浙江：推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式

浙江：推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式（精选6篇）

1.浙江：推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式 篇一

财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》

财金[2014]76号

2014-12-05 10:07:25 来源:财政部网站 作者: 【大 中 小】浏览:3898次评论:0条

财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知

财金〔2014〕76号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)，新疆生产建设兵团财务局：

为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership,PPP)发展的制度体系，现就有关问题通知如下：

一、充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义

政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。当前，我国正在实施新型城镇化发展战略。城镇化是现代化的要求，也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。立足国内实践，借鉴国际成功经验，推广运用政府和社会资本合作模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。

(一)推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。政府通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。

(二)推广运用政府和社会资本合作模式，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。

(三)推广运用政府和社会资本合作模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。根据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内容之一是建立跨预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。

二、积极稳妥做好项目示范工作

当前推广运用政府和社会资本合作模式，首先要做好制度设计和政策安排，明确适用于政府和社会资本合作模式的项目类型、采购程序、融资管理、项目监管、绩效评价等事宜。

(一)开展项目示范。地方各级财政部门要向本级政府和相关行业主管部门大力宣传政府和社会资本合作模式的理念和方法，按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则，科学评估公共服务需求，探索运用规范的政府和社会资本合作模式新建或改造一批基础设施项目。财政部将统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素，在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的项目进行示范，在实践的基础上不断总结、提炼、完善制度体系。

(二)确定示范项目范围。适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。

(三)加强示范项目指导。财政部将通过建立政府和社会资本合作项目库为地方提供参考案例。对政府和社会资本合作示范项目，财政部将在项目论证、交易结构设计、采购和选择合作伙伴、融资安排、合同管理、运营监管、绩效评价等工作环节，为地方财政部门提供全方位的业务指导和技术支撑。

(四)完善项目支持政策。财政部将积极研究利用现有专项转移支付资金渠道，对示范项目提供资本投入支持。同时，积极引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营。鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。地方各级财政部门可以结合自身财力状况，因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持。在与社会资本协商确定项目财政支出责任时，地方各级财政部门要对各种形式的资金支持给予统筹，综合考虑项目风险等因素合理确定资金支持方式和力度，切实考虑社会资本合理收益。

三、切实有效履行财政管理职能

政府和社会资本合作项目从明确投入方式、选择合作伙伴、确定运营补贴到提供公共服务，涉及预算管理、政府采购、政府性债务管理，以及财政支出绩效评价等财政职能。推广运用政府和社会资本合作模式对财政管理提出了更高要求。地方各级财政部门要提高认识，勇于担当，认真做好相关财政管理工作。

(一)着力提高财政管理能力。政府和社会资本合作项目建设周期长、涉及领域广、复杂程度高，不同行业的技术标准和管理要求差异大，专业性强。地方各级财政部门要根据财税体制改革总体方案要求，按照公开、公平、公正的原则，探索项目采购、预算管理、收费定价调整机制、绩效评价等有效管理方式，规范项目运作，实现中长期可持续发展，提升资金使用效益和公共服务水平。同时，注重体制机制创新，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。

(二)认真做好项目评估论证。地方各级财政部门要会同行业主管部门，根据有关政策法规要求，扎实做好项目前期论证工作。除传统的项目评估论证外，还要积极借鉴物有所值(Value for Money，VFM)评价理念和方法，对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行筛选，必要时可委托专业机构进行项目评估论证。评估论证时，要与传统政府采购模式进行比较分析，确保从项目全生命周期看，采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本。项目评估时，要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容。

(三)规范选择项目合作伙伴。地方各级财政部门要依托政府采购信息平台，加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范与监督管理。财政部将围绕实现“物有所值”价值目标，探索创新适合政府和社会资本合作项目采购的政府采购方式。地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照《政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作伙伴。要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等协商原则明确政府和项目公司间的权利与义务。可邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商进程。

(四)细化完善项目合同文本。地方各级财政部门要会同行业主管部门协商订立合同，重点关注项目的功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出安排等关键环节，积极探索明确合同条款内容。财政部将在结合国际经验、国内实践的基础上，制定政府和社会资本合作模式操作指南和标准化的政府和社会资本合作模式项目合同文本。在订立具体合同时，地方各级财政部门要会同行业主管部门、专业技术机构，因地制宜地研究完善合同条款，确保合同内容全面、规范、有效。

(五)完善项目财政补贴管理。对项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，地方各级财政部门可给予适当补贴。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。地方各级财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑。

(六)健全债务风险管理机制。地方各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。在明确项目收益与风险分担机制时，要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的财政负担。省级财政部门要建立统一的项目名录管理制度和财政补贴支出统计监测制度，按照政府性债务管理要求，指导下级财政部门合理确定补贴金额，依法严格控制政府或有债务，重点做好融资平台公司项目向政府和社会资本合作项目转型的风险控制工作，切实防范和控制财政风险。

(七)稳步开展项目绩效评价。省级财政部门要督促行业主管部门，加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督。同时，要根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。

四、加强组织和能力建设

(一)推动设立专门机构。省级财政部门要结合部门内部职能调整，积极研究设立专门机构，履行政府和社会资本合作政策制订、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责，强化组织保障。

(二)持续开展能力建设。地方各级财政部门要着力加强政府和社会资本合作模式实施能力建设，注重培育专业人才。同时，大力宣传培训政府和社会资本合作的工作理念和方法，增进政府、社会和市场主体共识，形成良好的社会氛围。

(三)强化工作组织领导。地方各级财政部门要进一步明确职责分工和工作目标要求。同时，要与有关部门建立高效、顺畅的工作协调机制，形成工作合力，确保顺利实施。对工作中出现的新情况、新问题，应及时报告财政部。

