称《办法》）第18条的规定，重庆农村土地交易所交易的地票，指“包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标”。按照《办法》第27条规定，地票的购买用途是“增加等量城镇建设用地”和“指标落地时，冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费”。由此可知，地票实质上指的是城乡建设用地增减挂钩指标，而地票的持有者则拥有了增加相应面积的城镇建设用地的“资格”。

二、集体建设用地指标流转的启示

（一）推出二级交易市场，防止房价因地票上涨

针对地票持有人由于确实没有怕到中意的地块而需要处理地票的情况，为尽量降低地票持有人的经济损失，应当适时推出地票二级市场。地票的可流动性、资本性、稀缺性和时限性使得地票二级市场的建立具备了充分必要条件。

一旦建立了全国统一的建设用地指标交易市场，不仅有利于对地价的评估的监控，也使得经济发达地区的资金能够更多流向欠发达地区。并且在指标交易价格计入出让金的情况下，通过指标交易得来的土地成本也会低于招拍挂，从而维持房价的稳定。

（二）地票与招拍挂制度相衔接

目前，制度上已确定了地票本身所具有的资产价值，招拍挂中地票价格也已计入地块的出让价款。因此，结合《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》中“申请人应在公告规定期限内交纳出让公告规定的投标、竞买保证金”的规定，表明地票具有全部或部分折抵投标、竞买保证金的可操作性。一方面地票的价值可以确保投标、竞买的正常开展；另一方面可以降低地票持有人的投标、竞买准入门槛，减少地票持有过程的利息损失，从而提高持有地票企业特别是民营企业的竞争积极性，进一步体现地票制度的优势。

（三）完善复垦工作

在复垦资金的周转环节加强管理和创新，鼓励农民参与复垦。从目前的实际操作来看，农村建设用地的复垦多是由区县政府的土地整理公司来运作。笔者认为应该鼓励农民参与复垦，因为这会对复垦过程起到一定的监督作用，同时农民可以获取一部分收益。

（四）化解流转后的农民收入风险

流转后，农民生产生活方式都应相应转变，其中存在较大的就业风险。因此，一是要加大农民的人力资本投资；二是强化农村集体经济组织；三是应完善农村社会保障体系。

参考文献：

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9.集体建设用地流转资料清单 篇九

广东省南海市土地股份合作制的推行，对现行政策和法律带来了 挑战。不允许集体土地在转为非农用地以后的出租、转让的法律规定已严重制约经济发展。在广东，这类土地级差收益十分显著，如果没有机制来保障土地非农化后农民对土地级差收 益的分享，单靠国家强制的征地办法，其后患无穷。让农民带着土地的权利参与工业化，保 障土地非农化后农民对土地级差收益的分享，这是尊重和保护农民土地财产权利的最重要体 现。而保护农民的土地权利是对农民根本利益的最大保护。为此，必须改革现行征地制度。

南海市独特的以土地为中心的农村股份合作制的推行，让农民从中受益，也使集体经济 实力凭借土地级差收益的上升得以壮大。但在推进过程中，现行政策和法律也面临极大挑战。根据南海市法院提供的资料，XX年房地产庭受理案件780件，农村集体建设非农用地案7 8件，占10％；XX年仅上半年就受理案件110件，涉及这类案件33件，约占30％。农村集体 建设非农用地案件呈急剧上升态势。

国家征地制度与农村工业化的冲突

政府征用农村集体土地，主要用于基础设施、工矿建设、城市建设，以及工业、商业、文化教育、房地产开 发等建设。南海作为新兴的工业化地区，在经济建设和推进城市化进程 中，离不开大量征用农民的土地。现在，农民用自己的土地参与工业化与国家征地制度的矛 盾表现为两个方面。一方面，国家只要搞非农建设，就向农民征地，而对农民的补偿极其有 限。近几年，政府更是控制农民在本乡本土推行工业化，实行工业区的集中，使农民分享工 业化的好处越来越难。另一方面，发达地区的土地级差地租的上升越来越明显，出租土地的 收益越来越大，因此，无论是集体经济组织还是农民，都不愿意政府通过征地将集体土地转 为国有。因为在农民的心目中，土地自有它的份量。南海位于广州、佛山之间，是珠三角开 发最早的地区之一，具有得天独厚的地缘优势，土地级差收益成为财富的重要源泉。那种上 个世纪80年代末，农民盼望政府征地从而领取城市户籍的现象早已成为历史。正如我们在调 查中农民普遍反映的：“这地是我们集体的，转为国有，子子孙孙就没有了。给我5万、10 万有什么用，资产增值也没有什么办法，就等于我们的财产被其他人侵占了！”

