制度创新和农村经济发展

制度创新和农村经济发展（8篇）

1.制度创新和农村经济发展 篇一

农村人民调解制度的现状和创新

摘要：通过对湖南省安仁县灵官镇人民调解制度的实地调查，总结出新的民间纠纷具有主体多元、类型多样、注重利益、易激性等特点，分析了由镇调解中心、管区调解站、村调解委员会构成的各级组织形式。阐述了现行调解制度产生的原因、优越性；对人民调解委员会提出定位为基层政府指导下的民间组织、专事调解民间纠纷、合法调解协议书应具有法律效力等修改法律的建议。

关键词：人民调解；特点；创新；修法建议

一般情况下，当民事权益发生纠纷时，只有用法律的手段解决，结果才是最公正的，因为法律是最广大人民群众的利益、意志和道德观念的产物。然而在实际生活中，还有很多人不愿意直接借助法律手段维权。发生这种情况的原因要么是人们对法律了解不深或是对法律怀有天然的抵触心理，认为“法”即是“刑”；要么是效费比太低，与预期可得利益比起来，当事人不胜法律程序之繁，或说不愿承担“讼累”。这时，人们会期望一种新的更加灵活简便的并且具有一定权威性的纠纷调解机制来替他们排除身边较小的矛盾 和纠纷。人民调解制度，是我国所特有的纠纷解决制度，基于民间的调处息讼制度而来，它的产生有一定的历史连续性。因为我国社会自古以来就是在儒家思想礼治文化主导之下，封建家族本位的农业型社会，和中而立，“不偏”、“不倚”的中庸之道自始至终与历史的轨迹紧密契合，新的时代背景和新的社会变革也赋予了它新的特色。“自民主革命时期开始，经过长期实践，不断赋予这一制度以新的内容和活力，终于形成了现行的在群众自治组织主持下，在自愿基础上公平合法地排解纠纷的人民调解制度。”

为了对现代中国农村所发生纠纷的现状及现行纠纷解决机制进行分析，阐明人民调解制度在纠纷解决中的作用，进而对其进一步发展提出相应的对策和建议，我们于2003年2月10日至14日对山东省邹城市太平镇、北宿镇、看庄镇、张庄镇、大束镇及其各村进行了走访调查。此次调查活动的对象主要是纠纷当事人、村镇司法调解机构工作人员、镇政府工作人员及村委会成员，获得了当事人陈述及司法机构工作人员陈述的录音资料、调解案卷以及镇政府的相关文件等资料。下文将结合具体的案例和调查材料依次对此次调查活动中了解到的农村纠纷现状，人民调解组织的概况，调查过程中发现的人民调解制度的创新，现行人民调解制度在农村生活中发挥的作用以及在实际运作过程中出现的问题和完善建议等一一加以论述与说明。

一、基层民间纠纷新特点与现行人民调解组织概况及制度创新

（一）基层民间纠纷的新特点

通过调查发现，近年来，中国社会的迅速发展引发了农村社会深层次的变革。从权利结构到经济模式再到农民的思想意识都在悄然转变。各种摩擦、碰撞随之不断产生，形成了纷繁复杂的矛盾，这些矛盾引发的纠纷除了一些固有的特点以外，还出现了许多新情况、新特点：一是主体的多元化，以前的纠纷多是在公民与公民之间发生，现在则出现了许多公民与法人、法人与法人之间的纠纷，有时还涉及到像村委会等集体组织；此次调查的邹城市及其周围镇村工业企业比较发达，工业区与农业区的交叉融合又带来一些地企间纠纷。太平镇冯楼村调解主任冯某介绍：2002年由其所调解的20余起纠纷中，主要是地企间纠纷、宅基地纠纷和婆媳纠纷。二是纠纷类型的多样化，以前的纠纷大多是婚姻纠纷、家庭纠纷、邻里纠纷以及土地纠纷等，而现在类型日益扩张。太平镇2002年8月20日至9月10日共排查出矛盾纠纷59起，其中债权债务纠纷20起，宅基地纠纷11起，干群关系纠纷6起，征地拆迁安置纠纷5起，边界纠纷4起，农村财务纠纷3起，邻里婚姻纠纷各2起，土地延包、补偿，租赁和计生纠纷各1起。三是纠纷争执的动因发生了变化，以前的纠纷搀杂的感情因素比较多，多是因为“咽不下一口气”，而 现在的纠纷多是利益之争，比较注重经济利益。四是纠纷多因小事引起，但具有易激性的特点。比如农村中的采光，争地边，排水，甚至一把庄稼、一个土洞沟，都会造成极为严重的纠纷。

（二）现行人民调解组织概况

本文所指的基层纠纷调解组织是指以人民调解为制度前提建立的镇以下的纠纷调解组织。据调查，基层纠纷调解组织一般有三级，即：镇调解中心、管区调解站和村调解委员会。邹城市各镇的司法调解中心建立于2000年，是一个多层次，有多个部门（如派出所、计划生育服务站、工商行政管理所、民政办、信访办等）参加的综合体，领导小组的组长和副组长是党和政府的领导（看庄镇的司法调解领导小组的副组长由司法所所长兼任），司法所在其中起主导作用。镇司法调解机构的职责为：依法解决干群矛盾和各种热点、难点问题，调处民间纠纷；指导村级调委会的工作；解决跨地区、跨行业的矛盾纠纷；开展各种形式的普法、法制宣传教育；解决矛盾纠纷，设立协调方案，调防结合，落实协调措施；承办上级交办的疑难问题，确保把问题解决在本乡镇内。管区司法调解机构的职责为：疏导处理村干部矛盾、村与村之间的矛盾纠纷以及村调委会难以处理的问题；负责普法教育和依法治理工作组织排查本管区矛盾纠纷，指导村委会工作，及时向镇民情恳谈中心反映情况，汇报工作。村调 解委员会的职责为：排查预防、跟踪监控、处理一般性邻里纠纷、耕地纠纷、宅基地纠纷、婚姻家庭纠纷等问题，避免事态扩大，及时向管区司法调解民情恳谈站和镇司法调解民情恳谈中心反馈信息，负责普法教育和依法治理工作。

从以上村镇各级纠纷调解机构的构成及职责可以看出，在中国，当今社会的人民调解委员会已经与民事诉讼法第16条所规定的人民调解委员会有了一定的不同之处。前者的实质与具体运作程序已经远远地超出了“自治组织”的范畴，是非诉讼纠纷解决方式根据中国国情的进一步发展。现今的调解网络在笔者所调查的村镇基层已经比较健全（仅从组织形式上来说），内部有了一系列的严格程序，比如下级对上级的疑难案件逐级申请解决程序，上级对下级调处工作进行指导的“督查令”，以及上下级之间的联动制度等。各镇在镇司法所中有调解庭，调解庭与法庭不同，不是国家正式的司法机关，但是却是当事人正式接受国家公权力干涉的最后一道程序，很多村和管区解决不了的纠纷在这里往往可以最终得到化解。另外，如果镇调解中心遇到了比较大的疑难纠纷，有时会抽出各地的人员，集中到纠纷发生地进行“会诊”，争取尽快解决问题。各镇下属的管区、村的调解站、调委会的工作方式更为灵活，民间很多纠纷是在当事人家里或田间地头当场就由调解人员解决的。

（三）现行人民调解制度的创新

本次在邹城市下属镇村进行调查，笔者进一步了解了镇村一级的纠纷调解机构和人民调解制度的大体概况，从中发现了许多创新之处。这些创新是镇村一级的基层干部们在实际工作中总结经验和辛勤探索出来的成果，其中有一些甚至超越了人民调解制度这一基本的民间纠纷化解机制的框架：

制度创新之一，太平镇的“十户三员”制度：在纠纷调解组织的分级上，太平镇与其他乡镇有不同之处，即在其他乡镇的三级纠纷调解组织结构的基础上，又向下进行了延伸，直至农户这一农村基本的生产单位。这就形成了以镇司法调解中心为龙头、以管区司法调解站为纽带、以村调解委员会为基础、以经营组的调解小组和“十户三员”为依托的五级纠纷调解网络。其中“十户三员”是该镇五级纠纷调解网络的最低层面，指农村中以十户为单位，推选一个有威望、有影响、德高望重的人同时担任这些户的信息员、调解员和宣传员。他们随时了解周围农户的矛盾纠纷状况，对于细微的纠纷，以调解员的身份就地进行调处；对于矛盾冲突比较严重的纠纷，则以信息员的身份向经营组、村调解委员会汇报；在平时，他们又起到了宣传员的作用，及时发现矛盾，预防矛盾的升级，并向群众宣传政策法律知识。确切地说，“三员”是协助基层调解组织工作的非正式但绝对必要的社会治安综合治理协调员。

