城中村改造问题

城中村改造问题（8篇）

1.城中村改造问题 篇一

广州城中村改造的思路、模式与对策研究

一、理论分析：城中村

问题的成因与实质

一般认为，高速扩展的城市化是城中村问题出现的大背景和直接原因，除此之外，城中村问题的出现与泛化还与如下一些机制和因素密切相关。

（一）特有的城乡二元管理体制 从深层原因看，城中村的形成主要源于我国特有的城乡二元管理体制。在我国城市化过程中，尽管许多村庄早已进入城区范畴，农用地被征用殆尽，村民收入也主要转向二、三产业，但这部分“农村”仍然保留着“村建制”，实行着村的行政管理，整个村庄以村籍为边界形成了管理上的“独立王国”和经济上的“利益共同体”，并与其强烈而盲目的牟利动机相结合，不断背离着城市化的目标和要求。其中，尤以农村土地集体所有制为核心，是城中村土地利用出现无序化的最大源头。在城市土地国有制的汪洋大海中，一个个散落其中的城中村则单独奉行着土地集体所有制，这一制度限制了来自外部的城市管理部门的干预，为满足经济最大化目标，农民无视ZF新出台的监管政策及管理行动，违章抢建自己的私宅，村集体则强力排斥ZF的征地行动而想方设法在村里擅自进行土地开发，从而造成土地使用极度混乱的状况。

（二）“不彻底”的城市化政策

在城市化初期，为尽力降低城市发展成本，ZF在对农村征地过程中采取了“半城市化”策略：其一，“征地不管人”的城市化政策。在以国家征用方式逐步将农村集体大部分土地转为国有并纳入城市用地的同时，多数村民并无同步转为市民而游离于城市体制之外，村民的教育、社保、医疗、就业等主要交由村集体统一负担，村民的生计仍主要固化在剩余集体土地上。其二，“分次征用”和“征八留二”的征地政策。一方面，ZF对农村土地一般采取“分次征用”方式，同时，为解决征地后农民的经济出路，又采取“征十留一”的政策，希求安抚农民，使之能够分享土地增殖的收益又无需增加ZF短期的财政压力，正是这种看似“合理”的政策加上巨大的市场利益的驱使，激发了农民在剩余土地上进行无序开发的热情。由于征地时序不

一、自留用地分布零乱以及ZF规划滞后及监管措施不到位，大片稠密、杂乱、低矮的“城中村”就不可避免地出现了。

（三）不断膨胀的“地下经济” 所谓地下经济，即指国家工商税务许可之外的灰色经济或黑色经济。由于良好的区位交通条件和邻近大市场的特殊优势，城中村成为各类地下经济繁衍的“沃土”。加之基于土地集体所有制而导致的管理“失灵”，许多在城市管理中被排斥和打击的经济活动纷纷汇聚到城中村当中，以出租屋为“据点”，不断扩大其规模，也成为村民经济收益的一个重要来源。这样，在巨大共同利益的驱动下，“地下经济”为城中村带来了丰厚租金，城中村则为“地下经济”的发展壮大提供了必要保护。因此，在城中村的形成与维系中，“地下经济”也起了十分重要的支撑作用。

（四）规划滞后及对农村违法批地批建的纵容与默许

城中村的形成还与城市规划的局限、失误和滞后密切相关。在城市化过程中，规划部门没有预测到城市扩张的速度和郊区农村出现的各种新情况，因而在城市规划中未能充分考虑城市的长远发展和土地的统一控制；而当混乱情况出现后，又没有及时加以解决和预防新的类似情况的发生。此外，国家也以立法形式赋予了当地ZF监管城中村规划建设的权力，以制约农村的乱建行为。然而，在实践当中，基于现存土地制度的掣肘和对失地农民的普遍同情，ZF在城中村建设过程中大多采取了宽容、迁就、默许的政策与态度，来自ZF部门的管制力

也往往大打折扣。尤其是过去的监管大多以象征性罚款的手段予以简单处理，这反而从客观上鼓励甚至纵容了城中村的违法批建行为，导致村落建设严重背离城市规划标准及大量违章建筑出现。综上分析，城中村问题是我国传统体制性因素和各地政策性因素综合作用的结果，是我国农村城市化进程中出现的一种独特现象。从理论上讲，一国或地区的城市化即包括传统意义上的农村各要素向城市集中的所谓农村城市化，也包括对已纳入城市地区但内在素质不足的区域进行优化改造的所谓“城市城市化”。以问题形式存在的城中村，集中反映了我国城市化进程中新旧体制交替和磨合中的各种矛盾，反映了我国城市化进程的不彻底性。因此，城中村的演变与改造，是城市化向纵深发展或向高级阶段推进的结果，是城市由初期的外延式扩张向中后期内涵式发展转变的必然趋势，其实质属于“内涵式城市化”或“城市的城市化”。此外，需要强调指出的是，城中村问题在我国虽具普遍性，但也存在明显的地区性差异，国内少数地区如北京、上海、杭州就没有出现严重的城中村问题。

二、广州城中村改造的案例分析及主要经验

广州是我国经济发达的中心城市，也是城中村问题最突出的代表性城市之一。广州城中村问题具有其独特的地区背景和特点：（1）数量规模大，在广州385平方公里的城市规划发展区范围内，共分布着138条行政村，其规模为一般约为深圳、珠海、福州等大中城市的2—5倍；（2）分布范围广，几乎遍布城市规划区内的每一区、每一角落或各种功能区；（3）建筑密度高，尤其是位于市中心区的40多个城中村，其建筑密度普遍在60％以上，有的甚至达90％，而容积率一般高达2.5以上；（4）违章建筑量大，依城市规划标准，ZF批给农民的自有住宅一般为3层左右，但绝大多数村民都擅自加扩建到了5、6层，甚至10层以上，一户多宅和一宅超面积现象普遍，违法建设和无证物业比重很高；（5）外来人口多，租住在城中村的外来人口一般为本地人口的5—10倍，远高于内陆甚至沿海其它中心城市的水平。这些特点和事实从客观上加大了广州城中村改造的成本和难度。鉴于城中村问题的严重性，从新世纪伊始，广州就开始按城乡一体化的要求有计划地对城中村进行改造，力争将脏乱无序的传统旧村改造为现代化的文明新城区。为此，市ZF在反复调研和充分酝酿的基础上，初步确定了改造的基本思路和分阶段规划，出台了一批指导性法规和文件，完成了原八区城中村的改制工作，启动了具有示范先导意义的旧村改造试点计划。其中，作为重要的一环，七个试点村的改造进展状况及改造中的问题经验尤值得关注和深入考察。

（一）城中村改造的个案简析

由于目前实质推进改造的城中村主要限于几个先行一步的试点村，因此，我们这里的案例分析主要集中在试点村上，同时考虑一些具有典型意义的城中村。根据我们调研和掌握的资料，广州试点村改造的现状总体情况见下表所示。表中显示了一些值得关注的重要信息，如在改造区域上，有的村只改造生活居住区，有的村改造所辖全部区域，有的村则结合市政项目还包括了部分周边城市建设区（如三元里）；在土地资源方面，A类村明显没有B、C类村那么丰裕；少数村符合国家规定的“一户一宅”标准，但少数村所盖私宅明显超出了规定标准，呈现“一户多宅”和一宅超面积“现象；少数村生活居住区与经济发展用地是分离的（如沥滘），多数村是绞合交错在一起的；有的村是计划拆除所有物业，有的村拆除全部住宅，多数村拟实行局部优化，抽疏改造。我们在此拟选择7个试点村和的猎德村进行个案研究，并期望得出一些基本经验。

1、石牌①

石牌村人口多，建设规模大，经济实力强，又位于新城市中心区，属典型的A类城中村。从

初步方案看，石牌采取的是一种以村集体经济为主体的半市场化社区改造模式，这种模式以村里出资为主，ZF从公共设施、基础设施和配套建设上给予适当支持。在具体规划上，逐步拆迁原村生活居住区内的非公寓式住宅，将原村民迁往周边本村新辟建的新村居住，同时，发挥石牌地区强烈的商业氛围，逐步将抽疏后的原村居住区建设为以“IT业 ＋ 日用百货”为主题的商业街区，并增加公共设施和市政基础设施，合理保留少量住宅。迁往花园小区的村民按成本价购买洋房，面积不足部分按“每3平方米住宅换取1平方米商铺”的办法在未来商业街区内补偿解决。初步估算全部改造需资金30亿元以上，但资金压力特别是需村里负担的资金主要在首期，中后期资金可通过“土地”这一活资本运用（即商业区的滚动开发）而以市场化方式解决。这一方案的关键是ZF有关部门批准原村宅基地为城市商住区用地，以盘活土地资本。

2、三元里②

三元里邻近旧城中心区，也属于已无耕地甚至空地的较为成熟的A类城中村。在改造方案中，该村采取以村集体经济为主体的半市场化模式，拟结合三元里商业步行街和历史文物保护基地（抗英纪念碑及广场）建设，以村内及周边地区调剂出来的小块空地为启动，通过小区建设安置从原村居住区内迁出的部分居民（约380户），同时，抽疏原村生活居住区，逐步理顺区内道路网路系统，扩大商业功能，增加公共设施，减少区内建筑密度，最终形成适于居住、观光、旅游、购物的现代化文明新社区。整个改造工程拆除15万平米，新建13万平米，初步预计需村里投入资金约3亿元，其中拆迁村民住宅补偿近2亿元，新建农民新村0.7亿元，商业街建筑安装费0.3亿元。村内的公建配套由ZF给予适当支持。此改造方案的关键是能够调剂出适于安置380户村民的公寓建设用地。

3、棠溪③

棠溪是一个处于城市重点建设区域、仍有少量耕地的典型B类城中村。该村改造方案的要点是：采取以村集体经济为主体的半市场化模式，以配合市政道路建设为契机，逐步拆除村域内（含经济发展用地）部分沿线住宅及建筑质量较差的临建，疏通村内道路，增加绿地，完善公共配套，降低建筑密度，合理布局各功能区。同时，利用村域内若干未建设用地建设居住小区，以安置部分住宅拆除后迁出的村民。最后，对于村内保留的大部分住宅，远期可根据使用状况采用原地回迁的方式逐步进行自我更新。此“抽疏—异地安置”方案计划拆除32万平米，新建43万平米，初步估算需资金亿元，资金除常规筹集渠道外，还可从违法建筑的罚款中获得一部分。

4、槎龙④

槎龙村位于广州市北部的城乡结合部，属尚有少部分耕地和空地的B类城中村。该村改造方案的基本要点是：结合石井河整治和广清路立交建设，利用市政和改造两条途径，逐步拆除旧村内约15万平米的建筑，降低旧村的建筑密度；同时，以旧村毗邻的3块空地（约4.4公顷）为启动，分三期建设农民新村，安置从旧村生活区内迁出的村民，并进一步增加新村的商业功能。通过这样的拆旧建新和公建配套的完善，逐步把槎龙村建设成为具有传统街巷特色的城市型居住区。整个改造工程拆建面积相当，不增加总体建筑量，初步预计三期新村建设需投入资金2.6亿元，若考虑拆迁补偿费用（扣除市政补偿部分），估算改造资金总额约为4亿元左右。

5、沥滘⑤

沥滘村位于广州市海珠区东南部和新城市中轴线南端结点上，也属于典型的B类城中村。该村改造主要结合广州市新城市中轴线和新客运港建设进行，拟新征一块约10公顷土地作为启动地块，率先建成大型公寓式住宅小区—中央居住区，用于安置首期搬迁的村民；之后，采用滚动推进的方式，搬迁—建设—再搬迁—再建设，如此循环向前，在不断将原村居住区拆除并按城市规划标准重建的同时，所有村民分期被迁入到新建公寓小区中。这样，在改造

完成后，整个村庄将形成以“五区两轴”为主体框架、集居住、办公、商业、休闲、娱乐服务等主导功能于一体的新型城市社区。整个改造工程计划耗时16年完工，估计所需投入资金巨大。

6、猎德⑥

猎德村位于珠江新城临江的规划区内，属典型的A类城中村，具有改造的紧迫性。该村未纳入首期试点，但村里已有明确的改造方案和构想。其基本要点是：利用本村空地多地段好的优势，按照完全市场化的房地产开发方式，由村集体及其成立的房地产开发公司，统一负责全村范围内的拆迁、补偿、安置、复建等改造工作。首先，在两条市政规划路建设的启动下，逐步拆除村内共约60万平米物业；然后，以滚动开发方式和约3000元/平米的成本复建130万平米物业面积（容积率符合珠江新城规划），复建总成本共约39亿元；最后，按照1：1补回村民住宅，则剩余70万平米可按均价6000元/平米售出，筹集资金约42亿元，足以支持整个改造工程并略有盈余。该方案的优点是充分运用土地“杠杆”，大大减轻了ZF财政压力，因为若采取由ZF统一赎买而全村异地安置方式，则ZF需净出资28亿元补偿村民。不过，需要指出的是，该方案也有问题：一是村民主导的房地产开发能否达到珠江新城建设的高标准，二是新增70万平米物业，是否会冲击广州业已饱和的房地产市场，三是新增建设量大，ZF能否批准用地指标并给予免收土地出让金、耕地垦复金等优惠政策。