财政部

2014年9月23日

2.浙江：推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式 篇二

1.1 PPP模式的定义

政府和社会资本合作(Public-Private Partnerships,PPP)是政府采购和提供基础设施及公共服务的模式之一。PPP模式是公共服务供给机制的重大创新,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益[1]。

PPP模式的实质是政府通过给予社会资本长期的特许经营权和收益权,将市场中的竞争机制引入基础设施建设中,政府通过购买公共服务,提高社会公共服务的效率。与此同时,政府并不是把所有项目的责任全部转移给社会资本,政府与社会资本通过签订合同,成为合作伙伴,在项目实施过程中产生的风险由最适宜管理风险的一方承担,这样的风险分担可以在最大程度上规避项目风险。

1.2 PPP模式的发展

英国是PPP领域内的先行者。1992年,为了提升基础设施水平、解决公共服务的资金匮乏和公共部门效率低下等问题,英国政府正式提出PFI(Private Financing Initiative)模式。1997年,布莱尔政府上台后将PFI作为主要施政手段,在几乎所有公共服务领域予以推广。国际金融危机爆发后,为了应对全球总需求不足,世界银行、亚洲开发银行等国际开发机构在全球范围内提倡PPP模式,英国政府也相应改进提出PF2(Private Financing InitiativeⅡ)模式,更加注重股权融资和政府监管[2,3]。目前,英国不仅将PPP模式成功运用于公用事业、社区建设中,而且在医疗、监狱及地方政府部门事业的建设应用中也取得了成功。

近年来,我国公共服务体系建设取得显著成效,但仍难以满足人民群众日益增长的公共服务需要。在当前财政收入增速下降、政府性债务规范清理的形势下,政府在公共服务领域进一步投资的空间受到制约。传统投融资模式,存在重投入、轻产出,重建设、轻运营维护,重准入、轻监管等问题,部分地区重复建设、公共设施使用效率不高等现象时有发生,影响了公共服务的供给效率和实际效果,这些都表明传统政府“包打天下”的公共服务供给方式难以为继。

十八届三中全会以“改革”为主题,经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起到更重要的作用。《决议》提到“建立透明规范的城市建设投融资机制,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”,“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买”。会后,形成一套有效的促进PPP规范健康发展的制度体系,培育一个高效、规范、透明的PPP市场,构建一个高效运行、保障有力的组织体系,已经成为政府急需要解决的问题。

2014年5月,财政部正式成立PPP工作领导小组,作为推广PPP工作的政策平台,承担制度建设、宣传培训、指导地方开展工作等职责。2014年11月,经中编办批准,清洁中心加挂“财政部政府和社会资本合作中心”牌子,作为推广PPP工作的操作平台,负责提供业务指导和技术支持,承担政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。2015年5月,财政部等三部委出台《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》经国务院同意并以国办发[2015]42号(以下简称国办发42号文)加以转发,明确将PPP作为转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措,提出在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域广泛采用PPP模式。

国家财政部和国家发改委作为中央部委的牵头单位,相继推出各类PPP示范项目。2014年12月,国家财政部推出首批30个PPP示范项目,其中22个存量项目,8个新增项目,总投资约1 786亿元,项目分布在15个省、自治区、直辖市、计划单列市,涉及到供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合治理、地下综合管廊、轨道交通、交通、新能源汽车、医疗、体育等11个行业。继第一批财政部示范项目公布以后,国家财政部经由地方财政部门推荐和专家评审,于2015年9月推出第二批PPP示范项目,第二批示范项目共计206个,总投资6 589亿元。2015年5月,国家发改委也在其门户网站上专门开辟了PPP项目库专栏,集中向社会公开推介PPP项目。截至2015年年底,国家发改委项目库共推出2 125个PPP项目,总投资约3.5万亿元。

1.3 PPP模式的特点

根据国办发42号文对PPP模式的定义可知,PPP模式是政府和社会资本通过签订合同,确立平等的合作关系,共同参与社会公共服务事业,从而达到双方共赢的目的。结合财政部相继出台的规范文件来看,PPP模式具有以下主要特点[4,5]:

(1)物有所值(Value for Money)

PPP模式下的物有所值主要是一个相对概念,是确认和评估方案时使用的一种方法。通过与传统政府投资运营方式提供公共服务项目进行定量及定性评价,主要比较一个项目采用PPP模式和传统采购模式的优劣,论证该项目采用PPP模式能否高效、经济地提供公共服务。物有所值考虑的是项目全生命周期内不同方案的成本和风险,主要包括定性评价(可行性、合理性、可完成性)和定量评价(公共部门比较值)。

(2)风险分担

在PPP项目中,政府和社会资本合理分担项目实施过程中所涉及的风险,是PPP模式区别传统政府采购模式的显著特点。风险分担并不是在确认风险承担主体时“一边倒”或者“平摊”,而是合作双方根据自己对项目实施过程中产生风险的控制能力,尽可能减少对方承担的风险,减少项目实施过程中的不确定性,比如政府部门一般承担政策、法律、需求等风险,而设计、施工、融资、运营、财务等风险一般由社会资本承担。这种合理的分担模式可尽可能的降低项目实施过程中的风险。

(3)全生命周期管理

PPP流程包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交。合作期间可能涉及到设计、投融资、建设、运营、维护和移交等内容,避免了传统政府投资建设项目各环节割裂脱节问题[6]。政府和社会资本通过合同明确相互之间的权利、义务和责任,在项目的生命周期中,统筹考虑项目从初期的设计规划到后期的运营管理,实现项目效益最大化。

