闲置土地日常管理办法

闲置土地日常管理办法（精选13篇）

1.闲置土地日常管理办法 篇一

闲置土地处置办法（2012修订）

现行有效 国土资源部 国土资源部令第53号

发文日期：2012年06月01日 生效日期：2012年07月01日

目录

第一章 总 则 第二章 调查和认定 第三章 处置和利用 第四章 预防和监管 第五章 法律责任 第六章 附则

闲置土地处置办法(2012修订)国土资源部令

《 闲置土地处置办法》已经2012年5月22日国土资源部第1次部务会议修订通过，现予以发布，自2012年7月1日起施行。

部 长 徐绍史 二〇一二年六月一日

（1999年4月26日国土资源部第6次部长办公会议通过，2012年5月22日国土资源部第1次部务会议修订）

第一章 总 则

第一条

为有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地，根据《 中华人民共和国土地管理法》、《 中华人民共和国城市房地产管理法》及有关法律、行政法规，制定本办法。

第二条

本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。

已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

第三条

闲置土地处置应当符合土地利用总体规划和城乡规划，遵循依法依规、促进利用、保障权益、信息公开的原则。

第四条

市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理。

第二章 调查和认定

第五条

市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。

国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。

第六条

《闲置土地调查通知书》应当包括下列内容：

（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；

（二）涉嫌闲置土地的基本情况；

（三）涉嫌闲置土地的事实和依据；

（四）调查的主要内容及提交材料的期限；

（五）国有建设用地使用权人的权利和义务；

（六）其他需要调查的事项。第七条

市、县国土资源主管部门履行闲置土地调查职责，可以采取下列措施：

（一）询问当事人及其他证人；

（二）现场勘测、拍照、摄像；

（三）查阅、复制与被调查人有关的土地资料；

（四）要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。第八条

有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：

（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；

（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；

（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；

（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；

（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；

（六）政府、政府有关部门的其他行为。

因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。第九条

经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。

第十条

《闲置土地认定书》应当载明下列事项：

（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；

（二）闲置土地的基本情况；

（三）认定土地闲置的事实、依据；

（四）闲置原因及认定结论；

（五）其他需要说明的事项。第十一条

《闲置土地认定书》下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。

上级国土资源主管部门应当及时汇总下级国土资源主管部门上报的闲置土地信息，并在门户网站上公开。

闲置土地在没有处置完毕前，相关信息应当长期公开。闲置土地处置完毕后，应当及时撤销相关信息。

第三章 处置和利用

第十二条

因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：

（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；

（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；

（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；

（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；

（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；

（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。第十三条

市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。

闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。

第十四条

除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：

（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；

（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

第十五条

市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《 国土资源听证规定》依法组织听证。

第十六条

《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括下列内容：

（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；

（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；

（三）决定的种类和依据；

（四）决定的履行方式和期限；

（五）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

（六）作出决定的行政机关名称和作出决定的日期；

（七）其他需要说明的事项。第十七条

国有建设用地使用权人应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起三十日内，按照规定缴纳土地闲置费；自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起三十日内，到市、县国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。

国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第十八条

国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，市、县国土资源主管部门可以采取下列措施：

（一）逾期不办理国有建设用地使用权注销登记，不交回土地权利证书的，直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书；

（二）申请人民法院强制执行。第十九条

对依法收回的闲置土地，市、县国土资源主管部门可以采取下列方式利用：

（一）依据国家土地供应政策，确定新的国有建设用地使用权人开发利用；

（二）纳入政府土地储备；

（三）对耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的，由市、县国土资源主管部门委托有关农村集体经济组织、单位或者个人组织恢复耕种。

第二十条

闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依据实地现状在当年土地变更调查中进行变更，并依照有关规定办理土地变更登记。

第四章 预防和监管

第二十一条

市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：

（一）土地权利清晰；

（二）安置补偿落实到位；

（三）没有法律经济纠纷；

（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；

（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。第二十二条

国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间。

因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。

第二十三条

国有建设用地使用权人应当在项目开发建设期间，及时向市、县国土资源主管部门报告项目动工开发、开发进度、竣工等情况。

国有建设用地使用权人应当在施工现场设立建设项目公示牌，公布建设用地使用权人、建设单位、项目动工开发、竣工时间和土地开发利用标准等。

第二十四条

国有建设用地使用权人违反法律法规规定和合同约定、划拨决定书规定恶意囤地、炒地的，依照本办法规定处理完毕前，市、县国土资源主管部门不得受理该国有建设用地使用权人新的用地申请，不得办理被认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。

第二十五条

市、县国土资源主管部门应当将本行政区域内的闲置土地信息按宗录入土地市场动态监测与监管系统备案。闲置土地按照规定处置完毕后，市、县国土资源主管部门应当及时更新该宗土地相关信息。

闲置土地未按照规定备案的，不得采取本办法第十二条规定的方式处置。第二十六条

市、县国土资源主管部门应当将国有建设用地使用权人闲置土地的信息抄送金融监管等部门。第二十七条

省级以上国土资源主管部门可以根据情况，对闲置土地情况严重的地区，在土地利用总体规划、土地利用计划、建设用地审批、土地供应等方面采取限制新增加建设用地、促进闲置土地开发利用的措施。

第五章 法律责任

第二十八条

市、县国土资源主管部门未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的，应当依法承担违约责任。

第二十九条

县级以上国土资源主管部门及其工作人员违反本办法规定，有下列情形之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）违反本办法第二十一条的规定供应土地的；

（二）违反本办法第二十四条的规定受理用地申请和办理土地登记的；

（三）违反本办法第二十五条的规定处置闲置土地的；

（四）不依法履行闲置土地监督检查职责，在闲置土地调查、认定和处置工作中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的。

第六章 附则

第三十条

本办法中下列用语的含义：

动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。

已投资额、总投资额：均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。第三十一条

集体所有建设用地闲置的调查、认定和处置，参照本办法有关规定执行。第三十二条

本办法自2012年7月1日起施行。

2.闲置土地日常管理办法 篇二

这份名单详细列出了省区市、项目名称、闲置土地的受让人、合同编号、合同签订时间和约定的开竣工时间等内容。截至去年9月30日, 全国闲置土地总计达1457宗, 闲置面积达9772公顷, 其中70%以上为住宅用地。

北京、广东、海南、江苏、重庆等地成为闲置土地“重灾区”, 四地闲置土地数量占全国的近四分之一。其中, 北京160宗, 广东324宗, 海南141宗, 重庆151宗。上海的闲置土地面积为零。

国务院关于促进节约集约用地的通知规定:土地闲置满两年、依法应当无偿收回的, 坚决无偿收回, 重新安排使用;不符合法定收回条件的, 也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的, 按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。

在闲置原因中, 由于政府原因造成的土地闲置达849宗, 占总数的58.2%。

3.闲置土地日常管理办法 篇三

为更有效地管理闲置土地，推进土地节约集约利用，自治区人民政府于4月25日印发了《内蒙古自治区闲置土地处置实施办法》。

《实施办法》在2012年7月1日国土资源部新修订的《闲置土地处置办法》基础上，结合自治区实际，对一些原则性规定进一步进行了具体化、程序化和本地化。

《实施办法》内容包括总则、调查和认定、处置和利用、预防和监督、附则共5章32条，办法中对于闲置土地的认定标准更加清晰，操作性更强，进一步完善了对闲置土地认定的环节和方式，强化了上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门的监管措施。

《实施办法》的出台为规范土地市场行为，盘活存量建设用地，有效处置和充分利用闲置国有土地提供了政策法律依据。

文/内蒙古自治区人民政府办公厅政策法规处

呼和浩特市一季度城市地价涨幅回落

2014年一季度呼和浩特市地价动态监测面积仍保持为210.01平方公里，共布设标准宗地201个。一季度呼和浩特市地价总体水平为3，042元/平方米，环比增长2.29%，与上一季度相比，下降了1.73%；商业用地地价总体水平为4，283元/平方米，环比增长1.88%，与上一季度相比，下降了2.83%；住宅用地地价总体水平为3，365元/平方米，环比增长2.25%，与上一季度相比，下降了1.70%；工业用地价格因标准宗地变更的原因，土地价格与上一季度相比略有上涨，环比增长6.16%，地价总体水平为534元/平方米。

一季度呼和浩特市地价涨幅回落的主要原因有宏观调控政策的实施、房地产市场的低迷以及土地供给的有效增加。

文/内蒙古自治区土地调查规划院 郝军

自治区国土资源厅研究推进国土资源大事记编纂工作

近日，内蒙古自治区国土资源厅王重明副巡视员主持召开会议，听取国土资源志编委会关于编纂《内蒙古自治区志·大事记（1996-2010）》——国土资源内容相关情况汇报，征求相关处室和单位的意见建议，安排下一步工作。

王重明副巡视员指出，按照自治区政府工作部署，厅里将该项工作列入重要议事日程，积极组织专人开展工作。

会议强调，编纂人员要在查阅大量资料的基础上，从分析资料、史料鉴别、史实考证、文词字句的斟酌直至坐标、用地单位换算等多方面人手，同时要参考有关书刊中的文献资料和工具书，以及历史和其他学科的一些专著，全面、客观、公正地完成好该项工作，切实让自治区地方志反映出国土资源部门历史文化以及自然特征。

会议指出，地方志中的大事记是记载一个地区有关地理历史方面的重要文献资料，能体现地方的特点和历史演变过程，是积淀历史文化的重要组成部分，也是地方文献的重要组成部分之一。就编纂好国土资源大事记方面而言，对于自治区疆域演变、历史沿革的考证，资源勘查、农业水利和产业发展等，均有重要的历史参考价值。

4.闲置土地日常管理办法 篇四

问：《闲置土地处置办法》对闲置土地的界定与原来的5 号令有明显区别，在执行中如何正确界定闲置土地?

