关于完善行政执法责任制的思考

关于完善行政执法责任制的思考（精选11篇）

1.关于完善行政执法责任制的思考 篇一

关于完善工商行政管理法规体系闻题的思考

管理有序进行，必须借助法律方法．即通 过国家政权机关制定和实施工商行政管理法规 工商行政管理，是工商行政管理机关运用国家投力对社会经济活动的管理，为了使

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来完成。随着我国经济体制改革的深化，社会主义市场经济的建立和发展，工商行政管理机关耍更好地发挥其职能作用．就必须进一步拓宽监督管理的广度，增加监督管理的深度，强化监督管理的力度。“三 度 要以法制为依托．依法行政需要有完备、科学的

法律 法规依据。因此．完善 工商行政管理法规体系是十分必要的。本文通过对我国现

行工商行政管理法规体系状况的分析与思考．进而提出完善工商行政管理法规体系的一点看法。

我国现行工商行政管理法规体系的状况

工商行政管理法规在不同时期有不同的内容。我国现行的工商行政管理法规，主要是指l978

行政各业务管理所制定的单行法规构成．包括 法律、行政法规、行政规 章、地方性 法

规定之中。例如 《食品卫生法》等．都有关工商管理方面的规定 改革开 年国家工商行政管理总局恢复以后所制定的法规。这些法规主要是由针对工商

规和规章等各种具体形式。有一部分工商行政管理的法律规范还l分散在一些有关的法律、法规的放十多年来，工商行政管理立法工作已取得了很大成绩。到1991年，国家陆续颁布了有关工商行政管

容已基本覆盖了工商行政管理机关承担的企业登记管理、经济合同管理、市场管理、经

济检查、个体私营经济管理、商标管理和广告管理等各项业务工怍，初步形威了有法可依的局面，理的法律、行政法规、规章 290余 件，经过清理现行有效的有i6O余件。其内

法规体系的建立奠定了基础。工商行政管理法规建设的发展．对话 跃经济、繁荣市场，促进社会生产力发展．保证改革开放的顺利进行．无疑起到了积极的作用 但是，现行的工商行政管理法规从整体上尚未形成一个完整科学的体系，内容尚欠严密、协调。为工商行政管理各项业务工作的开展提供了基本的依据．也为工商行政管理

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育的已与形势的发展不相适应 主要有以下几方面的表现；

1．工商行政管理法规调整领域尚不奎面。

随着工商行政管理工作向广度和深度发展，一些新的管理领域缺乏明确有效的管理

规范，这突出表现在市场交易行为管理法规上，至今述未出台一个比较完整的规范市场交易行为的法规。在企业登记管理方面．市场主体登记管理法规虽然比较齐备．但有关公 司、企业集团的登记管理规定还有漏嗣．两度出 现的 公司热” ．充分 反映出公司立法 的薄弱’商标管理虽然有 《商标法 及其实施细则作为基础，但尚缺少对反假冒行为的 有关法规，对无效经济合同的确认也缺乏必要法律程序。目前经济领域中的各种不正当

竞争行为．绐社会经济秩序和消费者权益造成极大的损害，如何有效地籼上这些行为。也急需通过完善有关立法加以解决。

另外．就工商行政管理机关充分行使国家赋予的职能而言，也需要一部明确工商行政管理机关职责、组织、工作程序的综台性法律。当前。在出现地区封锁和地方保护主义的情况下。工商行政管理机关一方面难以尽职尽责。难免放松管理和监督，另一方面又可能参与一些阻碍商品正常流通的话动，有悖于国家工商行政管理的宗旨。因此。这样的立法有助于加强工商行政管理机关执法的严肃性，有助于理顺工商行政管理机关的

内部机制2．现行工商行政管理法规层次上和应用上都不配套，健现行法规在许多方面常常

被虚置。

一 种情况是有主干法规，但缺乏与之配套的实施细则和相应的专门法规．而且主千法规规定得比较

笼统：缺乏具体的内容。例如经济合同管理方面，签订经济台 同的行 为作为一种民事法律行为，由当事人在平等自愿的基础上进行，但是在我国．为了保 证社

会主义经济的发展，国家采取行政手段强化经济合同的管理，然而。经济台同法》本身并不能解决遮一问题，《经济合同仲裁条例 由于其手段和本身内容有限，也难以满足这一要求。因此，对经济台同管理的职责、权限、措施、手段等需要通过制订专项管

理法规予以明确。

另外一种情况是只有单项法规，缺乏统领该方面业务工作全局的主干法规。这种情

况突出表现在市场管理方面 目前这方面的法撬除 城多集市贸易管理办法 以外，基

本上是一些按特定时期商品供求关系制定的对具体商品的管理法规，缺乏对市场交易行为进行综合规范

脚”的现象，既影响了法规的稳定性．又不能充分发挥工商行政管理机关的职能，有效地对各类市场进行监督管理。要实现 “放丽有度、活而有序、管而有法”的市场管理原

列，除完善市场管理各专项法规以外，有必要制定能够综合调整市场监督管理关系的法律行为基本规范。的主干法规，使立法戚为临时行为，这就出现了 头痛医头，脚痛 医

3．工商行政管理法规内容的滞后性。

现行法规由于受立法时经济发展水平和条件等限制，一些内容已经与目前的实际情况不相适应，无法对许多经济现象进行规范，有的因管理对象的变化而失效，有的内容

需要重新修订、补充和完善。即使是颁布不久的法规．也存在着补充、修订和宅善的间

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体规划．即工商行政管理法规体系模式作为立法工作的指导，很难保证珐规之间的成龙

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配套和协调一致。

逐步完善工商行政管理法规体系

我国经济的不断发展，市场经济机制的运行，国家要求工商行政管理部门在生产、流通领域中加强对国民经济的监督管理，促进国民经济持续、稳定、协调地发展。现在，t工商行政管理领域所涉及的社会经济关系内涵和外延已经发生或正发生着不同程度的变化。如果说，在过去，我国国民经济管理活动中各种社会经济关系主要还是靠行政手 段和若干单行的工商行政管理法规进行调整，那么在今后 三度”思路付诸实 的进程

中，没有一套完整、严密、具有权威性、规范性和约束力的工商行政管理法规体系，就

不能适应社会主义市场经济发展的需要。因此，建立和完善我国特有的工商行政管理法规体系已势在必行。

1．工商行政管理法规体最立法的指导思想。

研究和建立我国科学的工商行政管理法规体系．不能限于现有法规的简单编篡或整理分类，也不能采取结合某些法规升级的办法去追求形式上的体系，它必须在科学思维和论证的基础上进行 立法。首先要从指导思想上予以明确。工商行政管理法规是我国社

会主义法律体系中的重要组成部分，它的立法固然要遵循社会主义一般立法 的指导思

想，以坚持四项基本原则为大前提。此外，还必须针对其自身特点把握好以下几点 t 第一．反映社会主义市场经济的要求。我国实行以公有制为主体的社会主义市场经济。社会主义市场经济要求

有与之相适应的法律体系。工商行政管理法规是其中一项重

要内容。它的制定必然要以市场经济的构筑和运行作为依据。这是一个根本的指导思想。

第二、反映工商行政管理活动的规律的要求。工商行政管理法规主要酒整工商行政管理方面 的社会关系．它 须反映工商行政管理活动规律的客观要求。在立法中，葵坚

持从宏观经济管理的高度出发．密 切注意研究和分析改革开放以来在发展商品经济中工商行政管理面临的新情况、新问题，探索解决的办法和监督管理的对策．以便 条件成熟时不失时机地制定相应的法规，把一些新的经济关系和经济活动的准则及时用法规的形式固定下来

第三，保证法规的统一与协调。整个法规体系的内容划分要科学，调整范围要明确，内容结构之间既有内在的关联性，又不能重复，各种法律、法规、规章之间和谐一致，相辅相成’注意程序方面的充

实、完善，使工商行政管理法规达到准确、完整和规范。

第四．坚持相对稳定与废、改、立相结合。法律规范的基本特点之一就是具有相对 稳定性。保持其稳定性，才使其权威性和严肃性不受影响。但是同时要看到稳定性是相

对的，随着社会经济的发展变化．法规也 须相应发展变化．因此．完善工商行政管理法规体系要注意相对稳定性与废、改、立相结合。

第五，借鉴国外有关的经验。工商行政管理立法的完善妊须立足于本罾实际，这是 发展我国现行法规不可动摇的基本方向。但是．立 足于本国实际，并不等于盲目排外．

在国门大开，国际交往日益频繁、法学思潮相互撞击并互为渗透的今天，我们的立法工

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忙再也不能墨守陈规，要积极吸取别国立 Fnn≈合理成分 如在公司立法中，就可惜鉴撼国立法先例，将与公司组织密切相关的企业第团或称企、|l，联合休也规定在公司法 之

中。：言而喻，这样灼公司法对我们也是有借鉴意义虬。

2．工商行政管理法规体系存在的依据。

首爿：，法学理论上讲，划分法律部门的标准是法律所谓整舶社会关系。任何一个法律部门 有自己特定的调整对象。没有特定的调整对袋，就不可能成为～个独立的法律部门。工商行政管理法规是有其特定酒整对象睁。只要存在蓿调箍工商行政管理关系的大最工商行政管理 律规范，从法律体系上讲，就存在 作为箭门涟的1：商行政管理法规 井且作为国家法律体系中一个独立的法律部门。

其次，由于社会主义市场经济而产生鑫种经济关系和经济行为需要用法律手段进行规范和调整。工商行政管理部门作为国家行政监督和职能部f，根据授权和分工，代表国家运用同家权力 从事商品经济活动的工商企业 个体工商户的经济行为和市场经济行为进行悔杵管，保护合法经营．取 缔非法经营，查处经济违法括动，促进经济行为合理化、合法化，使市场经济沿着社会主义轨游健康步 这职能和矩务决定了它 额以社会 律和法规为准绳，通讨立法和执洼栾完 自己 任。健全工商 璁符理 法律，法规，是工商行政管理部门依法行政，加强行跛监督灼前提。

再拯，国家长期的立弘活动实践也是建立和完善工商行改管理法规体系 根据之工商行改管理机关

一。

在行使工商行政瞥理职能丽涉及虱『 有关法律、行政}j：规和规章等法律规范，分别由魏国最高权力机

关和最高行政机关及工商行政管理机关自己制定的。

当前，我国工商行政管理法规体系已具备了必要的珊论基础和一定的 法规模。理

着手建立以国家权力机关和行政机关制定的有关={=商行政锋理的主要法律和行政法规为主干，以相应的实施细则等为配套法规，伊之成为具有鲜明中国特色的、完善的工商行政管 法规体系，是完全必要和可能的。

8．完善工商行政管理岳规体系的模式。

对于如何完善工商符政管理法规佑系换式 是j 目前存在着不贸的羽点。有的认为应制定 《工商行政管理法 作为工商行政管 譬规蚀系 噬本弦 有的’^为 惠制定《市场管 法。÷作为基本法统帅整个休。还有不罚于这帮个的其他～些 点。

笔者认为，工商行政管理法规昕调整的社会关鬲是错综复杂。桃跨规的实佑内容来说，很难用～部实体法规统帅起来，也不可能词誉所有的丁商行醢管押 蕞。特别单以一基本法难以绕帅得起 “经济合 同、《商拆謦 这样具有突出民替、经 法特点的专门法律。

科学的法规体系．不仅 能反映菜～部门法规之间的相互关系，而且 吼从宏观上为

该部门指明立法方向。因此．建 立和完善工商行政簧理法规体系，必须能全面履行国家

赋予工商行政管理机关的职能。围家机构编制委员会批准的 《 “三定 ” 方案 把、“监督管理或参与监督管理市场上的备砷经济活动 作为 1二商秆 馥管理部门的主要职能。这职

