农村集体建设用地 “入市”坚冰难破

农村集体建设用地 “入市”坚冰难破（共4篇）

1.农村集体建设用地 “入市”坚冰难破 篇一

XX县农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）

第一章

总

则

第一条

为探索建立“同权同价、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度，根据《中华人民共和国土地管理法》，结合试点地区经验做法，制定本办法。

第二条

本办法所称农村集体经营性建设用地，是指存量农村集体建设用地中，土地总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服和经营性基础设施等经营性用途，并经依法登记的土地。

本办法所称农村集体经营性建设用地入市，是指农村集体经营性建设用地使用权以出让、租赁、作价出资（入股）等有偿方式进入土地市场交易的行为。

第三条

集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价，依法享有出让、租赁、作价(出资)入股、转让、出租、抵押等权能。

第四条

县政府成立农村集体经营性建设用地入市领导小组，统筹指导、管理全县集体经营性建设用地入市工作；保障入市主体依法参与入市工作，并承担响应义务；保障土地使用者的合法权益，及时解决集体经营性建设用地入市出现的问题。

第二章

产权管理和权利义务

第五条

加快全县农村集体建设用地所有权和使用权确权登记颁证工作，落实建设用地的用益物权，保障土地所有者和使用者的合法权益。

第六条

符合规划、依法取得的农村集体经营性建设用地所有权人，对其拥有的集体经营性建设用地具有占有、使用、收益和处置的权力。依法取得的农村集体经营性建设用地使用权人，其使用方式、最高使用年限和国有建设用地相同，在使用期限内享有转让、出租、抵押权能。

第七条

农村集体经营性建设用地使用权依法入市，不改变土地的所有权。

第八条

农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、作价出资（入股）以及转让、出租和抵押时，其地上建筑物、其他附着物一并处分。

第九条

入市的农村集体经营性建设用地应履行与国有建设用地同等义务，承担响应的基础设施建设义务，并按规定缴纳相关税费和土地增值收益调节金，在国家建设需要时有偿退出。

第十条

农村集体经营性建设用地入市主体为具有土地所有权的农村集体经济组织或是代表其所有权的组织。

农村集体经营性建设用地属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织代表集体行使所有权。

第十一条

入市主体以全资方式设立的土地专营公司、土地股份合作社、集体资产管理公司等具有法人资格、从事土地专营业务的市场法人，经集体经济组织书面委托授权，可在授权范围内代理实施农村集体经营性建设用地入市事项。

第三章　入市途径和条件

第十二条

农村集体经营性建设用地的入市途径：

（一）就地入市。

符合条件的集体经营性用地，就地以出让、租赁和作价出资（入股）等方式入市。

（二）调整入市。

村庄内零星、分散的集体经营性建设用地，可以通过相关规划调整、占补平衡，报市、县政府批准后，按规划方案异地入市。

（三）整治入市。

经整治后的村庄建设用地，在优先保障居民住房安置等用地后，规划为经营性用途且不予征收的集体建设用地在确定产权归属后可依法入市。

第十三条

农村集体经营性建设用地入市应当符合下列条件：

（一）符合土地利用总体规划、城乡规划以及用地、产业、环保政策等要求；

（二）土地权属清晰，并经依法登记；

（三）地上建筑物、构筑物及其他附着物已补偿到位，或经所有权人书面同意随土地一同入市流转；

（四）拟调整地块在入市交易行为发生前复垦为农用地，且不得小于拟入市地块面积，并经验收确认。

拟入市地块涉及占用耕地的，拟调整地块复垦为耕地的面积和质量，不得小于和低于所占用的耕地；

（五）拟入市地块面积不得大于拟调整地块面积；

（六）整治地块权属各方应当以书面形式签订响应的土地整治协议。

土地整治协议应当包括整治地块的位置、范围、土地权属调整等事项，作为集中整治后，重新划分宗地和确定产权归属的依据。

（七）法律、法规规定的其他条件。

第十四条

有下列情形之一的农村集体经营性建设用地不得入市：

（一）土地或地上建筑物、其他附着物权属有争议的；

（二）司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或以其他形式限制土地权利的；

（三）已办理抵押登记，但未取得抵押权人书面同意的；

（四）没有明确土地使用条件的；

（五）法律、法规规定的其他情形。

第四章　出让、租赁、作价出资（入股）

第十五条

本办法所称农村集体经营性建设用地使用权出让，是指具有土地所有权的农村集体经济组织，将一定年限的农村集体经营性建设用地使用权出让与土地使用者，由土地使用者按照合同约定支付土地出让金给农村集体经济组织的行为。

本办法所称农村集体经营性建设用地使用权租赁，是指具有土地所有权的农村集体经济组织，将一定年限的集体经营性建设用地使用权租赁给土地使用者，由土地使用者按照合同约定支付租金给农村集体经济组织的行为。

本办法所称农村集体经营性建设用地使用权作价出资（入股），是指具有土地所有权的农村集体经济组织，根据法律规定以及出资协议约定，将一定年限的农村集体经营性建设用地使用权进行评估作价入股，与他人以合作、联营等形式共同兴办企业的行为。

第十六条

农村集体经营性建设用地使用权出让应当采取招标、拍卖、挂牌方式公开交易；农村集体经营性建设用地使用权租赁可以采用招标、拍卖、挂牌或者双方协议的方式交易；农村集体经营性建设用地使用权作价出资（入股）采用双方协议的方式交易。法律、法规另有规定的除外。

第十七条

农村集体经营性建设用地使用权出让、作价出资（入股）最高年限，不得超过国家规定国有建设用地同类土地用途的最高年限，具体年限按下列用途确定：

（一）工业用地50年；

（二）教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；

（三）商业、旅游、娱乐用地40年；

（四）综合或者其他用地50年。

农村集体经营性建设用地使用权租赁可根据具体项目需要确定使用年限，一般应不低于5年，最长不得超过20年。

第十八条

农村集体经营性建设用地使用权可以采取先租后让、租让结合的供地方式。先租后让的租赁年限一般为5年，最高不超过10年，与后续出让年期总和不得超过该宗土地用途在第十七条中所确定的最高年限。

第十九条

农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁和作价出资（入股）按下列程序进行：

（一）申请。

符合本办法规定的入市条件的，通过村内四议两公开程序，经农村集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表表决同意后，农村集体经济组织可以向所在地乡（镇）政府递交入市申请书，并提交农村集体经济组织成员或村民代表的正式表决书等相关材料。入市申请书应当写明拟入市宗地位置、权属、地上附着物等基本情况。