答：根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，闲置土地包括两种情形：一是国有建设用地使用权人超过有偿使用合同或者划拨决定书约定的动工期限满一年未动工开发的国有建设用地;二是已动工开发但投资额不足总投资额的25%或者已动工面积不足应动工面积1/3，中止建设满一年的，可以认定为闲置土地。这两种闲置土地在处置方式上有明显的不同。对于第一种情形的闲置土地，除了因不可抗力或者政府及政府有关部门的原因导致的以外，满一年的要缴土地闲置费，满两年的要无偿收回。而对于第二种情形的闲置土地，主要是与土地使用权人协商，依照《闲置土地处置办法》第八条的规定，采取延长动工开发期限、调整土地用途规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等方式处置，促进国有建设用地有效利用。特别需要说明的是，《闲置土地处置办法》规定的“闲置土地”，主要是指政府已经供出去的国有建设用地，不包括在政府储备中心尚未供出去的国有建设用地。

2.政府原因导致闲置的由国土资源主管部门核实认定

问：《闲置土地处置办法》第八条对因政府及政府有关部门的原因导致闲置土地的情形进行了界定，实践中这种认定的责任人是国有建设用地使用权人还是国土资源主管部门?

答：根据《闲置土地处置办法》第八条的规定，认定的责任人是市、县国土资源主管部门。市、县国土资源主管部门对其调查发现的闲置土地，应当在法定期限内向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定通知书》。国有建设用地使用权人在收到《闲置土地认定通知书》后，认为其闲置土地属于政府及政府有关部门的原因导致的，可以向市、县国土资源主管部门提供说明材料，由市、县国土资源主管部门进行调查核实和认定。

3.闲置费按土地总价款的20%征收

问：《闲置土地处置办法》第十四条明确，土地闲置费要按照土地出让或者划拨价款的20%征收。请问这里的土地出让价款与土地出让金是否相同?

答：《闲置土地处置办法》第十四条规定的“土地出让或者划拨价款”，是指出让或者划拨土地的总价款。土地出让价款是指国有建设用地使用权出让合同确定的由国有建设用地使用权人向政府支付的全部土地价款，不同于土地出让金。土地出让金是出让土地时政府所取得的土地纯收益，土地出让金一般只占土地出让价款的25%。土地闲置费标准不是《闲置土地处置办法》新确立的，而是按照 年国发3 号文件《国务院关于促进节约集约用地的通知》确定的，旨在大幅度提高土地闲置费的标准，用经济手段促进国有建设用地使用权人加快开发利用土地。此外，《闲置土地处置办法》确定的土地闲置费的征收标准是20%，而过去各地的征收比例基本都在20%以下，一般是10%～15%。今年7 月1 日以后，各地都必须按照《闲置土地处置办法》规定的20%的标准来征收土地闲置费。

4.因闲置而被收回时不退回土地取得成本

问：《闲置土地处置办法》第十四条第二款规定，未动工开发满两年的，无偿收回国有建设用地使用权。地方在执行中对这一条的理解有两种不同的观点，一种认为收回国有建设用地使用权时应当退回取得成本，另一种观点认为不应当退回成本。请问哪种观点是正确的?

答：对超过约定的动工期限满两年未动工的，无偿收回国有建设用地使用权，是《土地管理法》第三十七条和《城市房地产管理法》第二十六条确立的法律制度，这种收回决定属于行政处罚，具有财产罚的性质，国土资源行政主管部门在依法无偿收回国有建设用地使用权时，当然不应当退回国有建设用地使用权人的取得成本。需要说明的是，如果被收回的国有建设用地设有抵押权的，作出收回决定的国土资源主管部门应当将其作出的《收回国有建设用地使用权决定书》抄送相关的抵押权人，以提醒抵押权人保护其合法权益。如果被认定的闲置土地已被人民法院查封的，国土资源主管部门不得作出收回国有建设使用权的决定。

5.违反合同约定未动工的将同时收取违约金和闲置费

问：在签订国有建设用地使用权出让合同时，合同条款中对违反合同约定动工开发的，一般都有收取违约金的规定。而根据《闲置土地处置办法》第十四条第二款的规定，超过约定的动工期限满一年未动工的.，要向国有建设用地使用权人征缴土地闲置费。请问如果违反合同约定超过一年未动工开发的，对国有建设用地使用权人是否同时收取违约金和土地闲置费?

答：应当同时收取违约金和土地闲置费。因为违约金和土地闲置费的性质不同。所谓违约金，是指法律规定或当事人在合同中约定，一方当事人违约时应支付给对方的一定数额的货币或代表一定价值的财物。违约金由法律规定或当事人事先约定，指明了当事人违约的不利后果，具有警示和督促当事人信守承诺的作用，对于保障合同的履行具有十分重要的意义，其实质是一种民事法律责任方式。而土地闲置费则是国有建设用地使用权人违反法定义务所应当承担的一种法律后果，其实质是一种行政法律责任方式，两者不可替代，应当同时收取。

6.今年7 月1 日以后认定的闲置土地按新办法处置

问：《闲置土地处置办法》自今年7 月1 日起开始实施。在新的办法实施之前产生的闲置土地，按照什么政策进行处置?

答：这个问题涉及法律的溯及力问题。法律的溯及力是新法实施后一个非常普遍的问题，是指法律生效以后能否适用于生效以前的行为。如果适用，就表明法律具有溯及力;如果不适用，就表明法律不具有溯及力。在现代社会，“法不溯及既往”是基本的法治原则。按照“法不溯及既往”的基本原则，对于在新的《闲置土地处置办法》实施前已经进入处置程序的闲置土地，可以继续按照原来5 号令的规定处置。对于在本办法实施后认定的闲置土地，应当依照本办法的规定进行处置。特别需要说明的是，《闲置土地处置办法》不具有溯及力，并不意味着要以 年7 月1 日作为起算闲置土地的时间点。闲置土地的认定，要按照《闲置土地处置办法》第二条的规定，主要以出让合同约定的动工日期为标准来计算和认定。

7.认定闲置的先责令限期动工开发

问：对超过约定的动工期限满两

5.闲置土地日常管理办法 篇五

腾讯蓝房网-百姓自己的购房顾问 2010-11-07 08:57:10来源：京华时报

摘要：记者近日从全国人大财政经济委员会获悉，我国住房和城乡建设部正组织力量积极开展法律修订工作，并已形成修改草案征求意见稿。

记者近日从全国人大财政经济委员会获悉，我国住房和城乡建设部正组织力量积极开展法律修订工作，并已形成修改草案征求意见稿。

在2010年3月的十一届全国人大三次会议期间，有123名人大代表在4个议案中提出，现行的城市房地产管理法存在一些缺陷，如商品房预售制度不完善、监管存在漏洞等，导致土地和房屋价格上涨过快，购房者利益受损等后果，影响社会稳定。建议尽快修改城市房地产管理法，完善商品房预售制度，强化对房地产企业融资行为的监督，提高土地闲置费等。

针对这些议案，住房和城乡建设部认为，城市房地产管理法的修改已列为十一届全国人大常委会立法规划，住建部正组织力量积极开展法律修订工作，并已形成修改草案征求意见稿。议案提出的意见和建议，有些已在征求意见稿中作了规定，有些拟在相关法律或条例中予以吸收。

6.闲置土地买卖合同 篇六

卖方：_______________________________（以下简称甲方）买方：_______________________________（以下简称乙方）

一、为土地买卖有关事宜，经双方协商，订合同如下：甲方自愿下列土地卖给乙方所有：

1.土地 座 落

土地面积（）用途

2.该土地使用权取得方式“√”：出让（）、划拨（）。

二、甲乙双方商定成交价格为人民币________元，（大写）_____佰_____拾_____万_____仟_____佰_____拾元整。

乙方在__________年_____月_____日前分_____次付清，付款方式：

三、甲方在__________年_____月_____日将上述土地交付给乙方。该土地占用范围内土地使用权同时转让。

四、出卖的土地如存在产权纠纷，由甲方承担全部责任。

五、双方愿按国家规定交纳税、费及办理有关手续。未尽事宜，双方愿按国家有关规定办理。如发生争议，双方协商解决；协商不成的，双方愿向（___________）仲裁委员会申请仲裁。

六、本合同一式四份，甲、乙双方及税务部门各一份，房管部门一份。

七、双方约定的其它事项：_____________________________________ 甲方（签名或盖章)_______________ 乙方（签名或盖章）_______________ 监证机关：_______________

证明人（签名或盖章）_____________________ 代理人（签名或盖章）______________________

7.闲置土地日常管理办法 篇七

半数土地“晒太阳”

中原地产通过梳理40家知名地产商自2003年到2009年上半年获取的270幅土地状态之后发现：这些地块中，除去在售和售完状态的土地，有57%的土地尚未入市。其中，27%的土地还处于待开发状态，30%依然处于规划在建状态，尚未形成实际的房源销售。这一用地现状造成了住宅市场短期供应紧缺，形成土地供应紧张的假象。

到底哪些土地在“晒太阳”呢?中原集团研究经理宋莉表示，知名发展商历年在公开市场获取的土地数量以2007年最多，占到整个样本数量的45%。按照土地开发周期两年时间计算，2009年应该正是2007年土地全面入市的时间，但从样本数据看，2007年出让用地目前仍有20%的处于闲置状态。

地价透支房价，使得一批地王难以解套，2007年批发产生的地王困难重重。当年，在股市、楼市双重利好的刺激下，圈钱囤地模式被开发商们所追捧，导致全国各地“地王”频出，甚至出现了大量地价房价“倒挂”的现象。2007年土地成本的普遍偏高导致当年地王缺乏入市动力，因此不难理解为何2007年多数地王仍处闲置状态。

2007年18幅地王之中，除去4幅退地，余下的14幅地王中，有7幅处于闲置待开发状态，7幅地块的楼面地价占周边楼价比重接近90%。

除了上述仍旧闲置的地块，已经入市销售的项目命运又是如何呢?中原地产通过梳理样本数据中98个在售项目的地价和房价情况发现，目前在售楼盘中，接近一半项目的土地是在2007年取得的，这部分项目的地价比重最高，平均值达到38%，远高于市场平均地价比重25%。

对此，克而瑞 (中国) 研究中心首席研究员陈啸天指出，2007年房地产市场供需两旺，房价快速上涨，开发商出于对后市的乐观态度，对房价涨幅预期过高，因此在土地市场上表现积极，火爆竞价的场面不断出现，土地成交价格被持续抬高，全国各地地王频出，从而导致2007年拿地项目的地价与当时房价的比值平均值高达39.7%。而当2008年房地产市场受宏观调控、金融危机等因素影响而陷入低迷，房价涨幅放缓甚至出现下跌后，出现整盘均价低于开盘均价、地价比重不降反升的现象也就不足为奇了。