制度创新之二，张庄镇的民情恳谈制度：民情恳谈制度 最初主要是针对干部与群众之间的矛盾，协调干群关系而建立的。主要内容是：详细了解群众的思想现状；让群众评议镇村干部和前段工作，接受群众的批评和建议；解答群众提出的一些问题，沟通干部群众的思想感情，消除隔阂和误解；集思广益，讨论修正镇村制订的改革发展措施等等。在关于建立干部民情责任区制度的决定中，责任区干部的主要任务第6条规定：“服务一片群众，保一方平安。以责任区为单位，组织搞好长年义务站岗、巡逻，发挥老党员、老干部的作用，及时调节家庭、邻里纠纷，及时化解不安定因素。”可见，民情恳谈与司法调解是有密切联系的。该镇在全镇范围内实行了民情恳谈制度，成立了民情恳谈司法调解中心，健全了基层调解组织网络。在全镇上下形成了党政最高领导亲自管理，分管领导密切配合工作，层层落实责任的工作格局。逐步走出了一条以民情恳谈为总抓手，以民情恳谈司法调解中心为依托的保稳定、促发展的新路子。该项制度在化解基层矛盾方面发挥了独特的作用。

制度创新之三，大束镇土旺村的“评理会”制度：评理会是本村所特有的矛盾纠纷排除机制，评理会一般由村里的老党员、老同志、妇联、共青团等人员组成，在纠纷双方自愿的基础上，以座谈会形式进行。在双方当事人提出自己的理由、成绩之后，由评理会的成员进行无记名投票，决定纠 纷如何处理。随后，评理会对理亏的当事人当场进行批评，不使矛盾扩大。与太平镇的“十户三员”制度比起来，评理会群体性更强一些，它所作出的判断对于纠纷当事人来说，权威性也就更强。所以，绝大部分小规模纠纷村民都愿意让评理会来进行评判。

二、现行人民调解制度的必然性和优越性

据调查，邹城市太平镇2002年共排查出各类纠纷413起，其中村调委会调处317起，成功率98%；管区司法站调处29起，成功率98.5%；镇司法调解中心调处重大疑难纠纷67起，调处率98%，只有两起纠纷由当事人诉至法院。看庄镇2002年共调处各类矛盾纠纷107起，其中重大纠纷9起，三级联动（镇、管区、村的联合行动）调处53起，避免了3起民转刑案件的发生。基本上做到了“小事不出村，大事不出镇”。以上数据有力地说明，在镇村一级，人民调解是解决纠纷的主要方式，其在维护社会稳定方面发挥了不可替代的作用。人民调解之所以能够历经沧桑，深深扎根于中国农村这片广袤的土地，有其必然性和优越性。

（一）人民调解制度符合我国国情、民情，有着深层次的文化底蕴。

两千多年来的封建统治和自然经济，使中国大多数的农民都固守在养育自己的这方土地上，生于斯、养于斯、死于斯。由于地域局限和血缘关系的缘故，形成了费孝通先生所 说的“熟人社会”。在这个相对独立的社会中，免不了复杂的纠纷，但中国历来就不发达的法制，使这个社会形成了一套独立的解决纠纷的方式，即古时的民间调解，也就是人民调解的前身。

从文化层面看，它的根基在于中国传统的“和为贵”的观念。自汉武帝时期的“罢黜百家，独尊儒术”以来，两千多年的封建统治使儒家文化深深地渗透到每个中国人的思想中，尤其是在农村，传统观念在农民的思想意识中根深蒂固，他们依然非常看重“和气”、“情面”，孔子的“中庸之道”正是民间调解工作的精髓-折衷调和-的根源。绝大多数的农民将在一个相对熟悉的环境生活一辈子，整日“低头不见抬头见”，在“伤和气”的诉讼与“留情面”的调解之间，他们无疑会选择较为温和的后者。

尽管现今中国农村发生了翻天覆地的变化，费孝通先生所说的“熟人社会”业已衍变成了“半熟人社会”，农民的义利观发生了巨大的转变，但调解作为一种诉讼外的纠纷解决机制仍然在历经了风风雨雨后展现了其顽强的生命力。

（二）人民调解能够及时把纠纷消灭在萌芽状态，避免矛盾的进一步恶化，有利于社会的稳定。

农村纠纷虽多因小事引起，但又有着易激性的特点，如果不及时控制解决，可能会造成更严重的后果。例如：看庄镇2002年10月17日发生宋某采石被炸事件后，死者家属 情绪激动，要将死者尸体抬到白灰厂厂长办公室，双方剑拔弩张，很可能发生械斗。看庄镇司法所于17日下午介入，到18日早7点成功解决了这起重大纠纷，将“剑拔弩张”化解为“心平气和”，变“事后处理”为“事前解决”，及时地避免了事态的进一步发展。如果这次纠纷通过法院诉讼解决，在立案、审查、庭审、判决的过程中很难保证情绪激动的当事人不会有什么过激的行为，造成更严重的后果。

人民调解与诉讼相比，其优越性在很大程度上就表现在一个“早”字上。我们所调查的各村镇都采取了排查机制，并针对农村特点在“三夏”、“三秋”加大排查力度，能够及早发现矛盾、尽快解决矛盾，尽量做到了“大事化小，小事化了”。

北宿镇司法调解中心承诺：小的矛盾纠纷当日调处结案；一般的矛盾纠纷3～5天调处结案；重大的矛盾纠纷5～7天调处结案，最多不超过10天；属“民转刑”和刑事案件立即分流到有关部门。看庄镇西八里村调委会主任赵庆民介绍：“有的小纠纷2～3个小时就可以解决，中等的纠纷需要半天，最多一天，大的纠纷不一定，一般需要反复地做工作，往往耗时较多。”

（三）人民调解基于自愿原则，当事人在心理上易于接受，并有利于调解协议的履行。

在所采访的当事人中，很多不愿意诉讼的原因之一就是 觉得在法院没有熟人，对法律知识不精通，因而对诉讼有一种本能的恐惧和排斥的心理。相对而言，调解员大多与纠纷当事人本乡本土，平时就熟悉了解，在处理纠纷时当事人比较放心，觉得“心里有底儿”。宋某被炸案原告当事人杨某说：“打官司，动用法律也不一定谁输谁赢，因为法律咱也不很懂，不很精通，一般的不愿意打官司。”人民调解协议是在调解员的主持下双方基于自愿而签订的，在心理上能够接受，在履行协议时也比较自觉。宋某被炸案被告白灰厂刘厂长的一番话恰恰证明了这一点：“调解是双方坐下来心平气和地，心情舒畅。为什么履行这么快？如果诉诸了法律，法庭上当场对证那就不是心平气和的事了，据理力争、唇枪舌剑，那凭的是什么？凭的是依据，得有凭有据，判决当事人有可能不服，特别是有些人认为我就是没错你判我有错，所以不配合执行。”人民调解工作的这一极佳效果，恰恰与法院判决的“执行难”形成了鲜明对比。

（四）人民调解制度极大地节约了社会成本，同时也减轻了人民法院（庭）的工作压力。

中国人尤其是中国的农民之所以“厌讼”，有一个重要的原因就是无法负担过高的诉讼费用。看庄镇一乡镇企业的厂长说：“现在人们为什么不愿意打官司？因为知道你欠我1000块钱，打官司肯定要判给我，但是我要这1000块钱往往要花两千多块钱。我就不要这1000块钱了，我放弃了，放弃自己的权利是没办法。我们厂现在外面就有100多万块钱我们放弃了。往往打官司就不够费用，就放弃了。”农民因为一些不大的纠纷而诉讼，所需要的花费诸如路费、食宿费、律师费、诉讼费、执行费以及误工费等等，这些费用加起来往往会超过他们所期望得到的经济利益，他们认为打官司“拖不起、耗不起”，“能调解最好，调解不好再打官司”，是不难理解的。

况且，在中国这样一个泱泱大国，民间纠纷多，如果全部涌到法院打官司的话，不仅会造成社会资源的极大浪费，而且势必会造成法院工作压力过大的后果。而人民调解制度恰恰相反，调解组织近在身边，调解形式不拘一格，田间炕头都可以成为解决纠纷的场所，调解免费，调解人员大都是兼职，对当事人来讲，几乎不需要付出什么成本；对社会来说，资源得到了充分高效的利用。

三、现阶段人民调解工作存在的问题及完善

人民调解制度作为一种诉讼外的纠纷解决制度，其规模与成效是有目共睹的，其地位也是勿庸置疑的。然而，通过对邹城四镇的走访调查，我们发现，在社会转型时期的民间纠纷对人民调解工作提出更高要求的同时，现行法律规定却表现出明显的不适应，立法对人民调解制度的关注程度也是与其在司法体系中的重要地位不相称的。虽然目前我国《宪法》、《民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》等法律法 规都对人民调解工作做了规定，但规定过于原则化，可操作性不强，实践中暴露出的一些问题长期困扰着调解工作的发展及其作用的发挥。解决这些问题，完善人民调解制度，已成为当务之急。对此，笔者略作以下几点评述：