（二）审查。

乡（镇）政府对拟入市地块的使用现状、权属状况、地上附着物状况等进行初审后，出具是否同意入市的初审意见，并上报县自然资源部门。县自然资源部门根据初审意见，同县发改、工信、环保等部门对拟入市宗地是否符合入市条件进行审查。经审查符合条件的，县自然资源部门依据控制性详细规划或村庄规划，出具土地使用条件，向入市主体发出同意入市意见书。

（三）地价评估及入市方案拟定。

对审查同意入市的宗地，由入市主体委托有资质单位进行地价评估，拟定入市方案。入市方案应当包括但不限于以下内容：入市宗地位置、面积、权属、土地用途、土地使用条件、使用（入股）年限、土地评估价格、配置方式（出让、租赁、作价出资入股）、作价出资（入股）金额、分红比例或方式、入市交易方式（协议、招标、拍卖、挂牌）等内容。

县自然资源部门应指导入市主体根据宗地评估价格、产业政策等因素，集体决策确定入市底价。入市底价不得低于入市成本，不得低于出让宗地所在区域的基准地价。

（四）入市方案表决。

入市方案应当经本集体经济组织村民会议三分之二以上成员或村民代表表决，形成正式表决材料。农村集体经营性建设用地属乡（镇）集体经济组织所有的，入市方案应当经乡（镇）党政联席会议或乡（镇）长办公会议集体研究决定。

（五）入市方案审批。

入市方案经表决通过后，入市主体将入市方案提交给县自然资源部门，经县自然资源、发改、工信、环保等部门审查后，报请县人民政府批准。

（六）公告及交易。

入市方案经批准后，县自然资源部门在相关媒体上发布入市交易公告。公开出让的，参照国有建设用地使用权招标、拍卖、挂牌出让程序执行。

（七）签订成交确认书及公示。

交易成功后，交易双方须在交易现场签订成交确认书。交易结束之日起10个工作日内，县自然资源部门应当在相关媒体上发布交易结果公告。入市主体在村（居）务公开栏上公示交易结果。

（八）签订合同。

公告（公示）结束后，交易双方应当按照成交确认书约定的时间签订《农村集体经营性建设用地使用权出让（租赁、作价出资入股）合同》（以下简称《合同》）。

第二十条

土地使用者应当在《合同》签订后60日内付清成交价款。逾期未支付的，出让方（入市主体）有权解除《合同》，并可请求违约赔偿。

第二十一条

出让方应当按照《合同》约定，提供土地使用权，未按《合同》约定提供土地使用权的，土地使用者有权解除《合同》，并可请求违约赔偿。

第五章　转让、出租、抵押

第二十二条

本办法所称农村集体经营性建设用地使用权转让，是指农村集体经营性建设用地使用权以出让、租赁、作价出资（入股）方式交易后，土地使用权人将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与等。未按《合同》规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。

本办法所称农村集体经营性建设用地使用权出租，是指以出让、租赁、作价出资（入股）方式取得农村集体经营性建设用地使用权后，土地使用权人将其再转租给他人的行为。承租人未按土地使用权合同规定的期限或条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租。

本办法所称农村集体经营性建设用地使用权抵押，是指土地使用权人不转移对土地的占有，将该集体经营性建设用地使用权作为债权担保的行为。已办理土地登记，取得不动产权证的农村集体经营性建设用地可以设定抵押。农村集体经营性建设用地使用权以租赁方式入市的，租赁期间，出租人与承租人均不得为其设定抵押。

第二十三条

农村集体经营性建设用地使用权转让、出租，应当符合下列条件：

（一）不存在本办法第十四条规定的禁止入市情形；

（二）按照《合同》约定，履行支付成交价款或分配股权的义务，取得不动产权证书；

（三）按照《合同》约定的期限和条件投资开发；

（四）投资开发须达到开发投资总额的25%以上，并由有资质的评估机构出具投资审计报告予以确认；

（五）法律、法规及《合同》约定的其他条件。

第二十四条

农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押的，应当签订书面合同。合同不得违背国家法律、法规和原《合同》的规定。转让、出租原土地使用权的，原土地使用者的权利、义务随之转移。

第二十五条

农村集体经营性建设用地使用权以租赁方式入市的，租赁期间出租人不得将其转让、作价出资（入股）。确需转让、作价出资（入股）的，须征得承租人同意或在解除租赁合同之后进行。

以租赁或作价出资（入股）方式入市的农村集体经营性建设用地使用权出租，应征得土地所有权人的书面同意。原《合同》就是否允许出租及条件进行过约定的，从其约定；未约定的，须经代表其所有权的集体经济组织三分之二以上成员或村民代表表决同意。

第二十六条

通过转让、出租取得的土地使用权或他项权利，其使用年限为原出让、租赁或作价出资（入股）合同确定的使用年限减去原土地使用权人已使用年限后的剩余年限。

第二十七条

土地使用权转让的价格应当经过评估。土地使用权转让价格明显低于市场价格的，入市主体有优先购买权。

第二十八条

已设定抵押权的，抵押人到期未能履行债务或者在抵押合同期间宣告解散、破产的，抵押权人有权依照国家法律、法规和抵押合同的规定处分抵押财产，并对处分所得享有优先受偿权。

因处分抵押财产而取得土地使用权和地上建筑物、构筑物及其他附着物所有权的，应当办理土地变更登记。

抵押权因债务清偿或者其他原因而消灭的，应当办理注销抵押登记。

第六章

开发建设管理

第二十九条

依法取得农村集体经营性建设用地的使用权人，应按照法律法规有关规定和《合同》约定的开发期限、土地用途和土地使用条件开发利用土地。

第三十条

因城乡规划调整等原因，确需改变土地用途或土地使用条件的，土地使用权人应当向县自然资源部门提出申请，县自然资源部门审核同意，报县人民政府批准后参照国有建设用地响应程序办理。

第三十一条

土地使用权人擅自改变《合同》确定的用途或土地使用条件的，应按照《合同》约定承担违约责任，并由县自然资源部门参照国有建设用地管理的有关规定依法查处。

第三十二条

土地使用者依法取得的土地使用权，在合同约定的使用年限届满前不收回。合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订合同，并依照规定支付响应价款。