2007年土地市场表现火爆，土地成交价格不断上涨，甚至出现了大量地价房价“倒挂”的现象，而2008年由于宏观调控、金融危机等因素，房价涨幅放缓甚至下跌，从而导致了2007年拿地项目的地价房价比达到峰值。

新地王前途未卜

2009年初各地土地出让仍以底价为主，进入第二季度后，多城市相继出现天价地块，尤其是6、7月份土地成交愈加火爆，2007年的盛景再次重演。

中原地产通过对2009年13幅热门地块的楼面地价和周边房价的对比，发现热门地块的地价占周边房价的比例超过70%，远高于市场平均水平，市场风险较大。

新加坡仁恒置地集团一位管理人士表示，土地是房地产利益链条的源头，进行地价房价比的研究是为了体现在项目开发中土地成本所占的比重，从而考量开发商的经营利润。事实上，房价由静态构成部分和动态构成部分组成，一个项目的开发周期往往延续几年，几年间价格波动也很明显。因而，眼下，相关主管部门的工作重心之一应当是及时掌握市场一线准确的信息和数据，监管已经出让的地块按照出让时约定的时间、规划条件如期形成销售，防止延期开发，坐地涨价。市场上，目前的违约成本不高，不足以有效驱使地产商加快开发进度。

8.闲置土地黑名单风波 篇八

8月19日上午,国土资源部土地利用司司长廖永林表示,截至2010年5月底,全国上报房地产违法违规用地达3070宗,其中2815宗为闲置用地,面积高达16.95万亩,占比超过九成。

“务必于10月底前基本完成查处任务。”廖永林说,“在各类房地产违法违规用地中,闲置土地成为房地产用地违法违规的主要问题。”

早在廖永林作出上述表示的半个月前,一份由银行系统泄露出来的“1457宗闲置土地黑名单”,已然成为各方追责焦点。

这份据说是由国土资源部交予银监会的《有关房地产开发企业土地闲置情况表》中,列出了截至2009年9月底,每一宗闲置土地及开发商的详细情况。

7月督察,8月约谈,9月问责。掌握详细名单之后,国土资源部公开了问责时间表,并与银监会、证监会构建信息共享机制,试图对囤地炒地企业从银行融资、资本融资、资产重组以及土地交易等方面进行限制。

一切部署都在紧锣密鼓地推进,但这次打击囤地的目标,能否如愿达成?

风波前后

早在2009年,国土资源部就对地价成本进行摸底,并与银监会、证监会在联动审核的情况下,着手打击囤地。“我们帮助银监会审核土地抵押贷款的准入,帮助证监会审核土地资产融资的准入。”国土资源部部长徐绍史说,这是土地政策参与宏观调控很大的一件事情。

这份截至时间为2009年9月30日的囤地黑名单,就是上述思路的产物。其中详细列出了省市、项目名称、闲置土地的受让人、合同编号、合同签订时间和约定的开竣工时间等内容,作为部委联动的内部资料供证监会和银监会参考。

在那之后,国土部频频出招,剑指囤地。12月23日,国土部在通报全国闲置房地产用地1万公顷的同时,重申各地必须将各类已供土地的开发利用情况,包括已供土地的受让人、位置、面积、用途、成交时间、成交价格、出让金缴纳情况、合同约定的开竣工时间等宗地信息上传。

今年3月22日,国土资源部副部长小苏表示,国土部门将进一步研究制定囤地、闲置土地房地产企业的认定标准,以配合金融监管部门加大对囤地房地产企业的处罚力度,配合土地招拍挂制度改革。

针对闲置土地的开发商,银监会也在4月份制定了严厉的信贷监管政策。比如,对存在土地闲置超过一年以上的,“商业银行一律不得发放新开发项目贷款”。随后,国土部联手银监会对闲置土地进行风险排查。

区别于官方对闲置土地的通报,今年8月初被公开的这份囤地黑名单,以其空前详尽的信息点燃了各方热情,并成为追责的重要依据。对此,国土资源部没有给出正面回应,并以“不属于该部正式文件”为由,未作表态。

在各方追讨囤地的热情持续了半个月之后,国土资源部在8月19日上午召开了一个小型的新闻发布会,当天公布了截至2010年5月底全国闲置土地的数量,以及查处进展,“已开展查处的房地产违法违规用地占清理总数的七成以上”。

处置难题

怎么处置闲置用地,是市场关注的焦点。

根据国务院在2009年发布的要求,闲置满两年的土地,将依法无偿收回、坚决无偿收回或者重新安排使用;对于土地闲置满一年不满两年的,开发商需按出让或划拨土地价款的20%缴纳土地闲置费;另外,国土资源部将对闲置土地征收增值地价。

但是,“因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”,这个免责条款早被写入1999年4月28日国土部出台的《闲置土地处理办法》中。

如今,最让国土部门头疼的是,约60%的闲置土地都戴着“政府原因”的帽子。仅以北京为例,在前述囤地黑名单中,北京闲置土地共160宗,总面积703万平方米,其中125宗地块是由于政府原因造成的土地闲置,35宗是企业原因造成的。

卷入其中的企业,则包括泛海建设、华润置地和新世界等知名开发商。其中,泛海建设和新世界被曝光的闲置土地都是在2004年8月31日签约,而这一天在土地招拍挂中被称为“8.31大限”,那天之后所有经营性土地一律要公开竞价出让。在被曝光名列囤地黑名单之后,泛海建设和新世界先后回应,改规划以及拆迁等问题是导致土地闲置的原因。

国土资源部土地利用司司长廖永林在8月19日坦言,政府违规多,导致处理难,“现在主要是让地方政府尽快处理,尽快改变开工条件。”他说,让土地开发利用起来才是最终目的,“务必于10月底前基本完成查处任务”。

9.闲置土地日常管理办法 篇九

面对土地要素制约加剧，企业遭遇的“无米之炊”发展难题如何破解？宁波经济发展空间如何更好地拓展？今年以来，我市通过“零土地技改”、盘活闲置土地、发展工业社区等措施，加快推进“空间换地”，提高土地利用强度和产出效益，推动实现工业经济结构的优化和提升。记者从日前举行的全市工业经济形势分析会上得知，截至今年第三季度，我市实际共盘活存量土地８８０２亩，完成上级下达目标的１４２．８８％

“零土地”增效

最近，慈溪附海镇先锋电器集团钣金车间淘汰原有的６０多台旧冲压设备，投资２０００多万元新上一条生产线后，生产效率提高了９０％。

今年初，附海向全镇工业“低产田”发出“增效令”，目前该镇已新增零土地技改项目７个，预计建成达产后可新增产能６亿元，今年已盘活低效、闲置用地１３０亩。

附海镇的“土地增效令”是慈溪“空间换地”的个案。为了以较少的土地资源支撑更大规模的经济增长，彻底改变工业用地粗放利用的现状，今年以来，我市各地根据实际情况，对“低产田”实施“零土地技改”，以提高亩产。

目前，慈溪一批龙头企业通过“零土地技改”，企业效益提升明显。今后三年，慈溪还将鼓励企业提高现有土地利用效率，提高慈东滨海区、新兴产业集群区新供土地用地标准，加大对高效使用土地的支持力度。预计到２０１６年，将盘活存量土地４０００千亩，规模以上工业单位用地增加值达７７万元／亩，规模以上工业单位用地产值达４５０万元／亩。

针对工业用地产出低的老大难问题，江北区在全省率先实施工业低产地改造倍增工程。宁波新大昌织造有限公司就是一个成功例子。十年前，这家前身为“大昌布厂”的劳动密集型企业开始大胆转型，尝试研发铜氨纤维、天丝纤维等高端面料。如今，没有增加一亩土地，“新大昌”从工业低产田跨入江北区工业企业３０强。

在江北，像“新大昌”这样成功零土地转型的工业企业已有１３９家，而且这个数字还在增加。通过“零土地技改”，当前我市土地利用率和产出效益不断提升。数据显示，至今年３季度，全市亩产投资强度为２１０万元／亩，比２０１０年的１７０．３万元／亩提高了２３．４％。

闲置土地盘活

日前，通过招商，宁波裕盛机械有限公司将厂房部分租给赫曼米勒家具公司，出租后，厂区亩均税收提高到６０万元。

盘活闲置土地，是“空间换地”的一项重要内容。今年以来全市各地不同程度地开展了闲置土地清理处置专项行动，在有限的区域内挤出用地空间，抢占新一轮发展先机。

北仑建立并整合了闲置厂房资源库，利用经济合作网进行信息发布，推动企业采取转让、租赁、合作等多种形式实现闲置厂房有效利用。今年年初以来，累计推动５３宗闲置厂房利用，涉及厂房面积约４５．４万平方米。

奉化以旧厂区改造为契机，提高工业土地容积率和土地利用水平，促进工业转型升级。今年以来，已累计完成旧厂区改造项目２７个，共计占地面积７．４３万平方米，建筑面积１１．０５万平方米，已完成年度任务数的２７６．２５％。

鄞州区８５宗面积２２３２亩的闲置土地中已动工８宗，面积１２４亩，３宗总面积９２亩的土地即将动工。一些原本废弃的盐田、山塘，经过改造成为抢手“宝地”。鄞州经济开发区总面积逾７平方公里，一期规划用地面积１０５９０亩。２００５年开发之前，这里还是一大片废弃盐田，目前已引进各类企业１１５家，有效供给土地６８６０亩，平均每亩投资强度２００万元。

工业“上楼”

当前，中小企业靠“买地扩张”的发展路径已然走不通，只能向集约利用土地方面寻找新空间。为此，我市加快推动经济立体发展，鼓励工业“上楼”，在环境和谐前提下提高资源与要素利用率。

鄞州下应街道全力打造的“南部新城东南片区城市工业社区”就是一个典型代表。从规划图看，这是一个东至福庆路、南至宁横路、西至高压走廊、北至鄞县大道的长方形工业社区，其中一期建设面积２００亩土地，投资约１２亿元，届时将有“培罗成”“雅利木业”“天宫工具”“美康生物”和“美术制版”等５家“企业居民”进驻。