1.4 PPP模式的付费机制

PPP模式的运用逐渐从经济基础设施领域扩大到社会基础设施领域,并发展出三种付费机制。

使用者付费模式:通常用于可经营系数较高、财务效益良好、直接向最终用户提供服务的基础设施项目,如市政供水、城市管道燃气、高速公路等。

政府付费模式:通常用于不直接向最终用户提供服务的终端型基础设施项目,如市政污水处理、垃圾焚烧发电、水源净化、市政道路等不具备收益性的基础设施项目。

可行性缺口补助模式(Viability Gap Fund,VGF):通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向最终用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的基础设施项目,如医院、学校、文化及体育场馆、保障房、市政公用项目等。

1.5 PPP模式的运作方式

在基础设施和公用事业领域,根据项目所有权、合作期限等具体情况,PPP模式可以表现为不同的运作方式[1,3,4,5]。

1.5.1 管理外包类

(1)委托运营(Operations&Maintenance,O&M)是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或者项目公司,社会资本或项目公司不负责用户服务的PPP运作模式,政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付委托运营费。委托运营的合同期限一般不超过8年。

(2)管理合同(Management Contract,MC)是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或者项目公司的PPP运作模式。政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付管理费。合同期限一般不超过3年。

1.5.2 特许经营类

(1)建设-租赁-移交(Build-Lease-Transfer,BLT)是指政府出让项目建设权,由社会资本或项目公司负责项目的融资、建设和管理,在项目建成后租赁给政府,并由政府负责项目运行和日常维护,社会资本或项目公司用政府付给的租金回收项目投资、获得合理回报,租赁期结束后,项目所有权移交给政府。

(2)建设-移交-运营(Build-Transfer-Operate,BTO)是指社会资本或项目公司为设施融资并负责建设,完工后即将设施所有权移交给政府,随后政府再授予其经营权。

(3)建设-运营-移交(Build-Operate-Transfer,BOT)是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责,合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。BOT模式合同期限一般为20~30年。

(4)移交-经营-移交(Transfer-Operate-Transfer,TOT)是指政府部门将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司,并由其负责运营、维护和用户服务,合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。TOT模式合同期限一般为20~30年。

(5)改建-运营-移交(Rehabilitate-OperateTransfer,ROT)是指政府在TOT模式的基础上,增加改扩建内容的项目运作方式。ROT模式合同期限一般为20~30年。

1.5.3 私有化类

(1)建设-拥有-运营(Build-Own-Operate,BOO)由BOT方式演变而来,二者主要区别是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权,但必须在合同中注明保证公益性的约束条款,一般不涉及项目期满移交。

(2)移交-拥有-运营(Transfer-Own-Operate,TOO)由投资者投资收购已建成的项目并承担项目的运行、维护、培训等工作,资产的产权归属于为项目专门设立的项目公司,而由企业负责宏观协调、创建环境、提出需求。

2 PPP模式的优点

基础设施建设往往需要较大的投资,政府的资金预算限制了投融资的空间,基础设施的建设环节资本性支出大,后期运营环节资本性支出较少,造成政府支出在年度间波动较大,难以公平地在当代人和后代人之间分担基础设施成本。同时,政府部门主要承担国家经济、社会宏观管理职责,对于基础设施设计、投资、建设、运营管理等具体事务,不具备优势。因此,政府投资运营公共服务存在一定的局限性。

在公共服务领域同样也存在市场失灵现象。基础设施领域初始投资大、回收期长,具有规模经济和范围经济特征,容易造成自然垄断。如果垄断企业可以自由定价,则有动力通过高于边际成本定价、减少公共产品供给来获得垄断租金,损害消费者福利。如果要求垄断者按照边际成本定价,则由于初始投资过大,企业可能难以实现盈亏平衡,无法保证长期稳定地提供服务。基础设施等公共服务是公共产品,具有较强的正外部性,单纯依靠市场将造成供给不足或需求过度。

针对公有化和私有化存在的“不足”,PPP模式开始兴起与发展。国际金融危机后,为应对全球总需求不足,G20、APEC多次倡议,创新基础设施投融资机制,在全球范围推广PPP模式。

PPP模式可以有效弥补当期公共财政投入不足,平滑年度间财政支出波动,防范和化解政府性债务风险。对于传统公共服务采购,支出是基于投入的,无论服务是否提供,政府都需付款,而对于PPP模式,社会资本只有按照要求提供服务,公共部门或用户才会付费,这样有效避免了公有化的局限性和私有化的盲目性。

3 我国开展PPP项目的现实意义

政府采取竞争性采购方式,向具有投资、运营管理能力的社会资本购买服务,有利于提升公共服务的供给质量和效率,保障和改善民生。政府以运营补贴等方式作为购买公共服务的支付对价,有利于完善财政投入和管理制度,提高财政资金使用效益。政府由运动员和裁判员转变为监督者和合作者,解决了职能错位、越位和缺位的问题,推进了国家治理体系和治理能力现代化。政府允许社会资本进入公共服务领域,有利于拓展社会资本的发展空间,打造新的经济增长点。

目前,政府推广PPP项目取得了一定成效,但也面临一些挑战。比如现有PPP法律框架对PPP项目实施的法律保障作用有限,我国PPP立法存在“缺乏PPP专门法律,立法层级低”等问题[1,7]。

参考文献

[1]周兰萍.PPP项目运作实务[M].北京:法律出版社,2016.

[2]李秀辉,张世英.PPP:一种新型的项目融资方式[J].中国软科学,2002,(2):52-55.

[3]刘志.PPP模式在公共服务领域中的应用和分析[J].建筑经济,2005,(7):15-20.

[4]中华人民共和国财政部.关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知[Z].财金[2014]76号.2014.

[5]贾康,孙洁.公私合作伙伴关系(PPP)的概念、起源与功能[J].中国政府采购,2014,(6):18-27.