第三十三条

有下列情形之一的，农村集体经济组织可以收回集体经营性建设用地使用权：

（一）为实施村镇规划、乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；

（二）用地单位和个人未按合同约定或者批准文件规定的用途和期限使用土地，又拒不改正的；

（三）因用地单位和个人原因造成土地闲置满两年的；

（四）集体经营性建设用地使用权流转期限届满未申请续期或虽申请续期但未获入市主体同意的；

（五）因撤销、迁移等原因停止使用土地的；

（六）法律、法规规定的其他情形。

依照前款第（一）项规定收回集体经营性建设用地使用权的，应当根据土地使用者使用土地的实际年限和开发利用土地实际给予响应补偿。

前款第（三）项规定的土地闲置情形，由农村集体经济组

织参照《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）认定。

第七章

收益分配

第三十四条

国家通过征收土地增值收益调节金来平衡集体经营性建设用地入市和国有建设用地出让过程中，国家和集体之间分享比例的平衡。农村集体经营性建设用地入市一级市场，入市主体需按入市土地的不同用途缴纳土地增值收益调节金，工矿仓储用地20%、经营性基础设施用地25%，商服用地35%，土地受让方按成交价款的4%缴纳与契税相当的调节金，入市二级市场转让、出租的，按土地增值收益的20%缴纳调节金。

第三十五条

以招标、拍卖、挂牌方式出让土地的，土地增值收益调节金按比例从土地出让成交价款中计提缴纳。

以租赁方式交易的，土地增值收益调节金按比例从租金中计提缴纳。

以作价出资（入股）方式交易的，土地增值收益调节金按比例从作价出资（入股）金额或评估价值款中计提缴纳。作价出资（入股）金额与县自然资源部门审核确认的评估价不一致的，以价格高者为准。

第三十六条

改变土地用途或土地使用条件所产生的土地增值收益，从改变土地用途和提高容积率所补缴的土地出让金中计提，土地使用权人应当按照本办法第三十四条规定的计提比例，向县自然资源部门缴纳土地增值收益调节金。

第三十七条

农村集体经营性建设用地使用权交易双方按本办法规定支付成交价款和调节金后方可向县不动产登记机构申请办理不动产权登记。

第三十八条

农村集体经营性建设用地入市取得的土地纯收益，在留取土地增值收益调节金后属于农民集体经济组织所有。

第三十九条

县政府制定农村集体经济组织集体经营性用地入市收益分配指导意见。集体留存和集体人员分配由三分之二以上村民或村民代表讨论决定，以一定比例或各种方式分配到农民手里，确保全体成员享受到集体土地入市带来的财产性收入合理、公平地增加。

第四十条

乡(镇)人民政府要指导和监督农村集体经济组织合理使用留存集体的土地增值收益。留存集体的土地增值收益纳入农村集体资产管理，纳入村务公开内容，定期向本集体经济组织成员公布。

第四十一条

县农业、财政部门要加强对土地增值收益资金的监督管理，并接受审计监督与监管。

第八章

法律责任

第四十二条

农村集体经营性建设用地入市同国有建设用地享有相同的法律地位。作为入市的农村集体经济组织和具有土地使用权的企业、法人或自然人，都应遵守相关的法律法规规定，严格履行各自的权力和义务，确保集体经营性建设用地入市工作规范有序。

第四十三条

违反本办法规定，买卖或者以其他形式非法转让集体经营性建设用地使用权的，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条的规定处理。

第四十四条

擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，或者擅自将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，依据《中华人民共和国土地管理法》第八十二条的规定处理。

第四十五条

农村集体经济组织要在乡(镇)人民政府的指导下，规范其内部组织结构，严格依法依程序处理集体经济组织内部事务。集体经营性建设用地合同签订后，即具有市场法律地位，受国家法律保护。集体经济组织不能以内部成员反悔不同意或村委会换届等原因，擅自撕毀合同，阻挠土地使用者使用土地。

第四十六条

农村集体经济组织要加强对集体经营性建设用地入市工作的后续开发管理，发现问题，应立即制止、予以纠正，并及时向县自然资源部门报告。

第四十七条

国家工作人员或农村集体经济组织经营管理者，在集体经营性建设用地入市交易及后续开发管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、弄虚作假的,或者擅自侵占、挪用集体经营性建设用地入市收益的，由所在单位或者上级机关依法给予处分；构成犯罪的，依法移送司法机关追究其刑事责任。

第九章

附

则

第四十八条

本办法自公布之日起实施。实施期间，如国家和省、市出台相关政策，按其规定执行。

第四十九条

本办法由县农村集体经营性建设用地入市领导小组负责解释。

附件：XX县农村集体经营性建设用地入市领导小组成员名单

附件

XX县农村集体经营性建设用地入市领导小组成员名单

组

长：XX

县委常委、常务副县长

副组长：XX

县政府办副主任

XX

县自然资源局局长

成员：XX

县发展和改革局局长

XX

县工业和信息化局局长

XX

县财政局局长

XX

县住房和城乡建设管理局局长

XX

县水务局局长

XX

县农业农村局局长

XX

县审计局局长

XX

县行政审批局局长

XX

县林业局局长

XX

市生态环境局XX分局局长

XX

县税务局局长

XX

中小企业发展促进中心主任

各乡镇政府乡镇长

领导小组下设办公室，办公室设在县自然资源局，办公室主任由XX兼任。

2.农村集体建设用地 “入市”坚冰难破 篇二

20世纪90年代以来, 在我国经济快速发展的过程中, 一方面乡镇企业大量倒闭, 建设用地闲置现象突出, 另一方面随着城镇化进程的加快, 对建设用地的需求急剧上升。在此背景下, 一些地区开始出现私下流转农村建设用地的现象。21世纪初, 我国已开始制定一系列方针政策来探索性地推动集体建设用地流转, 之后集体建设用地从规范流转步入了逐步开放阶段。2013年, 我国开始明确提出规范、推动农村集体经营性建设用地入市。2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出, 在符合规划和用途管制前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价, 建立城乡统一的建设用地市场。2015年1月, 中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》, 标志着我国正式从中央层面开始实施农村土地制度改革。2015年2月27日, 全国人大常委会通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县 (市、区) 行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》, 标志着农村集体经营性建设用地入市改革试点进入了具体实施阶段。我国逐步放宽农村集体经营性建设用地入市限制, 是市场经济发展的必然趋势, 也符合我国国情的客观要求。

农村集体经营性建设用地入市对于提高土地资源配置效率, 促进社会经济发展起到了积极作用, 但与此同时, 我们必须明确集体经营性建设用地在入市过程中面临的一系列问题, 尤其体现在入市配套制度不完善、产权制度不健全、收益分配机制不合理三大方面。这三大问题是开展此项改革的试点地区需要全力克服的困难, 若得不到妥善处理, 势必会影响集体经营性建设用地的入市进程, 并引发一系列社会矛盾。