与传统工业园区相比，工业社区是在“空间换地”集约用地理念下的一次生动实践。如果按以往的厂房布局来计算，５家企业至少需要５００亩土地，而现在只需２００亩土地。

以“培罗成”厂区为例，原本占地１４０亩，进驻工业社区后，只有４５亩土地的空间，却一点不影响企业的产能。并且它的新厂房布局会更加合理，再配合从德国、意大利进口的高端成衣设备，企业的土地容积率适当提高，单位产出将大幅增加。

10.中山市闲置土地处理规定 篇十

发文单位：中山市人民政府

文

号：中府[2003]32号 发布日期：2003-2-28 执行日期：2003-3-1 火炬区管委会，各镇政府、区办事处，市属各单位：

现将《中山市闲置土地处理规定》印发给你们，请贯彻执行。

二○○三年二月十九日

第一条 为加强土地管理，盘活闲置土地，充分利用土地资源，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、国土资源部《闲置土地处理办法》以及省政府有关政策文件的规定，结合我市实际，制订本规定。

第二条 本规定适用于中山市行政区域内闲置土地的认定和处置。

第三条 市土地行政主管部门负责闲置土地的认定和处理工作。

市计划、规划、建设等行政主管部门按照各自的职责，协同市土地行政主管部门做好闲置土地处理的相关工作。

第四条 本规定所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过法律、法规规定或者有偿使用合同、划拨用地批准文件约定的动工期限未动工开发建设的出让用地、国有划拨用地和集体建设用地等非农建设用地。

有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：

（一）国有土地有偿使用合同或划拨用地批准文件未规定动工开发日期，自国有土地出让合同生效或划拨用地批准文件生效之日起满1年未动工建设的；

（二）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%，且未经批准中止开发建设连续满1年的；

（三）城市房屋拆迁公告公布之后，其土地使用者在规定的拆迁期限满1年仍未实施房屋拆迁的；或者地上建筑物已拆平（含部分拆平）具备开工条件，但超过出让合同约定或批准用地文件规定的动工开发日期满1年未动工开发的；

（四）法律、法规规定的其他情形。

动工开发建设是指已领取施工许可证，并进场施工。

第五条 国有土地有偿使用合同约定或划拨用地批准文件规定分期开发的，按分期开发范围核定闲置土地面积。

第六条 因不可抗力原因或由于政府或政府有关部门的行为造成动工开发建设迟延而闲置土地的，顺延计算动工开发建设日期。

第七条 市土地行政主管部门每年应定期对闲置土地的情况进行清查、登记。对闲置土地，任何单位和个人都可以向土地行政主管部门举报。

第八条 市土地行政主管部门认定闲置土地时，应当通知土地使用者在30天内如实报告用地情况，土地使用者应当将闲置土地的范围、面积、闲置的时间和原因及闲置土地审批、抵押等有关资料，如实向市土地行政主管部门提供，接受调查处理。经审查确认为闲置土地的，市土地行政主管部门应通报市计划、建设、规划部门，并将认定的事实、依据通知土地使用者，闲置土地依法设有抵押的，还应通知抵押权人。

经认定为闲置土地的，市土地行政主管部门应将闲置的情况进行公布。

第九条 经认定的闲置土地，由市土地行政主管部门拟定处置方案，闲置土地已依法设定抵押的，应通知抵押权人参与处置方案的拟定工作。处置方案报经原批准用地的人民政府批准后，由市土地行政主管部门负责组织实施。

处置方案可以选择下列方式：

（一）政府收购进行土地储备；

（二）以出让方式取得土地使用权，土地使用者已全部支付土地有偿使用费，且开发建设前期工作准备就绪，资金落实，已基本具备开工建设条件并明确开发建设期限的，可一次性延长开发建设时间，并限期动工开发建设，延长期限最长不超过1年；

（三）以出让方式取得土地使用权，土地使用者已部分支付土地有偿使用费，按已支付的土地有偿使用费占应交地价款的比例折算土 地使用面积，确定相应土地给土地使用者，对重新确定的土地，可一次性延长开发建设时间，并限期动工开发建设，延长期限最长不超过1年。其余部分由政府无偿收回；

（四）改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设；

（五）安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发，土地增值的，由市政府收取增值地价；

（六）置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设；

（七）采取招标、拍卖、挂牌竞价方式确定新的土地使用者，重新签订出让合同，确定新的使用年限，对原建设项目继续开发建设，并对原土地使用者给予补偿；

（八）土地使用者与市政府签订土地使用权交还协议书，将土地使用权交还给市政府，原土地使用者需要使用土地时，由市政府按照土地使用权交还协议书的约定供应与其交还土地等价的土地。

第十条 城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得的土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发期满1年未动工开发的，应当按规定缴纳土地闲置费；满2年未动工开发的，由市土地行政主管部门报原批准用地的人民政府批准后，无偿收回土地使用权。

用地者确因实际困难要求延长开发建设期限的，应提出申请，经镇区政府加具意见，报市土地行政主管部门审查，并按本规定第九条的规定处理。

第十一条 土地使用者应自收到市土地行政主管部门核发《征收土地闲置费决定书》之日起15日内，按规定缴纳土地闲置费。

土地闲置费按1年不超过该用地的出让地价（划拨用地按所在地当年的基准地价计算）的15%的标准计收。

第十二条 闲置的土地原为耕地，但已停止耕作或耕作条件已被破坏的，除按第十一条规定的标准征收土地闲置费外，由市土地行政主管部门责令土地使用者限期复耕或恢复农业用途，逾期不复耕或恢复农业用途的，按第十一条规定的标准加倍征收土地闲置费。

第十三条 土地闲置费实行收支两条线管理，市土地行政主管部门委托银行代收款，土地使用者应按规定的标准和期限，到指定的银行代收网点缴交，逾期缴纳土地闲置费的，从逾期之日起，按日加收应缴土地闲置费总额3‰的滞纳金。拒缴土地闲置费的，市土地行政主管部门可以申请人民法院强制执行。

第十四条 土地闲置费原则上不得减免。因自然灾害等不可抗力原因而使土地闲置，需缓缴、减免缴土地闲置费的，由土地使用者提出书面申请及有关证明文件，经市土地行政主管部门审核，报省国土、财政部门核准。

第十五条 市土地行政主管部门依法征收的土地闲置费，按市留45%、镇（区）留45%、上缴省10%的比例，分级安排使用。在市、镇留成使用的土地闲置费中，由市财政部门提取2%作为市土地行政主管部门的管理费用。

第十六条 土地闲置费必须专款用于土地保护、开发和管理。因实施土地保护、开发和管理需要使用土地闲置费的，由市土地行政主管部门提出具体的用款计划，报市财政部门审核同意后拨付。

第十七条 收回闲置土地，市土地行政主管部门按照下列程序进行：

（一）立案，调查取证，认定事实；

（二）告知土地使用者作出收回闲置土地决定的事实、理由和依据，闲置土地设有抵押权的，还应告知抵押权人；

（三）听取土地使用者的陈述和申辩，当事人要求听证的，应当举行听证；

（四）拟定收回闲置土地决定报原批准用地的人民政府批准；

（五）将收回闲置土地决定书送达当事人，同时告知当事人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利；

（六）撤销《建设用地批准书》或者终止国有土地有偿使用合同，注销土地登记和土地证书，同时通知市计划、规划、建设等部门撤销相关批准文件；

（七）向社会公告。

第十八条 被收回闲置土地的土地使用者，应当自收回闲置土地决定书送达之日起30日内，到市土地行政主管部门办理注销土地登记手续，交回土地使用权证书。逾期不办理注销登记手续、不交回土 6 地使用证书的，由市土地行政主管部门向社会公告后直接注销土地登记和土地使用证书。

第十九条 因处置闲置土地而致土地权属、土地用途发生变化的，土地使用者应在15日内到市土地行政主管部门办理变更登记手续，市土地行政主管部门应通知市计划、规划、建设等部门撤销或变更相关批准文件。土地使用者逾期不办理的，由市土地行政主管部门直接予以变更。

各镇区在引进项目时，应优先安排使用收回的闲置土地。

第二十条 市土地行政主管部门对依法收回的闲置土地，应当重新明确用途、设定使用条件、确定供地方式，并向社会公告。

（一）属国有闲置土地的，应当在土地利用总体规划确定的城市建设用地区内，按照土地利用总体规划和城市规划确定的用途安排建设项目或者其他临时用途；近期无法安排建设项目且耕种条件未被破坏的，可以组织耕种，不适宜耕种的，可采取绿地等方式作为政府土地储备。

（二）属集体闲置土地的，应当在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区内，优先用于本集体经济组织的其他建设项目；本集体经济组织近期无法安排建设项目的，可拟订置换方案，经镇政府（区办事处）同意，报市土地行政主管部门批准，依法安排其他建设项目，并对原集体经济组织给予补偿。

（三）规划用途为农用地，耕种条件未被破坏的，恢复耕种，不适宜耕种的，改为其他农用地。

第二十一条 市土地行政主管部门应当在地籍调查和土地变更登记的基础上，核实闲置土地的位置和面积等情况，建立闲置土地宗地档案，绘制闲置土地分布现状图，监督跟踪其利用情况。

第二十二条 市土地行政主管部门应当根据全市闲置土地的状况，依据土地利用总体规划和土地利用计划以及各项建设对用地的需求，优先安排使用闲置土地。建设用地能够使用闲置土地的，应当使用闲置土地，不得批准其占用农用地。

第二十三条 妨碍土地管理工作人员依法执行公务，情节严重的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十四条 土地管理工作人员在闲置土地管理过程中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

11.如何避免房地产业土地闲置探讨 篇十一

【关键词】房地产业；土地闲置；避免措施

1.引言

土地是珍贵的不可再生资源，当前土地闲置问题在土地资源利用和管理中颇受关注。虽然国土资源部对闲置土地出了“狠招”以加大打击力度，但仍然面临着闲置土地“认定难、处置难、再利用难”的问题。据国土资源部介绍，根据节约集约用地专项督察结果，全国2009年至2013年已供应的建设用地中，存在闲置土地13718宗、105.27万亩。截至2015年6月底，全国已处置闲置土地24.24万亩，占专项督察发现闲置土地总量的23%，其中动工建设12.96万亩、收回10.28万亩、置换1万亩[1]。因此从产生闲置土地的原因入手，在供地前做文章，避免“先产生后治理”的窘局也不失为一剂良药。避免房地产业土地闲置将会提高土地利用效率、缓解住房紧张的同时，可能带来房价的下降，使供求平衡成为可能，更能积极推动房地产业良性健康地发展，并且对促进土地节约集约利用有重要意义。