[6]David heald,George Georgeou.The substance of accounting for public-private partnerships[J].Financial Accountability&Management,2011,27(2):217-247.

3.浙江：推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式 篇三

黑龙江省高度重视PPP工作，多次组织召开专题会议，研究部署PPP相关工作，明确提出要加强组织领导、健全工作机制，省政府办公厅下发了《关于建立黑龙江省推进政府和社会资本合作（PPP）联席会议制度的通知》（黑政办发〔2015〕30号），正式建立PPP联席会议制度，明确了主要职责、组成人员、工作机构、部门分工和工作规则。

为鼓励和规范PPP发展，落实国家推广政府和社会资本合作要求，满足市县发改部门政策需求，省发展改革委起草制定了《黑龙江省发展和改革委关于推广运用政府和社会资本合作（PPP项目）的意见》（黑发改投资〔2015〕285号），进一步明确了PPP的意义、PPP的原则、PPP的适用范围和模式、PPP项目实施流程、加强PPP的组织领导和政策保障等方面内容。

为加快推动PPP项目建设，全省建立了统一的PPP项目库，并对项目实行动态管理。目前，全省PPP项目库储备项目271个，总投资1454亿元。其中，交通设施领域29个项目，投资462.7亿元；市政设施领域113个项目，投资356.7亿元；水利领域13个项目，投资140.2亿元；公共服务领域100个项目，投资473亿元；生态领域3个项目，投资13亿元；农业领域9个项目，投资4.7亿元；其他领域4个项目，投资3.3亿元。

全省PPP项目库中已有18个项目被纳入国家发展改革委PPP推广项目库，总投资694亿元，涵盖水利、交通、市政设施和公共服务等领域。其中，穆棱市奋斗水库项目被列为国家层面联系的社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点项目，并研究制定了项目吸引社会资本参与建设运营的实施方案，已报国家发展改革委、财政部和水利部。此外，为吸引社会资本参与项目建设，省发展改革委还向社会推出了41个市政、交通和养老等领域项目，分别在东北网和黑龙江日报上发布。

2014年以来，全省以经营性项目为突破口，集中进行了一批PPP项目实际操作。开展了三批集中供热新增热源投资主体公开招标工作，共有23个项目确定了投资主体，总投资220亿元，目前11个项目已开工建设，完成投资15.5亿元。组织开展了两批35万千瓦光伏电站建设规模招标工作，28家企业的34个项目中标，总投资34亿元。组织开展了三批9个标段14宗矿权的矿产资源与工业深加工一体化项目招标工作。组织开展了2015年50万千瓦风电建设规模投资主体招标工作，7家企业的10个项目单元中标，总投资40亿元。

黑龙江省方正、龙江、宁安等三个县（市）被确定为全国深化县城基础设施投融资体制改革试点，2015年国家给予了5000万元中央预算内资金，用于方正县污水处理二期工程、寧安市净水厂升级改造等2个PPP项目建设。

4.浙江：推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式 篇四

财政部 发展改革委 人民银行

为打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，让广大人民群众享受到优质高效的公共服务，在改善民生中培育经济增长新动力，现就改革创新公共服务供给机制，大力推广政府和社会资本合作（Public-PrivatePartnership，PPP）模式，提出以下意见：

一、充分认识推广政府和社会资本合作模式的重大意义

政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。

（一）有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开。作为社会资本的境内外企业、社会组织和中介机构承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任，政府作为监督者和合作者，减少对微观事务的直接参与，加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责，有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题，深化投融资体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。

（二）有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力。政府和社会资本合作模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，给予中小企业更多参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和发展潜力，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点，增强经济增长动力。

（三）有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。

二、总体要求

（四）指导思想。贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，借鉴国际成熟经验，立足国内实际情况，改革创新公共服务供给机制和投入方式，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给，为广大人民群众提供优质高效的公共服务。

（五）基本原则。

依法合规。将政府和社会资本合作纳入法制化轨道，建立健全制度体系，保护参与各方的合法权益，明确全生命周期管理要求，确保项目规范实施。

重诺履约。政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。公开透明。实行阳光化运作，依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。

公众受益。加强政府监管，将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合，促进社会资本竞争和创新，确保公共利益最大化。

积极稳妥。鼓励地方各级人民政府和行业主管部门因地制宜，探索符合当地实际和行业特点的做法，总结提炼经验，形成适合我国国情的发展模式。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，有序推进项目实施，控制项目的政府支付责任，防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾，带来支出压力。

（六）发展目标。立足于加强和改善公共服务，形成有效促进政府和社会资本合作模式规范健康发展的制度体系，培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场。着力化解地方政府性债务风险，积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造，争取通过政府和社会资本合作模式减少地方政府性债务。在新建公共服务项目中，逐步增加使用政府和社会资本合作模式的比例。

三、构建保障政府和社会资本合作模式持续健康发展的制度体系

（七）明确项目实施的管理框架。建立健全制度规范体系，实施全生命周期管理，保证项目实施质量。进一步完善操作指南，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程，明确操作要求，指导社会资本参与实施。制定合同指南，推动共性问题处理方式标准化。制定分行业、分领域的标准化合同文本，提高合同编制效率和谈判效率。按照预算法、合同法、政府采购法及其实施条例、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）等要求，建立完善管理细则，规范选择合作伙伴的程序和方法，维护国家利益、社会公共利益和社会资本的合法权益。

（八）健全财政管理制度。开展财政承受能力论证，统筹评估和控制项目的财政支出责任，促进中长期财政可持续发展。建立完善公共服务成本财政管理和会计制度，创新资源组合开发模式，针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告。存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目过程中，应依法进行资产评估，合理确定价值，防止公共资产流失和贱卖。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。