7、茶窖、笔岗⑦

均属典型的C类城中村。其中，茶窖村改造的基本思路是通过旧村用地功能置换带动城中村改造，新村建设规划已编制完成，周转用地也基本落实。笔岗村则正在实践黄埔区提出的改造新思路，即将社区合作经济股份制制改革完善与城中村改造相结合，将原村民宅基地及其房产评估作价入股，增加相应的股份，享有相应的股份分配权，然后，由集体经济组织牵头，利用集体经济实体的权威和土地资源丰富的优势，对城中村重新进行资源整合和统一的规划建设，从而达到城中村改造的目的。

（二）基本经验

通过个案的逐个扫描，结合课题组问卷调查的结果，我们得出如下一些基本经验与结论：

1、滚动式推进是广州这类高密型城中村改造的基本策略。从多数村拟定的改造方案看，利用若干周转地块为杠杆，采用滚动迁建和局部置换的方式逐步抽疏和更新旧村并使之趋向城市规划标准，是目前各试点村改造的一般作法，这一方面是由试点村采取以村民自主改造为主的模式所决定的，另一方面也是缓解资金压力的必然选择。

2、大多数村民倾向于“回迁本村、就地安置”的改造模式。调查问卷的结果验证了这一点，70％村民有强烈的“眷恋故土”意识，始终不愿离开旧村，并要求在改造中保留具有精神象征意义的历史见证物。据我们分析，村民不愿舍弃故土，其原因主要有三：一是经济上划算，ZF以赎买方式补偿不过每平方米2000—3000元，而在自己土地上新建公寓，地价及出让金全免，建筑成本仅1500元/平方米左右，而造好后房屋市价则最少在4000元以上；二是城中村土地多位于黄金地段，回迁旧村，依托所配套的商业设施，可持续地获得土地升值的收益，而ZF赎买的补偿则是一次性买断的；三是可保持邻里感和原有的社会人际网络。

3、尽量结合市政设施项目来启动城中村改造。各村改造方案均体现了这一点，这有利于排除改造初期部分村民的阻力，并获得一部分来自ZF的资金补偿，从而减轻首期资金投入的压力，降低改造成本。例如，猎德的改造方案就强调先启动位于村内的两条市政规划路建设，所获集体土地及物业拆迁补偿约2.7亿元可作为旧村改造的启动资金。

4、大多数村主张采用房地产开发的方式推进改造。虽然ZF不主张开发商介入，但从各村的改造方案看，城中村改造都或多或少地采取房地产开发的方式进行（即以多建物业的市场租售筹集改造资金），要求ZF给予规划指标和城建税费上的优惠，并坚决主张将开发利润留给村里以支持滚动改造。这一点在地段较好、空地较多、土地升值潜力较大的村表现得十分突

出。

5、以提高回迁标准和配套更多的商业设施来补偿个人出租收益的损失。虽然城中村改造的核心目标是住宅类型的置换和居住环境的改善，但为筹集改造资金并实现经济最大化，许多村或要求适当提高回迁标准，或提出在未来新村或抽疏后的旧村土地上增加商业功能，进行更多的商业开发，以弥补改造过程中或改造后村民出租收益的可能损失。如槎龙村改造方案中，无论是新建的农民公寓区还是旧村更新区，都要求规划配套一定数量的商业设施，这充分体现了村民在改造过程中强烈的经济诉求。

6、缺乏复建用地的村可实行“商铺换住宅”的办法平衡村民利益。在复建用地富余的村，城中村改造大都采取“拆一还一”的补偿安置方式，实行半市场化的社区型改造模式。但对于空地紧张或没有周转用地的村，一般则采取“以商铺换住宅”的办法，这样做，一方面可保障降低建筑密度和抽疏旧村的目标，另一方面又可以有效弥补村民的经济损失。如石牌就采取在旧村范围内“以3平米住宅换1平米商铺”的办法平衡利益损失。

7、经济利益的平衡是实施城中村改造的首要前提。从我们问卷调查的结果看，接近70％的村民支持城中村改造，提高村内的环境、卫生、治安和生活质量，但实施改造的首要前提是保障村民的经济利益不受损失或在改造后能得到明确的补偿，此外，当问及“您支持改造的首要条件”时，92％的村民选择“经济收入不能降低”，而其它选项的比例则明显低得多。可见，对经济利益的平衡补偿是顺利推进城中村改造的首要前提。

8、为减轻村集体经济在城中村改造中面临的压力，各试点村都强烈要求ZF提供政策上支持。这些政策诉求总括起来主要包括五大项：（1）提供各项税费优惠政策；（2）尽快转换国有土地物业产权证；（3）允许改变部分土地用途或批准更多的商住用地指标；（4）协助改造规划的设计；（5）对村域内的公共设施、基础设施、配套建设给予适当支持。

9、改造过程中面临的最大困难是合理的拆迁补偿和改造资金的筹集。据问卷调查的结果，对实施城中村改造的最大难点的判断，村民的选择首先是拆迁补偿（67.3%），其后依次是改造资金的来源（59.4%）、就业保障（46.5%）和原有经济收益的保障（42％）。因此，在未来的城中村改造中，无论采取何种模式，ZF必须高度重视处理对村民的拆迁补偿问题。

三、广州城中村改造存在的主要问题及其检讨

（一）现存的主要问题与障碍

1、实施主体缺位

在改制之前，既具行政权威又有经济力量的村委会是实施改造的当然主体。在改制之后，改造就面临着缺乏适宜实施主体的困境：街道作为ZF的派出机构，只能起协调和指导作用，不可能直接承担改造的具体操作；居委会作为城市居民的自治组织，也缺乏承担城中村改造职能的法律依据和现实资源；委托给新组建的公司是各方均可接受的必然选择，但公司是企业法人，在法律上没有承担旧村改造这一类公益性义务，同时受限于原村民股东的利益驱动，在实施改造过程中也容易与公司本身的经济利益绞合在一起，从而使改造计划频频受挫。

2、土地产权不明确

城中村改造是一项涉及土地产权及其流转的巨大动迁工程。要顺利推进改造，首先必须理顺和界定复杂的土地权属关系。例如，土地转国有之后是否需给予农民征地补偿？改造用地从哪里来，如何定性，应属于划拨用地还是有偿受让用地？改造过程中哪些用地需缴纳出让金？城中村土地是否可以流转，如何流转？改造用地在何种情况下可转变性质用途？改造所

需的周转用地如何解决？过去的违法用地如何处理？改造节余土地如何处置？城中村土地能否进入市场？等等，这些问题不明确，村民心中无底，利益保障难期，必然成为城中村改造的“拦路虎”。

3、资金筹措压力大

城中村改造需要巨额的资金投入，其中首批7个试点村完全改造保守估计共需50亿元⑧，如此庞大的改造资金从哪里来？广州市ZF已明确表示不允许开发商介入改造，市财政原则上也不会掏出“真金白银”来补贴，区的财力又十分有限，这样，城中村改造的资金负担就主要落在村集体经济和村民个人身上。然而，面对巨额的改造资金，即使象村财比较宽裕的石牌村也感到力不从心。因此，完全由村里自筹资金非常困难，各试点村都一致强烈要求ZF在资金筹措方面予以支持。

4、优惠政策不到位

为推动城中村改造，由市建委牵头制定的《广州城中村整治建设方案》曾提及给予城中村类似于城市危房改造的优惠政策，省、市有关领导也多次允诺给予城中村改造以必要的优惠政策，处于改造“临界点”的各试点村也强烈要求ZF尽快明确和落实各项优惠政策，并提出了税费减免的详细清单，个别已动工改造的城中村甚至提出了“有政策就有资金”的口号。然而，由于体制等方面的原因，预期中的优惠政策迟迟没有推出，从而制约了城中村改造的进程。

5、村民利益缺保障

城中村改造的目标之一是从根本上改善村民的生活居住环境。然而，环境改观并不能解决村民的“吃饭”和可持续发展问题，村民支持改造的一个基本前提是不能降低其经济利益。然而，在改造过程中，由于各种原因，村民的利益不可避免地受到这样或那样的影响。具体来说，改造中的村民有“五怕”：一怕集体资产被平调、上调或无端流失，二怕拆迁补偿标准太低或不到位，三怕违规无证物业拆除后无补偿或不予复建，四怕改造中个人物业出租收益减少无补偿，五怕优惠政策会取消。由于这些“担忧”在全市的改造计划及相关政策法规中未能得到明确保障，因而造成部分村民在改造问题上持消极、犹豫乃至排斥的态度。使改造工作被动受阻。

【案例】棠溪城中村改造集体经济损失大

白云区棠景街是广州城中村改造的成功典型。在区级ZF的有力支持下，街道办充分发挥ZF的行政权威，运用“城市经营”的理念和资本运作的手段，以土地资本为“杠杆”，成功推进了城中村的初步改造，实现了当地城市环境的“巨变”。据当地ZF测算，为实现环境“变靓”，全社会前后共投入了5亿元，而棠景街地区经济发展所取得的新增效益则大大超过了5亿元⑨。然而，作为改造的主要对象，街道辖内的城中村——棠溪村的总收入则从1998年的2.8亿元逐年下降到2002年的1.8亿元，从而在很大程度上挫伤了村民参与改造的积极性，当然这里面有改造成本和见效周期的因素。

（二）广州城中村改造的博弈分析及其检讨

城中村改造是一个复杂的多方利益博弈的过程。在广州城中村改造中，存在着三个基本的对弈方：村民、ZF、开发商。村民渴望环境的改善，但却担心他们的租金收益得不到保护，还会在迁移安置中进一步损失市中心区域房地产升值的好处，因此他们会以各种理由对其既得利益寸土必争。ZF的目标是改善城市的环境及村民的生活质量，谋求城市的长效利益和可持续发展，因而在推进改造中必须对城中村作出种种让步。然而，对效率低下的城中村而言，ZF让利太大，会造成财政的压力、市场的冲击以及整个资源配置的“不经济”，让利太小又很难推动改造，或强行推进而引起村民反弹，造成社会不稳，ZF在让利“度”的把握上面临多重选择。开发商的要求是获得利润最大化或至少是行业平均收益，然而，此种改造牵涉面广，利益纠纷重重，不确定因素很多，他们担心高昂的交易成本会吞噬开发的正常收益。此外，ZF在改造模式的选择上也充满博弈色彩：以ZF为主体改造因职能错位成本高昂而充满风险，给予优惠政策交由开发商“操刀”，又担心给业已饱和的房地产市场造成冲击。以村为主体实施改造是ZF所希望的理想模式，但村时下偏弱的资金实力和强烈而扭曲的趋利意识，又促使他们对ZF“漫天要价”，令ZF不堪重负⑩。

由此可见，城中村改造是一个充满多重博弈的复杂过程，博弈各方都患得患失，疑虑重重，既想达到预期的良好目标，又不想付出现实的代价。在这里，我们需要检讨的是：

1、城中村改造的最终方案必须是以各方利益的平衡为前提

在城中村改造中，ZF希求获得潜在而巨大的环境价值，提高城市的美誉度和竞争力，但在改造中不愿承担过多责任甚至“一毛不拔”，而幻想将改造的成本全部压给村里，村民无法接受，也无力负担；村民想获得居住环境的改善和经济收益的可持续发展，却不愿忍受短期“阵痛”并付出一定代价，也不现实；开发商的本性是追求利润最大化，也不可能做亏本买卖。因此，城中村改造的最终方案，必然是一个对弈各方“利益平衡、多方共赢”的合约安排。

2、ZF在改造中应承担更多成本并发挥主导作用

城中村改造是一项造福全市的公益性工程。从现阶段的需求格局看，来自城市的改造需求总体上要大于村内部的主动改造的动力；绝大多数村确实无力独立承担现实而庞大的改造成本；此外，从历史的角度看，过去ZF实行的急功近利的不彻底城市化政策也确实对城中村问题的出现负有一定的责任。基于以上三个方面的原因，ZF在改造工程中应承担更多的责任和成本（包括为改造后的村民社保适度“买单”），否则村民的思想工作难以作通，城中村改造也很难推动。

3、必须首先化解广州较为突出的城中村利益导向机制异化问题

当前，广州的城中村普遍存在着“经济秩序越混乱——地下经济越繁荣——村民的租金利益越大——村民抗拒改造的意识越强烈——城中村改造的成本越大”这样一根无形的异化机制的链条。因此，为推动城中村改造的顺利进行，首先必须从各环节、各方面去打破和扯断这根与城市化目标相悖离的利益机制链条，逐步使村民的长期经济利益建立在规范化、不损害其它主体利益、可持续发展的基础上，而不是建立在依托“地下经济”发展、大量加扩建无证物业的出租和逃避国家税收的基础上。

4、广州城中村改造不宜大规模进行，而应有步骤、分阶段推进

对城中村改造而言，多数村会采取房地产开发的方式，这就必然或多或少地带来一些新增物业，并逐步进入市场。为了防止因“城中村”改造带来的房屋过量供给和房地产市场的波动，广州的城中村改造显然不宜大规模进行，而要有步骤、分阶段推进，不能奢望在短期内完成。不过，对规划中必须改造的“城中村”，要立即确定和公布改造范围以及房屋改造补偿的建筑时点，因为我们在调查时注意到，有些改造中必然要推倒的不符合规划要求的建筑还在进行新的加、扩建，这必然会进一步加重未来改造的难度和成本。