（一）关于村镇纠纷调解组织的法律地位及宗旨

法具有维护统治阶级统治的政治作用，也有服务于社会的公益作用。一部良好的法律，只有在实践中得到了良好妥帖的运用，才真正算得上是为社会所称道的善法。然而通过此次调查，笔者不禁提出疑问：《民事诉讼法》中关于人民调解制度的地位的规定是否还适应现今人民调解制度的发展？我国《民事诉讼法》第16条第1款规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。”然而，仔细分析一下现在的村民调解委员，我们会发现这一款与实际情况存在着一定程度的脱节：首先，在调查中，笔者所访谈的所有调解人员和当事人对于纠纷的发展及解决，并没有提到法院（庭）的指导作用。当我们问及调解委员会与法院的关系时，在他们的理念中，调委会和法院（庭）是两套不相干的系统，只有在发生民转刑案件或纠纷难以调处，调解工作人员所做工作无效的情况下（这种情况极少，最多只占纠纷调处总数的2%），才会由法院（庭）进行干预。其次，“群众性组织”的定性有待进一步探讨。农村中的村级行政领导单位为村民自治委员会，算是村民自治组织，这一点对于村民调解委员会来说也是没有问题的。然而，如果我们将讨论的对象进一步上升到管区、镇一级的纠纷调解组织，则无论是从人员组成、作用、职能，还是工作程序、领导关系来看，都难以将其定性为“群众性组织”，毋宁说是政府中的一个人员构成多元化的综合性纠纷解决办公室。因此，笔者认为，《民事诉讼法》的相关规定应该相应调整为：人民调解委员会是在基层人民政府的指导下，调解民间纠纷的群众性组织；乡镇以上的纠纷调解组织隶属于同级人民政府，指导和监督人民调解委员会的工作，并负责解决由人民调解委员会申请提交的疑难纠纷。

另外，关于人民调解组织的工作目的及宗旨，笔者认为，人民调解组织进行调解工作的目的与宗旨和司法机关进行裁判工作的目的与宗旨在总体上应该是一致的，即维护公正，或者说是为了维护当事人的合法正当利益、捍卫社会正义。但是，在调查中，“农村的稳定”、“避免群众性上访”、“避免民转刑”成为了最多的答案。固然，稳定是发展的基础，没有稳定就没有发展，但这是否会牺牲一部分人的利益？由此所付出的代价和所获得的利益之差是否合理？所以，笔者建议，今后在对于人民调解制度进行完善时，要进一步从立法上明确人民调解组织的目的，将维护纠纷当事人利益与维护社会秩序稳定并重，不能仅仅强调稳定而忽视了纠纷当事人个人的微观利益平衡。

（二）关于调解工作的业务范围

我国宪法第111条和民事诉讼法第16条都规定了人民调解的对象是“民间纠纷”。何谓“民间纠纷”？民间纠纷的范围到底是什么？如何来界定这个概念？无论在理论界还是实务界都没有明确统一的答案。这给基层的实践工作带来了许多不便和混乱。由于人民调解组织的薄弱和自身的局限性，使其无法承担一些重大复杂纠纷的调解工作，由于人民调解范围的不明确，人民调解组织承担了大量其力所不能及的工作。这不仅使人民调解组织承受了巨大的压力，而且许多本来应该由法律调整的纠纷没有得到法律的调整，这无疑将会阻碍我国的法治化进程。所以，从法律上明确人民调解的业务范围非常重要。

一些国家对调解范围进行了列举式的规定，例如美国的社区调解和日本的《民间调解法》都对调解范围进行了列举，范围明确因而具有很强的操作性，值得我们借鉴。但鉴于我国的国情和农村现有的民情，民间纠纷纷繁多样，尤其是在社会转型时期，新的纠纷形式不断出现，法律不可能将其列举殆尽。有鉴于此，笔者认为宜采用混和式即概括式加列举式来确定民间纠纷的范围。首先，采用概括的方式从整体上规定人民调解的范围，明确民间纠纷的含义，笔者认为凡属私法范畴的纠纷，均可列入调解工作的业务范围。其次，可以将民间纠纷中比较常见的纠纷类型进行具体的列举，如： 承包合同纠纷、生产经营性纠纷、婚姻纠纷、家庭纠纷、邻里纠纷、干群关系纠纷等等。采用混合式不仅可以解决单纯的概括式规定所存在的过于抽象、不易操作等缺点，还可以克服单纯的列举式规定的繁琐、易发生遗漏等不足，从而使人民调解的范围做到既简便、全面、富有弹性，又具体详细、易于操作。

（三）关于人民调解协议的法律效力问题

人民调解协议是人民调解委员会对民间纠纷查明是非以后，主持双方当事人本着自主自愿、协商一致的原则所达成的解决纠纷的协议。《民事诉讼法》第16条第2款规定：人民调解委员会依照法律规定根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行；《人民调解委员会组织条例》第9条第1款规定：人民调解委员会主持下达成的调解协议，当事人应当履行。而《民事诉讼法》第16条第2款又规定：不愿调解、调解不成的或者反悔的，可以向人民法院起诉。《人民调解委员会组织条例》第9条第2款规定：经过调解，当事人未达成协议或协议后又反悔的，任何一方可以请求基层人民政府处理，也可以向人民法院起诉。以上法律都规定当事人“应当”履行人民调解协议，但又作出了协议后可以反悔的规定，这种自相矛盾的规定最终否定了人民调解协议的法律效力。协议达成后反悔，甚至一方执行了，另一方又反悔，却又不需要承担任何法律责任，这一直是人民调解工 作面临的困惑。从事人民调解工作多年的看庄镇司法所高所长的一番话道出了人民调解协议效力不明确所带来的种种后果。采访人（以下简称：采）：“这种协议达成了，他们一方反悔了怎么办？”高所长（以下简称：高）：“好。这正是我想说的。这个协议书，是我们全省规定的统一格式，那么这个协议书，人民法院认可不认可？当然，我们法学界的专家们、权威们已经在人民法院报上发表了几篇文章，提出了作为人民调解委员会和镇级的调解中心的调解一旦形成了，他们也达成协议了，咱们也主持了，最后是否有法律效力。那就涉及到双方当事人如果一方反悔，那不是一张空纸了吗？所以我们基层在调解工作中遇到的难题有两个：一个是没有了强制力，第二个是当事人反悔。达成协议以后当事人任何一方反悔，我们没有什么办法。”采：“执行了以后也可以反悔吗？”高：“执行了，但他把协议装起来，就不看它，来找你算帐，行吗？尽管司法调解中心也出面，但我还是给你要钱，哎呀，这就乱套了。我们还要费一番事，还要进行重复性的第二次调解。你既然达成协议，你反悔，你要负什么责任，这是国家设立的司法调解中心，国家设的司法所，这不是你家设的司法所，那么，这公章盖的，这签字画押的，你反悔算什么？我就反悔，法律规定，任何单位、个人不准剥夺公民法人的诉讼权利，那么我反悔还不行吗？哎呀，完了。我们从事基层工作近20年，苦衷说不了。山 东省司法处的领导来过，我也参加过三次研讨会、座谈会，我曾向省厅的领导提起过这个问题，我们没有什么权力。”人民调解协议的效力不明确，使当事人有借口推诿自己的责任，而应该受到保护的权利却得不到保护，这样往往会激化矛盾，容易使人们丧失对人民调解组织的信任，使人民调解的权威大打折扣，从而挫伤调解工作者的积极性。诉诸法院以后，法院重新立案审查，最后的判决往往和人民调解协议的内容相差无几，比如看庄镇司法所所作出的调解协议，被人民法院采纳的已经不下20例。这极大地浪费了社会资源，增加了社会成本。所以，应对人民调解协议的效力予以明确，增加其对当事人的约束力。

关于人民调解协议的效力问题，在学术界有如下几种主张：（1）人民调解协议不受法律保护，可以无条件反悔；[1]（2）有关法律应直接规定人民调解协议具有法律效力，一方不履行的，另一方可以在法定期限内请求人民法院强制执行；[2]（3）经人民法院审查核准后产生法律效力；[3]（4）经基层人民政府复核后产生法律效力；[4]（5）经公证后产生法律效力。[5]

目前，我国现行法律法规明显与第一种观点相吻合，人民调解协议可以无条件反悔，而美国、日本、挪威等一些国家却赋予调解协议与判决同等的效力。笔者认为，一概地肯定或否定人民调解协议的效力都是不可取的，鉴于人民调解 制度的局限性以及调解组织的薄弱，将人民调解协议的效力完全等同于法院判决的效力，可能会导致公民的诉讼权利得不到充分保护，这与宪法的基本精神是相违背的。笔者建议，可以将人民调解协议分成两种不同情况区别对待：达成合法协议后在一定期限内，一方当事人不履行也不向法院起诉的，另一方当事人可以在规定期限内请求人民法院强制执行；如果一方或双方当事人在达成协议后又向法院提起诉讼的，法院应对人民调解协议进行合法性审查，如果协议内容合法，调解程序合法，且不违反自愿原则的，应赋予其法律效力，否则，应裁定协议无效后立案审查。这样，既能督促当事人尽快履行协议，维护人民调解组织的权威，又能维护当事人的诉讼权利，还能节约诉讼成本，节省社会资源。

（四）关于当事人的法律意识和人民调解员业务素质的“双提高”