此一矛盾，源于现行国家征地制度与农民对土地权利观念的冲突。按照土地法，除了留 出部分农民自用的土地从事非农经营以外，当农地转为非农用地时，都得实行国家征地制度，即将原来的土地集体所有变为国有，农民在得到跟现行土地农作有关的补偿后，就丧失了 土地的所有权。这种做法既与农民对土地的传统观念相背离，也使农民对现行土地政策和法 规产生怀疑和抵触。在农民的心目中，这块土地是祖辈留下来的，除了这个社区的成员以外，其他任何人都是无权享有的；土地农用时，政策和法规所赋予农民的土地权利还是比较充 分的，既有长期而有保障的土地使用权，也允许农民出租，转让自己所承包的农地，但是，当农地转为非农用时，农民原来在这块农地上所拥有的权利就全部消失了。因此，当国家通 过行政的力量将农民的土地变为国有时，尽管有法律的强制性规范，尽管征地补偿费过低的 状况已有所改变，但还是难以令农民信服。

尊重集体土地所有权，慎用国家征地手段，避免引发社会问题，这是南海市委、政府和 国土部门的共识，而这种共识是在处理无数起矛盾、冲突、上访甚至流血事件中取得。1998 年南海市按规划扩大城市中心板块，以适应工业化的布局，必须征用桂城区2400亩预留工业 用地，这涉及到六个村委会的非农建设用地，包括30多家工厂。况且这些村因地处市区范围，也只剩下这两千多亩地。因此，要将这六个村的所剩土地全部征完，征地的难度很大。政 府考虑到用提高现金补偿的办法，也不能解决农民的基本生活和就业问题。经过反复征求意 见后，研究决定，除给予土地补偿、预留征地的15％土地外，市政府还从已经掌握了的预留 工业用地中拨出XX亩偿还给这六个村，保证了集体组织和 农民生产、生活不受大的影响，保证了此次征地任务的顺利完成。

农村土地使用权的法律限制与农民的变通之间的较量

《中华人民共和国宪法》第10条第4款规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以 其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律的规定转让。”《中华人民共和国土地管 理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建 设；但是，符合土地使用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土 地使用权发生转移的除外。”从上述规定可以看出，留给农民的非农集体土地使用权是受各 种限制的，是不允许出让、转让、租赁的。

但是，南海的农民从办乡镇企业的实践中，认定了出租土地是利益最直接，风险最小，也是最为长久的方式。其理由有三：其一，通过合法的土地农转非方式获得非农建设用地，不仅交易成本高，而且风险也极高。对于已经具有集体所有权的农民来说，肯定不为所取。其二，集体利用自己的土地自办乡镇企业，由于集体企业产权不清，或者缺乏有能力的企业 家，这类企业已经负债累累，当地的农民不会再去仿效。其三，集体利用自己的土地与其他 人合办企业，这种方式也不成功。因为，资金入股的一方通常为大股东，他们控制企业的经 营管理，时常会用股东的增资扩 股等办法释放土地的股份，土地入股方处于企业控制权的弱 势地位。土地入股方的集体代表又往往容易被“收买”。企业亏损，股东还要还债。企业赢 利，作为土地入股方又很难得到收益，企业会有一大堆理由不分红或者少分红。因此，集体 只得变通方式来经营土地，即：他们将土地出租给企业或者个人，或者由集体组织在土地上 建好厂房、仓库、店铺等出租。

《中华人民共和国土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土 地，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集 体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡镇村公共设施和公共事业建设批准使用农民集体 所有的土地的除外。”国务院1992年11月23日颁布的《关于发展房地产业若干问题意见的通 知》中规定：“集体的土地，必须先行征用转为国有土地后才能出让。如农村集体经济组织 以集体所有的土地资产用入股的方式，与外商联办企业，须经县级人民政府批准。”这个“ 除外”和“入股”本意是为兴办乡镇企业和农村公共事业开的法律的口子，但是也为农民规 避法律、出租土地，找到了变通的途径。

集体非农用土地使用权流转主要有以下特点：流转土地的，申报内容与实际使用情况往 往不一致。比如，兴办乡镇企业容易得到批准，那么许多非农用地申请报建报告都以 此为内 容，而实际上可以办成商场、店铺、酒楼等出租。流转土地的申请用地者和拆建者往往不是 实际建设使用者。流转土地一般是由村或管理区经济组织提出用地申请，办理拆建手续，由 承租方出资组织施工建设，土地使用权证有的办到出租方名下，有的办到申办企业的名下。承租方取得土地使用权的依据是一纸租赁合同或承包合同。行政部门很难发现其中秘密。集 体组织与投资人私下订立的合同与他们表面的合作、合资合同往往不一致。背后的合同基本 是土地、厂房等租赁合同，常见的有《土地使用权租赁合同》、《土地买卖合同》、《土地 转让合同》等，合同双方对土地的租赁期限、租金、付款方式、违约惩罚等，都有明确的规 定。合同期限一般较长，少则3至5年，多则20年、50年，有的甚至写明永久使用权。租金有 分期给付的，也有一次性给付的。