5、合理运筹可“生财”的土地资本有可能使改造实现“帕累托最优”

中心区内的城中村大多位于城市发展的黄金地段，其周边相邻的城市用地价格已非常之高，但村的土地由于还属集体所有性质，其价值还远远没有体现出来。在村所属现状用地范围内，一般其建筑密度高于城市居民区，而容积率却明显低于城市居民区，宝贵的土地上挤满了不合规划、不适于人居的房屋，土地资源利用浪费状况达到了惊人的程度。因此，在城中村改造过程中，如果合理运筹村的土地资源，使土地资本大幅增值，地上房屋因转变性质而升值，则土地的潜力就会充分释放出来，各方利益也会在博弈中得到合理分配与平衡——村民得到完整产权的高质量住宅和可持续的商铺收益，开发商得到多余物业的市场收益，ZF获得环境价值和未来可观的税收收入，博弈各方最终达到所谓的“帕累托最优”或“多方共赢”。

四、广州城中村改造的目标与思路

（一）总体目标

根据广州城市发展的总体目标、城市总体发展战略概念规划以及生态城市建设等一系列单项规划，结合广州城市化的演变趋势和城中村改造的实际状况，以2002年为开端，计划用3年时间，到2005年基本完备广州城中村改造的有关政策法规及拟出台的优惠措施；到2015年，计划将中心城区内（环城高速以内）的40多个城中村按规划改造完毕；到2020年力争把城市规划发展区用地范围内的138个城中村基本改造完毕。

（二）总体思路

从理论上看，城中村改造的内在机制就是ZF运用一系列可调控的杠杆、手段和筹码（如规划控制手段、换发国有房地产权证、接管市政设施、协助规划设计、提供优惠政策等），逐步打破城中村异化的“三位一体”（地下经济、外来人口、无序建设、土地集体所有制）的盈利模式，通过合理的体制安排和空间置换，实现城中村的完全城市化，并满足村民的三大诉求目标——环境改善、合理补偿、村民未来经济出路与社会保障的妥善安排。

为此，我们认为今后进一步推进广州城中村改造的总体思路是：遵照“十六字”方针，以试点村改造为先导，以土地资本运筹为杠杆，以土地制度创新为突破口，以优惠政策制定为保障，以半市场化社区型改造为主要模式，充分利用“市创建办环境整治”、“市建委消防通道建设”、“市政基础项目建设”三大引导机制，灵活采取“政策产权换资金”、“物业换土地”、“商铺换住宅”三类置换方式，多渠道筹集改造资金，合理分担改造成本，分期分批推进改造，逐步实现城中村发展与城市规划的整体协调。概括起来，就是“一个杠杆，三大机制，三类置换，多种模式”。具体说明如下：

1、鉴于多数城中村容积率已较高和房地产市场已趋于饱和的现实，广州的城中村改造应以村集体主导的半市场社区型改造模式为首选；在此大原则之下，根据各区段城中村的条件类型差异，适当辅之以综合房地产开发、ZF赎买等其它可行的改造模式。

2、针对现实而巨大的资金缺口和有限的土地及空间资源，城中村改造必须立足于ZF所掌控的资源，通过给予优惠政策和变农村房地产权为城市房地产权而筹集资金；同时在补偿形式上，灵活采取物业换土地、商铺换住宅的方式予以解决，而不一定采取单一实物补偿，而是多种补偿方式相结合。

五、广州城中村改造的若干模式及其适用性评价

从国内的实践经验和当地的实际看，广州实施城中村改造的可行模式主要有四种：

（一）半市场化的社区型改造模式

这是广州市ZF目前所提倡的改造的基本精神和主导模式。其要点是：以村集体企业为改造单位自行组织改造，一般利用村的空地作为周转启动地块，建设公寓式新村，迁入一部分村民（主要以建安成本价分配）；然后，对迁出后腾空的部分旧村实施拆迁、补偿，并依据修建性详规进行公寓式住宅复建，建好后再用于安置旧村内其它区域的村民；如此循环，逐步对整个旧村进行滚动式开发，迁出一片，建设一片，安置一片，直到旧村置换改造完毕，并将村民全部回迁至新建设的公寓式住宅当中。从以上描述可以看出： ——这是一种典型的就地改造的模式；

——其主要特点是：（1）在彻底改变村民居住形态的同时，抽疏城中村的建筑密度，使之符合城市规划建设标准；（2）新建住宅以自用为主，基本不会增加总体建筑量，因而不会对广州房地产市场形成大的冲击；（3）村民回迁时主要以成本价购置，具有一定范围的选择自由度和价格调节作用，是谓“半福利性”和“半市场化”；（4）但资金问题解决起来有一定难度，一般采取多个“一点儿”的办法，且ZF在政策上需给予较多优惠或减让；（5）这种改造模式总体上相对平稳，不会出现剧烈变动，符合我市城中村现实及改造的基本精神。——从经验看，这种模式主要适于有一定复建用地、村的规模较大、村的生活居住用地与经济发展用地相混杂、村的商业资源禀赋较好、村及所在区街财力较雄厚的城中村。此外，村民的观念意识须以改善居住环境为导向，而非过于强烈的谋利动机。目前，广州首批参与改造的7个试点村以及天河的主要采取这种模式。

（二）市场化的房地产开发模式

其要点是：利用村里剩余空地较多的优势，以土地资本为杠杆，将空地转为商住性质用地并与宅基地一起进行联片统一开发，在对旧村物业逐步拆迁补偿的基础上建设公寓式新村；在开发建设完成后，将一部分住宅物业按一定比例分配给村民（按成本价购买），而另一部分物业则全部对外销售，以回收投资；回笼的资金一部分用于支付旧村拆迁补偿，一部分用于支付新村建设成本，剩余部分则作为投资者的必要利润。考虑到启动资金的规模和村民在改造中需要另行安置的问题，整个操作过程也可以采取分期滚动开发的方式。

——也是一种就地改造的模式，不过是建立在充分运用土地资本和市场手段的基础上。——主要特点是：（1）以多建物业的出售来筹集改造资金，改造中的物业建设总量明显扩大，对房地产市场有所冲击；（2）充分利用了土地杠杆，有效地解决了改造资金问题，使村民和ZF无需出太多钱就能完成改造，而房地产投资者也能获得一定利润；（3）必须以村属土地全部转为国有土地为前提，否则将影响未来新建物业的办证及其进入市场的问题；（4）需要ZF在有关规划指标和税费政策上给予便利和优惠；（5）存在较大的改造风险。此外，为获得房地产开发的最大化利润，可能会出现建设容积率过高的问题，这需要ZF有关部门进行严格监管。

——这种模式的实施主体既可以是村集体，但更有可能是富有经验的开发商，但一般是村集体和开发商之间的联合。

——这种模式主要适于规模不大、集体空地较多、地理位置较好、村的生活居住与经济发展用地分离度较高的城中村。目前，珠海基本上是采取开发商主导的房地产开发的模式进行改造，而在广州，位于珠江新城的猎德村和房地产高度发达的番禺大石镇也强烈倾向于这种以盘活土地资本为特征的房地产开发模式。

（三）集体经济主导的企业化模式

企业化模式主要是将村集体经济的股份制完善工作与城中村改造结合起来。其基本要点是：在完善股权设置和股份分配的基础上，由村集体统一改造，村民以其“宅基地”及其住房（合法补偿面积部分）作价入股，在集体经济股本中增加相应股份，享有相应的股份分配权，其出租收益逐年集体分红；然后，在自行妥善安置村民的基础上，由集体经济组织牵头逐步对城中村进行重新的统一规划建设，从而实现村民居住环境的改善和集体经济的可持续发展。此外，企业化模式还有另一种较为激进的“版本”，那就是：针对目前各村仅属“股份量化”而非“资产量化”到个人的现状，继续推进集体合作经济组织的股份制改造，将实质上的集体股转为自然人股，由合格村民以现金方式购买公司股权，成为完全意义上的“股东”；同时，逐步对外开放股权，引入富有实力的外部股东（以不控股为限），实现公司股权结构的社会化和多元化；最后，在村集体的统一组织下，利用出售股权收回的资金用于城中村改造。——这是一种具有创新意味的就地改造模式；

——其特点是：（1）由集体经济组织在制度创新的基础上筹资进行统一改造，村民比较信任，容易推行；（2）在保障村民妥善安置的前提下，由村集体按市场需求灵活地对全村居住物业和集体商用物业进行合理调整，有利于村属物业类型结构的优化组合和土地资源的高效利用；（3）在企业化模式中，主要以经济手段调节各种关系和解决问题，这不易产生大的矛盾和摩擦；（4）在改造初期，需要村民掏出一定数量的“真金白银”，这对村民会形成一定的经济负担。

——这种模式主要适用于村改制较为超前、集体经济股份制较为完善、村的经济实力较为雄厚、对经济手段和商业运作较为娴熟的城中村。目前，黄埔区正在ZF指导下试行和探索这种新的城中村改造模式。

（四）ZF赎买模式

一般指基于城市建设的需要，ZF按市场估价或双方协商一致的价格将村民所属集体土地及物业全部或部分赎买，村民在拿到足额补偿后，自行或由ZF协助统一进行异地安置；其后，由ZF或ZF委托的开发商对腾空的旧村进行拆除，并按照城市建设的标准和项目用地的要求进行开发建设。

——这是一种典型的异地改造模式；

——这种模式的主要特点：（1）对村民的土地和物业实行一次性买断，关系较为单纯，操作简单易行；（2）ZF需支付高昂的赎买资金和安置成本；（3）由于容易发生补偿方面的争议、ZF需付出较大成本以及对异地安置的村民未来生计难有妥善解决之策，因此，这种模式通常难于获得村民的认同，ZF大多是在万不得已的情况下才采用这一模式。

——主要适用于规模较小、地理位置较偏、经济实力较弱、机会成本（损失）不大的城中村，或涉及到国家重大工程项目需强制征用农村土地的情形。目前，已采取ZF整体赎买进行改造的城中村包括大学城、珠江新城内的甲子村等。

六、进一步推进广州城中村改造的对策措施及政策建议

从前面的分析看，当前影响广州城中村改造的障碍主要有四：思想障碍、成本障碍、机制障碍和政策障碍，围绕这四大障碍的有效解决，特提出如下几点可供参考的对策措施和操作建议。

（一）进一步加强宣传教育工作，提高村民对城中村改造必要性及其利弊得失的正确认识 在城中村改造中，ZF应注重培育村民的城市意识和市民意识，加大对城中村改造意义和各项城市政策的宣传，转变村民的传统思想观念，使广大村民逐步适应现代化的城市建设和生活，从而积极支持和配合ZF的城中村改造计划。具体来说就是要强化和提高村民的三种认识：一是要认识到城中村与整个城市是“城乡一体、荣衰与共”的关系，城中村发展要服从城市发展的大局，城市化是不可逆转的大趋势；二是正是由于城市的发展尤其是在基础设施方面的巨额投资，才大大提高了城中村的地价，土地的溢价应该由各方分享，而非城中村独享；三是有所得必有所失，要获得城市及居住环境的改观，各方都必须付出一定的短期代价，但也会获得改造后更大的经济回报和长效的可持续发展。

（二）加强规划控制，禁止乱批乱建，防止出现新的城中村

在城中村统一转制并划入城市规划发展区之后，ZF必须按照《城市规划法》加强规划方面的控制，禁止城中村内的乱批乱建行为，防止城中村的进一步蔓延或出现新的城中村。为此，一是全面停止原八区城中村旧住宅区房屋报建的一切手续，严禁在旧住宅区新建或改建住房及其它建筑物；二是对于ZF在环境“三变”中允诺拆除重建的城中村用地，原则上允许村进行重建，但必须严格遵守城市规划标准，且尽量与村的整体改造规划相结合；三是对于转制后村在集体自留空地上新建发展性物业，必须经由ZF有关部门的审批，否则不予承认及补发产权证，今后征地时也不予补偿；四是在全面测绘的基础上，尽快公布纳入改造范围的所有城中村的房屋改造补偿的建筑时点，从根本上刹住村民的“抢建风”。

（三）确保村民的合法利益，落实原村民的“市民待遇”，解除村民在改造问题上的后顾之忧确

城中村改造受制于诸多因素，但最重要的一条是村民利益的保障问题，改造政策必须有助于化解村民的种种“担心”：村民在改造前一般应纳入社会保障范畴，在改造过渡期要保证他们最低生活水平，除此之外，村民过去享有的各项村内福利措施可由新成立的公司继续承担，ZF不作干预；历史形成的宅基地和集体自留地在明确其国有性质的前提下划拨村民无偿使用，今后的征地补偿应按照国有土地征用办法处理；对于城市公共设施项目需征用城中村土地，应由村集体与项目实施单位直接协商，避免区、街等过多的中间环节；物业拆迁补偿可根据《城市房屋拆迁管理条例》，建立在充分协商和市场估价的基础上；避免集体资产的上调、平调和损失，部分非经营性资产的移交应采取ZF“赎买”的方式。此外，加快落实原村民的“市民待遇”。为此，建议ZF对医疗、教育、就业、保险、计生、户口管理等体制逐一盘点，并采取适宜方案尽快将村民纳入到“市民体制”。