2.房地产业及其土地闲置现状

目前中国有很多房地产开发商囤积土地，倒卖土地，却不盖房子，这样的开发商大概占到三分之一左右，已出让的土地有2/3处于闲置状态[2]。中原（中国）地产研究中心2009年8月底发表的报告显示，40家开发商于2003-2009年在全国12个城市获得的270块住宅土地中，目前“在售”和“售完”的地块仅占43%，其余57%的土地尚未形成实际供应，其中27%的土地“待开发”，30%的土地“规划在建”；2007年的18个“地王”项目，有四个项目退地，还有7个项目处于待开发阶段[3]。

房地产业土地的大量闲置，对社会造成了诸多的不良影响。它直接导致土地低效利用并使农用地面积减少，是对土地资源的浪费；同时使城市环境、面貌及城市规划遭到破坏，影响了城市空间结构的优化和城市功能的全面提升，不利于城市经济的健康发展。

3.房地产业土地闲置的原因

面对房地产业土地的大量闲置，本文对其产生原因进行分析，主要包括以下两个方面：

3.1用地者方面 一是用地者资金回笼不到位，没有资金动工；二是用地者购地单纯为了炒地皮，恶意囤积土地；三是用地者推迟开发，以获得土地增值收益。

3.2政府方面 房地产业对政府而言有着举足轻重的作用。首先，房地产市场的繁荣能带来土地交易价格的攀升，地方政府以地可生更多的财，地方政府与房地产开发商的利益比较一致；其次，地方官员希望创造了出好的政绩，获得较高税收。此二者开发商皆可提供，因而地方政府与开发商成为利益合作伙伴。基于二者以上的利益关系，地方政府的价值观发生扭曲、管理行为不当，管理实践中出现错位、越位、缺位的问题，地方政府在房地产土地闲置监管方面不作为，房地产管理制度存在缺陷。

4.避免房地产业闲置土地产生的措施

资金和土地是房地产开发最核心、最关键的两个环节，它们好比是房地产业的血液与身体，政府对房地产业的调控可以以此为方向。土地供应是房地产开发的源头，对土地一级市场的有效调控，对减少闲置土地及房地产市场的稳定与发展有至关重要的作用。房地产业的发展与金融市场的发展密切相关，金融业好比是房地产业的债权人，金融调控对于金融机构的风险控制以及房地产业的调控效果尤为明显。因此本文阐述的避免房地产业土地闲置产生的措施主要从资金和供地两方面入手，提出建议仅供参考，以期房地产业健康发展，服务经济，利国利民。

4.1严格考核房地产开发商资金能力 房地产业作为资金密集型行业，投资规模大，周期长，从最初的土地开发到建筑施工，直至最后的销售阶段，每个阶段都离不开资金的支持。其资金来源主要为自筹资金、银行贷款和其他资金来源。其中占据拓宽房地产企业融资渠道首位的其他资金，有80%以上的部分来自于定金及预收款，这部分定金和预收款中又有60%-70%的部分是属于银行或住房公积金管理中心发放的个人住房按揭贷款。在自筹资金中，企业自有资金仅占55%左右，其余部分主要是建筑施工企业的工程垫款。而在施工企业的工程垫款中，也有很大一部分是来源于银行的建筑业贷款，所以上述几项相加，实际上，房地产开发资金中银行信贷资金至少要超过60%[4]。与过于依赖银行贷款对应的是房地产自有资金率低，从2000年到2007年底，我国房地产开发自有资金率长期保持20%以内，远不及“国六条”规定的35%自有资金率标准[5]。

房地产业投资大、风险大，属于资金密集型、管理密集型和人才密集型企业，因此对开发商的要求比较高。不言而喻，大型房地产企业是市场竞争的主力军，在整个市场中占有较大的份额。目前我国近3万家开发企业主要有三类：一类是资金充足、专业开发水平较高的房地产开发商；一类是资金比较充足、但开发能力或项目运作能力有所欠缺的开发商；一类是小型项目公司，其数量众多。后两类房地产开发商无疑在房地产开发中易产生资金能力不足。

因此，就在房地产开发中发生的因用地者资金回笼不到位，没有资金动工产生的土地闲置问题的解决，应当积极进行房地产业调整，进行房地产业的联合、兼并和重组来保障其资金实力水平，提高行业的集中度，加快房地产业进入质量和品牌成长期。

4.2审慎向房地产商发放货款 经营行为不合理、不科学、不规范是目前商业银行和其他金融机构普遍存在的问题。我国城市化和经济高速发展，房地价格不断上涨，商业银行普遍把房地产信贷作为一种“优良资产”大力发展，有的商业银行对政府担保和政府干预项目盲目乐观，甚至追捧，“地王”的出现更是起到了推波助澜的作用，在业务经营上急功近利，降低客户资质评定的门坎，简化审查手续，加快审查速度，忽视项目本身所具有的风险性。另外，目前参照银行贷款的有关条款来进行业务经营的房地产信托机构，在某种意义上是银行的变种，但其在对委托贷款方面的监控、管理、经营能力和经验可能不及商业银行，故风险性更大。

基于银行等金融机构的上述高风险的经营行为，建议其在向房地产商发放贷款时应审慎，严格审查客户资质并对未来市场状况客观分析，避免过度的放贷行为，这在某种程度上也是在控制本身的投资风险，同时对房地产业优胜劣汰、提高行业整合能力起推动作用，进而防止房地产行业内因资金链断裂所造成的土地闲置问题做贡献。

4.3控制房地产开发商取得土地数量指标 在城市开发和土地资源配置方面，政府的计划调控作用包括保证资源的充分利用，防止和修正资源配置的错误，抑制垄断、保护竞争。

市场经济中，价格机制驱动供给和需求，使生产和消费实现均衡，促进资源充分利用。但前提是信息充分、对称、要素可以自然流动等等。而现实中，这些前提是不充分的，因此必须由政府采取措施来调控，以保证这些前提的实现。另外，保障粮食安全及生态环境的良性循环，是城市开发的首要前提，应积极推行耕地保护与环境保护，市场机制自身往往会导致土地等环境资源的错误配置，土地资源即使在市场上有需求，也不能完全开放供应。再者，市场经济的自由竞争会使生产要素集中到少数生产者手中，最终导致垄断。而土地资源由于其稀缺性及无法流动的空间特征，又较容易产生垄断，导致暴力，所以土地供应的一级市场应当掌握在政府手中，由政府时、空、量、序地投放市场，以保障土地资源的合理配置。

鉴于政府以上的计划调控作用，作者认为在当今房地产业中存在大量闲置土地，应当充分发挥政府的计划调控作用，控制房地产开发商取得土地的数量指标。虽然市场对土地资源有需求，房地产开发公司资金雄厚，有开发能力，但为避免其囤积居奇的倾向，有计划有序地将土地出让给开发商并规定其取得土地最高数量标准，也避免其产生垄断，同时也是保护耕地与环境的需要，因此土地不应在市场上完全开放供应。

4.4征收高额税率抑制市场投机 世界许多国家通过征收高额税率以抑制市场投机，对于用地者购地就是为了炒地皮，恶意囤积土地及推迟开发获得土地额外增值而造成的闲置土地也可以采取征收高额税率来抑制其投机行为，进而避免土地闲置。

如在法国，购房者除要缴纳高额地皮税外，还要支付住房税或空房税，这导致了长期以来法国人不把房地产市场视为投资或财产保值的重要领域。借鉴这个办法，我们可以对房地产开发商手中的闲置土地征收高额闲置税以抑制其投机行为。

如在韩国，采用逐步升级的办法，用重税打击投机。将对出售第二套房产的卖主征收50%的资本收益税，对拥有第三套住房的卖主征收60%的资本收益税，使投机者无利可图甚至亏本。借鉴这个办法，我们可以对房地产开发商了取得的多块未开发闲置土地在二级市场倒卖交易中征收级别重税以打击其只倒卖土地的投机行为。

如在美国，对房地产保有环节征收高税，对不动产征收的税要占到其全部财产税收入的80%。借鉴这个办法，我们可以对开发商持有的所有土地及未售房屋征收高税以打击其囤地及“捂盘”的投机行为，迫使其加速闲置土地的开发利用与建成房屋的销售。

5.结语

房地产业土地闲置状况严重，产生原因也较为复杂，对社会影响不良且很难处理。但亡羊补牢，尤为未晚。找出症结，对症下药，在加紧处置闲置土地的同时更要防止新的闲置问题的产生。期待土地市场的规范、城市结构的优化和功能的提升及房地产业持续健康的发展。

参考文献

[1]王萌萌.国务院重拳整治资金“沉睡”和土地闲置[EB/OL]. http：//news.xinhuanet.com/2015-07/29/c_1116078195.htm，2015-7-29.

[2]李和裕.2/3已出让土地闲置[J].党建文汇，2007，7（下）：12.

[3]魏文彪.收回闲置土地关键在执行[N].中国信息报，2009-10-1，（002）：5-9.

[4]李明海.利益制衡论——当前我国房地产业利益关系研究[D].108：7-13.