能通过确认市场主体从事商晶经营活动的资格，实珂对生产经营者参与市场活动的事前

管理’通过建立并执行统一的市场规则，规范市场上的各种经济行为，通过对市场主体

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2.关于完善行政执法责任制的思考 篇二

伴随着世界经济的不断发展而出现的环境污染问题已经成为影响人类生存和发展的巨大危机, 也是国际社会最为重视的问题之一, 因此, 加强政府的环境管理职能已逐渐成为各国政府有效处理环境问题的根本手段。为了加强对环境问题的管理, 很多国家都建立了环境行政管理的专属机构, 并确定了相应的职责及管理规章制度。作为一个经济迅速发展的国家, 随着工业化和城镇化的逐步推进, 我国的环境管理工作更是面临着巨大的压力和挑战。如何完善我国行政管理体制, 对促进经济和环境的协调发展以及生态文明的建设具有重要的理论和现实意义。环境行政管理体制的内涵主要是指国家管理环境保护事务的行政组织结构体系、环保行政职权在各行政机构之间的配置原则以及环保职能的运行方式, 它不仅包括各级环保行政机构自身内部的权力结构, 还包括规范权力合理行使、保证政令有效运行的一系列规则与制度。

2我国环境管理体制存在的问题

2.1环境管理体制立法体系不健全。第一, 缺乏专门的环境管理机构组织法和环境管理机构设置法规。有关环境管理体制机构的设置及其职责分工常散见于其他各有关法律法规和规章中, 有的甚至以党委或政府的红头文件的方式来确定。由于没有明确的法律规定, 因此, 环境管理机构经常处于变动之中, 从而大大影响了环境管理机构的稳定性。第二, 各种法律、法规、规章以及不同方面的立法之间缺乏协调和配合。一般来说, 法律的规定较综合和概括, 行政法规的规定则较具体, 而规章只规定具体的实施办法。但现有法律规定有时特别具体, 而规章的规定反而比较抽象。第三, 单行立法对环境管理体制的规定过于简单。作为环境管理主要法律依据的各单行法律, 如《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、等, 本应对各相关部门的在环境管理方面的职责作出非常具体的规定, 以便于各部门各司其职, 并能相互配合。但实际上, 目前有关的各单行法在规定管理体制时往往都过于抽象、简单, 特别是涉及到有关部门时更是如此, 以至于使相关的执法部门认为自己只是一个摆设。2.2中央与地方的双重管理体制不规范。在我国, 地方环境保护行政主管部门受上级环保行政主管部门和同级政府的双重管理, 上级环保部门主要对其进行业务指导, 人事权和财政权则由地方政府掌握。在各级政府的职能部门中, 环境保护部门往往处于弱势地位, 这就导致了地方环保部门只能看地方政府的脸色行事, 而对上级环保主管部门的建议则置若罔闻。环境管理机构的职权和职责是履行环境污染执法监管, 但在现实中, 由于环境管理是属地管理, 地方环境管理部门行政不独立, 其环境执法能力受到很大的影响, 比如执法力度不能满足环境管理的需要, 人员配给、经费提供和设备使用等得不到保障。同时, 受地方政府意愿的制约, 一些地方环境保护部门还要帮助地方政府发展经济, 有些地方环保部门甚至充当了污染企业的保护伞。有些地方政府为了追求GDP和政绩, 往往对虽有污染但利润客观的项目或者企业给予特殊的保护和照顾, 而受制于地方政府的各级环保部门只能是睁只眼闭只眼。这种双重管理体制不能适应环境保护的需要, 也严重制约了环境行政管理的发展。2.3地方政府政绩考核评价制度不合理。一个时期以来, 我国将生产总值作为地方政府领导考核的主要指标, 当地的经济发展规模和经济增长速度是衡量地方政府政绩的主要标准, 政绩考核“以经济数据和经济指标论英雄”, 而环境保护未被列入政绩考核指标体系。只要能发展经济, 自然资源的成本与环境代价的大小常常被忽略, 因此, 许多地区不惜以牺牲环境, 过度消耗资源为代价, 采取高消耗和高污染的方式来追求一时的经济发展。一些地区为了招商引资, 不惜采取降低环保门槛, 一些项目还没有经过环境影响评价就提前上马, 环评报告流于形式等手段, 这些做法给当地社会和环境带来了长期的包袱和隐患。由此可见, 环境管理绩效评价在地方政府实际政绩考核中的淡化和缺失, 难以抑制地方政府对GDP的片面追求, 也难以形成有效的管理压力, 从而弱化了政府对环境保护、环境管理和环境执法的有效支持。

3完善我国环境管理体制的对策

3.1完善综合性环境管理体制的立法。法律是环境保护机构设立行使职权的基本依据, 只有通过法律的形式确认各级各类环境管理机构的管辖分工、职责范围和行为规范, 才能保障环境管理工作高效运行, 因此, 我们要借鉴工业发达国家在环境管理体制立法方面的经验和教训, 在对我国现有环境管理体制实际情况进行深入调查和研究的基础上, 完善我国环境管理体制的立法。一是制定一部综合性的环境管理体制立法。立法内容应包括环境管理部门的职责地位、机构设置和管理职能, 各部门之间如何相互协调、相互配合和相互监督的程序, 各部门不履行职责所应承担的责任以及责任追究的方式和方法等;二是将各单行立法中关于环境管理体制的规定具体化;三是在这种综合性立法的基础上, 由各部门、各地方将自己的职责具体化。这样就形成了一个具有系统性、协调性和一致性的环境管理体系, 而这样的一个体系是保障各环境管理机构有效运行的必要条件。3.2形成统一管理为主、分工负责为辅的环境管理组织结构。完善环境管理组织结构, 即是在加强国家环境保护部权威性的前提下, 对各省、直辖市的环境保护部门由地方政府管理调整为环保部进行直属管理, 各级政府机关协助管理。只有改革现行环境管理机构的隶属关系以及人事和财政管理体制, 才使环境保护机构能摆脱地方政府的困扰, 真正实现独立行政和独立执法。此外, 垂直管理还可防止各种保护主义对企业污染的包庇袒护, 防止各类腐败的孳生和蔓延。对于各省级环保部门, 国家环保部垂直管理, 各省政府进行协助的组织模式, 采用建立环境行政事项的委托制度进行控制, 保证省级环境保护部门的独立性;市及县以下的环境保护部门是环境保护的前沿阵地, 需要由上一级环保部门也就是省市区环保局厅进行垂直管理, 从整体上保证环境问题决策的独立性;县区级环保局是地市环保局的派出机构。可以实行三至五年为一个周期进行轮换, 这样既能有效地防止地方保护主义, 又能全面有效地加大环保执法监管力度, 推进企业全面有效地治理污染, 改善和提高环境质量。3.3建立环境管理绩效评价体系。发展经济是政绩, 保护生态环境也是政绩。改革现行地方政府的考核评价制度, 切实建立环境管理绩效评价体系, 将发展过程中的资源消耗和环境效益纳入经济发展的评价体系, 将环境质量的变化和环境保护工作的进展作为对各级领导干部政绩考核的重要内容, 对于地方政府加强环境管理具有极其重要的意义。一是将环境执法情况纳入政府考核范围。主要包括以下内容:对中央政府各项环保法规政策的落实和执行情况, 本行政区域所制定的环境保护制度的合法性、有效性和健全性, 环境法规的执行情况, 以及对污染事故的防治和处理情况等。二是加大政府治理环境费用所占GDP的比例, 要求各地政府结合本地区主要行业及其分布状况, 分析本地区污染行业的分布情况, 切实制定可行的环境治理方案和保护措施, 使政府在大力发展经济的同时也要注重对环境的保护。

参考文献

[1]张宝莉, 徐玉新.环境规划与管理[M].北京:中国环境科学出版社, 2004.

[2]王怡, 王艳秋, 李丽萍, 纪锋.完善中国环境管理体制的探讨[J].生产力研究, 2011 (12) .

[3]杨朝霞.论我国环境行政管理体制的弊端与改革[J].昆明理工大学学报·社科 (法学) 版, 2007 (9) .

3.论我国行政诉讼中举证责任的完善 篇三

关键词：行政诉讼；举证责任；举证时限；完善

一、举证责任含义

举证责任一词最早出现在罗马法中，并且在古罗马法典中也出现了类似举证责任的概念。早在公元前450年的时候，《十二铜表法》规定“凡主张曾缔结现金借贷或要式买卖的，负举证之责”。我国现行《行政诉讼法》第三十二条规定以及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性法律文件。”“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和作出该具体行政行为的法律依据。”被告不提供或无正当理由逾期不提供的，视为被告作出具体行政行为时无相关证据和法律依据。由此可见我国的行政诉讼关于举证责任实行的是有限制的“谁主张、谁举证”的规则。

其实，举证责任这个术语并非中国本土法上的固有概念，在对我国行政诉讼中举证责任含义进行界定时，学界已形成行为责任说、结果责任说与双重含义说等。目前，大多数学者们多倾向于举证责任“双重含义说”，其认为举证责任应当区分“提供证据责任”和“说服责任”或“主观的举证责任”和“客观的举证责任”，而这些区分是英美法系和大陆法系证据法中提出的概念。因为前一种区分是以陪审制为制度基础的，后一种区分是以辩论主义为制度基础的，这两种区分与我国的司法实践并不完全相符，所以笔者认为我们不能完全照搬外国的举证责任“双重含义说”。但通过对比，发现各国在司法实践中多存在共有的现象，即诉讼中案件处于真伪不明的状态，法官在不得拒绝作出裁判规则的约束下，必然要对特定的事实作出特定的裁判结果。因此，引入“客观的举证责任”的概念是十分必要的。同时，主张者为了避免不利后果的出现，也要承担一定的举证责任。综上所述，笔者认为举证责任不仅应包括行为意义上的举证责任，而且应包括结果意义上的举证责任。应该从实质意义上分析举证责任，指在行政诉讼过程中，由法律预先设定的，在案件的真实情况难以确定的情况下，由一方当事人提供证据予以证明，如提供不出证明相应事实情况的证据则承担败诉风险及不利后果的制度。这样更能够说明举证责任意味着对举证不能的诉讼后果的承担。

二、我国行政诉讼中举证责任存在的问题

1.原、被告的举证责任范围不明确

在我国行政诉讼实践中存在的一个很大的问题就是原告被告的举证责任范围不明确。首先，原告是行政诉讼程序的发动者，其目的在于借助于国家审判权来实现自己的行政实体权利免受侵害，原告应就诉讼请求所依据的事实承担一定的举证责任。《行政诉讼法司法解释》第二十七条第四款规定：“其他应当由原告承担举证责任的事项。”该项规定并未明确规定原告应该承担的举证责任范围，并且内容抽象，不具有可操作性。另外，在某些情况下让被告承担举证责任是不合理。比如，有实务部门的人提出原告应当对其提出的被告在作出被诉具体行政行为时没有认定而与该行为的合法性有关联的事实承担举证责任。理由主要有：①原告承担此项举证责任，符合“谁主张、谁举证”的原则。②原告提出此类主张应推定其了解情况并掌握相关证据材料，具备提供此类证据的能力。③原告没有通过举证证明自己的主张成立之前，法院无法判断被告是否没有认定应当认定的事实。在诉讼中，原告往往可以提出很多免除行政责任的主张，这些主张与被诉具体行政行为的合法性有关，让被告为原告的主张承担举证责任，不符合举证责任的一般原理。其次，《证据规定》第一条规定：“提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。”该条虽然规定了被告的举证责任范围，但在司法实践中难以操作。关于“规范性文件”的规定没有区分效力等级。《证据规定》第1条中的“规范性文件”是否应该纳入行政机关应提交的证据范围曾存在着争议。此外，起草司法解释的最高法院对其作出解释，明确说明立法意图并未将规范性文件纳入证据的范围。但是问题在于，将所有规范性文件全部排除出证据的范围合理。我国行政机关实践中大量依据地方“红头文件”作为执法依据，对于各执法部门各自领域中的此种规范性文件是否也可以作为“司法认知”的范围而排除出证据范围。这对法院的审判人员来说既不合理也不符合现实。