（九）建立多层次监督管理体系。行业主管部门根据经济社会发展规划及专项规划发起政府和社会资本合作项目，社会资本也可根据当地经济社会发展需求建议发起。行业主管部门应制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范，加强对公共服务质量和价格的监管。建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化。依法充分披露项目实施相关信息，切实保障公众知情权，接受社会监督。

（十）完善公共服务价格调整机制。积极推进公共服务领域价格改革，按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则，加快理顺公共服务价格。依据项目运行情况和绩效评价结果，健全公共服务价格调整机制，完善政府价格决策听证制度，广泛听取社会资本、公众和有关部门意见，确保定价调价的科学性。及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息，提高定价调价的透明度。

（十一）完善法律法规体系。推进相关立法，填补政府和社会资本合作领域立法空白，着力解决政府和社会资本合作项目运作与现行法律之间的衔接协调问题，明确政府出资的法律依据和出资性质，规范政府和社会资本的责权利关系，明确政府相关部门的监督管理责任，为政府和社会资本合作模式健康发展提供良好的法律环境和稳定的政策预期。鼓励有条件的地方立足当地实际，依据立法法相关规定，出台地方性法规或规章，进一步有针对性地规范政府和社会资本合作模式的运用。

四、规范推进政府和社会资本合作项目实施

（十二）广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

（十三）化解地方政府性债务风险。积极运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。

（十四）提高新建项目决策的科学性。地方政府根据当地经济社会发展需要，结合财政收支平衡状况，统筹论证新建项目的经济效益和社会效益，并进行财政承受能力论证，保证决策质量。根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理选择建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等运作方式。

（十五）择优选择项目合作伙伴。对使用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目，地方政府应当根据预算法、合同法、政府采购法及其实施条例等法律法规规定，选择项目合作伙伴。依托政府采购信息平台，及时、充分向社会公布项目采购信息。综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素，依法择优选择诚实守信的合作伙伴。加强项目政府采购环节的监督管理，保证采购过程公平、公正、公开。

（十六）合理确定合作双方的权利与义务。树立平等协商的理念，按照权责对等原则合理分配项目风险，按照激励相容原则科学设计合同条款，明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节，实现责权利对等。引入价格和补贴动态调整机制，充分考虑社会资本获得合理收益。如单方面构成违约的，违约方应当给予对方相应赔偿。建立投资、补贴与价格的协同机制，为社会资本获得合理回报创造条件。

（十七）增强责任意识和履约能力。社会资本要将自身经济利益诉求与政府政策目标、社会目标相结合，不断加强管理和创新，提升运营效率，在实现经济价值的同时，履行好企业社会责任，严格按照约定保质保量提供服务，维护公众利益；要积极进行业务转型和升级，从工程承包商、建设施工方向运营商转变，实现跨不同领域、多元化发展；要不断提升运营实力和管理经验，增强提供公共服务的能力。咨询、法律、会计等中介机构要提供质优价廉的服务，促进项目增效升级。

（十八）保障公共服务持续有效。按照合同约定，对项目建设情况和公共服务质量进行验收，逾期未完成或不符合标准的，社会资本要限期完工或整改，并采取补救措施或赔偿损失。健全合同争议解决机制，依法积极协调解决争议。确需变更合同内容、延长合同期限以及变更社会资本方的，由政府和社会资本方协商解决，但应当保持公共服务的持续性和稳定性。项目资产移交时，要对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账，并按照国家统一的会计制度进行核算，在政府财务报告中进行反映和管理。

五、政策保障

（十九）简化项目审核流程。进一步减少审批环节，建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

（二十）多种方式保障项目用地。实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。

（二十一）完善财税支持政策。积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式。中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。探索通过以奖代补等措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目采取政府和社会资本合作模式的，可按规定享受相关税收优惠政策。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。

（二十二）做好金融服务。金融机构应创新符合政府和社会资本合作模式特点的金融服务，优化信贷评审方式，积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持。鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势，参与改造政府和社会资本合作项目，引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则，创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。对符合条件的“走出去”项目，鼓励政策性金融机构给予中长期信贷支持。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。金融监管部门应加强监督管理，引导金融机构正确识别、计量和控制风险，按照风险可控、商业可持续原则支持政府和社会资本合作项目融资。

六、组织实施

（二十三）加强组织领导。国务院各有关部门要按照职能分工，负责相关领域具体工作，加强对地方推广政府和社会资本合作模式的指导和监督。财政部要会同有关部门，加强政策沟通协调和信息交流，完善体制机制。教育、科技、民政、人力资源社会保障、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、商务、文化、卫生计生等行业主管部门，要结合本行业特点，积极运用政府和社会资本合作模式提供公共服务，探索完善相关监管制度体系。地方各级人民政府要结合已有规划和各地实际，出台具体政策措施并抓好落实；可根据本地区实际情况，建立工作协调机制，推动政府和社会资本合作项目落地实施。

（二十四）加强人才培养。大力培养专业人才，加快形成政府部门、高校、企业、专业咨询机构联合培养人才的机制。鼓励各类市场主体加大人才培训力度，开展业务人员培训，建设一支高素质的专业人才队伍。鼓励有条件的地方政府统筹内部机构改革需要，进一步整合专门力量，承担政府和社会资本合作模式推广职责，提高专业水平和能力。

（二十五）搭建信息平台。地方各级人民政府要切实履行规划指导、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责，建立统一信息发布平台，及时向社会公开项目实施情况等相关信息，确保项目实施公开透明、有序推进。