12.闲置土地日常管理办法 篇十二

关键词：棕地,闲置土地,利用,启示

随着国家经济的发展和产业结构的调整,许多企业,尤其是生产过程中会产生污染的工业企业和原土地利用率不高占地又广的低端制造业,开始从城中心移向郊区,遗留下大量棕地和灰地[1]。这些土地不少位于城市内部,其破败会造成土地闲置、社区衰退、环境污染、城市空间破碎等不良后果,对城市的经济、社会、环境等产生不利影响[2]。为此,发达国家都把对棕地的治理改善以及再开发利用作为政府要务。其中,尤以美国和英国为棕地再开发战略推行的中坚[3]。

本文通过介绍棕地的概念内涵及国外主要国家的棕地治理模式,将棕地和闲置土地进行对比分析,借鉴国外棕地的再利用模式,为我国闲置土地研究提供一些经验启示,并从中寻找适合闲置土地再利用的治理模式。

一、棕地的来源及内涵

棕地是指工业发展过程中污染的或利用不充分的、再利用存在难度的闲置土地,意译自英文单词“Brownfield”,至今为止“棕地”仍没有一个统一的概念。由于各国工业经济的发展所处阶段的时间、土地利用状况、社会历史遗留问题不一样,各国对“棕地”的定义有一定的区别。而“棕地”定义和内涵的不同导致了各国“棕地再开发”策略的差别[4]。下面介绍几个主要国家棕地的内涵。

(一)美国“棕地”的内涵

美国是最早提出“棕地”概念并进行定义的国家。1980年11月颁布的《环境反映、赔偿与责任综合法》最早提出了城市“废弃及未充分利用的工业用地,或是已知或疑为受到污染的用地”的处理与责任问题[5]。虽然该法案尚未明确使用“棕地”这个名词,但美国政府开始对“棕地”现象给予高度关注。“棕地”概念正式被提出是在1992年6月的美国国土听证会上。同年,第一份详细的“棕地”问题政策研究开始实施。在2002年1月通过的《小企业责任减免及棕地再生法》中对“棕地”做出明确定义。“棕地”是指因含有或可能含有危害性物质、污染物或致污物而使得扩张、再开发或再利用变得复杂的不动产。环保局将其定义为“废弃的、闲置的或没有得到充分利用的土地,在这类土地的再开发和利用过程中,往往因存在着客观上的或潜在的环境污染而比其他开发过程更为复杂”[6]。

(二)英国“棕地”的内涵

在英国,棕地最早出现在规划文献中,是和绿地(Greenfield)相对的规划术语;“棕地”的正式学称为Previously Developed Land,具体指曾经利用过的、现在闲置的、遗弃的或者未充分利用的土地。与美国不一样,这类土地不一定是工业用地,也不一定有污染物。虽然在实际中“棕地”也有可能是被污染的土地,但是“棕地”侧重于指曾经被利用、目前闲置的土地。根据英国国家土地利用数据库,英国“棕地”有如下性质:过去已开发且目前为闲置的土地;闲置建筑物;被遗弃的用地和建筑;其他当前仍在使用的土地,在适当规划及建筑许可下进行开发;其他当前仍在使用但还有再开发潜能的土地。

(三)加拿大“棕地”的内涵

在加拿大,“棕地”被广泛认可的定义来自于2003年全国环境与经济圆桌会议[7]。会议文件里,“棕地”被定义为被遗弃的、闲置的或者未充分利用的商业或工业不动产,虽然这些不动产由于之前的利用含有或可能含有环境污染物,但这些房地产具有巨大的潜在开发价值。

从以上棕地定义可以看出,各国棕地侧重点各有不同。美国侧重于被污染的土地,英国侧重于是否利用充分,加拿大侧重于开发价值。总的来说,“棕地”是指一块废弃的、闲置的,或没有利用不充分的土地,它存在或潜在着对生态环境的污染和对社会环境的危害,治理或再次开发会带来经济和社会效益,同时也会产生一定的风险。尽管棕地会对社会及经济的发展带来负面影响,但经过治理的棕地同样可以为社会、经济发展带来新的机遇。

二、主要国家及地区的宗地治理模式

(一)美国的棕地利用实践

美国棕地开发已有数十年的历史,政府从金融、法律及其他政策方面对棕地开发进行大力扶持,并在实践中获取了巨大成功。在棕地再开发问题上,环保局是最高指导中心和最核心的力量,1995年1月25日发布“棕地行动议程”,开启了棕地再开发序幕,通过改善投资环境鼓励私人、企业投资者进入棕地再开发领域[8]。1980年11月通过的《超级基金法》,明确棕地治理区域,进行棕地危险程度评估,并拟定清理方案。1986年10月通过的《超级基金修订与再授权法》,明确污染地块购买者责任保护条款及棕地其他新的责任免除条款等。1997年8月通过的《纳税人减税法》则规定用于“棕地”污染整治方面的开支在治理期间免征所得税。除环保局外,其他部门如住房与城市发展部、交通部、商务部经济发展局等也相继采取多种举措支持棕地再开发。从上可以看出,美国从上至下已形成了一个良好的棕地再开发运行机制和良好的法律政策支持,能为棕地开发提供好的法律保障和制度环境。

(二)英国棕地利用实践

在英国,棕地再开发被作为城市复兴战略的一部分,而非一个个独立的项目。英国还设立了遗弃土地基金,为棕地再开发提供补贴,并在特定区域建立企业区,为企业提供税收减免,从而促进废弃土地的再利用。欧盟则在2002年通过了第六环境动议项目,要求保护土地,并提供基金补贴和税收优惠。1998年2月,英国政府发布了一个全国性的目标:全国致力于优先循环使用“棕地”,到2008年英国至少60%新住宅开发建立在“棕地”上。由此可以看出英国政府对于棕地的重视程度和政策支持力度。这些都有利于加速城市棕地的整治和再利用[8]。

(三)加拿大的“棕地再开发”现状与发展过程

加拿大“棕地再开发”经历了与美国截然不同的发展过程。加拿大的国土面积非常大,但是由于气候地理原因和经济发展的影响,所有主要城市呈带状分布在南部与美国接壤的区域。同时加拿大没有经历像美国一样的郊区化过程,城市中心的居住密度相当大,市中心的土地需求也相当大。旺盛的需求刺激了“棕地”的清理和再利用,私人部门的积极参与减少了政府投资的需要。这种情况下,加拿大联邦政府对“棕地”没任何的资金支持和财政鼓励,只负责“棕地”再开发战略层面的工作。从加拿大棕地治理可以发现,私人是闲置土地再利用的一股不容忽视的力量。从其棕地的定义中重视开发价值可以看出,整理过的棕地能实现不菲的经济价值,足够吸引私人部门参与棕地的清理和再利用。

三、棕地与城市闲置土地的一些比较

(一)国外棕地比城市闲置土地先出现

我国城市化起步比西方国家晚,城市土地利用存在的问题发现比西方晚,但是后来土地利用及经济的高速发展导致的土地污染及闲置问题也比较严重。随着工业生产由市中心迁往郊区,城市“棕地”数量在以惊人的速度增长,我国城市已经开始面临西方工业国家20世纪70年代以来所经历的城市危机。

(二)“棕地”再开发意识较薄弱,且针对性的法律法规缺乏

与西方国家相比,我国对于“棕地”再开发意识则要薄弱的多,具体表现为:我国的工业用地再利用仅停留在“腾笼换鸟”、“退二进三”产业结构升级的经济层面,对于“棕地”产生的环境,再利用涉及的环境修复问题没有给予足够的重视;工业用地再利用还停留在存量土地的静态改造方面,忽视了对现有用地及未来供给的后果和影响的评判,缺乏预防“棕地”产生的意识;工业用地再利用的意识还处于朦胧阶段。而在西方国家,“棕地”带来的生态、社会、经济问题得到了各国政府的普遍重视,并给予广泛的支持。此外,西方国家还早意识到提高公众意识的重要性。西方国家注重加强与公众交流的做法,对于“棕地”再开发战略的实施已起到举足轻重的作用[9]。

由于我国工业化时间相对较短,对土地利用的环境保护意识尚不强,目前还没有专门针对棕地治理与再开发的政策或法规,虽有一些相关的法规和政策,但针对性不强。如我国在《土地管理法》第三十五条规定“各级人民政府应当采取措施,维护排灌工程设施,改良土壤,提高地力,防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地”;《土地复垦的规定》要求对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占等活动造成破坏的土地采取整治措施,使其恢复到可供利用状态[10]。

四、国外棕地治理对我国闲置土地再利用的启示

在我国快速城镇化的背景下,土地供需矛盾尖锐。同时,不少城市中又存在大量的、可资再利用、再开发的棕地,“棕地”再开发的问题已经迫在眉睫。然而我国的立法、政策制定以及重视程度方面远远跟不上现实发展速度,而西方国家近30年的“棕地”再开发经验为我们提供了很好的启示[11]。如果能够借鉴西方经验,结合我国客观实际对棕地进行系统有效的开发利用,不但能有效的保护耕地和粮食安全,而且也能治理环境污染,提高环境质量,对缓解土地供需矛盾和促进经济社会的可持续发展无疑都有重大意义。

(一)完善我国闲置土地再利用的法律法规体系

美国关于棕地治理建有完善的法律法规体系,其中包括《超级基金法》、《超级基金修订与再授权法》、《纳税人减税法》、《小企业责任减免及棕地再生法》等多部法律对棕地的治理责任、治理的资金来源、棕地的一些减免责任及财政鼓励政策等都以法律形式给予了规定,而我国却缺乏针对性闲置土地利用政策。因此,我们可以参照美国对城市闲置土地责任给予明确的规定,对闲置土地再开发利用给予财税支持,加强对棕地治理立法,制定相关法律。

(二)鼓励多渠道参与闲置土地利用开发

加拿大棕地开发经验说明棕地开发具有巨大的经济价值,私人部门也可以作为闲置土地开发的一股不容忽视的力量。同时,“棕地再开发”应充分调动各级政府、非政府组织、企业和其他利益团体的积极性,共同参与到策略实施中来;将“棕地再开发”转变为市场化运作,才能更好的解决“棕地”的区域性问题,更大的挖掘“棕地”的潜力和价值。“棕地再开发”过程中应注重运用经济诱因理论,综合运用税收、利率、补贴等财政手段和金融手段,有效地将市场眼光吸引到“棕地再开发”中来。且由于我国土地属于国家所有,政府作为国有土地使用权的代表控制土地一级市场,这样一个现实条件下格外需要政府统筹和协调的棕地再开发实践,欧美国家政府在棕地再开发中政府提供的政策支持和技术引导经验能为我国闲置土地的开发利用提供很好的借鉴。

参考文献

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[6]邓位.城市更新概念下的棕地转变为绿地[J].理论研究,2010,(1):93-98.

[7]冯敬俊,胡雪鸥.棕地开发对国家受污染建设用地的启示[J].改革开发,2010,(10):86-87.

[8]贺俏毅,陈松.加拿大安大略省的棕地再开发及对我国的启示[J].国际城市划,2009,24(5):96-99.

[9]Micheal.Brownfield redevelopment as a smart growth option in the United States[J].The Environmentalist,2001,(21):129-143.