1 农村集体经营性建设用地入市的配套制度

1.1 集体经营性建设用地的入市配套制度存在的问题

1.1.1 土地入市的相关政策引导宣传不到位。

相关部门对土地入市宣传的重要性认识不足。宣传力度小, 宣传手段单一, 更多的时候只是停留在官方的文件没有做到走村入户等适合农民接受的方式, 导致农户不了解国家政策, 不了解入市的实际意义, 误解入市目的的现象也时有发生, 阻碍了土地入市工作的顺利进行。

1.1.2 相关法制不健全。

与英、美、法、日等发达国家的农村土地入市历史对比发现, 我国目前在土地入市方面的立法仍十分欠缺。概念界定模糊, 政策不够明确、许多条款相对陈旧等问题, 难以有效引导我国当前农村集体经营性土地入市。首先, 农地入市中的法律关系不明确。目前农村土地使用权入市有一部分是向农家的亲朋好友转让, 或者抛荒后由村内组织委托他人或自己代为受让, 没有法定的程序和具有法律效力的入市合同, 十分不规范。二是农地入市的责权利不明确。入市后的相关权限、土地保护、流转费率等很多方面都模糊不清, 导致入市双方的责任权利界定非常混乱, 入市纠纷不断。

1.1.3 农村社会保障制度不健全。

土地是农民的衣食父母, 其重要性不言而喻, 越是经济不发达, 就越是依赖土地, 因此, 农民对土地存在特殊情感, 不愿轻易转让土地。尤其是农村的社会保障体系仍不健全, 很多农民没有参加合作医疗和养老保险, 即使已经参保的农户获得的补助也十分有限, 所以农民担心土地转让之后的保障问题导致其不愿意出让土地。

1.2 完善集体经营性建设用地入市配套制度的措施

1.2.1 完善土地入市的相关法律体系。

政府应对目前农村土地入市过程中程序、要求、维权途径等深入研究, 尽快作出详细而明确的规定, 帮助农民制定合法的合同样本, 并对现有的《土地管理法》、《农村土地承包法》中陈旧的条款进行修订, 使农村土地入市真正做到有法可依, 有法必依。积极引导农民对土地进行有序入市, 切实保护农民的利益。政府应该依据法律并且结合当地土地的基本条件, 引导鼓励农民积极参与入市, 同时要有效控制土地入市过程中的强制行为, 保障土地用途不变, 确保农业的综合生产能力不断提高。

1.2.2 完善农村社会保障体系。

一是加强财政投入力度, 提高政府社保资金在农民社保基金中比例, 通过土地入市逐步提高农村社保基金吸引农民参保;二是制定土地入市养老保险办法, 建立土地入市养老保险管理机构, 制订详细的养老金缴费领取方案, 使农民没有后顾之忧;三是改革现有户籍制度, 打破农村劳动力转移到城市的屏障, 调整在户籍制度上的不合理的社会福利分配, 确保土地入市工作的顺利进行。

1.2.3 建立市场机制, 完善土地入市。

一要完善各级土地入市管理服务中心, 建立农村土地入市信息平台, 及时收集发布土地入市信息, 建立土地入市纠纷调处机制, 解决因入市可能产生的诸多矛盾;二要成立农村土地评估机构, 负责土地如分等定级和价格评估等量化工作, 为入市双方的公平交易和政府加强土地管理提供科学依据;三要积极发展市场中介组织, 建立多层次、全方位开放的土地入市市场机制, 依靠市场调节完善入市机制, 降低土地入市成本;四要建立土地撂荒惩罚机制, 对农民不愿耕种又拒绝入市而造成的土地荒置, 每一年由村委会组织按规定征收相关的撂荒费。

2 农村集体经营性建设用地的产权制度

2.1 我国农村集体产权制度存在的问题

回顾我国农村土地改革历程, 土地使用权的改革是重点, 从最初的15年不动地到30年不动, 再到后来的长久不动, 但是诸多措施却始终未能解决农民对土地只有使用权没有所有权的状况。越来越多的政策和法律制度着眼于强化产权保护和农村土地市场化, 但长期存在的顽疾土地国家所有和集体所有的二元体制依然存在, 农民和集体之间在集体土地的财产权利仍然难以界定。土改新政并不能改变“二元土地产权”的制度格局, 短期内, 城乡分治的土地市场现状难以改变。

土地确权登记颁证是农村土地制度改革的基础性工作, 但问题重重, 要完成土地确权登记的前提是对农民土地进行精确的测量, 目前来看, 这项工作难度很大, 农村的土地普遍存在面积不准、数据不清的现象, 如宅基地面积普遍超出标准面积, 根本没有承包地块、合同、证书等, 这些问题在一定程度上阻碍了集体经营性建设用地的入市进程。

2.2 有效推进集体经营性建设用地产权制度改革的对策

2.2.1 明确产权主体, 规范职能权利。

只有明晰集体建设用地使用权, 农民的流转行为才能合法化, 农村集体经营性建设用地才能有序入市。明确集体建设用地所有权主体, 划定三级农民集体所有的土地所有权及其权能;明确集体土地所有权人享有平等的法律地位及各项权利;明确各集体成员的知情权、参与权和决策权等民主权利, 建立农民集体内部决策机制和程序;明确按照法律程序选取集体土地所有权行使代表, 并由代表大会集体讨论行使农民集体代表的权利、义务和责任。

2.2.2 严格执行土地权证登记发放工作, 健全登记备案系统。

一是成立农村集体土地登记小组, 勘界确权、对权属不清的地块以及“四荒地”等自然资源重新进行核实登记颁证, 并明细配套措施, 达到每一个问题都可依据相应的政策予以解决。二是制定详细的土地权证登记颁发程序, 对于承包地块、证书等未明确到户的, 必须明细到户, 同时做好合同、证书的补签、补订和补换工作, 对各种违法违规行为严肃处理, 切实保障集体成员的土地权利。三是建议利用把遥感技术、地理信息系统和全球定位系统结合起来的3s技术全方位开展地籍调查、核实工作, 提高测绘精确度。同时国家应对地方政府加大测绘资金支持, 以确保土地测绘工作的顺利进行及测绘数据的连续性、实用性。

2.2.3 加强技能培训, 转变思想观念。

农民对土地流转的认识水平及对农地的改造、利用程度, 直接影响到农村集体经营性建设用地的入市成效。一方面应积极宣传, 加强我国农民对世界先进农业经济的认识。另一方面对农民提供实用性的技能培训, 培养新型职业农民, 同时政府应加大扶持力度, 鼓励有能力、有意愿的农民创办家庭农场和农产品加工、营销企业等符合社会主义市场经济发展要求的现代农业组织。