5.浙江：推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式 篇五

相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP项目有以下比较优势：

1、提高公共财政使用效率 PPP项目一般由社会私人资本或者联合体融资建设及运营，提供公共服务。共用财政投入很少，较好发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，这对公共财政短缺的情况下加快新型城镇化建设有比较重要的意义。同时，由于捆绑了建设和经营，并以服务和产出付费，使得私人部门能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施压等避免项目成本超支。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低，避免了公共资源的浪费。

2、保障项目和公共服务质量 评审中标的私人资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。联合体一般是由建设方、融资方、运营方组成的利益共同体，它比传统开发模式具有更好的内部协调能力。另外，很多PPP项目通过引进国际知名建设、管理机构，带来先进的管理经验，有利于提高公共服务的质量。

3、实现合作双方互利共赢 合理的PPP模式可以平衡公私双方的权责利。在风险分配上遵循“最优承担”原则，即将风险分配给最有能力承担的一方。同时，全寿命周期特点使得合同具有较大的灵活空间，风险共担、收益共享的机制既能维护共用部门的利益，也能最大限度满足私人资本的诉求。

PPP项目在第一个项目识别阶段，项目发起时需要提供《项目建议书》。项目建议书是建设项目前期工作的第一步，尤其对于投资规模大、社会影响广泛的基础设施建设类项目。项目建议书主要是从项目自身的客观条件方面考察项目建设的必要性，一般由项目发起人向发改委部门报送，提出立项申请，发改部门审查通过后下达项目建议书批复文件。经批准的项目建议书是编制可行性研究报告和作为拟建项目立项的依据。项目建议书的批复单位应为国家或地方发改委。

项目建议书大纲

一、汽车文化旅游小镇项目概况

（一）、汽车文化旅游小镇项目名称

（二）、汽车文化旅游小镇项目规模

二、汽车文化旅游小镇项目必要性

（一）、汽车文化旅游小镇项目现状及预测

（二）、汽车文化旅游小镇项目必要性

三、汽车文化旅游小镇项目规划

（一）、拟建地点

（二）、建设方案

（三）、汽车文化旅游小镇项目进度安排

四、汽车文化旅游小镇项目建设条件分析

（一）、政策条件

（二）、建设区建设条件

（三）、建设技术条件

五、汽车文化旅游小镇项目投资估算和资金筹措方案

（一）、投资估算

（二）、政府与社会资本合作模式

六、经济效果和社会效益的初步估计

（一）、经济效果

1、财务评价

2、国民经济评价

（二）、社会效益

1、环境影响

2、社会影响

6.浙江：推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式 篇六

本文由弘毅投资副总Howard Zheng推荐

导读：财政部部长楼继伟在博鳌亚洲论坛上解释称：“十八届三中全会中的‘要通过改革让社会资本进入公共服务基础设施建设和运营’，实际指向就是PPP模式” 据了解，财政部下一步工作重心是，一方面消除PPP发展的制度障碍、明确相关规则。另一方面试点先行，积极推动设立PPP的管理机构，尝试在市政供水，污水、垃圾处理，保障房建设等领域率先引入PPP模式，树立行业样本。待试点成熟后，再大范围推广。PPP（Public Private Partnership 首字母缩写）模式，这项源起于英国的“公共私营合作”的融资机制，已被中国视为一种有效的制度设计，将有序引入到城市基础建设领域。2008年美国金融危机后，发达国家面临经济减缓和财政支出上升的矛盾，PPP成为吸引社会资本参与基础设施建设的有效模式，迎来发展高峰。其本质是，社会资本和政府合作建设城市基础设施项目或提供社会公共服务和产品，最终使各方达到比单独行动更高的效率。为推动十八届三中全会中“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革措施的落地。

2013年底以来，财政部多次召开相关PPP专题会议、培训班和研讨会，并从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式。财政部部长楼继伟明确提出“要实实在在把这件事开展起来”。

4月初，财政部金融司巡视员刘健接受《财经》采访，围绕推广PPP模式初衷和背景、推进的整体思路和方式，以及如何构建适合PPP发展的市场制度和法律环境等方面，他详细阐述了财政部的思路和想法。同时他还回应了外界的部分质疑和忧虑。

目前国内PPP模式的实践，尚处在比较“浅层次”的层面。如鸟巢项目、北京地铁4号线和很多BOT领域的实践，在利益分配、风险分担、政府监督等环节，与真正意义的PPP模式相比，“形似神不似”。从项目的发起目的看，更多的是从招商和投资角度吸引资金，后续监管也不到位。

那么，真正意义的PPP模式应该具备哪些特征？

对此，财政部相关人士认为，在项目设计方面，要达到“利益共享、风险共担”目标，坚持公共利益最大化原则，确保PPP项目社会效益和经济效益都有所提高，形成有效的激励约束机制，实现项目利益分配“盈利但不暴利”。在风险分担方面，政府和社会资本应该平等参与，按照合同办事，坚持风险分担最优原则，政府和社会资本谁对哪种风险更有控制力，谁就承担相应的风险，双方不过度转移风险至合作方。

PPP模式成败的关键在于“制度设计、论证科学、重诺履约”。据了解，财政部下一步工作重心是，一方面消除PPP发展的制度障碍、明确相关规则。另一方面试点先行，积极推动设立PPP的管理机构，尝试在市政供水，污水、垃圾处理，保障房建设等领域率先引入PPP模式，树立行业样本。待试点成熟后，再大范围推广。

从国际经验看，PPP模式对政府的定位和能力要求极高，中国以往“政府管理”的理念，恐怕与PPP模式要求很难兼容。业内人士普遍认为，PPP模式更加注重契约精神、公开透明和市场观念，这要求政府要完成从“经营者”到“监督者”角色转换。