[10]郭鹏,梁燕华,苏海棠.美国棕地治理分析及其对我国的启示[J].环境保护科学,2010,36(3):73-76.

13.闲置土地处置政策的法律依据评析 篇十三

李鹏程

一、引言

国家统计局统计资料显示，2007年1—12月，全国房地产开发企业完成土地购置面积40609.18万平方米，同比增长 11.0%，增幅同比提高14.8个百分点;完成开发土地面积26870.77万平方米，同比增长0.7%，增幅同比下降16.6个百分点。土地购置面积增幅的大幅上升和土地开发面积增幅的大幅回落说明，有大量已购置土地未进行开发建设而被“囤积”起来。有关报道称，全国房地产开发企业“囤积”土地面积已高达105815.97万平方米，将近2007年全年完成开发土地面积的四倍。

2008年1月7日，国务院发出《关于促进节约集约用地的通知》（国发【2008】3号），要求各省、自治区、直辖市人民政府严格执行闲置土地处置政策，并在2008年6月底前将闲置土地清理处置情况向国务院做出专题报告；同时完善建设用地储备制度，缩短开发周期，防止形成新的闲置土地。这一重大政策调控举措，一方面可在一定程度上遏制“囤地”，促进闲置土地资源的有效开发利用；另一方面可增加商品房的有效供给，抑制房价上涨势头。然而，闲置土地处置政策的贯彻落实不仅需要行政机关采取相应的行政措施，更需要与现行法律规定协调一致，获得法律的支持与保障，否则将会引起诸多争议和诉讼。

一个因政策与法律存在冲突而引起争议的极具影响力的实例，是最高人民法院于2005年对青岛南太置业有限公司诉青岛市崂山区国土资源局土地使用权出让合同纠纷一案做出的（2004）民一终字第106号民事判决。该案涉及的政策包括国土资源部于2002年5月9日发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，于2003年10月13日做出的《关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见》。根据这些政策规定，2002年7月1日后出让经营性用地使用权，除“历史遗留问题”外，不得以协议方式出让。最高人民法院 在该案的判决书中认定，违反上述政策规定以协议方式签订土地使用权出让合同的，不影响合同的效力，但影响该合同在客观上无法继续履行。这一判决表明，当政策与法律存在冲突时，一方面，有关政策在认定合同效力方面得不到合同法的认可和司法审判的支持；另一方面，依据合同法认定有效的土地使用权出让合同，遇到有关政策的阻碍时得不到政府的实际履行和审判机关的司法保护。（注1：关于这一案例的详细分析，见本文作者《政策与法律的冲突与尴尬》一文。）

本文拟通过比较分析闲置土地处置政策与现行法律规定的差异，探讨贯彻落实闲置土地处置政策所面临的法律依据问题，以期引起有关方面的充分重视，防止再次出现类似的冲突与尴尬。（注2：本文所称的“法律”包括全国人大及其常务委员会制定的法律和国务院制定的行政法规；本文所称的“政策”包括国务院以通知形式发布、转发的规范性文件和国务院部门规章。法律上和理论上均无如此分类之说。本文仅为叙述方便和附和习惯而为之，没有法律或理论上的依据。）

本文探讨的范围仅限于在城市规划区范围内以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地。本文所引用的政策文件中所称的闲置土地包括了出让土地和划拨土地，但本文对划拨土地闲置的处置问题不做讨，因此，本文所称的“闲置土地”，仅指房地产开发企业以出让方式取得国有土地使用权后，超过出让合同约定的动工开发日期未动工开发的情形。

二、闲置土地处置的法律、政策规定

为了对比方便，我们不得不先将有关闲置土地处置的主要法律、政策规定罗列一下。

（一）闲置土地处置的法律规定。

最早对闲置土地处置做出规定的是国务院于1990年5月发布的行政法规 《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。该条例第十七条规定 ：土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。

未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。

全国人大常委会于1994年7月制定《中华人民共和国城市房地产管理法》，对闲置土地处置做出了法律规定。该法第二十五条规定：以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费;满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权;但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。

（二）闲置土地处置的政策规定。

1999年4月，国土资源部制定部门规章《闲置土地处置办法》，对闲置土地的构成条件、处置方式、处置程序等做出了具体规定。

根据《闲置土地处置办法》第二条的规定；闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的;已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的，也可以认定为闲置土地。

根据《闲置土地处置办法》第三条、第四条的规定，闲置土地处置包括延长开发建设时间、改变土地用途、安排临时使用，收取增值地价、置换等价土地、重新确定土地使用者，对原用地者给予补偿、协议交换土地使用权、按实交款额所占比例部分供地、征收土地闲置费和无偿收回土地使用权等九种方式。

国务院办公厅于2006年5月转发的建设部等九部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》第（七）条规定：加大对闲置土地的处置力度。土地、规划等有关部门要加强对房地产开发用地的监管。对超出合同约定动工开发日期满1年未动工开发的，依法从高征收土地闲置费，并责令限期开工、竣工；满2年未动工开发的，无偿收回土地使用权。对虽按照合同约定日期动工建设，但开发面积不足1/3或已投资额不足1/4，且未经批准中止开发建设连续满1年的，按闲置土地处置。

国务院《关于促进节约集约用地的通知》第（六）条规定：严格执行闲置土地处置政策。土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价，国土资源部要会同有关部门抓紧研究制定具体办法。2008年6月底前，各省、自治区、直辖市人民政府要将闲置土地清理处置情况向国务院作出专题报告。

从上述法律的规定来看，一方面，其规定的闲置土地处置措施属于行政处罚，另一方面，其以超过出让合同约定的动工开发日期未动工开发作为认定闲置土地的标准，因此，闲置土地处置必然同时涉及行政关系和合同关系；从上述政策的规定来看，其关于闲置土地构成条件和处置措施的规定与法律规定存在较大差异，而上述法律和政策对“政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延” 这一除外情形均未做出具体规定，因此，本文将从行政法律和民事法律两个角度，对闲置土地的认定标准、处置措施和除外情形三个方面分别探讨其法律依据问题。

三、闲置土地构成条件的法律依据评析

（一）构成闲置土地的法定条件。

根据我国《城市房地产管理法》二十五条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，构成闲置土地应当同时满足两个法定条件: 一是用地单位取得建设用地使用权；二是超过出让合同约定的动工开发日期未动工开发。法律没有对已按合同约定期限动工开发建设但未经批准中止开发建设的情形做出规定，因此，这种情形不属于法律规定的闲置土地范围。

根据我国《物权法》第九条、第十七条和第一百三十九条、《城市房地产管理法》第五十九条和第六十条以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条的规定，建设用地使用权自登记时设立，取得建设土地使用权证书是用地单位享有建设用地使用权的证明。因此，构成闲置土地的第一个法定条件的表现形式是用地单位办理建设用地使用权登记，领取建设用地使用权证书。没有办理登记、领取证书的，无论何种原因、无论多长时间没有动工开发，均不能将其认定为闲置土地进行处置。在办理土地登记、领取使用权证书之前发生的问题，应当根据问题的性质按照相关法律的规定或出让合同的约定处理。

用地单位应当在签订出让合同后多长时间内申请办理土地登记，法律和政策均未做出明确规定。根据国土资源部、国家工商行政管理局发布的《国有土地使用权出让合同》示范文本（GF-2000-2601）第十五条的规定，受让人应在出让合同约定支付全部出让金之日起30内，申请办土地登记 ；而《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条规定，土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后60日内，支付全部土地使用权出让金。按此推算，用地单位应当在签订出让合同后90日内申请办理土地登记。

然而，根据我国《城乡规划法》第三十八条、《土地管理法》第五十二条、《土地管理法实施条例》第二十二条以及有关基本建设程序的法规、政策规定，用地单位在签订出让合同后至少需要申请办理土地预审、项目核准（备案）和建设用地规划许可证三项行政审批后，方可申请土地使用权登记。而根据国土资源部、国家发改委发布的规章和各地政府规划主管部门政务公开的承诺，行政机关受理申请至办理完毕的期限分别为：土地预审30日、项目核准30日、建设用地规划许可证至少需要15日。仅此三项行政审批所需时间就达75日以上，而用地单位提出上述三项申请前尚需要完成环境评价报告、项目（核准）申请报告编制，规划方案设计、评审等多项工作，《国有土地使用权出让合同》示范文本（GF-2000-2601）规定的申请土地登记期限，显然不能满足实际需要。

构成闲置土地的第二个法定条件是用地单位超过出让合同约定期限未动工开发。这一法定条件包含了以下三个方面的内在要求: 第一，这一法定条件本身要求出让合同对动工开发日期做出明确约定，没有约定或约定不明的，应当补充约定，否则将因缺失法定判别标准而不能适用该法律规定对闲置土地作出认定和处置;第二，与第一个法定条件相结合，要求出让合同约定的动工开发期限应当长于用地单位完成土地登记、领取土地使用权证书所需要的合理时间，否则，该约定将因不能同时满足第一个法定条件而失去实际意义。一旦出现这种情况，合同当事人应当重新约定动工开发日期;第三，与该法规定的除外情形相结合，要求出让合同约定的动工开发期限满足动工开发所必需的前期工作的合理需要，否则，即使能够将其认定为闲置土地，也因存在法定除外情形而不能适用该法律的处罚规定予以处置。

用地单位动工开发所必需的前期工作除前面已经述及的三项行政审批及相应工作外，主要还有根据《城乡规划法》的规定，完成建筑方案和施工图设计、评审（审查），申请建设工程规划许可证；根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，申请拆迁许可证，完成房屋拆迁安置;根据《建筑法》、《招标投标法》的规定，组织施工、监理招标，签订相关合同，完成其他施工准备工作，申请建设工程施工许可证，等等。这些前期工作特别是拆迁安置工作中的不可预见、不可控制的因素很多，出让合同双方在约定动工开发日期时应当充分予以考虑。

（二）政策对闲置土地构成条件的扩张。

根据国土资源部 《闲置土地处置办法》 第二条和建设部等九部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》第（七）条的规定，下列情形可以认定为闲置土地：

1、出让合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自出让合同生效或者建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；（注3：从该条规定的行文来看，关于建设用地批准书的规定似乎是指划拨土地的情形，不在本文的讨论范围之内。但根据《土地管理法实施条例》和国土资源部的有关文件以及各地方政府主管部门的规定，出让土地也应颁发此批准书。）