中国民间调解自古就是通过“晓之以理，动之以情”以达到“和之以是非”的目的的。历史发展到今天，基层人民调解工作最有力的工具仍是“情理”、“威望”还有一个“利”，这些都是实践工作中总结出的宝贵经验，也是人民调解工作所具有的自身特色。但我们应当清楚地认识到适用这些传统工具的同时也造成了群众对法律的淡漠。在调查的过程中，和看庄镇司法所高所长的一段话引起了笔者的深思：采：“也就是说这种反悔①（这个”反悔“指的是对已 达成的人民调解协议的反悔。）的情况比较多是吗？”高：“不多，这个不多的原因我现在还弄不太清楚。我分析一下，他老觉得经过我们这里他不敢反悔，反悔以后他负担什么责任呢？我不明确，他更不明确，我都不知道他怎么知道？”正如有学者所言：“在一个国家的法律传统中，法律观念恰恰是变化最为缓慢，最具惰性的一个领域。”[6]（第305页）虽然现代农民的法律意识有所提高，但如果司法人员仍然在陈旧观念的支配下开展工作，中国实现法治化的前景是令人担忧的。

如果说法官的素质是推动司法改革的原动力，那么人民调解员的素质就是推动整个农村法治化的重要力量。调解人员不仅肩负着调解任务，而且承担着法律宣传工作，不仅要有满腔热情、较高的威望、丰富的社会经验，还要具备较强的法律意识和业务素质。但现实情况是，人民调解员大多没有受过正规的法律教育，难以熟练地掌握法律法规，指导调解的观念陈旧。因此，要对基层人民调解人员进行定期法律培训，开展多种形式的业务培训，不断提高调解人员的业务素质。实际上，有关调解人员的提高工作已经初步展开，例如，看庄镇镇长介绍：麦收前和秋收前是农村最容易起纠纷的时候，所以在麦收前和秋收前一个月镇上就举办2-3期的调解人员培训班，使其了解国家最新的法律法规以及纠纷调处工作的经验和方法。

[1]曾建明，黄伟明，回顾与展望-论完善我国的人民调解制度[J].中国政法管理干部学院学报，2000，（1）：1。

[2]徐剑锋，人民调解协议不等于合同[J].上海市政法管理干部学院学报，2002，（2）：58-60。

[3]孙士祯，论人民调解协议核准制度[J].中国司法，1999，（1）：61。

[4]查名祥，略谈加强人民调解协议法律效力[J].安庆师范学院学报（社科版），1999，（6）：26-28。

[5]郑耀抚，人民调解制度的新发展-关于试行人民调解协议公证制的报告[J].中国司法，2000，（11）：49-50。

[6]江平，民事审判方式改革与发展[M].北京：中国法制出版社，1999。

2.制度创新和农村经济发展 篇二

建设社会主义新农村是党中央作出的关于统筹城乡发展, 逐步改变城乡二元经济结构, 在新世纪新阶段解决“三农”问题的重大战略部署。目前, 围绕着建设社会主义新农村、解决“三农”问题, 学者们进行了多方面的探讨。韩俊从完善投入保障机制方面探讨了新农村建设。[1]同时, 在以韩俊等人为课题组主持人承担的一项课题中, 提出建设社会主义新农村, 应深化乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制等方面的改革, 同时要建立统筹城乡发展的制度体系, 包括统一的公共财政制度, 统一的劳动力市场、土地市场;完善的农村金融体系, 以及城乡一体化的户籍制度等, 研究项目探讨了新农村建设的整体性政策框架。[2]许经勇等论述了中国经济从偏向城市经济转入重点发展县域经济的条件下, 发展、壮大县域经济是统筹城乡发展、从根本上解决“三农”问题的重要载体。[3]马晓河等学者从统筹城乡发展的角度论述新农村建设。[4]徐勇等从国家整合社会各种因素出发探讨了新农村建设。[5]林毅夫论述了新农村建设既是目的又是手段, 认为新农村建设是“三农”问题的现实选择。[6]众多学者从“城市支持农村、工业反哺农业”、促进工业和农业相辅发展的角度论述了新农村建设的途径。

从目前的研究来看, 关于新农村建设的探索, 更多地从农村生产发展、增加农民收入等方面进行讨论, 学者们的探索为新农村建设提供了可贵的理论和政策指导, 这些探讨对于推动农村经济发展是有借鉴意义的。但是, 农村生产发展、农民收入增加等是在一定的体制或制度环境下实现的, 离开了一定的制度安排, 生产发展、收入增加等便失去了制度保障。诺思等人认为, 被许多经济学家视为经济增长的原因的诸如创新、规模经济、教育、资本积累和知识进展等, 其实就是经济增长本身。而引起经济增长的真正原因是制度的变迁。[7]如果没有制度演变, 没有制度创新, 经济的发展是不可能的, 一个效率较高的制度, 即使没有先进设备, 也可刺激劳动者创造出更多的财富, 但是再先进的机器设备, 若被安装在低效率的制度环境里, 其效率可能低得不如手工操作时代的效率, 发展中国家引进先进设备低效率使用的例子比比皆是。人们已经逐渐认识到了体制改革和制度创新在新农村的重要性, 但尚需进一步进行深入研究和探讨, 尤其是在二元经济制度背景下建设社会主义新农村更需要从体制和制度创新方面着手, 这是新农村建设的攻坚所在。

随着经济体制改革向纵深推进, 改革所面临的攻坚难题也日益凸显。农村经济体制改革自家庭联产承包责任制确立后, 其后改革处于停滞或徘徊的状态, 鲜有突破和进展, 农村现行的经济体制、二元经济制度已越来越不适应市场经济发展的要求, 也难以推动农村生产力的进一步发展和农民收入的提高, 由此导致了农村经济发展、农民增收在市场经济条件下处于被动和不利的地位。我们认为, 在一定的生产力条件下, 新农村建设、农村经济发展、农民的增收及“三农”问题的解决, 根本在于突破二元经济制度的藩篱, 通过制度创新提升农民国民地位, 以制度创新进一步解放农村生产力, 促进农村生产力和农村经济的发展。

二、新农村建设面临的二元经济制度约束

一定的生产力发展和经济社会进步是在一定的制度框架下进行的。但是, 计划体制下形成的城乡分割的二元经济制度已成为当前新农村建设、农村经济社会发展制度性障碍。这种二元经济制度体系以二元户籍制度为核心, 包括二元就业制度、二元社会保障制度等。正是二元制度构成了新农村建设的制度约束 (见图1) 。

20世纪50年代中后期, 中国开始实行一种严格的城乡分割的二元户籍管理制度。这种户籍制度严格限制农村人口向城市流动, 形成了城乡分割的二元户籍管理制度, 人的身份被划分为农业户口和非农业户口、农村户口和城市户口。从那时起, 农村人口被严格限制自由迁徙, 长期被束缚在农村及土地上, 并且成了一种身份制度而沿袭至今。同时, 农村劳动力作为一种生产要素长期被限制在农村, 不能自由流动, 直到上个世纪90年代以后才开始有所松动, 但是户籍制度依然是制约人口自由迁徙的制度安排。

二元户籍制度不仅仅是人口管理制度, 更主要的是隐藏在户籍制度背后的经济利益关系。建国后, 经过50多年的发展演变, 二元户籍制度逐渐完备并形成一种制度惯性和利益关系而难以触动。在这种制度安排下, 导致了一个国家内部, 农村户口与城市户口的国民具有完全不同的经济权利和政治权利。它们目前主要表现在以二元户籍制度为核心而形成的二元就业制度、二元社会保障制度。

二元户籍制度决定了农民的就业等经济活动也是二元的, 农民除了在土地上进行劳动就业之外, 找不到替代性的就业方式。二元就业制度安排是伴随二元户籍制度而衍生的。它把城镇就业和农村就业从制度上进行分割, 农村人口只能在农村安排就业, 从事农业生产。二元就业制度和户籍制度共同作用的后果是把农业和工业化分开, 把农村及农村人口和城市化进程分开, 农民的身份被固化和职业化, 即从身份上设定农民是农村户口的中国公民, 从职业上规定了农民是在农村从事农业生产的人。这二者只要具备其中之一就是农民。

随着中国经济体制改革的深化, 农村劳动力开始向沿海发达地区和城市流动, 进城农民工大量涌现, 中国农民开始在农业之外寻找各种非农就业机会和就业渠道。但是, 在二元户籍制度和二元就业制度下, 中国农民的非农就业的特殊性使得他们依然离不开土地, 非农就业依然不能使他们摆脱不了农民的身份。

农民非农就业的特殊性表现在以下几个方面:

(1) 农民的非农就业是农民的一种兼业而不是主业。由于现行的就业制度安排没有把农民就业纳入正式就业制度之内, 因而尽管大量的农民的进城进厂从事各种非农工作, 这种非农就业对政府来说是正式就业之外的非正规就业, 政府或国家不需对农民的非农就业承担和城市职工一样的各种义务 (如失业保险、养老保险、工伤保险等) 。对进城农民来说, 由于他们的非农就业没有被政府正式就业制度所确认, 因而非农就业仅仅是他们农业之外一种兼业。一旦在城市找不到工作, 他们又将返回农村从事农业生产。或者在农闲时间进城, 农忙季节返回农村。或者是家庭中一部分劳动力从农业生产分流出来, 进城从事各种非农就业, 另一部分家庭成员留在农村从事农业生产, ——这种现象最为普遍, 从而兼业化特征也就尤为明显。这种兼业化一方面可以使农民家庭在农业生产不景气的年份从农业之外的非农就业中为家庭得到收入来源;另一方面, 也使外出从事非农就业的农民在城市找不到非农就业的情况下可以从家庭中得到保障。兼业化显然是在二元就业制度下农民的理性选择。兼业化非农就业犹如一根拐杖, 支撑着农村经济步履蹒跚地艰难前进。

(2) 农民劳动就业的非农化并不等于农民身份的非农化。不管农民是在城市中打工或者自己从事工商业等非农经济活动, 他们的身份依然是农民, 而不是城市中的居民, 不能享受和城市居民应有的待遇。于是, 土地和在土地上进行农业生产依然是他和他的家庭生产生活中的一个主要部分。

(3) 农民个人劳动就业的非农化并不等于他的家庭全体成员劳动就业的非农化。在现行的户籍制度和就业制度下, 农民个人虽然从事非农就业, 但他的家庭成员依然留在农村从事农业生产劳动, 表面上看来, 这些从事非农就业的农民好像不从事农业生产了, 但是, 由于家庭成员依然在从事农业生产, 从而这些非农就业的农民实际上并未离不开农业和土地, 而是在间接地和农业生产联系着。而且, 在现行农民工的工资制度不健全, 农民工的工资偏低且经常被拖欠和得不到有效保障的情况下, 农民家庭成员很难完全依靠农民工在外务工的工资或从事其他非农就业收入来满足生产生活需要, 土地依然是农民家庭生产和生活的主要来源。农民工或非农就业人员本身也高度依赖于家庭的农业生产。

(4) 农民非农就业不稳定。农民非农就业的不稳定性表现在农民非农就业具有临时性、季节性、非长期性和收入的不稳定性等特点。首先, 农民非农就业一般是在农闲时间进行。农忙时节农民主要进行农业生产, 因为这是他们的主业, 也是农民家庭全体成员的主要的基本的生活来源。非农就业主要在农闲时间进行, 从而使农民的非农就业具有很强的临时性和季节性。其次, 临时性和季节性也就意味着农民非农就业的非长期性。同时, 由于农民非农就业本身就具有短期性的性质, 也使得农民的非农就业的非长期性。这是因为农民自身的文化技术水平较低, 很难找到一份长期的工作, 而主要是从事一些临时性的脏、苦、累的体力劳动。不仅如此, 农民的非农就业没有列入国家的就业计划中, 不是国家的正式职工, 也不是正式的合同工, 这也决定了他们的工作具有不稳定性和非长期性的特点。再次, 农民工工资制度不健全, 随意拖欠的现象极为普遍, 也决定了农民工的工资收入极其不稳定。尽管近年来国家三令五申不能拖欠农民工的工资, 但由于缺乏有效的监督机制, 用工单位依然可以侵犯农民工利益, 农民工的利益得不到有效的保障。因此, 农民非农就业的不稳定性决定了农民非农收入的不稳定, 农民尽管可以在一定时间内从事非农生产和就业, 但是, 从根本上来说, 由于二元体制等原因, 农民在很长的时期依然离不开土地。土地依然是农民就业和收入的主要源泉。

与二元户籍制度和二元就业制度一样, 中国城乡社会的社会保障制度也是二元分割的。在国家所提供的正规社会保障制度缺位的情况下, 农村社会保障制度的选择只能另寻出路。这替代性社会社会保障制度模式选择就是以土地制度为核心、以农民家庭和村集体为基础的农村社会保障体系。

一般来说, 社会保障制度是国家为了保障社会稳定和经济发展而依法建立的, 由国家和社会向公民提供一定的物质帮助或使其达到某种生活质量的制度, 是为了保证社会成员基本生活需要而制定的一种制度。社会保障包括社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置等内容, 其中社会保险 (包括养老、医疗、失业、工伤和生育五个方面) 是社会保障的核心。从国际通行做法来看, 社会保障的对象包括全体国民。社会保障在制度设计上对一国内所有公民是平等的, 其目的在于保证居民的基本生活需要。但在二元户籍制度和二元就业制度决定了中国社会保障制度也是二元的。农村居民被排斥在国家正规社会保障体系之外, 不能与城市居民享有同等的获得社会保障的权利。这种二元保障体系的结构是:城镇居民享受着国家提供的相对较为完善、水平较高的社会保障服务;而农村的广大农民在这方面的情形恰好相反, 没有得到国家应有的保障服务而主要依靠传统的家庭保障和土地保障。

显然, 随市场化改革向纵深推进, 二元经济制度已成为新农村建设中亟待改革的制度性障碍。这种制度安排不仅不利于社会主义市场经济体制的完善, 更不利于社会主义新农村建设, 它不能有效地使农村在平等的制度环境下谋求发展。同时, 在二元经济制度下, 作为经济主体的农民在社会主义市场经济体制中很难获得与其他经济主体大致平均的收益, 农民的经济权益得不到有效的保障, 这同样不符合新农村建设的内在要求。

三、新农村建设的制度改革思路

1.深化二元经济体制改革

目前, 影响农村土地产权制度改革的根本性制约因素是城乡分割的二元经济制度。因此, 按照城乡统筹发展的要求, 从根本上改革城乡分割的二元经济制度是推进社会主义新农村建设的前提。

(1) 建立农村社会保障体系, 逐步弱化土地的保障功能。

目前, 由于国家在农村的社会保障缺位, 土地扮演着农村社会保障的功能, 使土地资源难以资产化和有效利用。国家应当逐步增加公共财政在农村的投入, 在农村逐步建立广覆盖的包括农村最低生活保障制度、养老保险和医疗保险制度、失地农民生活保障制度等社会保障体系, 缓解农民的后顾之忧。

(2) 改革户籍制度和就业制度, 给予农民国民身份待遇。

现行城乡分割的户籍制度和就业制度把农民束缚在土地上, 农村剩余劳动力难以从农村有效释放出来, 导致农地关系矛盾尖锐化。因此, 改革二元户籍制度和就业制度, 使农村劳动力能够自由迁徙、就业, 与城市居民享有平等的就业权利和机会, 是经济体制改革的当务之急, 也是当前农村经济体制改革的重点和难点。只有从根本上改革城乡分割的二元经济制度, 土地产权制度的改革才能有效推进。

2.实现农民身份转化, 赋予农民作为公民的平等地位

建设社会主义新农村, 内在地要求确立农民作为经济主体的地位, 平等参与市场经济活动, 改革不平等的户籍身份制度, 实现农民身份的转化, 赋予农民作为公民应当享有的平等权利。我们认为, 应当通过以下改革而逐渐实现农民的公民身份。

(1) 构建公民社会, 废除城乡分割的户籍身份制度。社会主义及其市场经济体制的运行, 需要塑造平等的产权主体, 因为市场经济秩序的有效运行, 在于每一个主体平等地展开交易, 平等地签订契约关系, 否则, 交易或契约关系将是不对等或不稳定的, 这将不利于社会主义市场经济秩序的良性运行。社会主义和谐社会的构建, 也需要全体社会成员享有同等的权利、资格及同等的待遇, 如果社会成员被划分为不同身份的群体, 享有不平等的权利和不平等社会公共利益分配关系, 那么社会关系的和谐只能停留在政治口号的宣传上, 而难以有效地付诸实施。因此, 应当废除、取消城乡分割的户籍身份划分制度, 确立全体社会成员的公民身份和地位, 消除身份制度所隐藏的不平等的政策和制度安排因素, 使全体社会成员享有平等的权利和待遇。

在这个问题上, 英国社会学家马歇尔 (T. H. Marshall) 对公民身份及其所应享有的平等权利的界定是值得我们借鉴的。他认为公民的身份及权利应包括下面三个方面的内容:一是市民的公民身份。这种身份是由确保个人自由的必要权利所构成, 这些权利包括言论、思想和信仰的自由、财产权、缔结契约和获得公正的权利;二是政治的公民身份。这种身份是指个人参与政治实践活动的权利, 其相应的制度是议会或代表大会制度;三是社会的公民身份。这种身份是指公民享有基本的经济福利和社会安全的权利, 乃至享有社会一般水平的体面的生活的权利, 它与教育制度和社会服务相关的制度密切相连。[8]

(2) 转变户籍管理功能, 剥离户籍身份制度所包含的特权和不平等分配社会利益的内容, 割断户籍与社会经济利益挂钩的关系。建立有效的户籍管理是必需的, 但户籍管理的功能应当是为国家提供人口信息和进行人口管理, 它属于社会的公共事务范畴, 其价值评判应当是中立的, 而不应当对户籍按家庭、地域进行划分并赋予他们不同的权利。因而, 应改革现行把户籍制度作为控制社会成员流动的工具、社会成员参与社会利益再分配标准的不合理的制度安排, 剥离户籍制度所包含的特权和不平等分配社会利益的内容, 割断户籍与社会经济利益挂钩的关系, 转变户籍制度的管理功能, 构建平等公正的公民身份制度。

改革户籍制度, 赋予农民平等的公民身份, 构建公民社会, 不仅是社会主义新农村建设的关键, 也是社会主义市场经济体制建设的关键, 更是构建和谐社会的关键。

参考文献

〔1〕韩俊.建立和完善社会主义新农村建设的投入保障机制[J].宏观经济研究, 2006 (03) .