（四）逐步加大对城中村“地下经济”的规范控制与打击力度。

日益渗透和膨胀的“地下经济”是城中村“逆城市化”机制形成的重要原因之一，为此，ZF应利用其权威和手段扭转和化解这一异化性趋利机制。具体来说，就是国土、规划、工商、税务等部门应逐年加大对城中村建设的规范度和产业经营的监查力度，使城中村赖以形成与发展的无序建设和“非正式经济”失去丰厚土壤。

（五）ZF逐步在远郊或交通便利地段建设公寓式“廉租屋”。

建设城市“廉租屋”的初衷是为城市弱势群体和外来人口提供住房便利，这是城市ZF义不容辞的责任。而“廉租屋”建设无疑会对城中村的租赁市场产生影响，吸引相当一部分年轻“白领”入住，以此转移城中村的部分租赁市场，从而在客观上有利于推动“城中村”进行自发性改造。三是分批推进城中村社会管理、公共服务与配套建设的移交，逐步减轻城中村的经济负担。

（六）合理界定城中村土地的产权性质和流转制度，消除城中村改造的最大政策体制障碍 土地政策及其相关的制度安排是城中村改造的一个最关键、核心和敏感的问题。广州出台用于指导改造的17号文已对此作了具体规定，但这些规定是不完善的。就目前的主要观点和争论看，在“集体土地转为国有”这一问题上各方普遍认同，但就 “如何转”、转制前后的产权界定及转制后的土地利用权限及其流转规定则存在较大的争议。根据广州城市化和城中村发展的实际，广州城中村改造的土地政策要点如下：

1、确定转制后城中村土地的产权性质。根据新的国土法实施条例第3条的规定，“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员所有的土地归国家所有”。因此，在原村民一步到位全部转为城镇居民且基本落实了“市民待遇”的前提下，ZF在给予原村民在户籍、社保、教育、就业、行政管理、市政配套建设等方面与市民无异的情况下，广州各城中村全部土地应自动视为国有土地，ZF无需另行补偿。这一点是明白无误的，关键是ZF一方面要尽快为原村民全面落实“市民待遇”（其中主要是社保和教育），另一方面必须尽快办理有关法定确认手续。

2、进一步规定转国有后城中村的各类用地性质。经ZF划定的原农村用地红线范围内的工商用地，村股份公司拥有土地使用权，视为有偿受让用地；原农村私人建房用地（含原旧村宅基地和新划红线的宅基地），村民个人拥有土地使用权，视为行政划拨用地；对于一些违反规定占用的土地，经罚款后确认的部分，视为行政划拨用地。由于划拨用地不能进入市场，因此这种定性有利于缓解城中村土地流转对房地产市场的短期冲击，也为清理、取缔大量用于牟利的违章私房提供了法律依据。

3、确定集体土地转国有土地的合理方式。按过去一贯的作法，集体土地转国有一般采取征地补偿的方式完成，国家在给予农民适当补偿和妥善安置后，将所征土地收回。而今城中村改造的实际是，在土地转为国有后，所转土地及一切地面附着物仍留归原村民继续使用和实际占有，因此，广州城中村土地的转国有应采取“转地”的方式，而非“征地”的方式，从理论上说，就是将应补给村民的征地补偿费与村民获得国有土地应缴纳的出让金及相关税费进行对冲抵偿，结算差额，其后转性土地继续划归原村使用，各村到有关部门进行国有土地产权登记。在我市，为避免繁琐，一般采取“空转”方式，即ZF不需给予村民征地补偿，村民也无需缴纳土地出让金，但土地产权必须进行法定程序和手续的确认，村民也需缴纳土地产权登记费和集体物业转名费。

4、城中村改造用地，原则上在城中村建设用地范围内进行规划和实施改造，尽量不另行占用周转用地；对确需利用周转用地的，一般情况下应利用已办理手续的村的建设用地建设周转用房，安置村民；若村里已无空置建设用地的，则可采用现金补偿安置方式迁移一部分村民，腾空的部分土地可以用作改造的周转用地而需另行占用耕地进行周转的，由改造实施主体制定土地置换方案，经国土及规划部门批准，办理征地手续后实施。

5、对于改造节余土地，在ZF严格进行用途管制的前提下，应全部划归村的集体企业使用。

（七）其它一些相关政策调整建议

——对无证房或1999年1月之前村民建设的违法违章物业，在拆迁时原则上应按建安成本适当补偿；

——ZF在接管部分村的社区建设项目中涉及的供电、排灌、校舍等集体资产，应由ZF与村民充分协商，或产权不变而交由ZF无偿使用与维护，或以ZF“赎买”办法彻底解决产权归属问题；

——在改造过渡期内，对于公司继承所得的征地补偿款，税务部门不应作为收入实行打税，而应视为公司的资产变现交易；

——在改造未有彻底完成或社区公共建设尚未移交有关部门之前，不宜过早要求村民缴纳城市建设配套费；

——在城中村改造规划审批过程中，市建设局要依据批准的规划，对应由市承担的道路建设项目和应由市建设局牵头协调的供电、燃气、供水、电信、路灯、公交、有线电视等市政配套，尽快编制投资建设规划，以保持与城中村改造同步。

参考文献：

1． 李志生：“关于城中村改造的问题”，《城市发展研究》（2002-5）。

2． 米井春等：“城中村拆迁改造一些问题的探讨——以秦皇岛市为例”，《城市发展研究》（2003，1）。

3． 杨一鸣：“治理‘城中村’‘六乱’对策探讨”，《广东经济》（2002-7）。4． 郑庆昌：“聚焦‘城中村’”，《福建论坛·经济社会版》（2002-2）。5． 梅容：“广州‘城中村’改造经验点滴”，《城市开发》（2003-1）。

6． 福建省民政厅：“一份关于‘城中村’改制的调查”，《社区工作》（2002-7）。7． 谭炳才：“‘城中村’改制与改造”，《广东经济月刊》（2003-2）。

8． 李晴、常青：“城中村改造试验——以珠海吉大村为例”，《城市规划》（2002-11）。9． 蓝宇蕴：“城中村：村落终结的最后一环”，《中国社会科学院研究生院报》（2001-6）。10．郑静：“广州城中村：形成、演变与对策”，《研究与决策》（2002-10）。11．周森：“城中村改制和改造的思路与对策”，《南方经济》（2002-2）。

12．蒙启明：“对当前广州市‘城中村’改制工作的建议”，《穗府调研报告》（2002-4）。13．胡莹：“‘城中村’的文化冲融——以广州市石牌村为例的分析”，《城市问题》（2002-2）。

14．“村民变居民，土地转国有”，载《南方日报》（2002-5-27，B2版）。15．“让城中村融入大都市”，载《广州日报》（2003）。

16．“城中村改造一村一策获三赢”，载《广州日报》（2002-11-25）。17．“农民房产证盘活8个亿”，载《广州日报》（2002-5-14，A7版）。

18．“‘失业’农民可与城里人同享社保”，载《羊城晚报》（2003-11-12，A1版）。19．“改造城中村，推进城市化”，《广州调研》（2003-9）。20．“村民拿什么做市民”，载《中国青年报》（2003）。

21．“改造城中村特别报道”，载《南方都市报》（2002-10-14，A05—A10版）。22．“农民‘种房’根在征地补偿”，载《广州日报》（2004-3-7，B7版）。

23．“城中村改造试点锁定三元里”，载《南方都市报》（2002-4-10，A05版）。24．“试点村土地出让金标准确定”，载《南方都市报》（2003-1-3，A08版）。25．“138个城中村将改为公司，广州30万都市农民将成股东”，载《南方日报》（2001-3-8）。26．“经营城市：西安城中村改造路在何方”，载《华商报》（2003-1-24）。27．“宁波市江东区积极推进城中村改造”，载“人民网”（2002-6-19）。28．“石家庄城中村改造再出优惠政策”，载石家庄市互联网。

29．“武汉将大规模改造城中村，村民变市民”，载“荆楚在线”（2003-1-30）

30．李培林：“改造城中村的逻辑：政策和产权换资金”，载“中国新闻网”（2003-6-17）。31．张建明：《广州城中村研究》，广东人民出版社（2003-11）。

2.城中村改造问题 篇二

城中村是改革开放以来, 我国城市化进程中的一种产物, 是城镇发展到一定特殊阶段的特有现象, 是指在城市中仍然存在的一部分农村社区实行农村经营体制和集体所有制。城中村也就是指原来是农村, 随着城市的建设, 逐渐成为社区, 但是现在已基本不存在农民, 农业和农田, 但仍然是通过农村的行政管理体制来对城市特殊社区进行管理。“城中村”是存留在城市化进程中, 并将存在于城市周围的农村列入城市规划管理范围的, 产生于某种特定时期的城乡二元化状况。随着城市的快速发展, 城市的建设需要征用更多周边的农村农田以获得更多的扩展空间, 并提升城市的容量, 进而形成一种“城市—农村一城市—农村”交叉辐射的空间布局, 换言之就是农村包围着城市, 城市又包围着农村, 城村交替出现的现象[1]。

近年来, 随着中国经济的快速增长, 城市化进程加快, 城市的规模的逐渐扩大, 以围绕城市周边的部分村落、耕地逐步成为城中村, 并被纳入城市总体规划的发展区内。但由于行政管理、土地、人口、户籍等多方面的城乡二元体制, 城中村并没有真正被纳入城市的统一规划中, 其发展缺乏统一的建设和管理, 具有很强的自发性, 在组织、生产方式、生活方式和建设景观等方面, 更具有农村特征, 这就导致了这些社区在发展过程中与城市发展大相径庭, 进而形成了城市化进程中的城中村现象。

2 城中村的环境现状及问题分析

改革开放以来, 中国的城市化进程越来越快, 城市数量也越来越多, 无论是大城市还是小县城, 都存在着城中村的现象, 在一栋栋高楼林立的城市内, 却密密麻麻的分布着高矮不同的小楼、破楼、旧楼, 小区环境脏乱, 交通拥挤混乱, 区内基础设施破旧, 落后也不完善, 人民素质低下, 不文明现象严重。这些无不与城市环境格格不入, 严重制约着城市的发展, 影响着城市的形象。

2.1 建设布局不合理

城中村的由于建筑物无序、高低不同, 加之环境恶劣, 与城市里中摩天大厦及宽敞清洁的公路形成鲜明的对比, 被称之为城市的疤痕。城中村在城市建设是由农村发展起来的, 由于缺乏统一的整体规划和合理的建设布局, 造成农民自主搭盖建筑, 加之资金、技术的缺乏导致建筑物在建造风格、质量等方面存在着很大的差异。在大力建设城市之后, 城市土地价格猛升, 促使农民看到了利益所在, 并争相在宅基地上进行拆迁建设, 以图靠房屋赚钱, 依靠房租来赚取额外收入。导致随意搭建私房、私自增加楼层高度、违章搭建等现象严重, 形成了“接吻楼”、“贴面楼”、“握手楼”、“一线天”等城中村典型的建筑景观。而这些陈旧、高低不同、矮小、杂乱的建筑影响整个城市的生机活力和整齐美观, 更阻碍了城市现代化的发展。

2.2 道路交通拥挤混乱

由于城中村的道路年代已久, 经过多年使用, 又缺少维修导致道路狭隘, 崎岖不平, 并且居民占用道路现象严重, 人口流动性大, 加上建筑布局密集且不合理, 导致城中村的交通条件恶劣, 拥挤、混乱现象严重。

2.3 基础设施落后不完善

城中村的消防通道、排污管道、垃圾箱、公共厕所、地下管网、公共绿地等各种环境卫生的基础设施和配套建设都未列入城市建设的统一规划之中, 加上城中村与城市环卫的标准相差甚远, 资金投入不平衡, 导致城中村内公厕建造布局不合理、排污能力系统差, 城市路灯亮化率低、垃圾箱数量少且破损严重、社区道路坑洼不平、小区绿化覆盖率明显不足等现象。特别城中村有很大部分地区的排水设施不全、排水系统不够完善, 加之居民生活污水随便排放, 造成污水横溢、雨污合流, 化粪池粪水和生活污水直排就近河道、溪沟, 造成环境污染等更是无从谈起[8]。

2.4 村民素质文化水平

村民素质文化的高低直接影响城中村能否正常进行改善和改造。由于居住在城中村的村民人口流量大, 且多为外来人口, 平时忙于生计, 对环境保护认知度不高, 只求自己的经济收入, 导致乱扔垃圾、随地吐痰、随处小便等一些生活陋习、不文明的生活习惯普遍存在[3], 加上生活习惯的不同, 导致小区内嘈杂, 脏乱。这些现象严重阻碍了建设现代化城市的步伐。

3 城中村环境问题的对策建议

3.1 规划先行城市建设

统一规划是城市发展的根本所在, 它决定了城市的发展质量、水平、和速度。城中村的改善和改造无论是从哪个方面都要避免规划不统一、管理滞后、建设无序和停滞土地开发等现象。不仅是原地异地新建、拆除重建, 还是旧村整治, 都必须坚持城市规划先行这样才能具有科学性与前瞻性, 同时将土地开发与城市规划相衔接, 实现经济效益、社会效益与生态效益的协调统一共同发展[5]。