2、已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的。

本文认为，上述政策文件对构成闲置土地法定条件的扩张，没有法律依据。

首先，法律规定的闲置土地是一个特定的概念，具有特定的构成条件。《城市房地产管理法》第二十五条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条均是针对闲置土地这一特定的违法行为设定行政处罚的规定，而上述政策将上述两种情形规定为闲置土地，其目的也正是为适用上述法律的处罚规定对该两种行为进行行政处罚寻求法律依据。

然而，根据我国《行政处罚法》的规定，国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内做出具体规定。《城市房地产管理法》第二十五条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条所针对的违法行为，均仅限于超过出让合同约定动工开发日期未动工开发的，上述政策将这一违法行为的法定范围扩大到上述两种情形，显然没有行政法律依据。其次，出现出让合同未约定动工开发日期的情况，其过错主要在作为出让方的行政机关，行政机关应当通过补充合同约定纠正自己的错误，弥补合同缺陷。利用行政权力强行以出让合同生效日期取代应由合同约定的动工开发日期，强加于合同相对人，不仅没有行政法上的依据，而且没有民事法律依据。

其三，根据《行政处罚法》的规定，尚未制定法律、行政法规的，国务院部、委员会制定的规章可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。在我国法律、行政法规目前尚未对上述第2种情形做出规定的情况下，国土资源部虽然可以制定规章，对该行为另外设定警告或者一定数量罚款的行政处罚，但不能直接适用房地产管理法的规定进行处置。从闲置土地处置的现实需要来看，对此类行为的处理，应由国务院制定行政法规设定行政处罚或者通过合同约定违约责任予以约束。

四、闲置土地处置措施的法律依据评析(一）闲置土地处置措施的法律规定。

《城市房地产管理法》 仅对闲置土地满一年以上的情况规定了两种处置措施 ：一是闲置土地满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费 ；二是闲置土地满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。但该法对闲置土地不满一年的，没有做出规定。

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对闲置土地规定了警告、罚款和无偿收回土地使用权三种处罚措施。但该条例既未就该三种处罚措施所对应的闲置期限或其他情节做出具体规定，也没规定罚款数额的限制幅度。

根据我国《立法法》和《行政处罚法》的规定，《城市房地产管理法》的效力高于《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，因此，对闲置土地一年以上的，应当按照《城市房地产管理法》 的规定处置;对闲置土地不满一年的，可以根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定做出警告、罚款的处罚。但罚款的限额需由国务院规定。

（二）政策对闲置土地处置措施的扩张。

国土资源部《闲置土地处置办法》第四条第二款完全复制了《城市房地产管理法》二十五条的规定，而该办法第三条规定的七种处置措施则超出了法律规定的措施种类，且其适用范围似乎既包括闲置土地不满一年的，也包括闲置土地一年以上的。

国务院《关于促进节约集约用地的通知》第（六）条是针对闲置土地一年以上的情形做出的规定，但其在法律规定之外增加了以下处置措施：

1、土地闲置满两年、不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。

2、对闲置满一年不满两年的土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价，并要求国土资源部要会同有关部门抓紧研究制定具体办法。

根据《行政处罚法》的规定，国务院部委制定的行政规章不得超出法律、行政法规设定的处罚种类设定新的处罚，且除法律、行政法规、地方法规、行政规章和地方政府规章以外的其他规范性文件（例如国务院以通知形式发布的规范性文件）不得设定行政处罚。由此我们不难看出，如果直接依据这些政策规定做出具体行政行为，或者说直接以政府的具体行政行为贯彻这些政策措施，是没有行政法律依据的，特别是《关于促进节约集约用地的通知》对土地闲置满两年、不符合法定收回条件的也要予以处置的规定，明显带有超越法律的倾向。

当然，如果一定要使上述政策处置措施获得行政法律依据，可以通过修改房地产管理法、行政处罚法或者更高级别的法律来实现，然而，这些政策处置措施并非都具有行政处罚的性质，而且，政府既是行政管理主体又是出让合同当事人，所以，可从更广的范围（包括公法和私法）探讨实施上述政策处置措施的现行法律依据。

首先，因政府是出让合同的当事人，且具有垄断土地一级市场的优势，所以，通过合同约定（包括事前约定、事中变更、事后补充等方式）贯彻实施土地政策是完全可行的。就闲置土地处置的上述政策措施而言，几乎全部可以通过合同约定予以落实。

通过合同约定实施政策措施，具有内容广泛、措施灵活、程序简单、处理及时、针对性强、法律资源丰富等优点，且只要合同约定不属于《合同法》第五十二条、第五十四条规定情形，均可得到法律的保护与支持。另外，一旦发生合同纠纷，可以通过民事诉讼或仲裁解决，从而摆脱行政机关在行政争议处理程序中的被动不利地位。当然，订立合同应当遵守合同法的平等、自愿和公平原则，因此，从行政管理的角度来看，通过合同约定贯彻政策措施也存在缺少强制力、效率低的缺点，或许这正是行政机关不愿或不习惯采用这种方式的原因。

附带说明一下，政府的行政管理权、处罚权直接由法律予以规定，不能由合同当事人约定创设。法律有规定的，不因合同未约定而丧失；法律未规定的，也不因合同有约定而取得。因此，合同作为平等主体之间设立、变更、终止民事权利义务的协议，其约定的范围不应包括行政管理、行政处罚内容。例如《国有土地使用权出让合同》示范文本（GF-2000-2601）第三十三条，应当删除。

其次，针对闲置土地个案的具体情况，可以根据《土地管理法》、《城乡规划法》的规定修改规划，改变土地用途；因公共利益需要，也可以根据《物权法》的规定收回闲置土地。但以这些方式处置闲置土地，均有复杂而严格的条件和程序要求，且诉讼风险和社会影响较大。

五、认定除外情形的法律依据评析

《城市房地产管理法》第二十五条对闲置土地处置从闲置原因的角度规定了三种除外情形: 即因不可抗力或政府、政府有关部门的行为或动工开发必需的前期工作造成土地闲置的。但法律和政策并未对如何判断三种除外情形做出具体规定。

本文认为，除不可抗力的具体事件可以由合同当事人根据民法通则给出的定义在合同中具体约定外，对政府、政府有关部门的行为和动工开发必需的前期工作，可以从现行法律规定中寻找出认定依据。我国法律对房地产开发的全过程实行严格的审查、许可制度，特别是对动工开发之前的阶段，规定的更为细致和严格，涵盖了前期工作的各项内容。这些审查、许可制度散见于《土地管理法》、《城乡规划法》、《城市房地产管理法》、《建筑法》、《招标投标法》、《城市房屋拆迁条例》以及配套的行政法规、规章和地方法规、规章之中。因此，凡是上述法律及其配套的规范性文件中规定需要审查、许可的事项所涉及的工作和规定用地单位在动工开发之前必须完成的其他工作，均属于法定的动工开发必需的前期工作，但用地单位人员配置、资金准备等内部资源配置、管理工作应当除外。

关于前期工作的具体事项本文在第三部分已有所提及，此处不再一一列举（事实上也难以和不必列举穷尽）。本文的目的仅在于寻求一种思路、方法和法律依据，以供参考。当个案实际发生时，可参考此方法依法认定某项工作是否属于动工开发必需的前期工作。

所谓的政府及其有关部门的行为，首先包括依据上述法律及其配套的规范性文件进行审查、许可的行为，其次还有其他影响法定的动工开发必需的前期工作的进程的其他行为。这里所说的“政府及其有关部门的行为”，除包括作为和不作为、合法行为和不合法行为外，还应当包括政府官员为实现个人目的利用职权阻挠前期工作进程的行为。

在前期工作实践中，政府行为与企业行为交织在一起，往往难以分清责任。本文认为，凡是政府及其有关部门没有按照法律及其配套的规范性文件规定和政务公开承诺的时间、次数要求履行告知、审查、许可职责的，均应对前期工作延误承担责任。

从现实情况来看，对动工开发影响最大、责任最难界定的是房屋拆迁安置。虽然国务院在《关于促进节约集约用地的通知》中要求完善建设用地储备制度，缩短开发周期，防止形成新的闲置土地，但法律尚未对拆迁安置工作的责任分配做出明确规定。好在无论从法律规定还是从实际需要来看，拆迁安置都是动工开发所必需的前期工作，所以，无论其是否属于政府行为，均不影响将其认定为法定的除外情形。房屋拆迁安置工作中存在许多亟待解决的法律问题，但因其超出本文讨论范围，在此不展开讨论。

六、结语

本文的分析结果表明，闲置土地处置政策在法律已有的规定之外增设认定条件和处置措施，没有行政法上的依据。如果行政机关依据这些政策规定做出具体行政行为，则违反《行政处罚法》

等有关依法行政的法律规定，相对人可依法申请行政复议或者提起行政诉讼，请求撤销该具体行政行为；但如果通过平等自愿、协商一致订立和履行合同的方式实施政策处置措施，并不违反民事法律规定，且可及时、灵活地贯彻政策措施，顺利实现宏观调控的政策目标。

在我国行政法律体系基本建立、依法治国环境基本形成的今天，运用政策治理国家、管理社会，在公法领域的主要作用是执行法律，创新的空间已经不大，而在私法领域则有丰厚的资源可以利用，有待进一步发掘。就治理闲置土地而言，现有的法律资源还是足够充分的，问题在于这些法律资源没有得到充分有效的利用。从公法执行情况来看，房地产管理法已经发布实施十余年，中央政府对闲置土地问题也已三令五申，但没有得到地方政府的充分重视和认真执行，因闲置法律资源而助长了土地资源闲置;从私法利用情况来看，过分倚重公法授予的行政权力的威力，习惯于以行政命令实施刚性管理，过于轻视私法赋予的民事权利的功能，不善于以合同约定进行柔性调整，因意识偏颇而偏废了法律资源。

处置闲置土地需要持续、务实的努力，恐非一场运动所能一蹴而就。倘若兼土地资源管理者与出让合同当事人于一身的行政机关，能够持续、充分地利用公法和私法资源，一手抓行政管理，一手抓合同调整，必能在处置闲置土地的工作中大有作为。正所谓刚柔并济，政通而人和，一张一弛，文武之道也。