2.缺少第三人负举证责任的规定

我国《行政诉讼法》及其司法解释对行政诉讼第三人的举证责任没有做出相应的规定。因此，有些学者认为行政诉讼第三人应当不承担举证责任，理由是第三人提供证据或者是支持原告的诉讼请求，或者是支持被告的请求，可以免除原告或被告的举证责任。笔者认为这种理解是不正确的，这种观点并未考虑到当事人诉讼请求的复杂性。在许多行政诉讼中，有的行政诉讼第三人不一定是支持原告和被告的，也有可能是具有独立诉讼请求的。比如在原告起诉被告违法颁发行政许可时，法院应当让第三人承担证明其符合行政许可的条件负举证责任，这与在行政行为侵害公平竞争权的案件中是一样的。从保护诉讼参加人合法权益以及保障诉讼顺利进行的角度也应适当规定第三人的举证责任，所以法律也应当重视对第三人适当分配举证责任。

3.原、被告的举证时限不明确

（1）对于被告的举证时限。我国行政诉讼法及其司法解释对于被告的举证时限主要规定了以下几个方面：①被告的举证时限为收到起诉状副本之日起10日内；②被告在十日内不提供或无正当理由不提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的法律依据；③被告在不可抗力或者客观上不能举证的情况下可以申请延期举证。这些规定从表面上来看是对被告的举证时限的严格要求，有利于保障原告的合法权益，但是从更深层次方面来看，这些规定存在明显的漏洞。在司法实践中，对于不可抗力或客观上不能举证的情况是由法院通过自由裁量权进行判断的，行政机关往往利用行政机关和法院之间微妙的关系无限制的拖延举证时限。另外，这项规定忽视了原告的知情权，故有必要对延期举证时限的规定进一步细化。

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（2）关于原告的举证时限。我国《行政诉讼法》及其司法解释对于原告的举证时限未作出明确的规定，《证据规定》第七条也只对原告的举证时限做了选择性规定。原告和第三人的举证时限是开庭审理前或者人民法院指定的证据交换之日，原告或第三人申请延期提交证据需要正当事由，逾期提供证据的，视为放弃举证权利。该规定对被告的举证时限严格予以限定，而对原告的举证时限作出选择性规定。

三、我国行政诉讼中举证责任的完善

1.明确原、被告的举证责任范围

举证责任的范围必须得到明确，举证责任才能发挥作用。在司法实践中，行政机关往往通过事后补正或事后补充材料来证明其作出行政行为的合法性。笔者认为应该从以下两个方面进行完善：①明确把规章以下的规范性文件纳入证据范围。对于政府规章、部门规章以上的规范性文件在生活中影响较大，属于司法认知的范围。然而，在实践中大量存在的其他规范性法律文件，可谓体系庞大复杂。如果要法院在审理行政案件时去调查收集作出行政行为依据的法律规范，势必增加法院的负担，也会造成法院为证明被诉行政行为合法提供证据的错觉，这不符合权力制约和监督的要求。②建立“案卷排他”制度。笔者认为考虑到在司法实践中行政机关往往凭借行政职权事后补充材料的情况，应当建立行政诉讼案卷排他制度。这既是对被告举证责任范围的明确，也可以促使行政机关依法行使职权，保护行政相对人的合法权益。在行政诉讼中，仅仅由被告承担举证责任是不切实际的，因为行政机关也并非在任何时候都拥有举证优势，而且一律要求行政机关举证不利于减少不必要的诉讼。对于原告，首先要证明起诉符合法定条件，在民事诉讼和刑事诉讼中，原告在起诉时都要提交证据以符合法院的起诉条件，这同样也适用于行政诉讼法。其次，在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实。对行政赔偿案件，原告需要对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据，

2.建立完善的第三人举证责任制度

由于行政诉讼中第三人与民事诉讼中的第三人的不同，因此在建立第三人举证责任制度时我们应该充分考虑其特殊性。笔者认为应该从以下两个方面进行考虑：①对于行政诉讼中的实体性事实而言，应根据不用的诉讼客体具体分配举证责任。如果实体请求是由第三人最先提出的，原则上应该由该第三人承担举证责任。例如基于行政合同和行政赔偿等事项而提起的诉讼，原则上实行“谁主张，谁举证”。②对于程序性事项而言，笔者认为应该实行“谁主张，谁举证”原则。比如诉讼成立的事实、当事人适格的事实、有关主管和管辖的事实、有关回避的事实等。这样设置既有利于当事人及时提交证据，又有利于提高诉讼效率。

3.完善原、被告举证时限的程序性规则

举证时限在很大程度上关系到行政相对人的诉讼请求能否得到支持，因此完善原、被告举证时限的程序性规则具有十分重要的意义。首先，对被告延期提交证据的申请进行程序性限制。笔者认为为了防止行政机关暗箱操作和保障诉讼当事人的知情权，法院应当把被告行政机关逾期提交证据的申请送达原告，原告对此有异议的可以向法院提出书面的意见，最后由法院决定是否同意被告的申请。其次，对正当事由已经消除进行程序上限制。笔者以为可以从以下两个方面对此进行完善：①要求在被告提交的延期申请中对正当事由消除的日期作出规定，如果在规定的日期内正当事由仍不能消除的，需要再向法院提出延长日期，由法院审查；②可以允许原告向法院提交被告所谓的正当事由已经解除，并由法院审查。最后，对于原告的举证时限也应当进行程序性限制。笔者认为，适当限制原告的举证时限，具有一定的正当性。从当事人诉讼地位平等原则来看，被告举证时间受到限制，原告也应当受到限制。否则，不利于平衡当事人之间的关系，也不利于发现客观事实。从提高行政效率的角度来看，原告应有举证时间的限制。如果允许原告无休止的提供证据，会延长开庭的时间，使案件久拖不结。限制原告提供证据的时间必须以在行政程序中被告给予了原告提供证据的机会为前提。所以人民法院在交换证据时，要求原告提供全部证据，这就对原告的举证时间作了一定的限制。但是，限制原告举证时间应当注意以下几点：①要考虑被告在行政程序中是否赋予原告提供证据的机会；②要考虑原告提供证据的难易程度和举证能力；③法院指定的举证期间应当合理适当。

四、结语

举证责任制度是证据规则的核心，也是“诉讼之脊梁”。对于行政诉讼来说，举证责任制度是否完善关系到双方当事人在诉讼地位上是否平等，举证责任如何分配关系到行政诉讼程序公正和效率价值的实现。我国现行的行政诉讼举证责任制度从方向上来说符合行政诉讼建立的目的，在具体制度细节规定上还有待善。笔者通过对我国行政诉讼中存在的问题进行思考，认为应当立足证据规则的基本规律，结合我国行政审判的特点及法治发展程度，在加强与借鉴域外先进经验的基础上，逐步构建适应新时期行政审判要求的举证责任规则。

参考文献：

[1]江必新著：《行政诉讼法——疑难问题探讨》，北京师范学院出版社，1991年版

[2]罗豪才、应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社，1990年版

[3]潘牧天：《论我国行政诉讼举证责任规则的配置与适用》，载《河北法学》2010年1月第1期

[4]应松年主编：《行政法与行政诉讼法学》，法律出版社，2009 年9月第2版

[5]蔡小雪：《行政诉讼原告承担举证责任的范围》，载《人民司法》2005年版

[6]林莉红著：《行政诉讼法学》，2009年8月第3版

[7]吕立秋著：《行政诉讼举证责任》，中国政法大学出版社，2001年10月第1版

[8]马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社，2009 年8月第1版

[9]姜明安著：《行政诉讼法》，法律出版社，2007年3月第2版

[10]高家伟著：《行政诉讼证据的理论与实践》，工商出版社，1998 年版

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[12]何海波：《行政诉讼举证责任分配：一个价值衡量的方法》，载《中外法学》，2003年第2期

[13]张红柳.论行政诉讼举证责任制度及其完善[J].安徽大学2006年硕士学位论文

[14]马怀德.司法改革与行政诉讼制度的完善[M].中国政法大学出版社，2004年

作者简介：

刘慧竹（1987～），女，汉族，湖北襄阳人，贵州大学法学院2012级诉讼法学硕士研究生，研究方向：诉讼法学。

4.关于完善行政执法责任制的思考 篇四

张慧

一、行政诉讼举证责任存在的问题分析

(一)行政诉讼举证责任主要由被告承担

《中华人民共和国行政诉讼法》第32条规定：“被告对作出具体行政行为负有举证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”被告负举证责任说在学术界较为流行，有的学者甚至将其视为中国行政诉讼法的一大创举。理由是：(1)法治原则要求行政机关在作出任何具体行政行为时，应当具有法律依据和事实依据;(2)行政机关的举证能力一般比原告强;(3)规定行政机关承担举证责任有利于促其依法行政，防止其滥用职权;(4)由被告负举证责任并不违背“谁主张、谁举证”的一般原理，而恰恰是这一原理在行政诉讼领域的特殊体现。从形式上来看，原告似乎处于主张者的位置，它主张的是某一特定具体行政行为的违法性。但是，从事物的内在规定性来看，“违法性”是对“合法性”的否定。合法性属于积极事实，违法性属于消极事实。积极事实是肯定自身而否定外在的一切事实，范围较小，容易记明;消极事实是否定自身而肯定外在的一切事实，范围较大，难以证明。从公平原则和揭示案件事实真相的理想要求的角度出发，立法者通常规定，对于一物两面的事实,由主张积极事实的当事人而不是由主张消极事实的当事人负担举证责任。把行政诉讼程序和先前的行政程序联系起来看，提出积极事实，主张具体行政行为具有合法性的正是作出该行为的被告行政机关，被告行政机关当然应该提出证据负责证明其主张的成立。

笔者认为，在行政诉讼中，仅仅由被告承担举证责任是不切实际的，因为行政机关也并非在任何时候都拥有举证优势，而且一律要求行政机关举证不利于减少不必要的诉讼。值得注意的是,刑事诉讼法、民事诉讼法都规定了人民法院的举证责任,而行政诉讼法只将调取证据规定为人民法院的权力,并未规定为人民法院的义务。可见,在行政诉讼中,人民法院不是举证责任的主体。之所以这样规定,其理由是根据行政实体法律规范的要求,行政机关做出的具体行政行为既要内容合法,还要程序合法。行政诉讼就是要通过人民法院的行政审判来审查具体行政行为是否合法。行政机关如果在证据不足或者没有证据的情况下就做出具体行政行为,那就只能证明其具体行政行为违法,人民法院即应判决行政机关败诉。如果行政机关证据不足就要求人民法院调查取证以证明其行为合法的话,一方面减轻了被告的举证负担,另一方面会削弱人民法院的监督职能,同时也会使行政诉讼法与行政实体法的价值目标出现背离。那种认为收集证据既是人民法院的权利也是人民法院的义务的观点是不符合行政诉讼法立法精神的。

(二)原告亦应当承担一定的举证责任

1999年最高人民法院颁布的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法 >若干问题的解释》，第27条规定：“原告对下列事项承担举证责任：

1、证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外;

2、在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实;

3、在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实;

4、其他应当由原告承担举证责任的事实。”该条第1项的规定属于起诉条件的要求，并非举证责任;第2项规定的“在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实”(而非证明申请符合法定条件)仍然属于起诉条件的范畴;至于第4项的规定，已有学者指出，是一个失败的条款，它很可能成为个别案件中的被告逃脱举证责任的借口。②

2002年最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第五条：“ 在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”通过前后法条的不同规定，我们略可看出国家法制发展趋势是使原告所负举证缩小化明确化。