3 农村集体经营性建设用地入市的收益分配

农村集体经营性建设用地入市后的土地收益分配, 是集体经营性建设用地入市改革的关键, 收益分配是否合理, 直接关系到改革的成败和社会的稳定。但此次改革试点采取“封闭运行、风险可控”的原则, 各地实际情况差异又很大, 加之各试点直接入市的案例较少、经验不足, 使得各改革试点并没有在全国形成公开透明、可复制、易推广的流转收益分配机制。不过, 可以肯定的是集体经营性建设用地是集体建设用地的一项重要组成部分, 通过分析现实中集体建设用地在流转收益分配方面所面临的问题, 来揭露和防范集体经营性建设用地入市后可能面临的收益分配问题, 在理论分析中不失为一种可行性较高的方法, 对具体入市实践也存在深刻的指导意义。

3.1 入市后在流转收益分配方面面临的问题

3.1.1 地方政府与农村集体组织之间的利益协调。

在集体建设用地首次流转收益分配过程中, 地方政府是否作为流转收益的主体参与收益分配, 以及市、县 (区) 、乡 (镇) 三级地方政府是否均参与收益分配, 各地存在差异。同时对于地方政府、原土地所有者和土地所有者, 如何合理分配集体建设用地在再次流转中所形成的土地增值收益, 各地也存在差异。与集体土地被征后入市流转相比, 集体经营性建设用地直接入市会首先触及地方政府的利益, 直接导致地方政府的财政收入减少。因此, 在设计农村集体经营性建设用地入市收益分配机制时, 应首先考虑到如何解决由于建设用地流转方式改变所造成的地方财政收入失衡, 以及如何协调地方政府与农村集体组织之间的收益分配关系等方面的问题。

3.1.2 农村集体组织与集体成员之间的利益关系。

虽然相关法律条文并没有明确规定建设用地流转收益最终归农村集体组织所有还是归集体成员所有, 但在建设用地流转实践中, 乡镇政府和村委会往往掌握着集体建设用地流转的决策权、定价权和收益分配权, 而农民集体成员作为真正的土地所有权人, 其所享有的自主决策权、收益分配权等权益往往会大打折扣。相应的, 在农村集体经营性建设用地入市时, 谁能作为土地所有权人来履行行使决策权、收益分配权等权益的职能, 以及入市后所取得的流转收益, 在农村集体组织与集体成员之间应以何种比例和方式进行分配才能真正保障农民的权益, 是各改革试点在设计集体经营性建设用地入市收益分配机制时不可回避的问题。

3.1.3 相关土地权利人之间的利益均衡。

在集体建设用地的规划限制下, 人们会较多的考虑到失地农民的权益, 而忽略那些被规划为基本农田、永久限定为农业用途的土地权利人的权益。但事实上, 同是作为集体土地产权人, 失地农民和被永久限定为农业用途的那部分土地权利人应享有同等的收益权益。因此, 在设计集体经营性建设用地入市收益分配机制时, 由于各地土地资源禀赋、区位和用途管制等因素的不同而造成的土地权利人之间的利益不均衡问题同样不容忽视。

3.2 完善入市收益分配机制的政策建议

3.2.1 明确政府职能, 转变政府角色。

政府作为市场监督者, 在首次流转过程中不能参与入市收益分配, 但政府基于对集体经营性建设用地入市试点地区的各项基本投入所产生的土地增值收益, 可通过税收手段依法享有。同时可设置与集体经营性建设用地入市改革相匹配的税费机制, 并尽量贯彻“让利于民”的原则, 减轻各方税负负担。这样既可以在保证地方政府财政收入的同时, 调动其改革的积极性, 又可以通过政府税收收入的分配功能调节各地区利益, 防止出现因规划限制而造成的土地权利人之间利益不均衡的问题。

3.2.2 保障农民依法行使决策权和收益分配权。

对于产权主体明确的集体经营性建设用地, 尽可能保证农民成员作为土地受益人, 并依法行使自主决策权、入市流转收益分配方案的参与权等权益。对于当前产权不明晰的集体经营性建设用地, 可发展多种形式的股份合作, 将土地收益折合成股份, 切实落实到每个集体组织成员手中, 并明确由此产生的占有、使用、支配和收益权能, 最大限度地提高集体成员收益。

3.2.3 明确入市流转收益的使用范围。

就当前我国大多数农民生活水平较低, 抗风险能力较差的状况而言, 国家对入市流转收益的用途管理不易全面放开, 应当切实保障用于农村基础设施建设和集体成员社会保障支出的收益在全部入市流转收益中的所占比重。但从长远来看, 以法律形成把入市收益权完全界定给集体组织成员, 把收益全部分配给集体组织成员, 是大势所趋。对于农村基础设施和公共事业建设的费用, 可由村民通过民主程序, 共同筹取资金进行支付。

摘要：农村集体经营性建设用地入市是社会主义市场经济发展的必然趋势, 对全面深化农村改革有着重要意义, 但在具体实践过程中凸显出集体经营性建设用地入市的配套制度不完善、产权制度不健全、收益分配机制不合理三大问题。从我国实际情况出发, 结合相关法律法规对该三大难点进行了分析, 并针对如何完善入市配套制度、健全入市产权制度以及制定合理可行的入市收益分配机制提出了具体实施建议。

关键词：集体建设用地,集体经营性建设用地入市,土地产权,收益分配机制

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3.农村集体建设用地 “入市”坚冰难破 篇三

一号文件“农村集体建设用地与国有土地同等入市”

新世纪以来指导“三农”工作的第11份中央一号文件1月19日发布。首次提出：赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。

一号文件最抢眼的就是进一步明确了农民在土地上的财产权利。在明确权利的基础上，既启动了农业市场化改革大幕，为农业改革注入了持久的活力，又为农村建设用地规范入市打开了通路。这对房地产市场将产生深远影响，长远来看，会打破地方政府对土地一级开发的垄断。大幕已启，农业改革的长征已经上路。

姜大明

“不再增500万以上人口城市建设用地”

国土资源部部长、国家土地总督察姜大明1月10日说：中央要求东部三大城市群发展要以盘活土地存量为主，今后除生活用地外，原则上不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地。

有专家论证：此次国土部控制的将主要是生产用地，也就是工业和仓储用地。

如果控制的是特大城市工业用地，那么这一政策对特大城市房价将是个明确的利空信号。因为人口是随着产业布局走的。对特大城市工业用地的限制，意味着这一政策在推动中国人口的分散化。

中国碳交易

“有望成全球第二大交易市场”