为了防范因企业经营不佳导致的集体土地利益受损，集体组织采用了一些“土办法”来 应对。为防止出现企业不交或者拖欠租金，一种办法是，在将土地租给企业之前，先向它收 取若干年的土地租金，有的村甚至将20年的租金都给收取了。这样，企业即便变卦，集体也 不用为收不到土地租金而担心了；另一种做法更为极端，就是当企业拖欠租金时，集体组织 以断水断电等来逼企业“就范”。这些办法尽管能在一定程度上保得集体之利，但从长远来 看，则 不利于当地工业化的推进，因为采取收多年租金的办法，加大了企业创办时的成本； 断电、断水的办法则会恶化当地的企业经营环境，逼使企业外迁和阻碍新企业的进入。

执法公正与现实公平的矛盾

在变通也不能保证集体利益的情况下，集体只得求助法律来解决。从南海市法院提供的 判案来看，当农民因纠纷走上法庭时，都会出现让他们难以接受的法律结果。出租土地和物 业大体有三种方式。其一，纯粹由集体组织向企业或个人出租土地，由对方在该土地上建造 厂房的，由于原告村集体组织将农村集体所有的土地出租用于非农建设，违反了法律的强制 性规定，法院判原、被告土地承租方所签订的《土地租赁合同》是无效合同，要求当事人将 因合同所取得的财产予以返还。其结果，作为土地出租方不仅得不到原合同中规定的土地租 金，还要将已经收取被告的租金退还承租方。其二，由集体组织向企业或个人提供厂房等，但集体组织所出租的物业没有办理非农的专用手续的，法院的判决对农民也不利。因为根据 法律规定，农村集体土地非经批准不得改变土地用途，而房屋出租必须取得合法的产权，在 此类案例中，由于集体组织擅自将农业用地改为工业用地，其所出租的厂房又没有取得房屋 所有权证，甚至没有办理报建手续，为此，法院也只能判决双方签订的《承包厂房场地合同 》无效。双方因无效合同所取得的财 产，都应返还。其三，名义上由集体组织向企业或个人 提供厂房，实际上集体组织只出租土地，由企业或个人在所承租的土地上出资盖厂房的，法 院也同样判定租赁合同为无效合同，农民无法得到出租土地的租金。

集体组织出租非农用地也是违法行为，此类土地租赁合同当然是无效合同。这种合同是 属于我国合同法第52条规定的以合法形式掩盖非法目的的合同。合同在内容上和形式上违反 了法律和行政诉讼法规，因而不具有法律效力。由于合同双方均出于故意过错，故合同从一 开始就是绝对无效。其判决结果就唯有：将土地使用权还给集体，土地租金返还交租者。如 果实际已经使用土地，建了建筑物，后果就严重了。法律规定，合同无效，土地返回所有者，但他不能取得建筑物的所有权。尽管建筑物是以土地所有权人的名义合法报建，但是承租 商为出资建筑方的，返还时，集体还要以建筑物和附着物的现值，返还不当得利，将建筑物 的投资返还给投资人，出租土地和厂房的投资风险转嫁给了集体。正因为法律不保护集体非 农用地租赁行为，就让一些坏人在承租集体土地和物业的过程中钻了法律的空子，坑害了农 民和集体，自己则谋取了非法利益。有些企业如果经营不下去了，就起诉。有些企业是在合 同期满之前，向法院起诉。比如合同是10年期限，到期后其地上建筑物得无偿归集体，于是 他们会在到了7～8年时，有意不交租金 以引起起诉，在法院认定合同无效后，集体还得向他 们返回建筑物的价值，他们反而能从集体拿回投资。目前在广东，从省到地市到县市级法院，都这样处理。这种结果对集体来说简直无法接受，法院的领导对此很苦恼，他们反映在处 理这类案子时压力太大，村民要示威。村民说，我们老老实实的，人家钻空子。骂法院不是 保护好人，是保护钻法律空子的人。

判案人员的执法是公正的，地产庭的负责同志告诉我们，有些案子他们是违心判下去的，集体和农民肯定是不接受的。这种社会现象违反了法律的公平原则，保护了坏人，如此众 多的能让坏人钻空子的案情频繁出现难道就不应该找找法律本身不适应社会经济发展的问题 了吗？也就是说，在现行法律下，地方政府所作出的变通，无论多么符合当地实际，也无论 它能给集体和农民带来多大福利，这种做法都无法绕开现行法律的约束。因为现行的《土地 管理法》、《农业法》、《民法通则》，出于保护耕地的目的，对集体土地转为非农建设用 地卡得死死的，而且对土地的出租设定了更为严格的限制。《土地管理法》第9条规定，国 有土地，农民集体土地可以给单位和个人使用。《农业法》第4条规定，国有土地和集体土 地可以依法转让。集体土地可以依法转让给单位或个人使用。但是，《土地法》第63条和《 民法通则》第83条，却又明确集体土地不能 出租、转让与出让。也就是说，按照现行法律，农民要将集体的土地这篇文章做活是不可能的。