笔者认为，如何看待行政诉讼中原告的举证行为是行政举证责任分配中至关重要的。在行政诉讼中，原告的举证包括两个方面，一是起诉时对具体行政行为存在的证明，二是在诉讼进行过程中的举证。原告(起诉人)对具体行政行为存在的证明是为了使诉讼得以成立，启动诉讼程序，与诉讼后果并无关系，因此并非举证责任。原告在诉讼进行过程中的举证如果是为了提出反证，减弱被告方证据的证明力，原告举证与否与败诉后果亦无必然的联系。这种情况下原告事实上完全可以坐以待判，但为了增加自己胜诉的可能性，进一步提出反证却是更为明智的选择。对原告来说，举证是一种权利，而并非“风险义务”。如果在行政赔偿诉讼中，原告就理所当然的承担着证明被诉具体行政行为造成损害的事实的风险义务。

二、完善我国行政诉讼举证责任的几点建议

设定举证责任最本质的目的在于,在案件事实的真假虚实难于判断的情况下,保证法院能够公正地作出裁决、平息争议，因此，行政诉讼的举证责任，既不能完全由被告一方承担，也不能完全由原告一方承担。要根据不同诉讼种类和不同的待证事实具体加以确定。由此分配举证责任，既符合“谁主张、谁举证”的传统和惯例，也暗含了我国行政诉讼法关于被告行政机关对作出的行政行为承担举证责任的规定。下面笔者对举证责任分配上仍存有疑问的领域提几点建议：

(一)针对不作为行政诉讼的举证责任的分配

被告不作为行政案件，是指那些应当由原告申请行政机关作为或者应当由行政机关依职权主动作为而行政机关不作为的案件。不作为是指行政机关在法定期间内或合理的期间内不给予答复或未作出任何行为，前提是行政机关在一定期限内没有任何作为。

对于不作为行政诉讼的举证责任，法律并非无规定。《行政诉讼法》第32条明确规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”这一规定对于行政诉讼具有普遍的适用效力。而笔者认为不作为行政诉讼的特性决定了举证责任亦不能单纯由被告承担。是否符合起诉条件，由人民法院审查决定;是否具备起诉条件的要求，则由提起诉讼的原告提供

证据予以证明。起诉是原告的权利，证明起诉符合起诉条件也是原告的义务。原告应从以下方面负举证责任：

(1)证明其与被告的不作为行为之间存在法律上的利害关系和不作为行为存在的事实。具体体现为以下几个方面：

①原告起诉时首先应当证明的是其是与被诉的不作为行为有利害关系的公民、法人或其他组织。②有事实根据。根据《行政诉讼法》第四十一条的规定，原告认为具体行政行为侵犯其合法权益而向人民法院起诉时，要对具体行政行为存在负举证责任。③证明起诉符合起诉期限的规定。原告起诉必须遵守起诉期限的规定，并且在起诉时向人民法院提供其符合起诉期限规定的证明材料。笔者认为原告对起诉期限的证明责任是一种推进责任，只有在被告对原告起诉已超过法定期限的说服责任举证完成以后，原告才负反证的举证责任。

(2)证明其向被告提出过申请的事实。《行政证据规定》第四条第二款明确规定：“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：(一)被告依职权应主动履行法定职责的，(二)原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当理由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。”该条明确规定了原告在起诉被告不作为的案件中，应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料并对此负举证责任。同时规定了原告对提出申请举证责任的免除情况。该条比《若干解释》第二十七条：“在起诉被告不作为的案件中，证明向行政机关提出申请的事实的举证责任应当由原告承担”的规定更加合理，规定了原告提出申请的程序，是在行政程序过程中提出申请，被告不作为行政案件不仅仅包括依照申请的行政不作为还包括依职权的行政不作为，因被告举证制度不完备，原告虽然不能提供其申请的证据，但只要能作出合理说明，即可免除举证责任。

(3)在以不作为对其造成权利损害要求行政赔偿诉讼中，证明因受被诉具体行政不作为伤害而遭受损失的事实。根据行政诉讼法的规定，行政赔偿诉讼适用单独的诉讼程序，基本上与民事诉讼程序相同。行政赔偿案件的审理，无论是合并审理，还是单独审理，都应该是基于确认被诉具体行政行为违法为前提。

因此，无论是原告单独提起行政赔偿诉讼，还是一并提起行政赔偿诉讼，原告都要对因受被诉具体行政行为侵害而遭受损失的事实，承担举证责任。《行政诉讼证据规定》在第五条明确规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”被告行政不作为也能给行政相对人的合法权益造成损失，这是为理论界和司法实践所证明的。原告因不作为行为造成损失的可以依法提起行政赔偿诉讼，但无论是单独提起还是附带行政赔偿诉讼，都必须对因不作为造成的损失的事实承担举证责任。

(二)设定举证时限制度

关于原告举证的时间，法律和司法解释均未规定。在行政诉讼开展初期，学术界一般认为，原告无论是在一审程序还是二审程序中，都有权提供证据证明具体行政行为不合法，原告举证不受时间的限制。笔者认为，适当限制原告的举证时间，具有一定的正当性。理由是：其一，从当事人地位平等原则来看，被告举证时间受到限制，原告也应当受到限制。否则，不利于平衡当事人之间的关系，也不利于发现客观事实。其二，从提高行政效率的角度来看，原告应有举证时间的限制。如果允许原告无休止的提供证据，会延长开庭的时间，使案件久拖不结。其三，从国外立法例来看，相当多的国家的行政诉讼或司法审查的范围仅限于行政机关作出行政行为所形成的卷宗，在行政行为被起诉到法院后无论是原告还是被告均不能向法院提供新的证据。其立法目的在于，防止原告在一审故意不提供证据而在二审中提供使被告处于败诉的地位。为了提高行政审判的效率，也为了公平对待当事人双方，立法应当对原告提供证据的时间作出限制。当然，限制原告提供证据的时间必须以在行政程序中被告给予了原告提供证据的机会为前提。所以人民法院在交换证据时，要求原告提供全部证据，这就对原告的举证时间作了一定的限制。但是，限制原告举证时间应当注意以下几点：(1)要考虑被告在行政程序中是否赋予原告提供证据的机会;(2)要考虑原告提供证据的难易程度和举证能力;(3)法院指定的期间应当合理、正当。④

(三)举证责任的适时转移

在行政诉讼中如果只是一味的抓住法条不放，原告是无法举出行政行为侵害事实的证据的，原告就要承担败诉的风险吗?不是的。如下案例：甲因违章驾驶汽车被某交警查获。该交警违法扣留汽车后，擅自驾车兜风，撞了车。甲对该交警所在的公安机关提起行政赔偿诉讼，请求赔偿损失。按照行政诉讼的举证责任分配规则，原告甲应当提供车辆受损事实存在的依据，但是，由于交警违法扣车时没有对车况进行登记，致使原告在诉讼时不可能提供当时车况的证据，是否由原告承担败诉责任呢?笔者认为，由于被告工作人员的行为不规范，导致原告举证不利，不应由原告承担败诉责任。原告只要提供汽车所有权凭证，证明自己是赔偿受益者，被告就有可能要承担赔偿责任。此时会发生一个举证责任转移的问题，即对于扣车时车况的举证，应当转移给被告承担。如果被告没有相应的证据证实车辆被扣时就已经受损，那么可以推定是该民警兜风时撞坏的。由于没有直接证据证明车辆是警察撞坏还是被扣时就已经坏了，使得法院认证无从下手。通过举证责任的转移，使责任产生祸嫁，达到查清案情的目的，有利于人民法院及时、准确地作出判决。

5.关于完善行政执法责任制的思考 篇五

四川省审计厅

关于推进依法行政落实行政执法

责任制工作的综合报告

审计署：

2006年，我省审计法制工作在审计署、省政府的领导下，在省人大、省法制办、省法建办的指导和监督下，认真开展了•宪法‣、•审计法‣、•审计法实施条例‣、•财政违法行为处罚处分条

2我厅于1997年制定下发了•四川省审计机关行政执法责任制‣及与之相配套的15个审计执法和监督制度。至今，该制度仍发挥着积极作用。2006年，为认真贯彻落实审计署•2003至2007年审计工作发展规划‣和•四川省2003至2007年审计工作发展规划‣，我厅结合几年来推行审计机关行政执法责任制的实践，组织专门力量进行调研，重新修订了•四川省审计机关行政执法责任制‣中的•四川省审计厅审计执法过错责任追究制度‣、•四川省审计厅审计项目复核办法（试行）‣、•四川省审计厅法制机构审计项目复核评分办法（试行）‣等制度。为使每年省级预算执行情况审计适用的法规依据相对规范和统一，我们对•四川省审计厅审计管理委员会关于2004年省级预算执行情况审计查出共同性问题的定性和处理处罚依据及相关问题的通知‣的内容也进行了补充。同时，对•关于贯彻执行审计署六号令的通知‣（川审发[2005]13号）中的对外审计文书和个别业务用纸格式进行了修订。

每年年初，我厅各处、室、分局领导分别与分管厅领导，分管厅领导与厅主要领导，层层签订•行政执法责任书‣，明确了各级、各部门和个人应负的责任，并将行政执法范围、执法责任、执法的职位职责分解到部门，落实到个人，纳入行政目标考核。因此，在行政执法过程中，各部门既各司其职，又相互配合协调，形成了较为完善的行政执法质量监督体系，促进了审计工作依法、科学、有序地进行。

四、认真部署“五五”普法工作

2006年是“五五”普法第一年。为了在“五五”普法期间切实把学习宣传教育工作落到实处，我厅根据中共中央、国务院转发的•中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划‣和十届全国人大常委会通过的•关于加强法制宣传教育的决议‣，以及省政府办公厅关于•全面推进依法行政工作2006年安排的通知‣等精神，按照审计署“五五”普法工作要求，及时制发了•关于印发†2006年审计法制学习宣传教育工作计划表‡的通知‣（川审办„2006‟37号），认真布置了普法工作。该通知突出了学习重点：一是要求各地、各部门将修订后的•审计法‣的学习和宣传作为“五五”普法的重要内容，加强宣传，扩大社会影响，使“五五”普法更加深入地开展；二是要求以学习宣传国务院关于•全面推进依法行政实施纲要‣、新修订的•审计法‣、•公务员法‣、•财政违法行为处罚处分条例‣为重点，强化审计监督，提高执法能力；三是要求以学习审计署第1、2、3、5、6号令等相关法律、法规、规章为重点，规范审计行为；四是要求开展学习与党和国家中心工作有关、与审计工作密切相关的法律法规，如•中华人民共和国宪法‣、•行政许可法‣、•会计法‣、•预算法‣、•合同法‣、•公司法‣、•刑法‣等，全面提高审计人员的法律素质。

五、全面宣传和贯彻•审计法‣

•审计法‣的修订和颁布施行，是加强我国审计法制建设的一项重要举措。我厅把•审计法‣的学习、宣传和贯彻作为今年

6人员共计700余人参加了培训。

5月15日至16日，继审计署举办的•审计法‣培训班之后，我厅组织市、州审计机关负责人和法制部门负责人进行了•审计法‣的培训学习，经培训的骨干又分别在各级审计机关和内审人员中组织了培训。

通过学习培训，审计人员对•审计法‣就“健全审计监督制度、完善审计监督机制、加强审计监督手段、规范审计行为”等四个方面所做的修订有了更加深刻的理解和把握。

六、全面落实审计署6号令，不断提高审计项目质量

（一）严把审计项目复核关。

审计项目复核是审计机关法制机构主要的日常工作。根据审计署6号令和行政执法责任制的要求，为强化审计机关内部质量控制，规范审计行为，我厅法制机构于2006年初提出了•关于2005年厅本级审计项目复核情况的通报‣（川审函„2006‟3号）。通报从贯彻执行审计署6号令取得的成效和存在的问题等方面，反映了2005全省范围内贯彻执行审计署6号令及审计项目质量方面的主要情况，为进一步提高审计项目质量奠定了基础。