〔2〕“深化农村税费改革政策走向研究”课题组.建设新农村背景下的农村改革:一个整体性政策框架[J].改革, 2007, (01) .

〔3〕许经勇.建设社会主义新农村:背景、核心和载体[J].经济学家, 2006, (06) .

〔4〕徐勇.国家整合与社会主义新农村建设[J].新华文摘, 2006, (09) .

〔5〕马晓河.统筹城乡发展、建设新农村及其政策建议[J].改革, 2006, (01) .

〔6〕林毅夫.建设新农村是解决“三农”问题的现实选择[J].农业经济导刊, 2007, (01) .

〔7〕 (美) 道格拉斯.诺思, 罗伯特.托马斯.西方世界的兴起[M].北京:华夏出版社, 1989.

3.制度创新和农村经济发展 篇三

关键词：产权制度改革；金融创新；实践

浙江省松阳县地处浙西南山区，户籍人口24万，其中农业人口占八成以上，是一个传统农业县。近年来，松阳县通过农业产业结构调整，形成了茶叶、香榧、油茶三大支柱产业。依托独特的生态优势，提升发展干水果、食用菌、高山蔬菜、生态养殖等特色主导产业。上述产业的发展极大地提高了生产、加工及流通环节活跃度。与此同时，随着“田园松阳”建设的推进，古村落保护、民宿旅游经济兴起，农民对参与新的经济业态产生了较大的积极性。但是，流动资金不足、贷款难问题始终是农民在田园乡村建设、生产经营和服务等环节中重要瓶颈。为此，松阳县积极深化农村产权制度改革，促进农村金融创新，通过建设田园乡村担保互助社，积极发展农村互助性、合作性金融，建立有效的风险分散和责任共担机制，以实现政府、银行和农户的多方共赢为目标，努力探索田园乡村惠农担保互助社模式。

一、松阳县田园乡村担保互助社的主要运作模式

松阳县政府制定出台《松阳县田园乡村惠农担保互助社管理办法（试行）》，建立村级担保互助社运作模式：在本县行政区域内由村经济合作社（含股份经济合作社）发起设立村担保互助社，并在村担保互助社中建立担保基金，担保基金由入社农户、村集体出资和政府扶持引导资金共同构成；每个村担保互助社对接一个合作的金融机构，相互签订合作协议；本村有贷款需求的入社农户由村担保互助社为其提供贷款担保，同时农户将经产权制度改革进行确权登记的自有资产反担保给村担保互助社，并与之签订《反担保协议书》；合作的金融机构在接到村担保互助社为入社农户书面出具的《同意贷款担保意见书》后，与农户办理贷款手续，并给予利率优惠；贷款农户一旦出现贷款逾期未还的情况，由合作的金融机构和担保互助社共同追索，如追索无果，则由村担保互助社先行代偿债务，并在一定区域内处置、流转贷款农户的反担保资产。

二、松阳县田园乡村担保互助社的创新实践

（一）坚持创新方法，着力破解难题。建立村级担保互助社，没有可沿用的工作模式，在工作过程中该县突出问题导向，坚持用新举措应对新情况、新方法解决新问题。

1.积极协调，破解机构登记难问题。由于村级担保互助社的法人性质，是属企业还是非企业，归属工商部门或民政部门登记的问题，存在较大的争议。经过多方多次沟通协调，确定在县民政局办理民办非企业单位（法人）登记，解决了机构登记难题。

2.大胆创新，破解资产确认难问题。农户的自有资产价值评估确认难问题，是制约其资产向银行抵押贷款的主要原因。通过农村产权制度改革确权发证，并组建担保互助社，把农户的资产量化，有贷款需求的农户入社由村担保互助社为其提供贷款担保，同时农户将经过评估小组评估的自有资产反担保给村担保互助社，并与之签订《反担保协议书》；合作的金融机构凭互助社出具的《同意贷款担保意见书》，即可与农户办理贷款手续。

3.搭建平台，破解资产处置难问题。一旦出现贷款逾期未还的情况，首先由金融机构、担保互助社共同追索，如追索无果，则由村担保互助社先行代偿，并对农户的反担保资产进行处置，基本解决了金融机构产生坏账的风险。同时，加快推进农村产权交易平台建设，有效解决对接渠道加速进入流转程序，保证资产有效处置。

（二）坚持强化管理，着力规范运行。

1.自主组建。村经济合作社发起设立村担保互助社，成立担保基金，由入社农户、村集体出资和政府拨入的财政引导资金共同构成。并设立理事会、资产评估小组和担保审批小组，负责担保互助社的日常管理、资产评估、审批、处置等，承担担保互助社的发起者、运营者和管理者职能。

2.封闭运行。担保基金仅用于为本村加入担保互助社的农户贷款提供担保，在其所担保的贷款未清偿之前不得解散或用于其它支出。担保互助社对单个农户贷款担保额度根据农户资产的评估结果和信用等情况综合确定，一般不超过15万元，对于经济基础好，产业发展快，资金需求量大，农户信用观念强的行政村，经核准后可提高至30万元；担保互助社最大可担保额度一般控制在村担保基金总额的5倍以内，最高不得超过10倍。

3.动态管理。本村农户入社的担保基金，必须在农户贷款时的前一年年底之前存入，并自存入起一年内不得支取；存满一年后不需担保贷款或无法取得贷款的农户，可申请退还入社的担保基金。

（三）坚持制度设计，着力防范风险。

1.建立准入机制。在《办法》中规定设立担保互助社的条件：入社担保基金的农户数占行政村符合贷款条件农户数的40%以上或入社担保基金的农户数在20户以上；村集体经济组织在金融机构无不良贷款，本村农户不良贷款率低于3%；有不良信用记录的农户不得入社等。从源头上把控风险。

2.建立补偿机制。县政府设立了对应的贷款风险补偿金，规定当年产生的担保手续费及利息收入，按不低于25%提取风险补偿金，对金融机构发生的担保贷款风险损失给予适当补偿。同时，通过设立小额贷款保证保险，通过政府采购选择合作金融机构，对贷款担保业务进行承保，并由政府给予适当的保费补助。

3.建立退出机制。《办法》规定：担保互助社一旦出现不良贷款率超过2%、贷款违约农户数超过3%、内部管理出现混乱等情形之一的，将责令其暂停担保业务并进行整改，整改达到要求后方可继续开展业务。

（四）坚持落实保障，着力优化服务。

1.落实引导资金。县财政安排1000万元作为引导资金，同时争取省财政专项扶持资金2000万元，做好资金保障支持发挥财政“四两拨千斤”的积极效用。资金主要用于农村产权制度改革经费、政府引导资金、风险补偿等支出。其中财政扶持资金按村集体和农户缴存的担保基金的30%投入，财政拨入资金所有权仍归属县政府，仅为基金式投入。

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2.及时调整政策。针对原有《办法》在试行过程中出现的准入条件较高落实难问题，及时进行政策调整。如对省定的集体经济薄弱村，按本村农户入社担保基金数额10%的比例出资难度较大，将村集体出资额调整为不少于3万元。

3.突出便民利民。对入社的农户，在授信的期限和额度内，可以随贷随还，简化流程提高效率，极大地方便了农户。与此同时，松阳县利用开展公款竞争性存放的契机，将金融机构对村级担保互助社贷款利率纳入评分条件，贷款利率上浮超出基准利率30%以上的不得分，引导金融机构为担保互助社入社农户贷款提供了更加优惠的利率。通过此举措，农户的平均贷款利率下降了30%至50%，每年为农户节约利息支出300万元以上。

三、取得的成效

松阳县自2014年9月组建首家田园乡村惠农担保互助社以来，通过近两年时间的建设和发展，将村级担保互助社与专业合作社、涉农行业协会发起设立的融资担保互助组织相结合，至2016年6月底，全县共设立田园乡村惠农担保互助社54个（其中行政村48个、专业合作社和涉农行业协会6个）。村集体和农户入社担保基金合计3852万元，财政注入资金862万元，担保互助社已累计提供11288笔共计19425万元贷款担保，担保余额13324万元。目前通过担保互助社贷款的不良率和逾期率均为零。与此同时，松阳县农村产权制度改革有力推进，多项指标在名列全市前茅，农村产权制度改革和农村金融发展及产品创新工作协同发展、齐头并进。