PPP模式在中国的顺利开花结果，还需要适宜生长的制度性土壤。不过，在中国尚未完全市场化的经济制度下，相关制度建设尚显滞后、地方政府政绩考核、负债观念扭曲，外界担心PPP模式可能沦为地方政府的融资工具，甚至还有质疑认为，会出现新的利益输送，若操之过急，可能走偏，或酝酿新的市场风险。试点先行

2013年底，在财政部年底工作会议期间，财政部组织套开PPP专题会议，这次会议从体制机制创新的角度，对发展PPP模式做出了全面、系统的安排。春节过后，财政部门便密集组织召开各类研讨会和培训班。

3月17日，财政部组织PPP专题培训班，来自亚洲开发银行、中投公司、财科所的相关专家就PPP模式的实践进行交流，地方财政部门、中央大型企业的相关人员参加了这次培训。财政部副部长王保安要求，要认真做好PPP模式的推广和运用。同时，贵州、湖南、浙江等地方财政部门也举办了类似的培训。

PPP模式被寄予如此大的期望，前所未见。财政部部长楼继伟在博鳌亚洲论坛上解释称：“十八届三中全会中的‘要通过改革让社会资本进入公共服务基础设施建设和运营’，实际指向就是PPP模式”。据悉，当前涉及财政部、发改委、人民银行和金融相关部门，都在为落实这一改革任务研究、探索。

PPP模式兴起于英国，普遍运用在城市基础设施领域，是一种被广为接受的新的融资方式，BT、BOT等是其主要的实现方式。其实质是在公用事业领域引入社会资本，将项目所有权和经营权交给社会投资者，政府发挥引导和监督作用，目的在于建立社会竞争机制，提高公共事业的服务质量和效率。

而这一模式在中国发展较为缓慢，始于20世纪90年代，如北京鸟巢、北京地铁4号线和大量的地方政府的BOT项目。不过，国内的这些实践活动，在利益分配、风险分担、政府监督方面，并不具备真正意义的PPP项目的特征。去年底以来，财政部相关司局先后前往上海、湖南实地调研，对地方的试点意愿、进展和潜在项目进行了解。财政部经济建设司、农综办等相关司局对管理的项目进行了梳理，地方政府提供了大量的项目，目前正在进行项目筛选。

总体看地方政府热情较高。这主要有两方面原因，首先，目前，地方融资依靠融资平台和土地收入的模式已经难以为继，PPP模式是化解地方债务和解决城镇化融资的有效方式。其次，地方政府响应十八届三中全会改革号召，改革热情空前高涨。

下一步的重点之一，挑选合适的项目，推进试点。据悉，财政部门将把收益性项目作为PPP模式推广的重点，优先选择收益比较稳定、投资规模比较大、长期合同关系比较清楚、技术发展比较成熟的项目，如市政供水、污水处理、垃圾处理、保障房建设等。由于这种模式在中国尚属新生事物，试点启动初期，必然面临诸多困难。例如，没有与之配套的公开透明的招标制度和标书，招标暗箱操作普遍存在，定价机制缺失，市场信息分散，缺乏基本的规范标准等。

财政部也正在着手化解这些困难。据悉，财政部已经在推动机构建设、建立工作机制方面形成了初步思路。据了解，财政部正在建立PPP工作机制，积极推动设立PPP管理机构，加强对风险分担、竞争机制、政府合理承诺、后续合同管理方面的统一指导。

地方政府正在探讨在地方财政部门建立PPP中心的可行性，一些省市表达了强烈兴趣，浙江省有望成为首个在省级政府层面设立PPP中心的地方之一。

业内有建议认为，比较理想的模式是，由省级地方政府牵头成立PPP中心，负责PPP信息的统一发布和技术指导，并由经验丰富的相关人员组织专家库，随机抽取专家进行评议，协助地方政府确定中标者。

不过，刘健认为，试点会是一个比较长期的过程，只有经过大量的试点，看到好的案例和经验，才能形成总体的制度设计和框架。他亦坦承，PPP模式在国内能否落地，还存在不确定性，试点过程中，还要看跟现有的制度和法律、合同和执行能不能匹配。重在“激励相容”

PPP是一种长期的合作关系，吸引社会资本的关键在于建立稳定可预期的政策环境，降低政策风险。对于民营资本来讲，在满足项目建设和运营服务质量的前提下，要追求相对稳定的收益和回报率，而对于公共部门来说，要从提高服务质量和效率的角度出发，平衡项目的风险和收益，避免出现暴利和亏损，达到“激励相容”效果。

城市公共基础设施的提供往往带有一定的公益性质，需要政府的补贴，这要求合作各方要建立起“收益共享、风险共担”合作机制。从国际上看，PPP模式在发达国家也有很多不成功的案例，归根结底，成败的关键在于收益和风险分担不对等。利益分配的实质就是定价，最理想的状态是让私营资本盈利但不暴利。从中国情况看，通常项目论证、可行性研究等前期工作主要由政府完成，很难准确地估算项目未来现金流，缺乏定价的基础数据，大多没有在相关协议中对私人收益作出“可调整”的原则性条款，导致项目暴利。或者政府干预过多，导致社会资本亏损。

从具体实践看，北京地铁4号线、杭州湾跨海大桥等PPP项目，在运营过程中，或多或少存在定价机制、收益分配机制不尽合理的问题。尤其是地方政府出于吸引资金的目的，往往给与社会资本过多承诺，甚至“兜底”了一些市场风险。

例如，中国北方某城市水厂BOT项目，政府特许经营20年按高水价购水，但企业5年就收回全部投资，政府遭受了巨额亏损，政府兜底了运营风险，而私人资本获得了无风险高额回报。

对于如何建立科学的定价机制，避免项目参与各方暴利和亏损，国际上有这方面比较成熟的经验可循。

以英国希思罗机场（BAA）为例，英国航空管理委员会（CAA）负责机场监管，采取了价格上限定价方法，每五年根据机场的收益率、运营维护成本、税收、非航空资产收入、预测客流量等指标重新确定机场收入。