完善有关农村集体非农用地法律是当务之急

南海在土地使用上所反映出的现实与法律的冲突，表明目前法律的规定已明显滞后于经 济发展的现实。不允许集体土地在转为非农用地以后的出租、转让的法律规定已严重制约经 济发展。

具体而言，第一，将农村集体土地转为国有，不利于农村的工业化和城市化。按照现行 政策规定，这两种性质的土地在参与工业化时，土地的价格差别太大。如果是农民自己将集 体土地非农化，其主要支出集中在搞填土等基础设施建设，即使加上购买异地土地农转非指 标，一亩地的费用也就几万元。而如果是变成国有土地，就是一般工业用地办出让手续，其 费用起码也要15万元。对企业来讲，地价如此高昂，是难以承受的，地方利用土地招商引资 以发展当地经济的愿意也只能落空。

第二，现行的法律法规鼓励的是让集体以自用的土地来办企业。据我们了解，在浙江温 州等地，广东的南海、顺德、东莞等地，凡是私营企业发达的地方，集体出租土地现象就较 为普遍。集体组织已经不会再去办企业了。他们出租土地，为一批批民营企业的不断壮大提 供了条件。我们的法律已经严重滞后于沿海发达地区的土地利用现状，甚至 违反了制定法律 条款的初衷。

第三，现行的土地法规在制定时，没有考虑到近几年大量乡镇企业改制的实际情况。企 业改制后的土地使用者已不是本集体组织，他们要么向农村集体组织交纳土地租金，但法律 不答应；要么通过国有出让获得土地使用，但成本太高。这是一个两难的困境。乡镇企业改 制后土地问题已对现行法律、法规的修正形成倒逼之势。

第四，无论是将土地转为国有，还是集体利用自己的土地自办企业，都无法保障土地非 农化以后农民的土地权益。在广东这类土地级差收益十分显著，农民已经觉醒了。有的地区，单靠国家强制的办法以使农民失去土地的做法已很难行得通。如果没有机制来保障土地非 农化后农民对土地级差收益的分享，其后患无穷。

第五，由于集体土地不允许出租，地方和企业只能采取变通的办法来应对。但是，这对 投资者也不利，因为他的资产长期处于高风险状态，无法建立长期预期。

10.国土局建设用地预审报件清单 篇十

1（用地单位）关于申请对×××项目进行建设用地预审的报告

2、建设项目预审申请文件和预审申请表（可以从市局网站下载专区下载）；

3、发改部门同意开展前期工作的意见（属备案类项目的，需提供发改等部门的备案文件；属经营性用途的，需提供规划部门初步选址意见）；

4、项目可行性研究报告；

5、项目所在地县（区）级土地利用总体规划图（标注出建设项目位置范围和走向）；

6、建设项目用地需修改土地利用总体规划的，应出具经相关部门和专家论证的规划修改方案、建设项目对规划实施影响评估报告和修改规划的听证纪要；

7、建设项目用地地质灾害危险性评估报告及备案意见；

8、建设项目用地是否压矿的证明材料。（以上资料各1份）

11.集体建设用地流转资料清单 篇十一

关键词：城乡统一；集体建设用地流转；市场；改革

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.02.022

Some Thoughts on the Rural Collective Construction Land's Circulation

GUO Lingxia1，2

（1.Land and Tourism School， Luoyang Normal University， Luoyang， Henan 471022， China； 2.Collaborative Innovation Center on Smart Tourism of Henan Province in Central Plains Economic Region， Luoyang， Henan 471022， China）

Abstract： The discussion on the construction a unified construction land market has been debated for many years， the decision of Eighth session of the Third Plenary Session of 18 has made specific provisions about releasing rural collective construction land. Based on this background， this paper made a re-combing and induction on the status of rural collective construction land's flow， then analyzed the positive and negative effects of the reform may bring to， and then proposed five reform and three considerations should be co-coordinated. This study has an important reference value for clarifying the context of the policy and clearly understanding the current situation and making the next response.