中国碳交易市场一年来纷纷开锣，截至2013年12月底，深圳、上海、北京、广东和天津碳排放权交易市场已陆续开市，而重庆、湖北两试点交易市场也将于2014年上线。有关机构预计，待7个试点全部上线，到2014年中国每年对碳减排量的需求量将在7亿吨左右，有望成为全球第二大碳排放交易市场，规模仅次于欧盟。

中国碳交易市场的规则是：企业可以在碳交易市场出售因减排而剩余的碳排放配额以获利。而减碳成本高、配额比较紧张的企业则可以在市场上买配额。

这样一套游戏规则如果在中国形成，则意味着节能减排不再是一种计划行为，而成为企业的一种市场行为，以市场行为来鼓励有效开展节能减排的企业。如此必会激励企业参与节能减排的积极性。

调查

非洲南部和中国贫富差距最大

1月初，美国盖洛普发布的调查报告显示，全球最富裕的3%居民的家庭收入，占全球总家庭收入的两成，相当于54%最贫穷居民的家庭收入总和。盖洛普呼吁各国领袖，在发展经济的同时，重视财富严重不均的问题。调查结果显示。收入不平等现象最严重的是非洲撒哈拉沙漠以南地区和东亚（主要是中国）。

根据国家统计局1月20日数据：2013年中国城镇居民人均可支配收入实际增长7.0%，“跑输”了7.7%的GDP增速。从居民收入的增加到更公平的分配制度改革，缩小收入差距的问题将越来越成为社会的核心课题。管理

4.农村集体建设用地 “入市”坚冰难破 篇四

实际上,早在1999年,安徽芜湖就已进行了建设用地流转试点探索,相关试点区域还有苏州、湖州、顺德等;2005年,广东省率先出台了《集体建设用地使用权流转管理办法》,之后,湖北省、河北省、成都市、长沙市、南京市等省市或地区纷纷效仿,颁布了各自的管理办法。但是,有关集体经营性建设用地入市交易的规范性文件尚未正式出台,现实中大量存在着的集体经营性建设用地流转行为仍不在法律保护范围之内。迄今,只有少数试点地区可以尝试入市,但必须是“符合规划、用途管制和依法取得”的存量集体经营性建设用地,且“封闭运行,风险可控”。

就长株潭地区而言,仅有长沙县(2014 年)和浏阳市(2015年)被列入了试点范围,目前仍处于试点观望期;而株洲市,虽然在2014年经历了一年的集体经营性建设用地使用权抵押试点,但是在实际操作中却没有得到一个抵押融资案例的支撑。一种可能的解释是,在国家上位法尚未作出适当调整之前,各种入市实践仍将在缓慢而审慎地进行着。虽然政府有心积极推动,但是如果市场内生动力不足,抑或是民意驱动支持不够,都将影响着入市效果及进程。本文尝试从农户意愿视角出发,对长株潭农村集体经营性建设用地入市流转的影响因素进行定量分析,试图为民意推进其入市进程提供学理支持。

1 数据来源及样本统计

1.1 研究区域概况

长株潭城市群地处湖南省东北部,国土面积2.8 万km2,占该省面积的13.2%.三市沿湘江呈“品”字形结构,两两相距不到40km,这种天然的地域融城结构一直以来就受到社会各界关注(1)。截至2014年底,三市地区生产总值达1.16万亿元,对全省贡献率为42.72%;地区总人口为1408.55万人,城镇化率达66.0%,比全省平均水平高出16.72个百分点;农村居民人均可支配收入17402.63元,比全省平均水平多7342.63元,城乡居民收入比为1.94∶1,呈不断下降趋势。在新一轮土地制度改革中,2014年,长沙县被列入湖南省两个农村集体经营性建设用地入市试点之一;2015年2月,浏阳市跻身于全国33个(也是湖南省唯一一个)整体推进的农村集体经营性建设用地入市试点县之列。

1.2 数据收集与处理

由于农村集体经营性建设用地总量庞大、分布广泛而且分散[1]的特点以及“先存量、后增量”的入市推进路线(国土资源部,2014)[2],因此,在抽样考察中应以远郊和农村腹地为主,适当兼顾部分典型近郊区和城中村区域。鉴于此,本次调研选取了长株潭地区的试点区长沙县农村腹地的果园镇、开慧镇等,浏阳市远郊的永安街道等,岳麓区远郊的坪塘街道等,望城区近郊的雷锋镇等,开福区远郊的沙坪街道等,天心区近郊的先锋街道等,湘潭市的昭山示范区等,以及株洲市近郊的天元区等20余地。

整个调查运用了分层抽样的调研方法;调查时间在2015年1~2月;共发放问卷300份,实收问卷230份,集中有效问卷217份,有效率94.35%.为了保证调研数据的可靠性,整个过程都是在村干部不在场的时候,通过与农户面对面地进行访谈。由于农户对“农村集体经营性建设用地”这一术语并不了解,故在调查中使用了“乡镇企业用地”作为替代性的解释语词。

1.3 调查样本统计概况

(1)样本特征

在问卷调查中,女性比重略高,为52.1%;年龄以18~39岁为主,共94人(含部分返乡农民工),占比43.3%,其次是40~59岁的中老年农户(82人,占37.8%);文化水平以初中为主,占比38.7%;家庭年收入在3万元以下者居多,占比为41.9%,3~6万者占比为33.2%,9万以上者(28人,12.9%)略多于6~9万者(26人,12.0%);从职业状况来看,从事非农工作者(85人,占39.2%)要高于纯粹务农者(69人,占31.8%)。

(2)农户认知状况

(1)流转现状认知状况。第一,存量认知状况。在问及“您村里有几处集体经营性建设用地”时,37.8%的农户认为有3处以上,但也有25.3%的农户表示不清楚或1处都没有。第二,流转收益认知状况。在问及“您每年从村组获得集体经营性建设用地流转收益的分红是多少”时,回答没有或不清楚、1~1000 元、1000~2000 元、2000 元以上的比重分别为74.7%、15.7%、4.6%、5.1%.第三,流转价格认知状况。在问及“您村组集体经营性建设用地流转时的均价是多少钱一亩”时,回答没有或不清楚、1~5000元、5000~10000元、10000元以上的比重分别为23.5%、47.9%、11.5%、17.1%.第四,流转处置状况认知。在问及“您所了解的乡镇企业倒闭或关闭后是如何处置土地”时,回答直接由企业转让、由集体收回、由政府收回、废弃了的比重分别为26.7%、33.2%、28.6%、11.5%.