2006年，我厅法制机构不断探索工作思路，积极改进工作方法，逐步实现了“三个并重”的转变，从制度上规范了审计项目复核行为。

1．实现了提出和采纳复核意见并重的转变。从注重书面复核意见的提出而忽略复核意见采纳，向提出和采纳复核意见的反馈并重转变。通过回收采纳复核意见说明表和建立项目复核台账，详细记录复核意见类别、反馈时间，审计决定的处理处罚类别、金额、执行期限，以及了解采纳复核意见情况等，对复核后的情况实施监督。

2．实现了单个审计项目复核和参与共同性问题指导并重的转变。积极参与重要审计业务会议，听取查出问题的通报，根据对预算执行审计项目的复核表明，法制机构的“关口”前移对提高工作效率和工作质量收效明显，为开展行业审计发挥了示范作用。

3．实现了程序执法复核和实体执法复核并重的转变。坚持严肃财经法纪，对应予处理处罚的不枉，对从轻、减轻、免予处罚的不纵，严格把好法律、法规、规章的适用和复核审查质量关。

截止2006年12月30日，厅本级复核审计、审计调查项目89个，复核审计业务文书200份。其中，审计报告90份、审计结果报告8份、审计决定书72份、处罚决定书11份、移送处理书18 份，协助执行审计决定通知书1分。提出复核意见219条，其中被采纳172条。

（二）积极开展审计法制咨询服务工作。

2006年全年，厅法制机构办理下级审计机关书面请示1件；办理、答复下级审计机关请示、有关部门和人民来访咨询电话等约200件（次）；办理法律、法规等规范性文件协助调研12件，其中省人大1件、省政府法制办6件、省银监局1件、审计署3件、市（州）审计局1件。通过积极参与法律、法规等规范性文

10是，法制机构在把“四个转变”贯穿于实际工作中、指导审计法制创新方面做得还不够。

（三）开展审计调查和理论研究不够。

在落实行政执法责任制推进依法行政工作中，对怎样开展效益审计、如何避免审计机关自身原因造成的行政复议等课题，尚存在调查研究不够的问题。如2005年，南充市某县审计局出现的审计行政复议，就是一起审计程序、审计业务文书不规范而引发的典型案例。我厅法制机构本应及时开展调查研究，总结经验以指导面上的工作，但因日常工作繁忙而没有及时深入基层进行调查研究、解决问题。在审计法制工作方面，开展省内、省外的调研少、交流少、互相借鉴少，工作思路不够开阔，开拓创新意识不够强。

二ΟΟ七年一月十三日

主题词：行政事务 执法 责任制 报告

四川省审计厅办公室 2007年1月23日印发

6.关于完善行政执法责任制的思考 篇六

政执法监督，才能更好地实现药品监管职责，提高依法行政水平，保证人民使用药械安全有效，促进医药经济健康发展。

一、充分认识开展行政执法内部监督的重要意义。药监部门作为药品这种特殊商品的国家法定行政监管行政机关，开展行政执法内部监督，就是要全面履行药品监管职责，推进依法行政，确保人民用药安全有效和促进医药经济健康发展。它的意义主要有以下几个方面：

（一）有利于提高药监执法人员的执法水平，推进依法行政。在药监行政执法过程中，由于受药监行政执法人员业务水平的限制或认识上的偏差，工作中难免会出现一些疏漏。通过在药监机关内部，实施全过程监督体系，对行政执法合法性、公正性和适当性进行有效监督，可以及时发现、查处和纠正执法人员的违法行为，堵塞药监行政执法工作中的漏洞，纠正差错，防止不当行为，减少行政争议，提高执法人员依法执法水平，推进药监系统执法队伍建设。

（二）有利于维护行政相对人的合法权益，促进医药经济健康发展。在药监法律关系中，药监机关处于依法实施行政管理权的地位，行政相对人处于接受管理的地位。如果对药监执法主体的行为不加以监督和制约，必然导致执法权的滥用，从而产生腐败，侵害行政相对人的合法权益。因此，加强药监执法行为的监督，对确保执法人员依法办事，维护行政相对人的合法权益，促进医药经济健康发展具有突出的意义。

（三）有利于保障药监机关履行法定职责，维护药监部门的社会形象。法律法规赋予药监行政机关的职权，很多时候也是药监行政机关的职责和义务，药监机关在行政执法中既不允许擅自超越法定权限，也不能随意放弃法定职责。但在具体行政执法过程中，确实存在一些药监机关消极执法或越权执法的问题，造成有法不依、执法不严、越权执法以及违法不究的现象。这些药监行政机关的不当具体行政行为，通过外界法律监督将面临着复议被撤销或诉讼败诉的法律后果，势必会给药监部门的社会形象带来一定的负面的影响。药监机关要达到履行法定职责的目的，维护药监部门的社会形象就必须加强内部的监督。实践证明，法律法规在赋予药品监管部门行政执法职能的同时，也要求药监部门必须在法律法规的框架内，更好更规范地实现监管职责，建立内部监督机制，承担内部管理监督制约机制规定的责任。

二、完善行政执法内部监督机制应体现三个原则。

（一）行政执法内部监督机制要体现“有力”原则。行政执法内部监督机制的主要表现形式是案件的层级把关审核，药品监管系统要在行政执法工作的各个关键环节，有针对性地制定出一些有严格制约效力的“事前、事中、事后”全过程监督的规章制度。在规范和制约行政执法行为上真正使行政执法行为全过程置于规章制度监督制约之中，真正堵住执法中漏洞。

（二）行政执法内部监督机制要体现“有序”原则。所谓“有序”就是行政执法内部监督机制，应是行政执法“事前、事中、事后”全过程的内部监督，作为药监系统内部案件审核的机构之间层级管理的程序严谨，科室之间分工明确，权责清楚。行政执法内部监督机制要做到全过程、全覆盖、全方位的约束。

（三）行政执法内部监督机制要体现“有效”原则。“有效”原则包括两种含义：一是行政执法内部监督机制要符合部门实际，体现药监工作特点；二是行政执法内部监督机制要具有长效机制，体现可操作性。药品监督管理部门只有狠抓内部监督制度落实，才能充分发挥行政执法内部监督的作用，推进依法行政。

7.关于完善行政执法责任制的思考 篇七

1 关于湿地行政法律责任的构成要件

传统法学理论的归责要件有四:行为具有违法性;造成了损害后果;违法行为与损害后果之间存在因果关系;行为人主观上有过错。以上4要件中,前3项是行为人承担承担的客观要件,后一项是行为人承担的主观要件。在实施过错责任原则的情况下,4项主观要件必须一应俱全,行为人才对其行为所造成的损害承担法律责任。但在湿地保护领域,对湿地行政法律责任的构成是否必须具备上述4个要件,理论界各有意见。鉴于湿地的特殊环境特点,笔者比较赞同有些学者提出的如下主张:一是必要条件,行为违法和有过错,是行为人承担湿地行政法律责任所必须具备的条件;二是选择条件,危害后果和违法行为与危害后果有因果关系,则只有在法律明文规定的场合才成为行为人承担行政法律责任的必要条件。这是因为对于大量的污染湿地等行为主要适用无过错责任原则,当然,在法律规定不要求危害结果作为承担行政法律责任的条件时,也就不存在因果关系的认定问题。

2 承担湿地行政法律责任的客观方面

承担湿地行政法律责任客观方面即责任者为何承担湿地行政责任?虽然我国现行没有针对湿地的法律法规对此作出具体的规定,但是对于这一点,环境资源法学界仍达成了高度一致。普遍认为,湿地行政法律关系的主体承担湿地行政法律责任,是以主体违法或不履行相关湿地环境行政法律义务为前提的,或是环境行政管理主体违法而承担行政法律责任,或是环境行政管理相对而言人违法而由环境行政管理主体追究其行政法律责任。总之,行为的违法性是构成湿地行政责任的必要条件,没有违法行为,便于工作不构成湿地行政法律责任[1]。目前我国还没有针对性的湿地法出台,所以责任者所因此而承担的湿地行政法律责任一般仍以我国现行《环境保护法》为基准,我国现行的《环境保护法》从第35条到第39条,列举了相对人应当承担行政责任的九种环境违法行为;第44条规定了破坏自然资源的违法行为,其中情节的严重程度尚未构成犯罪的应当承担行政责任;第45条又规定了环境保护监督管理人员应当承担行政责任的渎职行为;而且,某些违反治安处罚条例损害湿地的行为,也可以追究行政责任。此外,环境行政管理机关承担行政责任也是通过环境行政复议、环境行政诉讼、环境行政赔偿等来认定其具体行政行为违法或侵权的。

3 湿地行政法律责任形式

湿地行政法律责任的形式是指责任承担者承担的是什么样的湿地行政法律责任。我国现行相关湿地环境法规定的湿地行政法律责任的主要形式包括:湿地行政处分、湿地行政处罚、和湿地行政赔偿。

3.1 湿地行政处分

湿地行政处分是指政府主管机关、企事业单位,按照行政隶属关系,依据湿地法规和企事业单位内部规章的规定,对其下属的环境鉴定人员、环境行政相对人的违法、失职但尚未构成犯罪的行为,实施的一种行政法律制裁。目前,一般是根据《环境保护法》以及《企业职工奖惩条例》和《中华人民共和国公务员法》的相关规定,对有关责任人员予以警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看、开除八种行政处分。行政处分的程序是:调查取证;会议讨论;当事人申辩;作出处分决定;上级主管部门批准生效;通知;存档;复议或申诉。

3.2 湿地行政处罚

湿地行政处罚是由特定的国家行政机关对违反环境法或国家行政法规尚不构成犯罪的公民、法人或其他组织给予的法律制裁。相关湿地的环境法中行政处罚的机关,一般是指拥有行政处罚权的特定的国家行政机关,包括主管机关即各级环境保护部门、林业部门、分管机关即依法对某些湿地违法行为享有一定行政处罚权的行政机关、各级人民政府[2]。另外,企事业单位中的行政机构经法律明确授权也可以有一定的行政处罚权。

目前,我国已建立起了比较完备的关于湿地行政处罚的法律规范体系:1)环境保护法律中关于湿地保护处罚的规定;2)环境保护行政法规中关于湿地保护行政处罚的规定;3)地方性环境保护法规中关于湿地保护行政处罚的规定;4)环境保护行政规章中关于湿地保护行政处罚的规定。

行政处罚的种类包括:一是申诫罚:警告;二是财产罚:罚款,没收违法所得、没收非法财物;三是行为罚:责令停产停业;暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;四是自由罚:行政拘留;法律、行政法规规定的其他行政处罚。

3.3 湿地行政赔偿

湿地行政赔偿是相关湿地环境机关因职务侵权而应承担的一种行政责任,它的侵权实施主体、赔偿主体、归责原则等都不同于湿地民事赔偿。它是指相关湿地环境行政机关及其工作人员违法行使职权侵犯湿地行政相对人的合法权益造成损害的,由相关湿地环境行政机关给予赔偿的法律制度。

湿地行政赔偿请求人是因相关湿地环境行政机关及其工作人员违法行使职权而使其合法权益受到损害的行政相对人,包括单位和个人。受害的个人死亡的,其继承人和其他有扶养关系的亲属有权要求赔偿;受害的单位终止的,承受其权利的单位有权要求赔偿。

湿地行政赔偿程序可分为申请、受理、审理和决定4个阶段。申请湿地行政赔偿应注意,如果赔偿请求人提起诉讼,人民法院已经受理的,不得再申请赔偿事务处理机关赔偿;同样,赔偿请求人申请赔偿,赔偿事务处理机关已经受理的,不得再向人民法院起诉。赔偿事务处理机关在接到赔偿申请后,根据受理条件对赔偿申请进行审查,并应在收到赔偿申请之日起10日内必须作出是否受理的决定。审理的主要内容包括:被认为侵权的具体行政行为是否合法、适用;相关湿地行政机关是否具备湿地监管权,是否越权或滥用职权;作出的具体行政行为是否符合法定程序;赔偿请求人申请赔偿的理由以及要求赔偿的数额是否合理。赔偿事务处理机关对赔偿请求人的申请进行全面审理之后,就是否给予作出决定。