Key words： unity of urban and rural areas； circulation of collective construction land； market； reform

农村集体建设用地是指农民从事二三产业及其居住生活的空间承载地，包括农村居住用地、农村公共服务及基础设施用地、村办及乡镇企业用地等，土地产权为农民集体所有。现行法律禁止农村集体建设用地的流转，但这已经与当前的经济形势不相适应。因此，十八届三中全会决定放开农村集体建设用地流转市场。笔者基于城乡统一建设用地市场放开做出若干思考。

1 农村集体建设用地流转市场现状及存在的问题

1.1 主观上，现行的法律法规阻碍了农村建设用地流转市场

农用地关系粮食安全。国家通过法律法规约束人们的用地行为，实施土地用途管制，在一定程度上起到保护农地的作用。如今，城市土地已高度集约，但农村土地却大量闲置、粗放利用。由于国家相关法律法规的限制，农村集体建设用地市场还未完全放开，更谈不上与城市国有土地合为一个同地同价同权的市场。

1.2 客观上，经济建设和社会发展对建设用地需求旺盛，农村集体建设用地流转隐形交易活跃

国家禁止农转非，禁止农村建设用地流转，这跟过去农民生活水平低、对生活质量要求不高是相匹配的。当今，大批农民进城打工甚至落户，很多人有转出宅基地的意愿，一来使闲置宅基地资产化，二来可有进城买房的资金。国家不允许流转，而农民有流转的强烈动力，因此产生很多隐形流转行为。尤其在城郊，这种现象很普遍。法不责众，“违法”不违理的行为似乎没法惩治。在此境况下，隐形交易市场异常活跃。

1.3 思考：法律需要修订还是农民违法

法律是为维护统治阶级的利益，同时也维护公众利益。当法律规定和利益群体中的多数人的利益相悖时，就要思考法律本身是否合理。这时，政府需要做的不是去禁止这些违法行为，而该反思是否现行法律不合时宜了。因此，针对农村集体建设用地流转，不是农民违法了而是法律需要调整和修订了。

2 争论多年，改革终显力度和决心

放开农村集体建设用地流转市场，事关国家粮食安全、涉及国家利益、转型的摩擦成本等。真正要实施改革，必须经过充分论证和精心准备。我国最早从1990年允许国有土地使用权有偿流转，国有土地流转市场为经济建设和社会发展做出巨大贡献。但也应看到，由于工业化、城市化推进，大量农地变为建设用地，大量农民涌进城市，造成城市土地资源紧缺，存量用地接近极限。如何开辟新的土地资源解决城市用地之需成了重要任务。

同时，农村有大量闲置、低效利用的土地，如何盘活？特别是城郊，土地有市场，建设用地流转时有发生。而法律不允许，故产生矛盾：农民有地不生财，国家有地不能用。基于此，十七届三中全会做了重要决定，对农村集体建设用地做了新规定，明确提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场，为农民集体建设用地进入市场合法流转，以土地权益分享工业化和城市化成果提供通道。随后，十八届三中全会也明确提出要完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场。改革的决心增强了大家对建立城乡统一建设用地市场的期望。

3 改革后，可能带来的各种效应

帕累托最优是一部分人利益不变坏，其他人利益都变好。但是现实中难以实现。提前思考可能出现的种种问题，将来才能沉着应对。结合有关学者观点，笔者认为放开农村建设用地流转市场，可能会出现以下效应。

3.1 正面效应

3.1.1 农民的土地财产权得到保障和实现 放开农村集体建设用地流转市场，最大的受益者是持有农地和农村建设用地的农民，不再被政府强制或半强制的低价征地，也不会出现土地闲置而在城里无钱买房或投资的现象了。

3.1.2 土地资源的利用效率会大大提升 长期以来，农村土地所有权不明晰，农民无动力保护和集约土地，而其他主体又没权利使用。农村土地一直处于粗放和低效利用的状态，如放开农村集体建设用地流转市场，通过市场调节土地资源配置，会大大激发农民高效利用土地的积极性，且会大大提升土地资源的利用效率[1]。

3.1.3 有利于实现城乡发展一体化 长期以来的城乡“二元结构”不利于社会公平，不利于资源优化配置。因此在党的第十六次全国代表大会上提出要“统筹城乡经济社会发展”。之后，党的十八大进一步提出要“推动城乡发展一体化”。如何推进？制度是个大舵手，良好的政策可以解决很多难题。而土地政策对经济社会的影响深远而又重大，农村集体建设用地是否可以流转的问题又是土地政策中一个关键问题，如果放开，将会有力地推进城乡规划、基础设施、公共服务等方面的一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系[2]。

3.2 负面效应

3.2.1 政府的经济利益可能会受损 1993年分税制实施以后，地方政府财政吃紧，土地出让金成了很多地方政府创收的主要渠道，形成土地财政。如农村集体建设用地市场放开，地方政府不能从土地中拿钱，或通过土地拿钱的机会越来越少。因此，会对他们的经济利益产生不利影响。