3.2 完善道路交通

城市交通不仅是城市的基础设施建设, 更是合理改善和改造城中村的必要因素之一。道路交通是发展的前提, 要跟上城市建设的步伐, 政府要加大资金投入, 严格监管, 确保道路交通按总体布局实施。

3.3 合理规划城中村布局

居住环境是城中村村民能否安家, 乐居的根本因素, 从根本入手合理统一规划城市布局, 合理利用有限土地建造合理的商业区、住宅区、城市中央商务区的要求已经成为建设现代化城市的主要目标, 分区分布建设, 最大化的实现各区的功能, 以减少生产生活交叉用地的现象出现。相对城中村的主要规划目标为村民安设住宅, 而住宅规划要首先要体现城中村住户的需求, 要选定多元化、多层次的住宅标准与类型, 以满足不同层次的居民的需求。

3.4 加强区内基础设施建设

改善基础设施建设, 基础设施建设是促进经济发展的要求, 城中村的基础设施建设相对城市还很薄弱, 很不平衡。城中村设施严重不足, 路灯稀缺, 道路崎岖, 生活娱乐设施短少, 这些都难于支撑农村经济的建设, 不利于农村的发展。对于这些问题, 要加快了对农村基础设施建设, 必须采取措施加强基础设施建设。居住条件的好坏直接影响农民的生活条件, 首先要加强农村村民生活的基础设施建设, 必须改善农民的居住生活条件, 包括建设现代化生态公园, 对房屋进行翻新整修, 增加路灯数量, 对路面进行改善整修。基础设施是城中村村民生活的基本条件之一, 要改善和改造城中村条件就必须从改善村民生活入手, 加强基础设施建设进而促进城中村的发展, 进而发展成为现代化城市。

3.5 加强精神文明建设丰富村民业余生活

村民作为城中村的主要生产和生活人员, 其素质对改善和改造城中村整体环境起着重要作用, 必须把加强思想道德建设作为精神文明建设的中心环节, 倡导文明、卫生、科学、健康向上的道德新风尚, 以“文明农户”、“文明家庭”、“文明单位”的评选活动为契机, 丰富村民业余生活, 增加小区娱乐设施建设, 增加娱乐活动室数量, 增强邻里关系。从改善村民素质的基础上, 根本解决城中村的问题。

4 结语

城中村建设是一项重大而长久的工程, 改造城中村过程中, 必须以解决环境污染为前提, 重视各项环境保护工作, 兼顾村民利益, 让城中村的村民和谐地融入到城市生活中, 并且根据当地城中村的实际情况, 综合开发和利用合理的资源, 建立城中村的可持续发展, 为城市建设、发展做出贡献。由于住房条件的改变、小区环境的改变、区域优势加上房产价值的提升、居住人群层次的提高, 将会使村民的经营方式、生活习惯、文化层次得到改变, 从而使村民的经济收入、生活质量、文明程度得到提高。

参考文献

[1]梁燕平.农民工居住问题现状及对策研究[J].广西师范大学, 2008, (05) .

[2]李培林.巨变:村落的终结--都市里的村庄研究[J].中国社会科学, 2002, (1) .

3.昆明市城中村改造问题分析 篇三

关键词：城中村；改造；昆明

城市土地归国家所有，农村土地归村集体所有的管理体制在一定时期内，对保障农民土地，稳定粮食生产，促进社会发展起到积极作用。但是，随着城市地盘逐渐扩大，靠近城市边缘的农村或城郊地区的土地不断被吞并。本文选取在城中村改造中具有代表意义的西部城市昆明为例，分析昆明市进行城中村改造过程中的实践与探索，对比利弊，总结城中村改造的成败对于创建宜居城市的影响。

一、城中村概念

广义的城中村是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐，游离于现代城市管理之外，生活水平低下的居民区；狭义的城中村是农村村落在城市化进程中，由于全部或者大部分耕地被征用，农民转为居民后仍然在原村落居住而演变成的居民区[1]。

本位将以狭义的城中村作为研究对象。由于城乡土地二元化，城市政府将围绕城市周边的部分村落及其耕地纳入城市用地范围，而绕开了部分拆迁个补偿等问题相对比较棘手的宅基地等，为日后城中村的形成埋下了“伏笔”[2]。

二、城中村的类型

第一，常见的城中村分类方法主要有两大类型，一类是定性分类法：首先确定划分的标准，预设种类特征，再将城中村根据这些标准对号入座，对城中村可以有宏观的把握。另一类是定量分析法：例如张建明应用因子分析和聚类法，从综合特征方面揭示了城中村之间的差异性特征[3]。

第二，昆明城中村的类型。昆明在城中村改造过程中，是具有代表性的城市之一。从2008年起昆明市开始大力推进全市主城区范围内的城中村改造，这势必会让整个城市空间景观大有改善，使昆明在空间形态上从“村城”到“春城”质的飞跃。

图1 2008年昆明市主城区城中村分布情况[4]

根据定性分类方法，以是否还留有农用地的多少作为划分标准，昆明市主城区城中村可分为三类：一类有较多农用地的城中村约占5%；二类有少量农用地的城中村约占15%；三类没有农用地的城中村约占80%。

三、城中村改造模式

在各大具有典型代表性的城中村改造城市中，没有统一的模板来照搬，各个城市改造有各个城市的特点。总体上来看，城中村改造模式有四种主要模式。

（一）四种典型改造模式比较分析

从以前城中村改造经验分析，四种改造模式占主导类型。一类是政府主导型，在主导城中村改造过程中能够更多从全盘考虑且执行能力强。但是大多数政府无力承担城中村改造过程中的巨额拆迁补偿费及建设改造费用。二类是村集体主导型，村集体经济是村民自己集资创办的股份制公司或者合作社，与村民利益切身相关，村民主人翁意识强，改造阻力小。但是大部分村集体组织缺乏专业知识和经验，难以承担城中村改造重任。三类是开发商主导型，开发商资金雄厚，解决了前两种改造模式中资金缺乏的最大瓶颈。然而，开发商作为商人，利润是最重要的，难免会损害村民利益。双方在为利益博弈的过程中，如若没有一方让步，我们所说的“钉子户”便形成了，给改造工作带来不小的阻力。四类是政府引导、开发商投资、村民参与的协同配合模式。这种模式借鉴以上三种模式的优点而建立，政府是政策的制定者和监督者，只是起到引导作用，并不直接介入改造工作。开发商是城中村改造项目的具体实施者，如何提高自身技术、知识、管理水平以及如何向政府争取税费及其他政府方面的优惠扶持力度带来了更高的挑战。村民可通过村民代表大会充分发表自己对改造的建议，参与到改造的全过程。这样在制定拆迁补偿方案之前就充分考虑到诉求，势必会在改造过程中减少阻力。

（二）昆明市改造模式分析

随着城市化进程的加剧，土地成为了稀缺资源，对土地的占用也逐渐从以往的粗放型到集约型。城中村土地最初被占用时，则根据土地转移的比例转换一定比例的村民为城市居民，其中村民转换为城市居民比例的最终决定权在村委会。虽说村民转变为居民后，应有的居民待遇还欠缺，但在一定程度上为后期的城中村改造创造了有利条件。

昆明市在城中村改造过程中，也没有一个能治百病的万能药方，在摸索中前进，在前进中探索。根据不同地块的现状以及规划后要达到的效果采取不同模式。例如草海片区采取的模式就是政府主导型，改造后需投入大量公共设施建设，主要功能以城市休闲为主。

昆明市主城区大部分的城中村改造采取的是引入开发商投资的商业PPP模式，但是又与传统的合作模式有所不同，为了缓解改造过程中开发商直接面对村民谈判拆迁补偿协议的诸多矛盾，加入拆迁公司专门负责与村民进行拆迁补偿协议的签定，督促已签定协议的村民腾空房屋，直至整个被改造的城中村地块内所有住户签定协议、腾空房屋最后地上建构筑物拆除完毕，交由开发商进行土地收储工作。在这种商业模式下，引入拆迁公司参与城中村改造，首先可以缓和开发商直接与村民谈判时的矛盾的激化，起到回旋的作用，降低钉子户产生的概率。其次拆迁公司由有经验的专业拆迁人员组成，熟悉拆迁行业，可缩短拆迁时间成本。最后由于政府、开发商、拆迁公司将在中标后签定三方协议，在权利的博弈过程中，形成“三足鼎立”的局面。三方的权利相互制约平衡，在一定程度上抑制腐败、逾越规划红线、政策的发生。但也存在着多方行动效率不高等不足之处。

四、结论

城中村改造是一项复杂而艰巨的系统工程，涉及城乡二元体制、快速城镇化无序推进等诸多问题，到目前为止没有一个万能的模板可以完成所有类型的城中村改造，当然以后也不可能形成一个万能的模板。改造模式随着社会经济的发展而改进和创新。在城中村改造过程中，平衡对方利益与诉求是关键所在，因此昆明市引入拆迁公司参与城中村改造，是一种大胆的尝试与创新，有可取之处也有不足。（作者单位：云南师范大学）

参考文献：

[1] 于严青.城市现代化进程中城中村改造问题探讨[J].重庆科技学院学报（社会科学版），2013，05：57-58+61

[2] 贾生华，郑文娟，田传浩.城中村改造中利益相关者治理的理论与对策[J].城市规划，2011，05：62-68.

4.城中村改造问题 篇四

摘要：“城中村”是在我国“城乡二元结构”的特殊国情下，因城市发展引发的一种特殊现象。“城中村”改造是城市化进程中的热点的问题，研究其改造中存在的问题有重要的现实意义。

关键词：城中村；改造；问题

在加快城市化的进程中，城中村改造作为一种独特的社会现象，越来越凸显出其重要性。城中村是原来城乡结合部的村庄在城市扩张过程中逐渐被城市建成区包围，进而成为城市的一部分，原来村庄的土地大部分被新建城区所占用，村民基本不再从事农业生产，但还保留了农民的身份。随着城市化发展的不断进行，城中村与城市之间的矛盾日益突出。下面，本人将从以下几点浅析 “城中村”改造过程中存在的问题：

一、缺乏国家相关政策的支持

到目前为止，国家没有一部关于指导城中村改造的法规文件。除直辖市外，也没有省级政府出台的法规。政策的完善程度不足，造成实际操作中因缺乏依据而出现偏差，影响到城中村改造工作的顺利进行。任何一个社会工程的进行都需要合理、科学、权威的法律来进行指导和保障。然而，国家在这方面的法律十分缺乏和落后，只有《土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》来进行规范1。没有合理、科学、权威的法律进行保障，同时政府也没有制定相适应的政策法规来规范城中村各方面的改造，造成城中村改造遭遇法律空白。城中村改造是一项全新的工作，没有现成的经验可以照搬，必须从自己的实际和城中村君民的接受能力对城中村进行改造。这一定程度上说明城中村改造策不是一步到位，而是逐步完善2。

二、政府角色定位不准

城中村改造不仅仅是城市建设和规划部门的事情，涉及到社会保障、劳动就业、医疗和养老保障、基础教育、社会治安等方方面面，需要各部门政策和行动协调一致，才能加快城中村改造的进程，而目前城中村改造中遇到具体困难或问题时，各部门相互推诿和扯皮现象比较多，与城中村改造的复杂性和艰巨性不相适应。尽管许多地方有专门负责城中村改造的相关机构，但基本情况是遇到问题后把各部门召集在一起开会，会后任务能完成多少，主要靠相关部门和人员的工作自觉性和主动性，说明政府角色定位不够准确。

三、土地征用难

城中村由于其独特的地理位置，所拥有的土地更是寸土寸金，所以许多地方政府对城中村改造的热情与一路走高的土地价格密切相关。造成土地征用难。一

方面按照《土地管理法》规定，征用土地按照被征地的原用途给予补偿，然而在具体执行过程中，是以农业经营方式和投入为参照制定补偿标准，这给地理位置相同但农业经营方式不同的土地带来了征地补偿标准的差异，也带来了补偿的不合理性，最终造成了征地的困难。另一方面，以人均耕地制定补偿标准在城中村征地执行中矛盾更加突出。往往在同一个单位征地过程中涉及两个或两个以上农民集体经济组织，由于人均耕地的不同，形成了补偿标准的差别，使得补偿低的农民难以接受。

四、基础设施不够完善

一方面由于缺乏有效规划，城中村建筑往往密度过大，城中村“握手搂”、“贴面楼”、“接吻楼”等违规违章建筑比比皆是。由于地基中附加应力向外扩散，使得相邻建筑的沉降相互影响，周围其他建筑，特别是高层建筑的修建对其地基扰动较大，引起结构不均匀沉降造成破坏，所以应控制相邻建筑之间的间距。居住环境差是城中村存在的普遍现象。另一方面城中村被排挤于城市规划建设覆盖之外，城中村的道路、供水、供电、电讯、排水、垃圾处理一般都不配套,各种管道、电线杂乱无章,排水排污不畅、内涝时有发生、垃圾成灾,卫生死角多，基础设施不够完善，环境脏、乱、差，道路狭窄,并且缺乏公共绿地与体育等设施。城中村内街巷狭窄弯曲，消防通道严重不足或堵塞,外围道路又往往被店铺挤占,造成消防车难以进入。