4 我国湿地行政法律责任的尴尬,亟待创新

国家环保总局局长周生贤曾感慨:“现有环保法律、法规偏软;对违法企业处罚额度过低。”由于法定罚款上限低,不足以制裁、震慑和遏制湿地违法,致使许多企业宁愿选择违法排污并缴纳罚款,导致恶意偷排、故意不正常运转污染防治设施、长期超标排放等持续性湿地违法行为大量存在,严重损害了湿地法制的应有威严。据《中国环境报》2007年1月24日报道,国家环保总局近日向中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司下发了《松花江水污染事故行政处罚决定书》,根据《中华人民共和国环境保护法》第38条、《中华人民共和国水污染防治法第53条以及《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第43条的规定,决定对该公司处以100万元的罚款。2005年11月13日吉林石化分公司双苯厂硝基苯精馏塔爆炸引发松花江水污染事件的行政处理至此初步告一段落。虽然这次对责任人吉林石化分公司处以100万元的行政罚款已属“顶破天”了,但是对于年产值数以10亿元计的吉林石化分公司而言,区区百万元罚款不过是九牛一毛。最严厉的罚款都难以威慑一个资金实力超强的潜在的湿地等环境违法责任人摒弃通过选择环境违法、交纳低额罚款来最大限度地节省成本的纯理性经济人的思维模式,本应通过该次“顶破天”罚款的适用而起到的处罚责任人、震慑潜在违法行为人,而如今彰显法律威严的正义号角却无情地沦落为纵容违法、“鼓励”违法的负面示范,此等法律尴尬必须尽快改变[3]。

针对松花江水污染事故“顶破天”罚款面临的法律尴尬,实务界专家曾提出提高现行法的最高限额或者提高处罚的起点和幅度等有针对性的解决对策,但笔者认为,要真正使得法律能对潜在的违法行为人起到“一次违法,永无翻身之日”的威慑力,最终也是难以起到预想效果,而且中国的经济发展水平现状也不允许设立过高的罚款标准,责任人仍然是可以从中获利,“顶破天”罚款的尴尬必将重演。对此,笔者主张综合发挥行政法、民法和环境法的制度功能,让行政处罚的高效性来弥补民事赔偿诉讼的冗长性,让湿地侵权民事赔偿责任和生态损害填补责任的补偿性来弥补罚款责任的不足额性。三者并行不悖,相辅相成,相关湿地保护行政机关所作出的罚款行政处罚将使责任人的违法获益应急性、附加性减少,受害人提起的侵权损害赔偿诉讼和法定主体提起的生态损害填补诉讼将使得责任人的违法获益事后性、均衡性减少,从而运用法律来救济和衡平利益的暂时失衡,防范湿地生态环境的发生。如果能够按照此构筑起一道足以震慑潜在的湿地生态环境危害行为人的正义的长城,法律性能破灭行为人通过违法获得的精于算计的幻想。

5 完善行政诉讼制度的设想

5.1 构建湿地公益行政诉讼制度

我国现有民事、行政和刑事三类诉讼制度,我们应充分认识到它们之间已形成的诉讼法治体系,应从法律制度供给、运行的成本角度综合考虑各项制度间的协调和统一。如果可以选择并修改现行诉讼制度加以应用,同时发挥湿地生态损害填补责任制度间的威慑和救济功能,而不是“另起炉灶”,这可能是比较经济和理想的实践方案。湿地公益行政诉讼制度是指检察机关、公民、法人和其他组织依法对损害或可能损害湿地及其生态资源等公共利益的行政行为提起的诉讼,由法院依照法定程序审查行政行为的合法性,并作出裁判的一种司法活动。湿地生态损害的填补救济必须依赖于之相适应的一定形式的司法诉讼制度,以保障生态损害获得实际的填补[4]。即使个案中可能存在生态损害的填补实际上无需通过任何形式的司法诉讼就得以实现的情形,如责任人自愿赔偿。其实,原告随时可“发动”的司法诉讼程序的威慑力是责任人自愿赔付的真正驱动力。我国可以借鉴国外公益诉讼的有益实践经验,吸收美国环境公民诉讼的某些优秀制度基因,而非简单地套用公益诉讼规定,充分利用我国现有的司法诉讼制度资源,在已有的民事诉讼制度基础之上“嫁接”形成一种切实可行的湿地生态损害诉讼模式。在民事诉讼制度基础上“嫁接”形成生态损害填补诉讼,并让相关湿地环境管理机关部门成为适格的原告。该制度使提起湿地生态损害填补诉讼既成为这些政府部门的一项法定职权,同时又是其必须履行的一项法定职责。假如我们现在已经建立起了这样的危害主体提起湿地生态损害填补诉讼,让责任人公平负担因其行为所造成的湿地生态损害,其必能摆脱“顶破天”罚款震慑不力的尴尬。

5.2 取消相关湿地环境行政机关的终局裁决权

行政终局裁决权的含义是,如果法律规定由行政机关最终裁决的事情,可以不进入司法程序。1999年《行政复议法》第30条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”但是按照WTO司法审查规则的要求,任何机关的具体行政行为不能享有游离于司法审查之外的特权,这种或申请国务院作出终局裁决或提起相关湿地环境行政诉讼的作法是与WTO司法审查规则相违背的,有必要作出修改。

摘要：湿地行政管理是目前我国湿地保护的主要措施,随着经济社会发展,现有的行政手段很难满足湿地保护的需要,完善的政策和法制体系是有效保护湿地和实现湿地资源可持续利用的关键。本文就完善我国破坏湿地的行政法律责任的主要构成要件、承担湿地行政法律责任客观方面、湿地行政法律责任的形式以及完善行政诉讼制度的等方面进行探讨。

关键词：行政责任,法律,湿地

参考文献

[1]周珂.环境法.第二版[M].北京:中国人民大学出版社,2005:121-123.

[2]金瑞林,汪劲.20世纪环境法学研究评述[M].北京:北京大学出版社,2003:294.

[3]竺放.反思松花江水污染事故行政罚款的法律尴尬[J].法学,2007(3):7-10.

8.对完善我国行政复议制度的思考 篇八

【关 键 词】行政复议 制度 完善 准司法化

行政复议,是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益,依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请,行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查,并作出行政复议决定的一种法律制度。我国在立法和制度实践上,行政复议被认为是一种层级监督的方式,是上级行政机关行使对下级行政机关监督权的体现,强化了行政复议的监督功能,弱化了它的救济作用。随着实践的展开,这种制度设计的弊端越来越凸显出来,行政复议机构应有的独立性缺乏,使得行政复议所追求的层级监督功能流于形式;行政复议程序过于简单,缺乏可操作性,使得行政复议所不可或缺的公正性得不到程序上的体现和保障。

一、我國行政复议制度的性质

(一)行政复议性质之争

1、行政说。行政说认为,行政复议是一种具体行政行为,行政复议活动受行政权支配并体现行政权的特点,是行政机关的活动,复议机关与被申请人之间的关系是一种行政隶属关系,与其他具体行政行为没有什么本质的区别。

2、司法说。司法说认为,行政复议的目的是解决行政纠纷,行政复议的过程就是解决行政纠纷的过程,与一般的具体行政行为相比较,在行政性质、行为发动者、行政机关法律地位等方面都存在较大的差异。不仅如此,行政复议活动或程序在形式上也有明显的司法活动的特点,如时效、管辖、不告不理制度等。这些内容与形式特点都表明行政复议实质上是一种司法行为,尽管它仍然是由行政复议机关所实施的行为和是由行政机关主持进行的程序。

3、行政司法说。行政司法说,也称准司法说。这种学说认为,行政复议兼具行政与司法的双重性质与特点。在复议机关这个主体性质上,在复议裁决结果的法律效力上,在复议机关与被申请人关系上等,都表明其行政的性质。但同时,行政复议也更具司法的属性与特征。

(二)我国行政复议制度的性质分析

目前我国行政复议制度对司法化的抗拒与行政复议的准司法性质是相悖的,这一矛盾直接影响到行政复议与行政诉讼的良性互动,使两者之间的关系出现扭曲和司法权的错位,导致整个行政争议解决系统的紊乱和非规范的行政争议解决方式的膨胀。因此,要走出行政复议制度面临的困境,重新焕发行政复议制度的生命,必须摒弃不合时宜的“非司法化思想”,改革我国行政复议制度。改革行政复议制度必须从司法化这一根本着手,逐步恢复行政复议的准司法性质,从而使行政复议制度的独立性与公正性得到充分体现,行政复议的准司法化可以简单概括为以下三层含义:第一,行政复议组织仍然属于行政机关,但其本身应具有相对的独立性和专业性。行政复议活动不受任何外来干预,由复议人员独立作出决定,以保证复议过程的公正性。第二,行政复议程序并非照搬司法程序,而是根据自身的情况吸收了现代司法制度中保持公正性的基本要素。第三,行政复议结果应该具有准司法效力,进入诉讼程序后,司法机关应该对行政复议决定给予尊重。

二、我国现行行政复议制度法律困境

行政复议主体无独立性和行政复议主体职能的多元化是制约我国行政复议制度最根本的两大因素。行政复议机关与作出具体行政行为的被申请人,不仅具有行政上的隶属关系,而且彼此间还存在着千丝万缕的其他联系(甚至包括利益上的关系)。面对行政争议,行政复议机关不能不考虑与被申请人之间的上下级关系,不能不考虑整体与局部的关系,行政复议机构所能发挥的作用和监督的效果是可想而知的。这种行政复议的非中立性,不仅违背了“任何人不得作为自己案件法官”这一国际上公认的基本原则,导致了行政复议机关在裁决行政纠纷时难以客观、公正。受行政复议机构非独立性和从属性的影响,在受理的数量极为有限的行政复议案件中,全国行政复议机关作出维持决定的比例竟一直稳居50%以上。因此,在申请人不服行政复议决定而提起的行政诉讼案件中,有相当比例的案件结果被法院判决改变。由于经不住行政诉讼的检验,加之复议维持率的居高不下,行政复议制度本身的正义性受到了极大的损害。民众宁愿选择行政诉讼这一“迫不得已”的救济方式,甚至格外钟情于信访这一多少带点“人治”色彩的制度,这种现象发人深思。毋庸置疑,公正性的缺失是当前行政复议制度实践中的最大隐忧。

复议主体职能的多元化削弱了行政复议的功能。首先,在我国各级行政复议机构除了处理复议案件外,往往还承担着其他多项职能,如规范性文件审查、执法监督、法制宣传、法制研究以及法规、规章、规范性文件的起草等,有时还需要及时处理行政机关首长临时交办的各种任务。由于职能过多、人员编制有限,行政复议机构往往不能集中精力办理复议案件,这种矛盾在市、县级政府法制部门表现的尤为突出。其次,行政复议人员素质不高。行政复议案件往往涉及到比较复杂的法律、法规、政策、行政管理等专业性问题,如果承办人不具备良好的法律修养和一定的行政工作经验,很难胜任行政复议工作。第三,行政复议人员职权受限。行政复议人员是具体承办案件的人员,在案件审理过程中承担着直接责任,但实际运作中,行政复议人员却无任何权力。

《行政复议法》的立法精神是主张非司法化,追求效率优先,目的是体现“便民”与快捷,免去烦琐的司法程序,但实践中往往出现因行政化导致阻碍行政复议制度作用发挥的情况。第一,用办文的方式去办案。因复议案件是代表同级政府作出的裁决,在审批中,基本按照本级政府的公文运用要求,以极度“官僚化”的层层审批方式来处理行政复议案件,直接割断了复议申请人与复议过程的联系。第二,由于现行行政复议立法固执地坚持了“行政化”的方向,使得《行政复议法》中的程序性规定极不严谨,甚至于缺乏最基本的程序理念,如回避制度,调查取证、当事人之间互相质证、辩论等等。第三,书面审查原则缺乏公开、透明。《行政复议法》确定了书面审查原则,即主要审查被申请人提供的证据材料,不再重复调查取证。