3.2.2 集体建设用地市场可能会较乱，甚至会扰乱国有建设用地市场 任何政策从出台到实施进而走上正常运行轨道，都需要一个过程。且现在的很多政策之间有千丝万缕的联系，如果只改其一，其他的不改或改不到位，都会出现问题。尤其是土地政策，放开农村集体建设用地流转市场后，由于农村人口之多，素质之异质性，广大农村地区发展之差异性等都足以产生很多意想不到的事情。其中最有可能发生的就是“乱”，乱在随意将农地转为建设用地，乱在流转程序，乱在流转价格，乱在流转规模等。故一定要提前统筹考虑。

3.2.3 农民的谈判能力普遍较低，在交易过程中利益可能会受侵 放开农村集体建设用地流转市场，虽然会对农民产生益处，但并不意味着百分之百的农民百分之百会获得好处。农民普遍文化程度低、正式谈判能力较弱，当农民直接跟用地需求方交易时会处于不利地位。对此，需要大力提高农民的组织化程度，强化对土地的所有权，扩大农民保护自身不受侵害的民主政治权利[3]，助推农民顺利开展土地流转事宜。

4 实施中应注意的五个配套

放开农村集体建设用地市场，不仅对农村土地市场产生影响，还对城市建设用地流转市场产生影响。甚至还会影响到其他问题，因此要从城乡二元经济结构大体系中考虑[4]。具体而言，要注意以下几个配套改革。

4.1 土地产权制度的配套改革

完善土地产权制度，要开展土地登记确权工作（包括农村集体经营性建设用地、宅基地等），逐步建立好城乡统一的土地登记信息系统，实现方便查询、管理和服务功能[5]。推进农村集体土地确权登记发证工作能更好地维护农民权益、促进农村社会和谐稳定[6]。另外，农村宅基地权属有很多历史遗留问题，一户多宅问题还未彻底摸清及给出相应办法。这些问题都应该一并处理好，在此基础上做好确权发证工作[7]。

4.2 财税制度的配套改革

放开农村集体建设用地流转市场，势必对地方政府财政收入造成很大冲击，地方政府的事权并非因此减少，因此应该想办法让地方政府的财政收入有稳定的收入来源。当然，此外还有房产税、资源税等都应该做出相应的改革。

4.3 城乡金融体系的配套改革

农村集体建设用地流转放开后，意味着集体建设用地可以依法进行出租、转让、作价入股、抵押等。但据现行《担保法》规定，耕地、宅基地、自留山、自留地等集体所有的土地使用权不能抵押。这跟建立城乡统一的建设用地市场的目标是相对的。因此从《担保法》的规定到依据《担保法》行事的金融机构的相应制度都应该做相应调整。

4.4 户籍制度的配套改革

户籍制度的改革和土地制度的改革是相互制约又相互促进的，如果放开集体建设用地流转市场，而户籍制度没有改革，那只会限制集体建设用地的流转规模和实质性进展，反之亦然。因此，改革要多头并进，而户籍制度的改革，国家已经给了明确方向，就是全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

4.5 农村公共服务体系的配套改革

统筹城乡发展不仅是城乡面上要缩小差距，重要的是里子工程、民生工程上的均等化。拿义务教育来说，如仅放开农村集体建设用地流转市场，但教育资源不均，那对于想流入土地的人来说是一个制约因素，而这又会对想彻底离土或离乡的农民起绊脚石作用。另外，还要做好医保、社保、低保等领域的综合改革，彻底解决农民的后顾之忧。因此，既然要统筹城乡发展，破除城乡二元经济结构，不仅是放开集体建设用地流转、还要有其他配套[8]。

此外，还应注意：首先，放开农村集体建设用地流转市场，不等于国家弱化了保护土地资源、特别是保护耕地资源的力度。即便放开农村集体建设用地流转市场，政府保护土地资源，保护耕地资源的权利和责任也会凌驾于集体和个人之上，最严格地耕地保护制度，土地用途管制以及土地规划的约束力不会受任何影响[9]。其次，放开农村集体建设用地流转市场，不等同于征地行为的消失。即便实现城乡统一的建设用地市场，征地行为还会存在。市场配置不能自动提供国防、基础设施建设、环境建设等公地，需要国家征收集体土地所有权或国有土地使用权取得，故市场配置仍然需土地征收制度，但征地范围会缩小，征地补偿会更公平、透明和合理[10]。

参考文献：

[1] 张梦琳.农村集体建设用地流转对资源配置的影响评析[J].中国人口.资源与环境，2011（6）：44-48.

[2] 张岩松.统筹城乡发展和城乡发展一体化[EB/OL].（2013-03-19）[2016-01-02].http：//theory.people.com.cn/n/2013/0319/c40531-20834632.html，2013.3.19.

[3] 陈燕.城乡建设用地市场一体化的突破点及模式选择[J].福建论坛（人文社会科学版），2012（12）：31-37.