五、农民权益维护力度不够大

一方面是前后住房面积缩水。当农民时，三口之家的宅基地一般为60-75平方米，住房面积在150平方米以上。但是在安置后，规定还建的面积大大脱离实际情况（政策规定每人30平方米）。是不再享有农村集体经济组织提供的生活保障，而城市社会保障个人成本负担较困难。转非前农民可以从集体经济组织得到分红和一些福利保障（如老年人生活补助、助学补助、医疗补助、水电补助等等），转非后参加城市社保需要自己交纳较高的费用，而且再也没有集体福利补助。另一方面是农民、村集体未充分参与改造。改造建设中农民、村集体参加不足，土地产生的增值收益没有充分考虑农民、村集体的分配3。

六、农民就业难

外出打工是农村地区农民增收的主要途径之一，而对于大多数城中村居民来说，到外地打工挣钱难以接受。城市发展为城中村供了良好的条件和机遇，但许多居民把致富的门路只锁定一条路上，即出租房屋挣钱。受传统思想影响，农民失地后择业观念落后，尤其年龄较大者对土地有着血浓于水般的深厚感情4。长期从事农业生产，使他们养成了保守、安于现状、不思进取的观念，不愿意离开赖以生存的土地，不愿意改变过去延续多年日出而作、日落而息的生活方式。因

而不能适应征地后的诸多变化，不能面向市场主动出击。大多失地农民的受教育文化水平低、技能缺乏从而造成失地农民就业渠道少、缺乏稳定性。在村民就业方面，仅有年轻村民能够获得物业保洁员、保安、物业管理员等工作，此类工作收入一般不高，大部分村民的就业还是需要自己解决。

综上分析，城乡一体化的难点问题是长期积淀形成的，问题纠缠深，历史原因复杂，“硬约束”因素多，既因为政府治理“城中村”的历史不长，现行政策制度对城乡一体化的支持力度不够，有很多问题需要磨合，各方面的博弈需要一定的时间探索选择；也因为农转居人员以及转制社区治理工作，需要一定的时间学习和适应，才能达到与中心街区同步和协调。要在短时间内一揽子解决难点问题，明显思准备不足，资源不足，推进难度大。

5.城中村改造问题 篇五

并城改字【2008】1号

各区人民政府、管委会，各有关单位：

为了加快城中村改造步伐，进一步规范城中村规划建设行为，现将我市六城区（经济区）设计城中村改造用地（人均133平方米用地）范围内建设项目规划、土地、建设手续办理程序的有关问题通知如下：

一、凡涉及城中村改造的建设项目，申请办理规划选址、建设工程规划许可、土地转（征）用、供地、土地权属登记等手续前，须到太原市城中村改造工作协调领导组办公室（以下简称市城改办）取得前置审查意见，方可到相关部门按原程序报审。市规划局、市国土局在受理上述申请时，应认真核查申报材料，无市城改办审查意见的，不得受理。

二、城中村改造建设项目，取得建设工程规划许可证后，须向市城改办提出申请，按程序办理施工许可证后方可开工建设。工程竣工后，须到市城改办办理建设工程竣工验收备案，方可办理房屋产权登记。

三、城中村改造项目审查、前置审查内容

（一）建设项目选址意见书前置审查内容：

1、申报主体是否合法。

2、是否在城中村改造用地范围内。

3、批准的城中村改造建设方案（包括旧村村民宅基地房屋拆迁安置方案、城中村改造分期实施计划、城中村改造项目整体投资测算）

.4、单体项目落实安置村民、拆除旧村的具体计划。

5、市政府的优惠政策是否可以落实到村集体经济组织或村民身上。

（二）土地转（征）用、供地、土地权属登记前置审查内容：

1、申报主体是否合法。

2、建设项目选址意见书。

3、立项文件。

4、属于安置村民项目还是发展经济项目，安置村民项目用地与发展经济项目用地的比例是否符合批准的城中村改造建设方案。

（三）建设工程规划许可前置审查内容：

1、建设项目选址意见书。

2、土地使用证。

3、拆迁安置村民的数量是否符合城中村改造建设方案。

4、《城中村宅基地上房屋拆迁补偿安置协议》、《城中村集体土地房屋拆迁补偿安置监管协议》及其它有关协议和文件。

（四）申领施工许可证需提交的资料：

1、建设工程用地许可证。

2、建设工程规划许可证。

3、拆迁许可证或施工现场是否具备施工条件。

4、中标通知书及施工合同。

5、施工图纸及技术资料。

6、施工组织设计。

7、监理合同或建设单位工程技术人员情况。

8、质量、安全监督手续。

9、资金保函或证明。

10、其他资料。

（五）建设工程竣工验收备案需提交的资料： l、工程竣工验收报告。

2、工程施工许可证。

3、施工图设计文件审查意见。

4、单位工程质量综合验收文件。

5、建设工程质量检测报告和功能试验材料。

6、规划、公安消防、环保等部门出具的证明文件或者准许使用文件。

7、施工单位签署的工程质量保修书。

8、商品住宅的 《住宅质量保修书》和《住宅使用说明书》。

9、法规、规章、规定必须提供的其他文件

附件：①、太原市城中村建设项目规划、土地、建设手续办理流程及说明。②、太原市城中村改造建设项目规划申报表（建设项目选址意见书前置）③、太原市城中村改造建设项目规划申报表（建设工程规划许可证前置）④、太原市城中村改造建设项目用地前置申报表。⑤、太原市城中村改造建设项目规划前置审查表。⑥、太原市城中村改造建设项目用地前置审查表。⑦、城中村宅基地房屋拆迁补偿安置协议（示范文本）⑧、城中村集体土地房屋拆迁安置补偿监管协议（示范文本）.城中村改造建设项目规划、土地、建设手续办理流程说明

一、改造计划

由市城改办根据太原市城中村改造规划，结合我市城市发展的重点和各区实际，提出改造村名单，报市城中村改造协调领导组同意后公布。

二、土地测绘、人口统计

区国土局在区政府的领导下，按市城改办和市国土局的安排完成城中村改造村现状土地权属调查、测绘、登记、发证工作。区公安部门冻结改造村人口，澄清底数。土地和人口资料数据由区政府审核把关后加盖公章，报市城改办备案，同时市城改办抄送市规划局。

三、用地控制规划编制、报审

由市城改办会同市规划局根据城中村改造计划，确定并下达城中村用地控制规划编制计划，规划编制完成后，由市规划局按照程序报市政府批准。市城改办组织有关单位划定城中村改造用地（人均133平方米）范围，市城改办、市规划局双方确定后，报市政府批准。

四、城中村改造建设方案编制及报审

由村委会编制城中村改造建设方案，明确城中村改造进度及旧村拆迁时序。建设方案经区政府同意后，报市城改办审查。在此基础上各村编制完成城中村改造方案，由区政府审查批准，市城改办备案，各区政府组织实施。

五、城中村改造总平面图及建筑单体设计方案编制及报审

由村委会委托高水平的规划设计单位编制城中村改造总平面图及建筑单体设计方案，由市规划局组织审查后按程序批复。

六、申领建设项目选址意见书

按照城中村改造进度安排，由村委会持审定后的城中村改造建设方案，报市城改办前置审查，提出意见后，报市政务大厅规划窗口按程序办理建设项目选址意见书。

七、申领建设用地规划许可证

由村委会提出申请，市规划局按照程序办理建设用地规划许可证。

八、原集体企业改制

对城中村原集体企业进行清产核资、折股量化到户（人）,成立新的股份制经济组织。集体经济组织需具备开发资质牞利于在城中村改造用地上进行经营性项目的开发建设。

九、土地转用、供地（划拨或出让）

经市城改办前置审查并出具意见后，改制后的集体经济组织持土地征用、转用所需的全部资料，向市国土局提出申请，市国土局按照相关政策规定办理城中村土地转用、征用报批手续，剩余土地由太原市土地储备中心进行储备。土地征用、转用手续完成后，改制后的集体经济组织持 《建设用地规划许可证》、《规划设计条件通知书》及其他供地所需资料向市国土局提出划拨或出让申请，市国土局按照相关政策规定办理划拨或出让手续。市政府按照地块及其用途核发新的《国有土地使用证》。

十、申领建设工程规划许可证

城中村改造主体与村民签定 《城中村宅基地上房屋拆迁补偿安置协议》、与区城改办签定 《城中村集体土地房屋拆迁补偿安置监管协议》后，可申请办理单体建筑建设工程规划许可证。经市城改办前置审查，符合建新拆旧原则的，提出审查意见转市规划局按程序办理。

十一、申请规费减免

城中村改造主体提出规费减免申请，经市城改办审查，符合城中村改造规费减免政策的建设项目，按《关于城中村改造减免规费审批程序的通知》办理。

十二、申领建设工程施工许可证

6.城中村改造汇报 篇六

2010年，洛阳市下达我县城中村改造任务是：项目3个，拆迁10万平方米，开工建设21万平方米，竣工12万平方米，投资2.6亿元。我县将市下达我县城中村改造项目分解为4项，其进展情况如下：

1、南府店村的原化肥厂及周边居民拆迁改造项目（太阳绿城）。该项目占地57亩，共涉及拆迁面积3.2万平方米，其中拆迁居民住宅62户，拆迁面积1.8万平方米，拆迁职工住宅楼二幢0.8万平方米，办公楼及厂房0.8万平方米。计划投资1.95亿元，规划建设8栋高层住宅，总建筑面积13万平方米。目前已全部拆迁完毕，已开工4栋住宅工程，工程正在处理地基。

2、周村文化路拆迁安置项目。该项目占地68亩，共涉及拆迁居民91户，拆迁面积2.6万平方米，计划投资2.1亿，规划建设20栋多层安置住房，总建筑面积13.38万平方米。目前拆迁全部完成，已于7月2日开工建设17栋，开工面积8万平方米。

3、彭庄村新型社区建设项目。该项目占地90亩，共涉及拆迁面积2万平方米，其中居民38户，面积1.1万平方米，旧厂房及办公楼房0.9万平方米。计划投资2.4亿，规-1-

划建设20幢多层安置房，总建筑面积16万平方米。该项目分两年实施完成，其中2010年完成开工2万平方米，投资3000万元。目前已拆迁厂房2000平方米，该项目的1＃、2＃楼正在进行施工前期准备。

4、南府店村东环路东侧改造项目。该项目占地50亩，涉及拆迁2.2万平方米，其中居民住宅28户，面积0.8万平方米，废旧厂5个，面积1.4万平方米。计划投资1.8亿元，规划建设9幢高层12万平方米，目前已拆迁5000平方米，四个项目共涉及拆迁10万平方米，计划建设40.38万平方米，投资6.15亿元。1＃楼已开工建设，正在处理地基。

另外继续完善2009城中村改造项目：

1、北府店村民主街改造项目；

2、西场烧烤城及周边居民住户项目；

3、南府店村河洛南院及周边改造项目；该三个项目正在进行主体施工建设。

7.城中村改造问题 篇七

关键词：城中村改造,问题,措施

随着城市建设的发展, 城区功能的转变, 处于市郊的农村被逐步纳入了城市建设的范围, 形成了“城中有村”的格局。城市建设牵动城中村土地的快速升值, 致使城中村在改造过程中面临着诸多难题, 影响了城市经济的科学、全面、协调和可持续发展, 在整体上延缓了中心城区经济开发和发展的步伐。因而, 改造城中村是实现农村城市化和推进城市现代化的需要, 是改善环境、提高人民群众生活的内在要求, 更是构建社会主义和谐社会的重要举措。

一、城中村的概念及形成原因

所谓“城中村”是指在城市高速发展和扩张进程中, 农村土地全部或部分被征用, 村民仍居住在原始村落基础上自发建设而形成的村庄。其在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式。

究其形成的原因:从主观上来说是由我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的。城乡二元管理体制, 是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式, 二元所有制机构是指城市的土地属于国家所有, 而农村的土地属于农村集体所有的制度。在一些城中村内形成了以城市与农村“二元所有制结构”并行、共同发挥作用的“边缘社区”。在客观上就造成土地的快速升值, 村民依靠出租土地或者房屋谋生的结果。

城中村是城市化过程中形成的一种新的“城市病”, 由其产生的负面效应也正日益显现和扩大, 严重影响了城市的健康发展和社会进步。因此对城中村的改造就显得尤为重要。

二、城中村改造的重要意义

(一) 城中村改造有利于推进城市化进程, 提升城市品位和竞争力

城市化水平代表了一个国家和地区的综合实力, 是社会进步的重要标志。现代化城市要求物质文明和精神文明高度发达、城市功能齐全、环境优美。但是, 城中村杂乱无章的建筑, 脏、乱、差的生活环境, 在很大程度上影响了城市的形象, 拉低了城市的品位, 影响了城市城区整体功能的发挥。通过对城中村的改造可以做到:一是不断拓展城市空间、日趋完善城市功能, 有效提升城市品位, 共建共享城市现代文明成果;二是加强城市管理, 改变城中村的现状, 促进城市形象的改善;三是进一步发挥城市的辐射带动作用, 促进城乡共同繁荣发展, 推动经济社会又好又快的发展。