同样的道理，刘健进一步解释道，每个周期执行一个固定价格，企业通过减员增效，能够提高效率，便可获得一定的超额利润。到下一个周期后，政府可以适当打掉部分超额利润，定一个更低的价格，这时企业就要考虑如何进一步提高效率，以此反复，对价格进行动态调整，有助于形成比较良性的正向激励。相反，倘若此项公共服务由政府单一提供，可能容易出现逆向激励，政府会雇更多的员工，带来资源浪费和效率低下。

可见，PPP模式涉及政府和社会资本的经济效益，又涉及政府和公众的社会效益，既要避免社会资本利润超出合理区间，公共服务价格高企引发公众不满情绪，又要保障社会资本的长期合理回报，确保项目运营可持续，“度”的拿捏就非常重要。

对此，王保安在PPP专题培训班上表示，需要建立动态调整的收费定价或政府补贴机制，对社会资本产生足够的吸引力，形成长期稳定的投资回报预期。同时还要建立严格的绩效评价机制，对项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行综合考核评价。

稳定的收益能够得到保障，还需要建立健全法律制度和良好的契约精神，目前国内推动PPP发展还面临着法律层面的制约，最突出的表现是法律的权威性不足，存在自相矛盾的问题。

比如，国际上通行做法是，为了降低项目风险，政府往往提供担保或者未来最低流量承诺，未来的承诺折成现值，反映在当前，作为政府或有负债，而中国现有的法律框架规定，政府不允许提供担保和承诺。又如，国内原有的法律法规体系是与政府主导基础设施投资体制相挂钩的，现在私人部门参与后，很多微观的政策、体系都要做出调整。业内人士也担忧，在当前国内市场化并不充分的条件下，政府和社会合作意识和政府的契约精神仍显不足，“一个和尚、两个和尚、三个和尚”的故事屡见不鲜，缺乏适合PPP生长的制度性土壤，可能成为制约其推广的最大障碍。

正是因为如此，财政部正在对现行的法规政策进行梳理，逐渐梳理出PPP运用所必需的制度和体制框架，并协同相关部门解决当前PPP法规政策在立法层级和操作流程方面各自为政、缺乏协调的问题，消除障碍、明确规则，逐步构建适宜PPP发展的制度环境和法律保障。

政府角色再定位

PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，政府要注重处理好与市场主体之间的关系，既不“越位”也不“缺位”。从国际经验看，运用PPP模式需要政府减少在公共资源的直接配置，发挥优胜劣汰竞争机制，充分激发市场的活力和创造力，凸显市场在公共资源配置中的决定性作用。

反观中国现实情况，政府依然在资源配置中居于主导地位，有形的手往往伸的过多、过长。在此背景下，推广PPP模式无疑对政府定位提出了巨大的挑战。

部分参与地方环保领域的社会资本反映，这些年来，在与地方政府合作过程中，社会资本“与狼共舞”的恐惧心态一直存在，地方政府过于强势，缺乏合作意识和契约精神，市场意识薄弱。比如，大到高速公路，小到垃圾焚烧项目，都要由市委书记或者市长拍板决定。如要推广PPP机制，重新界定政府的职能和边界显得尤为重要。

多位权威人士均认为，政府应该由“经营者”转变为“监管者”、“合作者”，把更多的精力集中在发展战略上和加强监管上，减少对微观事务的管理和干预。

事实上，过去这几年在城市公共基础设施建设和服务提供方面，地方政府大包大揽，主导地位进一步强化。从投资规模上看，地方政府通过银行、债券市场、影子银行等各种途径，大规模举借债务。反观民营资本玻璃门、弹簧门一直存在，投资渠道受限，规模不断萎缩。很显然，由于地方政府的“越位”，导致部分项目不但未能提高效率，反而滋生了腐败。例如，一些高速公路的BOT项目中，政府或多或少存在监管不到位的情况，如准入期缺乏竞争程序的监督，建设期缺乏对资金使用的监督，运营期缺乏对服务质量的监督等。政府不但不能“越位”，还要做好监管，防止“缺位”。刘健认为，对PPP模式有效的监管和激励相容同等重要。由于大多数城市基础设施项目，如供水、供电等，具有自然垄断的特征，私人资本的逐利特性，决定了其定价倾向于高价，谋取暴利，需要政府进行监督。引入PPP模式后，如果政府无法发挥好监管者的职责，可能使得政府和公共消费者承担更高的成本。

在刘健看来，在公共部门引入社会资本后，相当于原来政府是提供者、监管者转变成为服务者，此时就要把其他的制度分开，政府充当规则制定者和监管者，投资和运营交给专业化的公司去做，政府来做利益的平衡。

从国际经验看，推广PPP模式往往需要国家层面设立管理机构，协调各部门创新机制，对PPP的全过程进行管理。通常还要有必然的财政约束，以控制PPP项目中的财政承诺，实行总体风险控制。国内这些制度的顶层设计，还需要通过试点不断探索完善。

对此，财政部权威人士建议，全局层面可以考虑构建一个初步的监管框架，引入行业监管的理念，例如交通设施、水务、垃圾处理由对口交通、水利、卫生部门监管。在公共产品价格监管方面，现在各地标准不尽相同、松紧不一，可以考虑统一的标准和规则。此外，刘健还提醒：“PPP是一种机制、一种制度设计，不仅仅是单纯是融资方式。”在过去这些年，地方政府面临债务压力，想尽办法筹集资金，大量使用了BT、BOT等融资模式，不顾成本举债，甚至不惜牺牲政府和公众利益为代价。