三、构建准司法化的行政复议审查机制

(一)对行政复议制度应当取消行政色彩

行政复议体制及制度设计的不合理都缘于落后的行政复议观念,行政复议制度的改革必须首先从重塑复议观念开始,只有在对行政复议制度进行准确定性的基础之上,以“机构独立”和“程序司法化”为核心的改革才能够得以顺利推进。在此,应当将行政复议制度明确定位为一种行政救济制度。从理论上看,首先,尽管各国在行政复议称谓、制度架构和程序规定等方面存在差别,但是从性质上分析,都将其作为法院司法救济以外的一种行政救济制度。其次,行政复议的启动以申请人提出申请为前提,如果说它是一种监督,那么不告不理,就是被动的监督,这一点恰恰体现了行政复议的救济性。

(二)设立独立的行政复议主体并享有独立职权

首先,可以在整合现有各种行政复议机构的基础之上,建立隶属于各级人民政府但又具有相对独立地位的行政复议委员会,行政复议委员会以县级以上人民政府为基本单位。行政复议委员会成员原则上为5—15人之间的单数,其中从学者、专家和法律实务部门外聘的人员占到总数的二分之一。各级行政复议委员会成员未具法定事宜履行法定程序不得解任。鉴于行政管理的复杂性,对海关、金融、国税、外汇管理等特殊部门,可以在其部门内部设立两级行政复议委员会,专门负责本系统的复议案件的处理。其次,为防止各个方面对行政复议机构的不当干预,应去除行政复议机构与复议机关首长之间的层层审批,由行政复议机构在法律上直接对行政复议机关的首长负责。行政复议委员会采取合议制,作出复议决定须以委员过半数出席、出席委员过半数同意才能通过。行政复议的决定无须请示机关首长或者其他行政机关,机关首长也无权撤销或者改变复议决定。

(三)建立理性的审查机制

首先,确立行政行为合理性审查的标准。被审查行政行为是否合理,不能完全寄望于行政复议机构的主观判断,而要尽可能明确可供操作的规则体系,并通过立法予以确认。其次,以纠纷解决机制的重组为契机,实现行政复议与行政诉讼之间的良性互动。一是应当坚持统一的受案范围,即除了法律明确规定不能提起行政复议和行政诉讼的以外,其他所有类型的行政活动都应当属于行政复议和行政诉讼的受案范围之内。二是应当实行统一的当事人制度,规定凡是合法权益可能受到行政活动影响的自然人和法人都能够提起行政复议和行政诉讼;行政活动的实施者都能够成为行政复议的被申请人和行政诉讼的被告人。三是除了统一合法性审查标准外,应当拓宽司法变更权的适用范围,使得明显不当的行政活动不仅能够为行政复议机关所变更,而且也能为法院直接变更。再次,重构行政复议与行政诉讼之间的衔接关系,保障当事人的合法权益。其一,逐步取消“行政复议终局型”,让司法的力量更多地介入行政纠纷的处理和公民合法权益的维护。其二,将“行政复议前置型”限定于某些特殊的涉及到较强技术性、专业性的案件,以便充分发挥行政机关的专业和技术优势。

(四)在严格的程序的运行中推行司法化审查机制

笔者认为改革行政复议制度,应在简约程序的基础上推进审查程序的司法化,一是增设回避、律师代理、告知制度,保障当事人的合法权益;二是补充证据制度,对行政复议证据的种类、举证责任的分担、举证的具体要求、当事人之间的质证、行政复议机关对证据的调取、保全与审核认定等做出明确规定;三是完善审查程序,根据案件本身的性质、标的的大小、社会影响的程度以及事实认定、法律适用是否存在明显争议等情况,将行政复议审查程序区分为书面审查程序、简易审查程序和听证审查程序,使行政复议制度更趋便民、利民及保障人民权益。当然,这些行政复议程序规则的实行必须有利于降低当事人成本,行政复议程序的进行必须尽可能占用较短的期间,行政复议的方式也应当努力贴近于公众。

参考文献:

[1]陈少鋒.关于构建我国行政公开法律救济制度的思考[J].行政与法,2007年第6期.

[2]范金鹏.论我国行政复议改革中的行政化和司法化[J].中南财经政法大学研究生学报,2006年第5期

[3]金国坤.完善以人权保障为核心的行政救济法律机制[J].行政法的中国之路,中国政法大学出版社2005年12月第1版

9.关于完善行政执法责任制的思考 篇九

关键词：行政事业单位；会计；集中核算；对策

会计集中核算工作是对行政事业单位日常工作进行管理的有效措施，会计集中核算工作质量的好坏直接关系到政府决策的审批与执行，是行政事业单位健康、持续发展的有效保障。

会计集中核算及其作用

所谓行政事业单位会计集中核算，是指在保证事业单位资金所有权、资金使用权以及财务自主权不受影响的情况下，取消各行政事业单位的会计与出纳人员，设立报账人员，统一在财政部门建立会计核算中心，各单位的财政性资金收入直接纳入国库或者财政专户，而支出由财政直接支出[1]。行政事业单位实施会计集中核算以后，单位原来在银行的所有账户均被注销，现有收支项目全被纳入会计核算中心统一管理，使得行政事业单位内部的腐败现象得到有效遏制，有效避免了资金的不合理使用，大大提高了行政事业单位资金使用效率，真正做到专款专用。会计施行集中核算，行政事业单位原会计和出纳人员被报账人员取代，统一接受核算中心管辖，会计核算资料的真实性、有效性得到了切实保障，有助于财政部门作出合理的决策，行政事业单位负责人职责更加明确，大大提高了工作效率。

行政事业单位会计集中核算存在的问题

2.1 行政事业单位与核算中心之间的矛盾 从会计集中核算的概念可知，会计集中核算的基础是保证原行政事业单位资金使用、所有权的独立，但是实际操作过程中，大部分主管领导不愿意配合核算中心的监督、检查工作，把财务管理责任推给核算中心，事业财务管理工作不断弱化，对自己的服务职责严重缺乏有效认识。施行集中核算以后，核算中心的工作重点都放在账簿上面，同时又得不到事业单位的完全配合，使得会计核算与事业单位固定资产管理之间矛盾凸显，资产管理非常薄弱，财政核算中心与事业单位财务管理工作之间的矛盾，严重制约了核算工作的顺利开展。

2.2 集中核算模式无法反映真实经济内容的缺陷 事业单位施行集中核算以后，会计中心往往一个工作人员负责多个单位的账目，核算中心大厅“一对多”的工作模式，使得财务管理与会计核算职责分离，失去了对事业单位行为是否真实的有效监督[2]。事业单位报账时，会计核算中心只能是依据票据本身来判断，会计核算中心忙于日常的报账、结账和记账工作，根本无法对发票内容的真实性加以证明，使得会计监督职能受到严重制约。

2.3 核算中心与财政职能部门之间的矛盾 核算中心主要的工作是负责大量的会计资料审核，人少、工作量大，不可能直接参与财政相关职能部门的工作，对财政职能部门的相关业务流程、监督重点、政策变化等无法知晓，信心上面严重不对称，再加上核算中心审核的票据本身都无法对单位经济内容的真实性予以反映，自然就无法完全代替财政部门对企业实行财政监督了。站在财政职能部门的角度，自认为通过集中核算就完全掌控了行政事业单位的所有会计活动，反而形成了新的监管盲点，造成核算中心与财政职能部门在工作对接上存在缺陷。

2.4 会计法方面的矛盾 《会计法》相关条款明文规定：“各单位必须依法设立会计账簿，保证信息的真实与完整；单位负责人对本单位会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”。而会计集中核算将单位的会计核算与管理相分离，把各单位的账簿和会计凭证交由核算中心管理，使得单位的负责人和财务人员彼此独立。最终导致会计集中核算与现行《会计法》之间存在矛盾和冲突。完善行政事业单位会计集中核算的对策

3.1 加强事业单位报账员队伍建设 事业单位要清楚地认识到，实施集中核算，并没有改变单位的会计责任主体，也不减少各部门的财务职责，实行集中核算以后，单位领导人员要更加重视财务管理工作，对报账人员施行统一持证上岗，据实登记会计账簿，加强规范会计基础工作，定期与核算中心对账，领导签字前就会计事项的真实、合法性予以说明，向核算中心报账时也要就票据和单位经济活动予以汇报。财政职能部门和事业单位要定期组织报账人员接受学习与培训，学习内容要针对性强、培训效果要显著，以便短时间内提高报账人员的会计专业水平。同时加强《会计法》等财政法规和会计职业道德教育，有效提高报账人员的职业道德水平，充分发挥报账人员会计监督的纽带作用。

3.2 加强监督制度管理工作 完善单位内部监督制度，防止单位资产流失。行政事业单位应当建立健全的资产保管制度，在单位内部设立固定资产专项管理人员，对资产的验收、领用如实登记，建立固定资产明细账，定期对资产进行盘点，确保账目和实物一致。对于领用的固定资产进行及时有效地催还，确保资产送还后完好无损，一旦出现资产损毁，追讨使用人的相关责任。严格执行固定资产清查制度，积极配合财政职能部门和核算中心对资产的不定期抽查，以便上级部门及时掌握固定资产的变动情况。

3.3 强化核算中心工作职能转化 核算中心作为财政部门和事业单位的重要纽带，代表财政部门对行政事业单位行使财政监督和管理，所以必须对核算中心的职能进行有效转换，让其从基础的核算职能向财政管理职能转化[3]。核算中心工作人员要不断的转变观念，要充分发挥对预算信息的反馈与控制职能，发挥财政部门施行集中核算的真正意义，达到从核算向管理职能的有效转变。政府部门要制定统一、有效、科学的财政支出标准，使中心核算人员在日常支出票据的审核工作中有标准可依，管理上有依据可言，同时要增加核算大厅工作窗口，有效分解核算人员的工作量，从而更好地行使管理职能，使核算服务于监督高效统一，提高核算中心的监督管理水平。

结束语

10.关于完善行政执法责任制的思考 篇十

【发布日期】2008-04-24 【生效日期】2008-04-24 【失效日期】 【所属类别】政策参考 【文件来源】河南省

三门峡市人民政府办公室关于2007行政执法责任制考核情况的通报

各县(市、区)人民政府,开发区、工业园管理委员会,市人民政府各部门:

为深入贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《三门峡市全面推进依法行政五年规划(2004-2008)》,根据《三门峡市人民政府关于下达2007年市政府系统责任目标的通知》(三政〔2007〕23号)精神,市政府组成不同形式的考评组,严格按照依法行政的要求,从卷宗评审、规范性文件备案审查、应诉和复议案件质量以及集中考评4个方面,对6个县(市、区)政府、开发区管委会和50个市直执法单位2007年行政执法责任制实施情况进行了全面考核。经市政府同意,现将考核情况通报如下:

一、总体情况

2007年,全市各行政执法单位在贯彻实施行政执法责任制工作上做了大量深入细致的工作,组织领导更加有力,制度措施日趋完善,依法行政意识不断增强,行政执法水平明显提高。但也存在一些问题和薄弱环节,需要在今后的工作中认真加以解决。

(一)行政执法案卷评查情况

2007年11月下旬,市推行行政执法责任制工作领导小组办公室(以下简称市领导小组办公室)抽调业务骨干10人组成行政执法案卷评查组,随机抽取了38个单位的174件案卷(其中执法卷157件,复议卷17件),逐卷、逐项依法进行了评查。绝大部分单位能够按照法律规定的程序和要求实施行政执法行为,案件的立案、调查、集体讨论、告知权利、决定及送达等程序,符合行政执法要求。部分案卷存在一些问题和不足,如未能做到持证上岗、亮证执法;告知行政复议权利、行政诉讼权利不及时、不准确;法律文书制作不规范等。个别单位未报送执法案卷目录,致使案卷未能参加评查。