[4] 作者不详.土地改革：确权是基础，流转是核心，配套是关键[J].领导决策信息，2013，43：9.

[5] 张合林，贾晶晶.我国城乡统一建设用地市场构建及配套政策研究[J].地域研究与开发，2013（5）：119-122，127.

[6] 国土资源部、财政部、农业部.关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知[EB/OL]. （2011-05-18）[2016-01-02].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201105/t20110518_550028.htm

[7] 王超. 农村集体耕地和建设用地确权问题研究——以吉林省为例[J].农业经济问题，2014（3）：15-18.

[8] 饶永辉，刘卫东.农村集体建设用地流转制度管理改革分析[J]，决策与信息，2013（3）：269-270.

[9] 刘新华，张东辉.对构建中国城乡统一的土地市场的思考[J].中国国土资源经济，2012（1）：26-28，14，55.

12.集体建设用地流转资料清单 篇十二

农村集体建设用地是指依照法律程序申请、经国土资源管理部门批准的、使用集体所有的农村非农建设用地, 主要包括农民住宅用地、乡镇企业建设用地、乡镇或村级公共设施及公益事业用地。当前农村集体建设用地流转一直处于初始阶段, 主要体现为以下几种形式。

1. 农村集体经济组织或个人出租土地使用权

这是集体建设用地流转的主要形式。集体建设用地所有者或使用者将土地使用权出租并按年收取租金。主要有三种形式:其一, 集体所有者为出租主体, 将集体建设用地使用权或厂房出租给企业或个人, 集体收取租金。其二, 建设用地使用者为出租主体, 主要表现为村办企业以全部或部分土地出租, 以收取租金为企业盈利。其三, 农村村民个人出租房产, 连带出租土地使用权, 按期收取租金。这种情况在城乡结合部比较普遍, 并已成为城郊无地农民家庭的主要收入来源。

2. 企业或个人以土地使用权抵押融资

集体建设用地使用者将土地使用权作为融资的担保, 包括以地上建筑物抵押连带土地使用权抵押的情形。这主要存在于民营经济发达地区, 由于开办企业或经商的资金不足, 企业或个人大多以所取得的土地使用权进行抵押。

3. 农村集体经济组织直接转让土地使用权或所有权

集体土地所有者或土地使用者将建设用地使用权或所有权一次性转让给新的土地使用者。主要表现为:其一, 集体土地所有者将一定年期的建设用地使用权转让给受让者开办企业, 村委会或乡政府作为土地所有者收取转让金。其二, 集体土地所有者直接转让土地或以地合作开发建设商品住宅, 开发商分得部分商品房, 所占土地的使用权随之转移。其三, 建设用地原使用者 (企业或个人) 在土地所有者的允许下将一定年期或无限年期的建设用地使用权转让给企业或个人, 所有者收取一定转让金。

4. 农村集体经济组织以土地使用权作价入股

一是在乡镇企业合并、兼并及股份制改组中, 集体建设用地所有者或使用者以土地使用权作价入股、联营形式为合办企业的条件, 从而引致土地使用权转移。二是在基础设施项目建设中, 以集体土地使用权合作的方式进行流转。

5. 其他方式取得的土地使用权

符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的, 企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。

二、当前农村集体建设用地流转存在的主要问题

1. 法律制度不完善

现行相关法律制度在确定农村集体土地所有权权力内容的行使上有明显的不完全性。例如, 在集体土地使用权方面, 规定集体土地只能用于农业生产或农民宅基地建设、兴办乡镇企业或者乡 (镇) 村公共设施、公益事业, 而对能产生巨大经济效益的房地产开发经营活动, 法律明令禁止。在对集体土地建设用地的使用上, 《土地管理法》也做了如下规定:“农村集体土地所有的土地使用权, 不得出让、转让或出租用于非农建设, 但是符合土地利用总体规划, 并依法取得建设用地的企业, 因破产、兼并等情形, 致使土地使用权依法转移的除外”。这就造成实际操作性差。在收益权方面, 由于集体土地不能直接参与市场经营活动, 如房地产开发, 使得农村集体组织丧失了这部分土地收益, 农村集体经济实力难以壮大。此外, 由于国家征地的强制性, 集体土地所有者在如何处分自己土地时缺乏地位, 土地的大部分收益被政府拿走, 造成失地农民生活困难。为了获取更高的利益, 在市场经济的拉动下, 农村集体经济组织和村民将农用地充当建设用地进行交易, 对土地利用总体规划和城市规划实施及耕地保护政策造成冲击, 正常土地市场秩序受到严重干扰。