(二) 城中村改造有利于提高人民群众的生活质量

由于历史原因, 绝大多数城中村的配套设施不全, 使得城中村在消防、抗震、排水、垃圾处理等方面存在着极大的安全隐患, 严重危及村民的生命财产安全。村民虽然生活在城市, 但其生活环境和生活质量不可与城市居民同日而语。通过对城中村的改造, 使得城中村与城市实行无缝对接, 将社区建设纳入城市建设的统一规划和管理, 改造提升基础设施, 采取有力的措施综合整治周边环境, 从而提高社区居民的生活质量, 改善人民群众的生活环境。

(三) 城中村改造有利于拉动经济增长, 提高土地的集约利用

城中村改造对于有效带动城市基础设施和房地产业的发展, 扩大投资需求, 尤其是吸引社会资本参与城市建设, 对于扩大内需, 增加对住宅、耐用消费品和服务业的需求, 拉动相关产业发展等都具有十分重要的意义。与此同时, 通过城中村改造能够集约、节约利用土地, 盘活土地使用效益, 拓宽经济发展空间, 带来城市环境的优化升级, 从而推动城市经济健康有序地发展。

三、当前城中村改造过程中存在的问题

(一) 从农民角度出发, 主要体现在以下几个方面

1. 存在潜意识的抵触情绪。

失地农民受到旧的思想认识和生活习俗的影响, 对城中村改造存在一种潜意识的抵触情绪。在他们看来, 虽然城市生活令他们向往, 但是更多的担心是来自失去赖以为生的土地后的生活问题。大多数村民受教育程度低, 缺乏劳动技能, 导致在劳动力就业市场上缺乏竞争力, 生活没了着落。同时, 对将来成为市民是否能享受到养老保险、医疗保险、失业保险等一系列社会福利问题都存有疑虑, 多重的心理压力影响了农民对城中村改造的积极性。

2. 部分被拆迁的农民对补偿标准不认同。

城中村的改造, 影响最大的就是农民的利益。将原来旧的农村景观变成新的城市景观, 要拆掉农民的房子, 征用农民的土地, 房屋拆迁和土地补偿标准的制定就成了关系“城中村”改造能否顺利进行的关键性问题。由于拆迁周期长、跨度大, 导致各区块补偿标准执行不一, 有时差异较大, 甚至各村、各项目、各实施主体补偿都不一致。当拆迁补偿低于村民的预期时, 就认为补偿标准太低, 不配合拆迁改造工作, 拒绝拆迁。更有甚者认为多闹多得、不闹少得, 对补偿款漫天要价, 纠集部分人群集体上访、越级上访, 以暴力阻挠拆迁改造工作的正常进行。

3. 投机主义乘风, 增加改造工作难度。

随着城市化进程的进一步加快, 新增建设项目陆续开工以及大量的务工人员的涌入, 土地价值迅速提升。村集体组织和村民受利益的驱动, 私搭乱建、违章建筑屡禁不止。当闻听某一地区划入拆迁改造范围, 这一区域的一些投机主义者趁机加建、抢建, 各类地面附着物随之密集出现, 导致拆迁成本骤增。在拆迁中普遍存在“拆不动”和“拆不起”的现象, 加大了城中村改造工作的难度。

(二) 从政府角度出发, 主要体现在以下几个方面

1. 拆迁工作人员对改造工作认识不够充分。

城中村改造是个复杂的系统工程, 涉及到居住、就业、环境、市政等方方面面。随着工作难度的不断加大, 参与拆迁工作的一些单位和干部职工的思想波动起伏较大, 主要表现在:一是对拆迁工作中可能遇到的困难和问题估计不足、准备不足, 在思想上没有引起足够的重视, 对于工作中的突发事件没能采取有效的应对措施;二是遇到群体性上访时, 在反复做工作无果的情况下, 部分干部和工作人员产生畏难思想, 始终以维护社会稳定或拆迁群众情绪不稳定为借口拖延工作;三是对拆迁改造前期宣传引导工作不到位, 没有营造出和谐拆迁的工作氛围。

2. 土地利用率低, 土地资源浪费严重。

由于我国实行土地的二元所有制结构, 城中村的土地归集体所有。在拆迁改造过程中, 政府可以征用作为农民生产资料的农用地, 但难以征用作为生活资料的宅基地, 开发商也就无法介入城中村的整体性改造开发, 而只能留给农民分散地进行粗放式开发。随着改造工程的不断深入, 城中村建设用地的无序和凌乱开发使得拆迁改造工作陷入难境。形不成开发的规模效应, 破坏了土地利用的整体性, 造成城市土地资源的严重浪费, 使得管理长期处于混乱状态, 在很大程度上破坏了城市的整体形象。

3. 规划周期长, 改造资金筹措困难。

由于城中村改造工程量巨大、工期长, 需要动辄上千万甚至上亿的改造资金。遇到成片土地的开发往往会涉及到多个城中村的拆迁改造, 由于每个村实际情况的差异, 使得规划、改造的周期往往超过预期, 拆迁改造工程进展缓慢。尽管, 城中村集体经济实力相对较强, 但投资能力毕竟有限。政府不可能大规模的直接投资, 一般只能在公共基础设施配套建设上给予适当的支持。开发商的介入虽然是条较好的融资渠道, 但是开发商会更多地考虑投入和收益的比例问题。资金如何筹措关系到改造工作能否顺利进行。

4. 经济利益分配问题影响改造工程进度。

城中村改造不是一个简单地拆除、重建的问题, 参与的主体包括政府、开发商和村民。各主体利益倾向不一致, 参与改造的意愿表达能力也不同。因此, 改造城中村的过程注定就是一个复杂的、多方利益博弈的过程。通过对城中村的改造, 可以为政府赢得良好的投资环境, 树立良好的城市形象, 提升城市品位;可以为村民赢得良好的居住环境和现代文明生活;可以让开发商从中获取可观的收益。但是由于三者主体地位的不平等, 使得各方在利益分配上不对等, 追逐利益的最大化造成三者之间存在利益的博弈, 在很大程度上影响了城中村的改造建设。

四、推进城中村改造工作的措施

(一) 提高认识, 深化理念

城中村改造是贯彻科学发展观和构建社会主义和谐社会的必然要求, 是统筹城乡发展, 加强城市基础设施建设, 完善城市功能, 提升城市品位, 推动城市健康发展的重要内容。为此, 广大社会成员要逐步树立四种意识:

1. 城市意识。

引导群众要摒弃封闭、落后的小农意识, 树立城市意识, 要把自己作为城市的主人, 融入到现代城市文明当中, 各地各级政府要加大行政推行力度, 加强宣传教育, 全社会特别是各级领导干部要深化和提升经营城市理念, 为城市化进程的不断加快打下牢固的思想基础。

2. 民生意识。

城中村改造从根本上讲就是解决民生问题, 通过对城中村的改造, 让村民充分意识到此举既可以改善群众生活的居住环境, 又可以创造更多的发展条件和就业机会, 彻底消除他们心中的疑虑。

3. 机遇意识。

各地抓住机遇开展城中村改造建设, 为的是通过改造升级城市形象, 吸引更多的外来投资, 拉动当地的经济发展。因此, 一定要居安思危, 要有早改早主动, 晚改就被动的意识。

4. 责任意识。

参与拆迁的工作人员要增强责任感和使命感, 加大对“公平公正、阳光操作、依法拆迁、和谐拆迁”拆迁原则的宣传力度, 使与被拆迁人利益相关的法律法规深入人心。对工作不力的单位或个人实行问责制度, 努力为拆迁改造营造良好的工作氛围。

(二) 完善规划编制, 分布实施, 突出重点

规划是城中村建设和发展的“蓝图”, 是改造和管理城中村的基本依据。建设好城中村, 首先要把城中村改造的总体规划编制好, 充分发挥规划的先导作用, 调整土地利用结构, 最大社会效益和经济效益地使用土地。坚持“统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、分步实施、有序推进”的原则, 将城中村改造统一纳入城市规划、建设与管理体系中, 根据城市总体规划、年度住房建设计划编制城中村改造总体规划。统筹规划建成区与城中村基础设施和公共服务设施, 完善城中村所在地的道路交通、给排水、电力、燃气、垃圾收集等设施系统。针对群众反映较为强烈的区块, 将其列入先期改造重点, 使之真正成为民心工程。在改造过程中采取积极、稳妥、有序的方法推进, 争取广大群众的理解和支持, 尽量减少对城市社会、经济的消极影响。

(三) 选择适当的改造模式, 拓宽融资渠道

由于我国各城中村的文化、地理、经济状况等方面存在不同程度的差异, 针对不同地区、不同类型城中村的具体情况, 制定不同的策略, 以多种改造模式对城中村进行改造。选择整体改造模式能使城中村与城市快速融合, 但所需资金量大, 启动困难。选择局部改造和调整改造所需的资金量小, 但不能彻底改造城中村。无论采用哪种改造模式, 都一定要慎重, 要多方面、多角度分析论证后再决定实施。而强大资金的保障又是城中村改造建设顺利实施的坚实后盾。在融资渠道尝试多元化, 探索成立城中村改造融资平台, 有条件的可以用拆迁平整出来的土地先期抵押, 以保证工程资金的及时到位;对城中村改造的出让地块, 在明确土地出让金用途的前提下, 优先安排挂牌出让, 以求尽快平衡资金;健全建设经营机制, 采取BOT、BT、TOT等多种方式, 鼓励各种社会资本投资城中村改造, 实现多方的共赢局面。

(四) 调整土地利用结构, 提高土地利用率

调整土地利用结构是城中村规划的关键, 城市作为三维空间, 土地利用既要做到平面的合理布局, 也要考虑到各类建筑的用地要求。充分发挥单位面积效能, 合理确定不同地段的建筑高度及容积率, 防止浪费土地, 做到科学、高效的利用土地。根据土地利用的圈层机构, 把村划分为若干个圈层, 规划、设计城中村土地布局。为防止出现“产业空心化”, 对整理出来的土地不能单纯地进行商品住宅建设, 拿出其中30%~40%的土地搞商业开发, 发展总部经济、楼宇经济。这样做既提高了土地利用率又实现土地的集约利用。

(五) 加强对城中村建房的监督和管理, 依法控制违章建筑

目前, 城中村内违法违建现象较为普遍, 村民在宅基地上抢盖、加盖的现象较为突出。对违章和抢建、加建房屋的拆迁赔与不赔的问题, 在具体工作上难以把握。倘若赔偿了违建, 那么私搭乱建, 投机乘风的现象就会愈演愈烈, 有背于拆迁补偿政策;倘若不赔偿, 拆迁工作就会举步维艰, 难以开展。要想彻底扼杀村民的投机心理, 就必须开展农居普查, 建立详细的房屋管理登记档案, 并督促有关部门加强对建房的监督和审查, 夯实管理工作责任, 打消村民套取拆迁补偿金的念头, 做到补偿公平, 最大程度上地保护村民的合法利益。

(六) 提高村民文化素质, 改善农民生活质量, 切实解决群众的后顾之忧

城中村的改造应该做到“以人为本”。要从解决被拆迁人生活出路的深层次问题入手, 在扶持发展集体经济、提供劳动就业和社会保障等方面多做文章。

1. 合理制定征地补偿标准, 改革土地收益分配制度。

为了切实保护农民利益, 征地补偿必须在确认农民土地财产权利的基础上, 制定合理科学的补偿标准, 除了要考虑土地被征用前的价值之外, 还应考虑因土地的区位、市场供求、经济发展及政府宏观政策等因素造成土地可预见的未来价值和潜在收益, 建立合理的土地资源开发收益分享机制, 兼顾三者利益, 让农民“失地不失权”、“失地不失利”。

2. 建立多形式、多层次的社会保障制度。

各地应坚持因地制宜的原则, 从医疗、养老、失业等方面完善现有的社会保障制度。政府应积极扩大社会保障支出比列, 实行普遍性保障。尤其要对被城市化的农民建立“最低生存保障”制度, 将所有符合条件的失地农民纳入城镇最低生活保障范围;医疗保险则可以采取国家、集体和个人共同投入, 建立新型合作医疗保障制度;鼓励商业保险作为一种辅助或补充模式, 为被征地农民投保团体大病保险等等;为被拆迁农民办理失业登记制度, 由社保机构为其发放失业保险金等等。

3. 多种渠道解决就业问题, 改善村民的生活质量。

坚持就业与创业并重的原则, 积极为被拆迁农民的自主创业搭建平台。政府根据不同的年龄阶段、文化层次安排不同的培训内容, 力求做到时间短、掌握快、费用低、学得会;加强市场信息服务, 及时发布劳动力市场的供需情况, 使其找到适合自己的工作;鼓励有一技之长的农民大胆创业, 兴办个体、私营企业, 政府给予创业指导, 帮助他们拓宽生产经营门路, 提高对市场经济的适应能力。通过解决就业, 被拆迁的农民没有了后顾之忧, 在保障生活的同时生活质量也随着城市化思想的融入逐步提高。

五、结语

城中村改造是个复杂的系统工程, 在整个改造过程中要树立整体观念, 处理好近期建设与远期发展的关系, 切不可贪大求全、急于求成。只有结合当地的实际情况, 因地制宜、有序推进, 才能把这项民生工程落实到实处。相信随着改造工程的不断推进, 城中村将永远成为过去。