(二)规范性文件备案审查情况

2007年12月,市领导小组办公室抽取了37个单位的109份文件进行了审查。各县(市、区)政府对规范性文件的备案审查工作比较重视,大部分文件在发布前都经本级政府法制机构进行了前置审核,报备率较高,部分市直单位的规范性文件存在违反上级法律、法规的现象,另有20余件属于应备而未备。14个单位未按要求报送文件目录,致使无法正常审查。

(三)行政应诉和复议案件的办案质量情况

从市、县两级法院提供的资料和平时掌握的复议情况来看,行政诉讼败诉案件和行政复议被撤销案件仍占一定比例。2007年,两级法院共办理涉及各县(市、区)政府和市政府部门的行政诉讼案件40起,其中4起被撤销,1起被确认违法;市政府共办理行政复议案件16起,其中2起被撤销。

(四)集中考评情况

2008年1月中旬,市政府目标办组织对2007除前述(一)、(二)、(三)项外的政府法制工作进行了集中考评。考评结果显示,多数行政执法单位领导高度重视行政执法责任制实施工作,建立健全了内部行政执法责任体系,各项工作得到较好落实。湖滨区政府和市国土资源局、环保局、工商局、建委等单位建立了行政执法岗位责任制、行政过错责任追究等制度,并将执法依据、执法程序、执法权限、处罚(收费)标准、办理期限、投诉电话等内容通过网站、板面等多种形式,向社会进行了公开;开发区管委会与所属各部门签订了行政执法责任制保证书,确保实施工作顺利达标。

二、考核结果

根据行政执法责任制考核标准,评定出优秀单位22个,良好单位22个,合格单位13个。

(一)对灵宝市、陕县、渑池县政府和市政府办公室、质监局、农业局、人口计生委、发展改革委、商务局、国土资源局、城管局、民政局、环保局、统计局、食品药品监管局、烟草局、旅游局、林业局、地税局、司法局、审计局、工商局等22个优秀单位给予通报表彰。

(二)个别单位的行政执法责任制工作由于领导重视不够、责任意识不强、制度措施不完善等原因,还存在一些问题,希望进一步整改提高,力争2008年行政执法责任制取得好成效。

二○○八年四月二十四日

11.关于完善行政执法责任制的思考 篇十一

一、完善农业行政管理体制是推进农村改革发展的迫切要求

近年来，我国农业行政管理体制改革迈出了重要步伐。2004年以来中央连续六年发出1号文件对农业和农村工作进行总体部署，十七届三中全会进一步明确了当前和今后一段时期推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则和战略举措。国家对“三农”的投入力度不断加大，初步建立了新时期的强农惠农政策体系，政府农业投入管理体制进一步完善，整合政府支农投资工作开始起步。乡镇机构改革和县乡财政管理体制改革稳步推进，乡镇政府的公共服务和社会管理职能有所加强。但与推进社会主义新农村建设和加快发展现代农业的需要相比，现行农业行政管理体制仍有一些不适应的地方。主要表现在：政府职能转变仍不到位，对农业、农村、农民的公共服务和社会管理仍比较薄弱；不同部门职责交叉、各级政府涉农事权不清、财力不匹配等问题还没有得到根本解决；农业投入多头管理、安排分散、使用效益偏低的问题依然存在；政府涉农部门的工作协调机制不健全，缺乏有效的监督和制约机制等等。农业行政管理体制是推进农村改革发展的重要保障。如果存在的问题不能尽快解决，必将影响现代农业发展和社会主义新农村建设，影响我国全面小康社会和现代化建设的进程。

二、以转变政府职能为核心，加快推进我国农业行政管理体制改革

(一)切实转变政府的农业管理职能

在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。中央《关于深化行政管理体制改革的意见》明确要求，深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。从农业和农村领域来看，重点要加强政府对“三农”的服务职能。中央政府各有关部门要按照新一轮“三定”规定的要求，进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力放在宏观调控和行业管理上来，放在制定全国性的发展规划、政策法规和标准规范上来。地方各级政府要加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化“三农”政策执行和执法监管职责，做好面向农业、农村、农民的服务与管理。特别是县乡(镇)两级政府，要按照十七届三中全会《决定》要求，切实加强农业公共服务能力建设，力争3年内普遍健全乡镇或区域性的农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构，创新管理体制和运行机制，提高人员素质和服务水平。要进一步明确各级政府促进农业和农村发展的责任，明确农业行政管理方面的事权划分，中央政府不应该、也不可能把所有的事情都包下来。

(二)着力完善县乡两级农业管理体制

“上面千条线，下面一根针”。县乡两级是国家农业行政管理的关键环节，也是下一步农业行政管理体制改革的重点所在。各地在新一轮机构改革中，要合理界定县级政府的农业行政管理职能，明确划分相关部门职责，县(市)党委和政府要把工作重心和主要精力放在农村工作上。目前我国“农业大县，财政穷县”的问题依然比较突出，要进一步调整财政收入分配格局，完善财政转移支付制度，增加对县乡财政的一般性转移支付，把现行对县乡的财政奖励补助政策规范化、制度化，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重，探索建立县乡财政基本财力保障制度，增强县乡政府履行基本职能、为“三农”提供公共服务的能力。要尽快完善县乡财政管理体制，积极推进省直管县和“乡财县管”财政管理体制改革试点，加强对县乡涉农资金使用的监管。要在巩固精简乡镇机构和人员成果的前提下，按照中央的要求，到2012年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府的社会管理和公共服务职能，真正把工作重点转到改善民生、服务“三农”、优化发展环境、维护社会稳定等方面。

(三)进一步明确政府各部门的农业行政管理职责

农业行政管理涉及多个部门，多个领域，多个环节。要按照精简、统一、效能原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，合理界定政府各部门的农业行政管理职能，明确部门责任，切实做到权责一致。既要防止部门职能交叉、权责不清、相互推诿扯皮、行政效率低下的问题，坚持一件事情由一个部门或一个部门为主管理的原则；又要防止出现权力过分集中、行业部门内部“一条龙”作业、缺乏有效监督制约、造成滥用职权损害国家利益的情况，建立必要的权力制衡和约束机制。目前，中央各部门的主要职责在新一轮机构改革的“三定”方案中已经明确，但还需要进一步细化。并在具体工作中切实抓好落实。省以下各级政府相关部门的职责要在机构改革中进行合理配置。

(四)建立涉农部门工作协调机制

由于农业和农村发展涉及方方面面，所以农业和农村的行政管理职能不可能完全由一个部门来承担。仅从中央层面来看，主要涉农经济部门就有农业、林业、水利、气象、国土、环保、粮食、商务、交通运输、能源、发展改革、财政等等。目前涉农部门之间的工作沟通和协调大多通过“一事一议”方式进行，容易造成信息沟通不畅、决策滞后等问题。为了加强涉农部门之间的沟通，增强国家支农政策的协调性，提高决策效率，有必要建立经常性的涉农部门工作协调机制，定期就“三农”的有关情况、重大问题、阶段性工作重点和重大政策措施等进行沟通和交流，进一步提高政府涉农决策的科学性、预见性和有效性。特别要加强综合部门的涉农工作协调职能。从长远看，要积极研究探索适合我国国情的农业大部制管理体制。

三、合理划分农业农村经济发展领域有关专项规划编制和管理职责

目前在农业和农村经济领域，存在专项规划过多过滥、有的规划之间相互冲突或打架等问题。因此，要切实加强涉农专项规划的衔接平衡，包括与国民经济和社会发展总体规划、计划的衔接，与农业和农村领域其他专项规划之间的衔接，以及与中央政府投资规模及安排方向、重点的衔接等。规划衔接应遵循专项规划服从总体规划、下级规划服从上级规划、专项规划之间不得相互矛盾的基本原则。

在操作层面，一要按照《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》和《国家级专项规划管理暂行办法》的要求，进一步完善涉农规划编制的协调衔接机制，明确各类规划衔接平衡的具体方式和要求。加强规划编制的前期工作，编制国家级专项规划之前，有关部门要拟订工作方案，并与相关部门进行协调。二要加强专项规划的审批管理。国家级专项规划原则

上应由国务院审批或由国务院授权有关部门审批，其中需要报国务院审批的专项规划。要拟定规划编制和审批的年度计划，有序上报和审批。三是鉴于国家发展改革委负有“安排中央财政性建设资金，以及按照国务院规定权限审批、核准、审核重大建设项目”的职责，而农业和农村建设是国家投入支持的重点领域，因此，凡需要安排中央政府投资或涉及重大建设项目的地方规划或专项建设规划，应当经国家发展改革委审核之后上报国务院审批，或者由国家发展改革委组织论证和审批。除此之外的其他专项规划可由相关部门或地方在国家规划和政策指导下，组织编制、论证或审批。

四、进一步改革和完善农业投入管理体制

投入是促进农业和农村发展的重要保障，完善农业投入管理体制，既是农业行政管理体制改革的重要组成部分，也是我国投资体制改革的重要内容。建议：

(一)合理界定政府的农业投入范围，明确投入事权划分

结合投资管理体制改革，以“三定”方案为依据，按照公共财政原则，合理界定社会主义市场经济条件下政府农业投入的范围，进一步明确各级政府在农业投入方面的事权划分，强化地方政府投入责任，并建立与之相适应的财政体制，做到财权与事权统一。结合政府机构改革，按照权责一致、统一效能的原则，规范政府各部门的农业投入管理职责，正确处理好“条条”与“块块”的关系，发挥好部门和地方两个积极性。综合运用财政、投资、价格、金融等手段，创新政府支农投资方式，探索政府财政性涉农投资与银行信贷资金相结合的有效途径。

(二)改革农口“小而广”项目的投资计划管理办法

新的国家发展改革委“三定”方案明确，今后中央政府补助地方的点多、面广、量大、单项资金少的项目，改为由国家发展改革委会同行业管理部门确定投资目标、原则和标准等并加强监督检查，具体项目由地方政府负责安排。按照中央要求，去年以来，国家发展改革委已经对农口“小而广”项目的投资计划管理方式进行了改革，实行目标、任务、资金、责任和权力“五到省”。具体做法是：地方有关部门根据国家批准的专项规划和中央确定的投资方向，在做好前期工作的基础上，提出投资计划申请，并联合上报。国家发展改革委会同行业部门进行审核后，根据规划和年度投资规模，以资金切块方式将投资计划联合下达到省。各省接到国家下达的投资计划后，由投资主管部门会同行业部门按照建设程序落实具体项目并分解下达投资，并加强监督管理。今后要在实践中不断完善。

(三)积极推进政府支农投资整合，提高农业投入的使用效益

要坚持以有关规划或重大项目为载体，统筹安排政府各类支农资金，进一步完善涉农资金的管理办法，提高资金使用效益。要结合“十二五”规划，加强农口专项建设规划的编制工作，发挥其对政府支农投资安排的指导作用。加强各部门在涉农专项资金安排、规划编制、项目审核、投资计划编制下达等多个环节的沟通和衔接，从中央和地方多个层次积极推进政府支农资金整合。继续组织编写《政府支农投资指南》，提高投资安排使用的透明度。

(四)尽快建立支农投入稳定增长机制，发挥好政府投入的带动作用

按照科学发展观和统筹城乡发展的要求，进一步调整国民收入分配格局，继续加大对农业农村的投入力度，加快建立与财政收入增长相适应的农业投入稳定增长机制。坚持把国家基础设施建设和社会事业发展的重点放在农村，增加对中西部地区、粮食主产区、老少边穷地区的公益性建设项目投入，实事求是地规定地方配套投资比例，逐步降低中西部地区和贫困地区涉农投资项目的资金配套要求。加快推进农村小型基础设施产权制度改革，并采用投资补助等方式，引导农民对直接受益的基础设施投工投劳。更好地充分发挥政府支农投入的导向作用，采取多种措施，引导社会力量投资建设现代农业。

(五)加快推进农业投入立法