2. 土地流转不规范, 缺乏契约约束, 影响稳定

集体建设用地私下流转, 得不到法律的保护。在征地拆迁中, 往往因为补偿费用问题, 卖出方反悔, 要求收回所卖的集体土地和地上建筑物。因为交易双方的交易行为不被法律认可, 因此买方的权益得不到法律的保护, 造成交易双方的矛盾, 以致发生信访, 甚至流血冲突, 影响社会稳定。

3. 耕地保护制度受到冲击

过去, 农村集体建设用地流转必须通过征地途径, “低进高出”的特点突出, 征地前后土地价格相差甚远, 不可避免地造成农民心理失衡。一些农村集体受经济利益的驱动, 想方设法通过各种途径将耕地转为建设用地, 造成耕地的大面积减少。而耕地、基本农田的保有量关系到国家的粮食生产安全, 因此, 在治理、规范集体建设用地流转的过程中, 必须严格执行土地用途管制制度, 加强规划引导, 切实保护好耕地和基本农田。

4. 集体土地资产和国家土地收益大量流失

集体建设用地虽然是乡镇或村等集体经济组织所有, 但这些土地的增值源于国家或地方各级政府对配套基础设施和公共公益事业等多方面的投入, 以及土地所有者对土地的先期投入。长期以来, 集体建设用地的流转一直是自发的、无序的隐形交易, 谁交易谁受益, 这就造成了集体土地资产和国家土地收益的流失。

三、规范农村集体建设用地流转制度的对策和建议

1. 加快法制建设, 为流转提供法律保障

通过立法或修改、完善相关法律法规, 废除对农村集体所有土地的歧视性规定, 明确农村集体土地与国有土地同地、同价、同权, 全面推行集体建设用地使用权流转。在符合土地利用规划和用途管制的前提下, 允许农村集体土地和国有土地一样通过出让、租赁等方式向用地单位有偿提供建设用地使用权, 供其进行开发建设, 建立统一、开放、有序的土地交易市场体系。凡不属于法律明确的公共利益范畴的其他建设项目用地, 应当通过土地一级市场取得国有土地使用权, 没有国有土地可以提供的, 可以在符合土地利用总体规划和城镇规划的前提下取得农村集体建设用地使用权。第一, 应当符合土地利用总体规划, 不符合土地利用总体规划的企业破产后只能拆除地上建筑物、构筑物, 按土地利用总体规划确定的用途使用。第二, 必须是依法取得的建设用地使用权, 并随厂房等一同转移的, 如果是农用地, 或土地上没有房屋等设施的将不得转让。

2. 转变职能, 加强管理, 切实搞好流转服务保障

充分发挥政府的服务职能作用。各级政府依法监督、管理农村土地的合理使用, 为土地使用权流转提供法律、信息服务, 收集发布供求信息, 规范土地流转程序, 处理好各方面的利益关系。首先, 要严格土地规划管理, 加强土地利用总体规划的修编工作, 建立健全土地规划体系, 全面实施土地用途管制, 充分发挥土地规划在土地市场中的引导和调控作用;其次, 应加强农村土地的产权管理, 要结合第二次土地调查, 加快农村集体土地的登记发证步伐, 确保农民集体土地在进入市场前产权明晰, 没有权属争议, 并核发土地证书, 为集体土地进入市场提供完善准确的权属保障。

3. 建立健全配套制度, 严格规范集体建设用地流转

一是建立土地流转收益分配机制。建立农民应得土地收益和集体经济组织土地收益的监督机制, 加快建立集体土地流转收益管理办法以及农民社会保障措施等配套政策。二是建立地价评估机制。建立相应的地价体系及评估体系, 包括转让价格、租赁价格、抵押价格等, 健全集体建设用地价格评估体系。三是建立集体建设用地基准地价和最低价保护制度, 以及土地价格评估备案制度。四是建立健全农村集体建设用地 (宅基地) 复垦置换机制, 切实解决“一户多宅”、超标准占地、违法违规用地等遗留问题。五是调整税收政策, 使集体土地的流转和国有土地的流转都需要缴纳相同的税种、税额, 为达到集体土地和国有土地的同地、同权、同价、为集体土地市场和国有土地市场搭建同一平台的最终目标奠定基础。六是搞好信息公开查询工作、指导签订各有关文书、产权变更登记政策咨询等相关配套工作。

4. 严格土地执法监察, 依法治理土地流转

农村集体建设用地流转过程中, 土地违法行为时有发生, 究其原因, 既有村民或农村干部法制观念淡薄问题, 也有法律宣传、执法不到位的问题。因此, 应建立“政府主导、职能主抓、联防联控、以建促保”的耕地保护长效机制, 因地制宜, 深入持久地开展耕地保护工作, 杜绝各种违法违规用地现象, 坚守耕地红线, 切实加强县、乡 (镇) 土地执法监察队伍建设, 建立健全执法监察网络体系, 及时发现、制止和查处土地违法行为。