（一）有效解决了农户贷款难题。通过组建村级担保互助社，农户利用经过产权制度改革进行确权登记的资产提供反担保，激活并充分利用了农户所拥有的沉睡资产，解决了农户贷款缺乏抵押物的问题，为农户提供了新的融资路径。与此同时，入社农户只要与村担保互助社签订贷款反担保协议即可获得贷款，从而降低了贷款门槛，简化了贷款手续，缩短了贷款办理时间，解决了农业生产贷款季节性、临时性、紧迫性的一大难题。

（二）有效推进了农村产权制度改革。农村产权制度改革政策性强、涉及面广，关系到千家万户村民的切身利益和农村社会稳定。由于各方面的原因，产权制度改革推进工作中存在着诸多的不利因素，如产权纠纷、界限不清等。通过村级担保互助社的组建运作，实现了产权要素资本化，让农户切实体会到产权制度改革带来的好处，农户对产权制度改革的认同感逐步增强，形成“自愿改、自主改、自治改”的良好改革氛围。

（三）有效拓展了农村金融市场。“三农”贷款普遍存在可贷客户选择难、放贷额度确定难、贷款用途管控难、银行风险控制难等问题。通过担保互助社担保，发挥了村“两委”干部和村民了解本村农户情况的优势，为金融机构做好了贷款农户的贷款用途、贷款额度、信用状况和还款能力等方面的前期调查，解决了金融机构和农户之间信息不对称的问题，从而使得金融机构能够更加放心地放贷，拓展了广阔的农村市场，更好地服务“三农”发展，有力地推进了农村金融改革。

（四）有效促进了农村产业发展。在组建村级担保互助社的基础上，松阳县又将涉农行业协会发起设立的融资担保互助组织、专业合作社纳入管理，拓宽了担保互助社服务领域，提高了担保互助社和地方特色产业的粘合度，为农村新型组织、新兴产业、新型业态融资提供了重要途径，极大地推动了农村产业的发展。目前，已有香榧生产加工、民宿业、畜牧养殖等专业合作社或行业协会成立担保组织，另有花菇生产加工、茶叶加工、农村电子商务等专业合作社（涉农行业协会）正在组建中。

（五）有效强化了村级组织责任。担保互助社的实践表明，村委干部在了解农户的信用状况、管控农村的物权、识别农户贷款风险、协助金融机构化解贷款风险等方面具有明显的优势。村“两委”和村干部通过担保互助社这一载体，通过实行“村民自治、自我管理、相互约束”方式管理，提供了为民服务的新平台，增强了凝聚力和号召力。特别是通过制度规定对有不良行为和信用记录的农户限制入社，把创建担保互助社与基层社会治理紧密结合，树立了良好导向。己组建担保互助社的村在方便本村农户贷款的同时，推动了尚未成立的行政村干部责任感和紧迫感，加快组建步伐，从而在全县起到了引领和示范作用。

（作者单位：浙江省松阳县财政局）

责任编辑：洪峰

4.制度创新和农村经济发展 篇四

文化传统与制度创新和组织发展

文化与社会政治经济结构的不同组合，会对制度创新与组织发展提供不同的激励，特别是不同的文化传统会使制度变迁和组织演变走上完全不同的道路。因为，制度创新与组织变迁的一个必要条件，是那些能够发起这种创新和变迁的人或集团形成他（们）能够从中获利的预期，而这些预期依赖于他们固有的文化传统。历史记录表明，在一系列与现代市场经济体制密切相关的制度创新和组织变迁方面，马格里布人和热那亚人表现出了极为明显的差异性，这种差异性同样可以用两个社会的不同的文化传统来加以说明。

现代提货单制度的发展历史鲜明地反映出了这种影响。人们所知道的欧洲最早的提货单和通知信是从14世纪90年代开始出现的。这种制度将提货单的早期形式与所谓的通知单结合在一起。前者是从商船的书记员那里得到的关于贸易商存放在船上的货物的收据。贸易商把这一收据寄给他的海外代理商，在商船抵达目的地后，由商船的书记员将通知信寄送给货物的收件人，然后由代理商以书记员的亲笔签字为凭证领取货物。提货单与通知信制度解决了货物向国外运输中出现的组织问题。史实表明，提货单制度的产生与发展与热那亚人的贸易有着密切的关系，而马格里布商人虽然已经知道了这种东西，却几乎从来不使用它。

那么，为什么热那亚人发展了提货单制度，而马格里布人却放弃了它？马格里布人拒绝使用提货单，是因为他们通过非正式的集体主义惩罚机制已经解决了相关的组织问题。马格里布人将他们的货物委托给在船上旅行的其他马格里布人，由他们代为转交这些货物。在集体主义惩罚机制的约束下，这些货物会安全地到达目的地。例如，在11世纪早期，住在亚历山大城的伊斯梅尔（Isma＇il）让他的儿子埃弗雷姆给居住在福斯塔特（老开罗）的一位杰出的商人埃本.奥卡尔（Ibn

＇Awkal）写了一封信，其中提到了在4条不同的商船上的委托人的名字，并说“（他们会）仔细地看管70捆货物和一艘（装载货物的）三桅船，直到将其安全地运到雅库勃（Ya＇qub）的儿子卡哈拉弗（Khalaf）手中”。这样，集体主义文化传统和相应的惩罚机制，能够很好地解决海外货物运输中的问题，当然就不存在进行制度创新的动力和必要性了。而具有个人主义文化传统的热那亚却缺乏类似的非正式惩罚机制，热那亚商人不能指望其他商人来保护其货物。这样，他们只好通过使用提货单、通知单以及建立相应的法律责任，来解决与海运货物相联系的组织问题。

与提货单相似的制度创新还有保险制度。史实表明，是意大利人在中世纪晚期发明了保险制度，而类似的制度创新并没出现在马格里布。其原因在于：具有集体主义文化传统的马格里布人持有社会内部成员间应当相互帮助的价值观，互帮互助成为一种流行的社会风尚和被推崇的行为。历史资料显示，马格里布商人之间经常以贷款、免除债务和信用扩展的形式帮助破产者。这种非正式的互助方式极大地降低了建立社会保障制度的必要性。而意大利人的个人主义文化传统使得他们之间很难发生类似的互助行为，这一时期的历史记录也没有类似的记载。于是，在缺乏社会内部成员间互相帮助的价值观和相应的社会实施机制的情况下，保险制度作为社会内部相互援助的替代品而被意大利人发明出来的。

此外，通过与代理关系相联系的各种组织的发展历程，也可以反映出文化传统的影响。前面所讨论的在信誉机制下保持代理商诚实所需要的工资，是随着代理商保持诚实情况下代理关系仍被终止（强制终止）的概率而下降的。即一个特定的代理商与贸易商之间未来越有可能保持代理关系，贸易商支付给其代理商的报酬就可能越少。这种下降的数量是文化传统的函数。因为从降低这种终止的概率中所获取的利得，依赖于骗子（过去曾实施欺诈的代理商）和诚实的代理商被重新雇佣的概率。骗子被重新雇佣的可能性越低，诚实的代理商被重新雇佣的概率就越高，因而从改变强制终止的概率中获得的利得就越低。此外，当失业的诚实代理商被重新雇佣的概率为1时，从改变强制终止的概率中获取的利得就是0。

集体主义文化传统和由此导致的集体主义惩罚，提高了诚实的代理商被重新雇佣的概率，而且可能将其提高至1，可能将骗子被重新雇佣的概率降至0。因此，在集体主义的文化传统和封闭的社会结构的条件下，贸易商没有动力去降低强制终止的概率。与此相反，在个人主义文化传统和由此导致的开放的社会结构中，贸易商存在着实施组织创新以降低强制终止概率的激励和动力。

马格里布和热那亚的家族关系与商业组织的演进历史表明，只有后者引入了一种可以改变强制终止的概率的组织。当马格里布和热那亚贸易商在地中海开始贸易时，对两个团体来说都有如下情况，即商人的儿子在其父亲仍健在的时候就开始独立经营。父亲通常会帮助儿子，直到他可以独立经营。在父亲去世之后，其不动产由其继承人平分，而其生意则散伙了。然而，这种家族关系和商业组织，在后来的发展中产生了本质的区别。在13世纪，热那亚商人采用了家族企业的形式，其最初的本质是具有无限连带责任的永久合伙制。在一个所有者的条件下，这种组织保证了家族财产不被分割。商人的儿子在达到适当年龄后，进入其家族的企业。而马格里布商人在从事贸易活动相当长的时间后，仍没有建立类似的组织。

在莱恩（Lane，1944）对威尼斯的家族企业进行了研究之后，经济史学家普遍认为，建立家族企业是为了克服代理问题，因为在家族内部，血缘关系可以保证诚实。这一论断确实抓住了事实的某些方面，但它并不能对问题提供一个完整的解释：为什么马格里布商人没有建立类似的组织？此外，对一些重要家族企业的内部结构所进行的考察也表明，家族成员之间并不必然会建立代理关系。例如，1335年时，中世纪后期意大利最大的公司-皮鲁兹公司在海外有15名“分店经理”，但其中只有3人是皮鲁兹家族成员。1402年，麦迪斯公司的海外雇员中没有一个是麦迪斯家族成员。