(2)流转制度认知状况。第一,产权归属认知状况。在问及“入市后土地产权归属”问题时,47.0%的农户表示所有权归集体、企业仅拥有使用权,32.7% 表示不清楚,14.3%的农户认为所有权归政府、企业仅拥有使用权,还有6.0%的农户表示所有权和使用权都归企业所有。第二,流转决策认知状况。在村组集体经营性建设用地流转过程中,67.7%的农户认为应该由村民代表大会投票及2/3以上村民同意,也有少数农户认为是由政府说了算(12.9%)、村委会说了算(14.3%)、村长说了算(5.1%)。第三,流转政策满意度状况。在谈及“对当前的集体建设经营性建设用地流转政策满意度”时,农户们反应平平,回答“一般”者占比43.8%,“不满意”者占比16.1%,仅有6.0%的表示非常满意,还有34.1%的表示不了解或无所谓。

(3)入市流转认知状况。第一,流转范围认知状况。在非经营性建设用地能否入市的调查中,42.4%的农户认为宅基地应该入市流转,略高于持否定意见者(40.1%);不过,对村组公益性建设用地能否入市流转,则有60.4%的农户持否定意见,远高于肯定回答者(20.7%)。第二,收益分配认知状况。对于“入市流转后的收益应该如何分配”的回答中,选择“政府、集体和农民按一定比例分配”“归农民和集体”“全部归农民”“全部归集体”的占比分别为40.1%、32.3%、20.3%和7.4%.第三,入市动因认知状况。40.6%的农户认为是源于“盘活本村闲置土地、增加农民收入”的需要,38.7%的农户认为是由“政府推动”的,认为是由“外部需求刺激”引起的则只有9.2%,还有11.6%的农户表示不清楚或其他原因。第四,入市推进路径认知状况。在问及“入市流转是否按‘先存量、后增量’的推进路线进行”时,50.2% 的农户持肯定回答,但也有14.7%的农户持否定回答,还有35.0% 的农户表示不清楚;在问及“入市试点的首选地”时,选择“城乡结合部”和“城中村”的占比分别为45.6% 和9.7%,而选择“农村腹地”的仅占17.5%,还有27.2%的农户表示不清楚。

2 基于农户入市意愿影响因素的logistic模型分析

2.1 变量选取及说明

在村组集体将集体经营性建设用地推向市场流转过程中,农户是否愿意是一个二分变量(记0为否,1为是)。在问卷设计时,为了更通俗易懂,用“如果村组集体将乡镇企业倒闭后的那块地流转出去,您是否愿意?”作为替代的被解释变量,记“否”为“0”,“是”为“1”,以此建立一个离散型的二分变量(1)。

在解释变量选取时,主要考虑农户自身因素、经济区位因素和政策制度因素三个方面的十个特征,具体解释变量及赋值见表1,此处假设农户对集体经营性建设用地入市流转的意愿选择:

(1)与农户自身因素相关

(1)性别因素。在非正式的社会习俗等作用下,一般农户家庭主事者或决策者主要是男性,假设在入市流转意愿选择中相对女性更倾向于风险型抉择。(2) 年龄因素。假设农户年龄越大,对土地问题的认知更为通透,其入市意愿也更强些。(3)职业因素。对失业者或在家务农中而言,经济收益相对较低,对入市选择也更为谨慎,假设非农工作者或兼职务农工作者更倾向于选择入市流转。

(2)与经济区位因素相关

(1)乡镇企业数。乡镇企业的存有量,在一定程度上反映了该村组经济状况。农村集体经营性建设用地主要表征为乡镇企业用地,其存有量在一定程度上反映了农户的认知程度。假设农户流转意愿与乡镇企业数存在相关性。(2)存量集体经营性建设用地的每年流转收益分红数。假设农户每年得到的流转收益分红越多,就越倾向于对既有利益的巩固,故呈负相关关系。(3)增量集体经营性建设用地的入市年租金。假设农户的入市流转意愿受到未来入市土地年租金水平的影响,且呈正相关关系。

(3)与公共政策因素相关

(1)产权归属。假设农户所认知的产权归属越符合现实越有助于入市流转,其交易风险较低而交易价格更高,故将呈现出较强的入市流转意愿。(2) 收益分配方式。假设农户意愿选择是理性的,即以其收益最大化为目标选择入市意愿。(3)征收政策满意度。集体经营性建设用地入市流转后,将实现与国有土地同地同权同价,从土地市场供给来看可归属于替代品。因此,对现行土地征收政策越满意的农户,对入市流转意愿也就越低。(4)相关流转政策满意度。现形土地流转相关政策环境越好,越能为入市流转提供必要条件,故农户意愿也就越高。

注:数据来源于问卷调查整理。

2.2 模型构建及运行

为了寻找各因素x1、x2、…、xm与被解释变量之间的关系,可建立多元logistic回归分析模型:

式中,P代表农户愿意集体经营性建设用地入市流转的概率,xi是影响农户意愿选择的各种因素,b0表示截距(常量),b1、b2、…、bm为偏回归系数,表示各因素xi对P的贡献率。记Y为被解释变量,ε为误差,对上式取自然对数并整理得:

应用SPSS19.0软件对调查中的217 份有效样本数据进行logistic回归分析,并采用3种方法对模型进行检验,即likelihood,Cox & Snell R2和Nagelkerke R2.模型系数的综合检验显示,似然比卡方检验观测值为31.496,p值为0.000,说明模型能以0.01 的显著性水平通过检验,至少有一个以上的自变量与因变量相关;-2 的似然对数值为261.537,Cox & Snell R2值(0.135)和Nagelkerke R2值(0.182)均大于0.1,说明回归模型拟合度较好。具体运行结果见表2,由此可得农户意愿影响因素的logistic回归方程:

注:*、**和***分别表示在10% 、5% 和1% 的水平上显著。

2.3 模型结果分析

通过上述多元logistic回归分析可知,对模型产生显著影响的解释变量主要有农户自身因素中的年龄x2(p=0.021)和职业x3(p=0.025),和公共政策因素中的农户入市试点支持度x10(p=0.005)因素,乡镇企业数x4(p=0.351)、存量收益年分红x5(p=0.163)和收益分配方式x8(p=0.341)等表征为负相关的影响因素则不能通过显著性检验,呈现出正相关的农户性别x1(p=0.171)、增量入市年租金x6(p=0.377)、产权归属x7(p=0.280)、征收政策满意度x9(p=0.123)等因素也不能通过显著性检验。在能通过显著性检验的影响因素中,农户年龄和职业因素均呈现正相关影响,而农户对入市流转的相关政策满意度因素呈现出负相关影响,具体而言:

(1)就农户自身特征因素而言,年龄和职业因素能较好地解释农户的入市意愿,均在5% 的水平上显著,Wald检验值分别为5.311、5.033,回归系数分别为0.532、0.370,在解释变量中的Wald检验值和回归系数的绝对值均较大,说明二者对入市均有较大影响力。(1)农户年龄是对入市意愿贡献最大的正向刺激因子,反映了农户中年龄越大者越有入市意愿。可能的解释是:年龄越大者,对土地资产盘活的欲望越强烈,对入市问题也看得越通透。(2)农户职业也是一个较大贡献率的正向刺激因子。这说明经常外出务工或经商等从事非农工作者相对于失业在家或纯粹务农者更有入市意愿,毕竟通过规范化的入市之后,可获得一笔直接收益,经济条件好的或可成为需求方而更加受益。

(2)就经济区位因素而言,乡镇企业数、存量收益年分红和增量入市年租金三大因素的Wald检验值分别为0.868、1.949、0.782,前两个呈负相关、第三个呈正相关,均未通过显著性检验,可能的解释是:(1)原有的大部分乡镇企业皆因经济效益低下而倒闭,导致部分农户的认知偏差,仅考虑现有的乡镇企业数,同时,它也主要代表存量集体经营性建设用地数,这些都将使得数据明显偏低。(2)在农村腹地,存量集体经营性建设用地流转收益甚少,而在城乡结合部,由于隐形流转盛行,其收益相对要大得多,因此数据呈现出一定的区域差异性;同时,由于部分村级财务透明度不高,农户知之甚少,甚至还出现了不少存量土地收益分红为零的情况。(3)在不规范的流转操作下,现行的农村集体经营性建设用地更多的是在隐形流转,农户一般都没有参与决策,对入市年租金了解度不高,往往通过其他替代品(如出租屋和门面)的年租金来估算,这多少影响了模型运行结果。

(3)就公共政策因素而言,农户现行相关流转政策满意度因素能较好地解释农户的入市意愿,且在1%的水平上显著;Wald检验值为7.818;回归系数为-0.580,表现为负向影响。由于Wald检验值和回归系数绝对值均为最大,说明了对农户入市意愿的影响强度最大,也反映了农户对入市相关政策的满意度越低就越倾向于反对入市,一个应有的政策启示就是入市的配套政策越完善越有助于推进农户入市。

2.4 基于模型结果的进一步思考

基于上述分析,要有效推进长株潭农村集体经营性建设用地入市,现行公共政策的出台必须正视农户们客观存在的意愿选择行为,笔者认为:

(1)应积极营造良好的土地制度变迁环境。诺思认为,在制度变迁过程中存在着路径依赖决定,即人们过去的选择决定了他们现在可能的选择,一种惯性的力量将使你不能轻易走出去[3,4]。在中国农村土地制度变迁过程中,以所有权和使用权相分离为特征的农村家庭联产承包责任制的制度效率在早1980年代中期即已释放完毕(林毅夫),经过30多年的改革开放和经济发展并未改变初始状态下的土地所有权性质,制度变迁似乎还在强化其路径依赖性,尤其是农村非正式制度的粘合效用还在不断增强。当前,农村集体经营性建设用地入市制度建设明显滞后,流转秩序不尽规范,交易个别化现象突出,而且其收益分配也带有明显的个人偏好。这也体现在调查中不同地域、不同农户的意愿显示偏差,以及乡规民约对入市流转方式选择和收益分配机制设计的无形影响。因此,既要积极推进入市试点,总结入市经验,尽早搭建制度框架;也要注重非正式制度的持续影响,加以正面引导,为有效率的制度变迁营造良好的内外部环境。

(2)应加快制定配套的土地入市流转政策。农村集体经营性建设用地能否顺利入市,和与之相关的公共政策体系能否有效建立密切相关。从农户意愿调查来看,缺少与之相配套的政策支撑或老百姓不满意感不强,入市试点工作就将寸步难行。株洲市2014年的农村集体经营性建设用地使用权抵押试点的尴尬就是一例。相反,与之相关的配套政策越是成熟,试点的成功性就越大。浏阳市的农房贷款遍地开花就是这样一个典型。在配套政策制定上,应着重加强土地增值收益分配政策、征地拆迁补偿政策,以及农用地流转政策、宅基地流转政策、国有建设用地市场交易相关政策等的农户适应性。

(3)应建立逐步推进的入市试点工作机制。农村集体经营性建设用地入市是一项复杂的系统工程。在国家土地制度改革的顶层设计下,土地确权颁证工作应先行,并在推进农村集体经营性建设用地入市试点工作的同时积极推进农村宅基地制度改革和征地制度改革。客观而言,这些都必须谨慎而缓慢地进行,由此也可窥见其复杂性。从统计数据来看,不同年龄阶段和不同职业状况都对农户入市意愿选择产生显著影响,这也进一步表明农户入市试点工作的复杂性和渐进性,故需逐步推进:先试点探路,再总结经验推广;先推进存量集体经营性建设用地入市,再适当放开增量集体经营性建设用地入市;先在农村腹地进行试点,再到城郊地区逐渐试点;先做土地利用规划,再行入市试点工作。

3 结论

农村集体建设用地隐形市场的形成有其深刻的社会经济背景和制度管理根源,以及复杂的利益诱因和客观的主体行为作用机理。[5]就其显形化路径而言,需要公共政策从制度安排、契约设计和土地行政三个方面进行积极谋划、顶层设计和战略布局[6],这显然是一个系统而漫长的渐变过程。可以认为,当前国家进行的农村集体经营性建设用地入市试点,仅仅是在其中打开了一个很小的试验口子,且仍须审慎稳妥地推进,可见其复杂性和艰巨性。从根本上说,国家土地公共政策能否达到预期效果,取决于弱势群体的利益能否得到有效保护。本文正是顺此思路,基于农户意愿视角而实证的,研究认为,在长株潭农村集体经营性建设用地入市流转的农户意愿的诸多客观影响因素中,农户自身特征中的年龄和职业因素,以及公共政策特征中的相关流转政策满意度因素均通过了显著性检验,能较好地解释因变量,但其作用方向和作用强度均不尽相同,反映了农户不同年龄阶段和职业状态所带来的入市态度变化,以及土地制度变迁环境或与之相关的土地流转政策配套所造成的路径依赖在农户行为选择中产生了较为客观的影响。新一轮农村集体经营性建设用地入市试点政策的出台应该正视农户们这些客观存在的意愿选择行为,由此,需要积极营造良好的土地制度变迁环境,加快制定配套的土地入市流转政策,并建立逐步推进的入市试点工作机制。

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