参考文献

[1] .王亚旗“.城中村”改造模式探究[D].西安:西安建筑科技大学, 2010

[2] .朱斌, 于卓伟.城中村改造工作中存在的问题及对策措.[J].商业时代, 2010

[3] .张建生, 郑立志“.城中村”改造的效益分析[N].中国环境管理干部学院学报, 2007 (2)

[4] .张妍“.城中村”土地利用问题研究[D].北京:首都经济贸易大学, 2007

8.城中村改造问题 篇八

关键词：城市化 城中村 改造

[JP2]“城中村”是我国城市化发展进程中出现的一种特殊的现象。从1978年改革开放开始到现在30多年间，“城中村”在一些经济发达的大中城市（如珠三角、长三角、环渤海、直辖市、省会城市等）中迅速扩张，一些分布在城市周边的农村被纳入城市建设的版图，被鳞次栉比的高楼大厦所包围，成为了“都市里的村庄”。“城中村”的内部缺乏统一的规划和管理，房屋从规划到建设都是村民一手包办，他们扮演了设计者和建设者双重角色。“城中村”中的房屋高低不等，奇形怪状，房屋周边环境脏乱差、人流混杂、治安混乱，“城中村”完全游离于城市管理体制之外。从地域角度上讲，它属于城市的范畴。从社会性质的角度上说，仍保留了传统农村的因素，具有城市与农村的双重特征。如何进行“城中村”的改造，加快城市化发展的进程，是政府城市建设关注的问题，也是理论界热议和讨论的主要话题。[JP]

一、“城中村”改造的必要性

（一）城市化发展进程中“城中村”的形成

“城中村”是在我国城市化发展进程中产生的特殊产物，是在我国特殊的国情和特殊的土地所有制背景下产生的特有现象。随城市郊区化[1]、乡村城市化的迅猛发展，为保证城市建设用地，被包围或纳入城市建设用地范围的原有农村聚落，被称为“城中村”，是具有明显城乡二元结构的地域实体。

1“城中村”的界定

“城中村”是指存在于城市规划区范围之内，但在管理上仍属于农村集体所有制的村庄建设用地和地域。“城中村”是城市化发展进程中城市周围乡村经济不断发展，农村原有的区域、人员和社会关系等就地保留下来。而“城中村”中的村民则以土地、土地附着物以及城市工业化经济所带来的利益为自己生活的来源，由农村原有的血缘和地缘关系为基础，逐步向业缘关系和契约关系为基础过渡中形所成的社区[2]。

2“城中村”的形成

“城中村”形成的原因是多样的，具体可以从几个方面来叙述

（1）农村土地集体所有制和宅基地政策是形成“城中村”的重要制度条件。农村土地集体所有制和宅基地政策，以土地为核心把村民捆绑在一起，形成了一个利益共同体，大家依靠本村土地共富共荣。

（2）在中国的传统社会中，特别是在中国的农村有强烈的地缘和宗族观念，各种观念之间的相互碰撞构成了“城中村”存续的社会心理条件；同时，随着社会经济的发展和城市化进程步伐的加快，外来人口增加，房价大幅度上涨，使得“城中村”私房出租成为一个利益丰厚的产业，这是“城中村”得以发展的社会条件。

（3）早期的政府对“城中村”认识不足，对“城中村”的发展估计不足，缺乏及时有效地的规划和调控。政府没有及时拿出有效的规划、改造措施，最后积重难返，使“城中村”的现象称为现实。

（二）在城市中开展“城中村”改造的必要性

“城中村”改造作为一项民生工程，牵一发而动全身。从微观的角度来看，“城中村”可以让其中的居民通过城市的改造，真正融入城市生活，享受城市化的好处，享受城市配套公共服务和公共福利，同时实现治安环境和居住环境的改善，提高生活质量。从宏观的角度说，“城中村”改造还可以实现城乡联动、城乡统筹发展，释放大量被浪费的空间，提升了城市综合实力，同时带动了被改造地段周边的经济和商圈的发展。

随着城市化的发展，城市要求整洁的市容市貌，安全的城市环境和舒适的生存空间，可是“城中村”的存在，却阻碍了城市发展，严重影响了城市化发展的进程。“城中村”的存在与城市发展之间存在着难以消除的矛盾。城市化发展进程中的主要问题，全部集中体现在“城中村”，并在“城中村”不断的发展蔓延。

（1）“城中村”的民房相互结合，道路两侧污水横流，道路拥堵不堪，占道经营者比比皆是；

（2）制假造假，黄赌毒泛滥，“城中村”逐渐成为了一个滋生罪恶的温床；

（3）“城中村”的出租房价格低，许多外来务工人员都聚集在“城中村”里。

（4）城中村暗藏黑窝点、黑作坊的现象屡见不现，根据近年媒体报道的情况来看，绝大多数的制假造假的黑窝点都聚集在“城中村”和城乡结合部，有的“城中村”甚至成为了盗窃物品的销赃点。由于城中村靠的是“出租经济”，其本身存在的问题也比较多，为黑窝点的藏身提供了条件。

更重要的是，外来务工人员因为要减少其生活的支出，而选择使用一些廉价的煤。劣质煤的使用造成了城市环境质量的下降，也使“城中村”成为了近年来火灾频发的地方。在“城中村”一旦发生火灾，就容易造成群死群伤的事故，“城中村”几乎集中体现了城市化过程中存在的所有问题。

“城中村”所存在的問题只是一个国家在城市化进程中遇到问题的一个缩影，“城中村”就像存在于大城市中的一个小型社会，它们有自己的生活方式和生活的习惯。虽然我们的社会是一个多文化和多元素共同发展的社会，但是在面对飞速发展的城市化进程，“城中村”的存在与现代城市的发展似乎显得格格不入。要实现城市的现代化发展，对“城中村”的改造刻不容缓。

二、城市化发展进程中“城中村”改造面临的问题及成因分析

（一）“城中村”改造面临的问题

1.暴力拆迁

暴力拆迁是指拆迁方通常采用断电、断水、恐吓等暴力行径强迫居民搬离所居住的房屋。它不是一个新名词，它广泛的存在于全国各地的城市改造项目中。暴力拆迁的存在，严重损害了广大居民的合法权益，威胁居民的人身安全。从新闻报道中可以了解到，全国几乎每天都有强拆事件在发生，居民为保护自己的合法权益而丧生的事也时常发生。

2.拆迁难度大

“城中村”的改造难免会存在房屋赔偿的问题。而在某些改造的工程中，因为拆迁方和居民就房屋赔偿款的问题没有达成一致，或是个别极少数的居民认为房屋的赔偿款较低，没有达到他们要求。致使拆迁方在拆迁房屋的过程中受到村民的阻挠和破坏，加大了房屋拆迁的难度。

3.开发商自身经济局限

因为开发商自己本身的经济问题使房屋建筑期延长，致使“城中村”回迁房延期交付，这严重的损害了居民的利益。同时，回迁房的延期交付也在回迁居民中引起了一定的恐慌，给其他的改造项目造成不必要的障碍。

4.被拆迁居民的生活缺乏社会保障

“城中村”的村民大都是一些失地农民，若失去了出租房这个唯一收入来源，他们的生活难于保证。他们本身的文化素质较低，有的村民年龄也较大，就业成为一大难题，他们也享受不到任何社会保障，所以，他们未来的生活是政府在改造“城中村”的计划中应充分考虑的。

三、城市化发展进程中“城中村”改造的对策与措施

（一）规范拆迁公司的拆迁行为，保证“城中村”村民的利益

拆迁作为“城中村”改造项目的重点，它的顺利进行，直接关系到整個改造项目的进度和发展。但是，目前“城中村”的拆迁都是由开发商交付给一些小型的或无证的拆迁公司进行拆迁，这也是为什么暴力拆迁频发的原因之一。

1.拆迁公司应以注册公司的形式出现，按照资格等级承担任务

主管部门应该加大对拆迁公司的监管，通过注册公司的形式，对拆迁企业实施有效的监管。根据拆迁公司等级的不同，其所承担的拆迁任务也要有所不同。

2.政府应出台相关的法规，规范拆迁公司的行为

政府应该制定相关的法律法规，规范拆迁公司的拆迁行为，杜绝暴力拆迁。

例如，河北省石家庄市的《城市房屋拆迁企业资格管理办法》[3]，它要求拆迁企业要获得《房屋拆迁资格证书》，才能承担拆迁任务。拆迁企业拆迁前，要接受拆迁人委托，对被拆迁人进行拆迁动员，组织签订和实施拆迁补偿、安置协议，才能组织拆除房屋及其附属物。同时，拆迁主管部门对取得拆迁资格企业的拆迁活动，要进行监督检查，对不符合原定资格等级条件的公司，将会受到降级或者注销《房屋拆迁资格证书》的处理。

3.提高拆迁人员的素质

组织相关职业资格考试，以相关的拆迁流程和拆迁法律为考试内容，组织拆迁公司的员工进行考试，通过考试，提高拆迁人员法律意识和综合素质。实行持证上岗，对由于违规行为被撤销上岗证的人员，不得再从事拆迁工作，并对其所在拆迁单位进行降级处理。

（二）因地制宜，根据市场价格与未来市场的发展，制定出有利于保证村民生活的合理政策

“城中村”改造要贯彻“以人为本”的观念，土地征用制度的制定要权衡政府与村民的利益，更多地考虑作为弱势方的村民，这并不意味着需要政府有太多的利益损失，只需政府找到合理的运作机制，并能够保障失地、失房村民的利益，保障他们生活。

珠海在“城中村”改造中，制定了“拆一、免二”的政策，吸引开发商。即开发商每拆一平米旧房可以免交二或三平米建筑面积的地价，鼓励开发商拆旧房盖新房，政府规定除“城中村”改造外，三年内城区内不再新批房地产用地。这样既约束了开发商在城区边缘占用耕地，使城市从内向外围扩展，又加速了“城中村”改造的速度。

按这样的措施改造“城中村”，不仅避免了暴力拆迁的存在，同时保障了村民的合法权益，也为村民日后的生活保障奠定了坚实的基础，使村民真正的转变了生活，融入到现代城市的生活之中。也真正实现了政府对“城中村”改造的初衷。

（三）政府加强监管，按时按质建好回迁房

开发商要积极探索新的融资渠道，政府加大引导，开发商充分利用已有的投资或融资平台，增加回迁安置房建设资金筹集。

开发商与政府签订相关的协议，以保证回迁安置房按时交付使用。同时，政府要加强对回迁房的监控与管理，对不按期建设回迁安置房或擅自延长回迁安置期限的开发商，应限制其参加新项目的开发建设，并根据相关的政策和法规，给予一定的处罚。

“城中村”改造作为城市化发展进程中的一项重大的民生工程，它涉及村民的福祉。而回迁安置的建设则是这整个项目中的重中之重，它担负着政府和人民对未来新生活的美好向往。同时，它作为城市化发展进程中的重要一环，是提升城市综合实力的重要保证之一。

（四）以开发商为主，政府为辅，鼓励失地居民再就业

从世界各国的发展过程来看，世界上任何一个国家从不发达转变为发达或较发达国家，必须经历城市化发展的进程。但是，城市化发展进程对于处在经济转轨时期的中国而言，所要面临的重要问题就是怎样解决城市化发展进程中从农业中析出的劳动力的就业问题，怎样使这些被征用土地后的居民的生活水平较征地以前提高而不是降低。

“城中村”是在城乡二元体制下形成的，针对“城中村”的形成原因，“城中村”的改造要考虑村民的就业，要将村民纳入就业教育与培训计划，倡导自主创业，自立富强，使他们尽快适应“城中村”改造后的身份及环境上的转变，适应社会生活的转变。

在改造的拆迁安置补偿方案中，政府应注重重新筹集村民的社会保险基金、教育培训基金及风险创业基金。保证失地村民的日常生活，帮助村民自立致富。建立“城中村”人员失业登记和就业服务制度。政府出台优惠政策鼓励征地企业因地制宜创造就业岗位，优先让村民就业。例如，开发商若开发集商住为一体的物业，则开发商可以为村民提供诸如保洁、保安、物业管理等工作岗位。这样一来，失地、失房的居民今后的生活有所保障，实现“住有所居、病有所医、老有所养”。减轻了政府和社会保障的压力。

参考文献：

[1]向德平.《城市社会学》 武汉大学出版社 2002年12月1日.

[2]陈湛.《城市化进程中的城中村问题研究》 云南大学出版社 2009年.

[3]金心异.《深圳转型：城市治理模式的革命》 海天出版社 2010年8月.

[4]孟祥林. 城中村城市化与村民市民化面临的问题与对策 《中共珠海市委党校珠海市行政学院学报》 2010年第 6期.

[5]夏正兴.新加坡城市规划建设管理的经验及启示 《无锡经济》 2007年9月30日.

注释：

1.城市郊区化是指就是城市在经历了中心区绝对集中、相对集中和相对分散以后的一个绝对分散的阶段，它表现为人口、工业、商业等先后从城市中心区向郊区迁移，中心区人口出现绝对数量的下降。

2.杜君，韦小青. 《“城中村”概念界定的研究》 《现代企业文化》 2009年第33期.