事实上，导致意大利与马格里布企业组织发展出现差异的源泉，只能从文化传统的不同中得到说明。在马格里布人的集体主义文化传统和集体主义惩罚机制下，贸易商不会通过引入一种可以降低强制终止概率的组织来获得利益。也就是说，对马格里布商人来说，并不存在他从事企业组织创新的激

励――“潜在利润”，这使得马格里布的企业组织创新失去了动力来源。然而，在意大利商人中，个人主义文化传统激励贸易商们尽量提高他们雇佣代理商的安全性。家族企业的产生反映了这种愿望。在意大利的家族企业中，许多商人合并其资本，组成一个具有无限生命期和较低破产可能性的组织，这种组织取代了单个贸易商在他与代理商之间关系中的位置。

5.制度创新和农村经济发展 篇五

来自:大众论坛-大众社区 作者:提案建议 发表于:2010-1-25 16:28 查

看:5669 回复:1 山东省新型农村合作医疗制度的发展现状和完善对策

尹明琴

新型农村合作医疗（以下简称新农合）制度是党和政府为切实解决“三农”问题,统筹城乡发展,努力建设和谐社会而组织、引导、支持,由农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。山东省自2003年起在各地试点以来，运行机制已基本形成，在一定程度上解决了农民“看病难、看病贵”的问题，缓解了农民“因病致贫、因病返贫”的状况。

一、山东省新农合的实施概况

2003年2月，山东省农村卫生工作会议部署了新型农村合作医疗试点工作，首批选择了临邑、五莲、曲阜、青州、广饶、招远、崂山7地作为省级试点县(市、区)。仅用4年多时间，就在全部134个农业县（市、区）建立了新农合制度，提前国家一年实现了新农合全覆盖。农民参合率稳步提高：截止2009年6月底，参合农民达6437.3万，参合率98.61%，累计为2.73亿人次报销医药费用122亿元。新农合参合率、参合人数、受益率等指标均居全国前列。筹资标准迅猛增长：2003年，筹资标准确定为参合农民每人每年30元，此后通过不断完善基金筹集机制，使2008年参合农民人均筹资水平达到87.6元，共筹资55.7亿元；2009年，根据要求山东省新农合人均筹资标准不低于100元。不仅如此，我省还从实际出发，因地制宜，初步探索出了具有山东特色的农村合作医疗发展新路子，在不同经济类型地区涌现出一些先进经验，如青岛崂山区创造的“全员参与”、潍坊青州市的乡村卫生服务管理一体化的经验等。

虽然山东省农村医疗卫生保障工作取得了一些成绩，但总体而言，农村卫生事业的发展滞后于经济社会发展，农民看病难、看病贵的问题尚未得到根本解决。

二、制约我省新农合持续发展的问题

（一）筹资机制不尽合理

1、总体筹资标准仍然偏低 ：与东部的一些地区相比，以2009年为例，浙江不低于140元，江苏不低于150元，上海不低于150元，山东为不低于100元，可见我省的总体筹资标准仍然偏低。另外，北京市13个涉农区县从2007年开始统一人均筹资标准，即2007年220元，2008年320元，2009年420元，2010年520元。

2、筹资中政府职能性和群众自愿性的矛盾：新农合的重点是保大病，受益面必然很窄，按照我省年平均住院率不足5%计算，至少有九成以上的农民享受不到新农合的好处，因此单纯指望农民在连续几年看不到实惠的情况下依靠思想觉悟去帮助其他农民是不现实的。同时由于农民是自愿参加，而重大疾病和住院医疗服务发生机率较小，会降低参保者的预期收益，健康人常常低估参保的重要性，而特困群众确实无力缴纳、高危人群却非常愿意参加，这些都导致参合群体多数是有现实医疗需求、患病风险较高和相对富裕的农民，这种逆向选择，即“选择性加入”和“选择性退出”进一步降低了合作医疗的吸引力，加剧了农村医疗卫生领域的不平等，将会威胁新农合筹资的可持续性。

3、现行的合作医疗筹资模式：属于现收现付形式，没有形成基金的积累，削弱了合作医疗制度可持续发展的基础。采取“以收定支”的筹资方式是在当前农民的支付能力、支付意愿、乡镇干部管理水平、合作医疗的社区属性等多种因素制约下的一种现实的选择。由于筹资水平较低，合作医疗难以形成结余，能够保持“收支平衡”就己经算是成功的了。

4、各地覆盖范围差距较大。调查显示，山东省农民所处地区的经济发展水平与其参合意愿呈高度负相关关系，西部经济欠发达、中部经济较发达、东部沿海经济发达地区农民的参合率分别为65.1%、85.3%、96.7%。在对医疗保障的承受能力上，西、中、东部地区的差异也很明显。西部地区有近80%的参合农民所能承担的个人筹资额是10元(中央和山东省规定的最下限)，没有人能够承受30元以上；中部地区农民对医疗保障的承受能力有所增强，有30%多的农民可以承担11-30元的个人筹资额；东部地区农民对医疗保障的承受能力更高，有一半多的参合农民所能承担的个人筹资额是11-30元，更有26.3%的农民可承担30元以上的筹资额。

（二）补偿机制有待完善

1、补偿模式各有利弊：山东的补偿方案大体上有四种模式。一是住院大病统筹：即门诊看病不予补偿，只对住院大病进行补偿；二是住院统筹与门诊统筹结合：即既对大病进行补偿，也对一般门诊小病补偿；三是家庭账户与住院统筹相结合：四是家庭账户和门诊统筹及住院统筹相结合，即既实行家庭账户，又实行门诊及住院统筹。综合上述四种模式，各有优缺点。按照政策目标，既要重点解决好大病补偿的问题，又要照顾到参合农民的受益面，因此，第一种模式显然缺陷较大。第二、三、四种模式都照顾到了两个方面，并且都有可取之处。我们认为第二种模式，即住院统筹与门诊统筹相结合在运行中更易操作，也能降低成本。

2、总体补偿率较低，受益面较窄：解决农民看不起病、因病致贫问题是建立新农合制度的最大目标。评价这一目标的实现程度，主要取决于大病的补偿比例。从全国情况，农民住院费用的25.7%得到补偿，平均住院补偿达到731元。从山东的情况看，农民住院费用的补偿比为21.03%，平均住院补偿费用为461.5元。低于全国平均水平。新农合筹资的水平低，相应地决定了支付范围小与支付能力低；基金的有限性，决定了新农合只能为参合农民提供有限的疾病种类服务和有限的医疗费用偿付。农民对合作医疗的期望值很高，过低的支付受益率反过来会影响农民的参合率和筹资水平的提高。

3、补偿水平和受益率存在明显的区域性差异：整体上看，山东省农村医疗保障地区发展极不平衡。东部沿海经济发达地区，包括新农合在内的农村医疗保障工作进展顺利且成效明显，与经济发达省市相差不大。其实这些地区的农民收入相对较高、医疗支付能力较强，即使当地医疗保障制度不健全，他们的医疗问题也相对容易解决。但广大中西部经济欠发达特别是贫困地区，农村医疗保障滞后，新农合进展缓慢、实施效果欠佳，这些地区农村人口医疗卫生保障安全网的搭建，当是山东省今后农村医疗卫生工作的重点和难点。对于医疗保障水平的地区性差异，34.77%的农民认为“不合适、不公平”。因为按照公平性原则，尽管各地的经济发展水平不同，农民的收入、健康水平也不同，但人们对健康的需求是完全相同的，应该享有水平相近的医疗保障，这一点城镇医疗保险制度设计的比较合理。

（三）乡镇卫生院建设急需加强

在调查中发现，镇医院从来都不是当地农民的就诊首选。医院建设不合理，人员设备技术都不能满足农村基本医疗需求。合作医疗的实施条件之一就是基层医疗机构，特别是乡镇医院要起到相当的作用。具体到村卫生室，村民对村医务室的工作还是相当满意的。农民转诊的首选应该是乡镇医院，但是他们对镇医院持抱怨态度。可见，目前镇医院人员设备技术都不能满足农村基本医疗需求。

三、完善我省新农合制度对策研究

（一）建立与完善可持续性的筹资机制

1、制定合理的筹资目标：筹资水平的高低，决定了报销水平的高低，同时也决定了新农合政策目标的实现程度。如果将住院报销比例提高到50%，则相应人均筹资额需达到90元左右。如提高到75～80%，则相应人均筹资额需达到140元左右。这是按现有的报销标准推算的。目前城市医疗保险人均筹资水平已达1000元左右，农村人均只有100元，仅相当于城市医保的10%，很难达到新农合的主要政策目标。因此，提高筹资水平是解决农民“看不起病”问题的根本出路。

首先，应根据各地经济社会发展水平设计出具有持续性、能够整合不同阶层民众的新农合制度精算模型，这是确保合作医疗制度可持续发展的根本。有关研究表明：新农合如果要具有城镇职工社会医疗保险的功能，人均筹资额要达到上年农民人均纯收入的6%-8%左右；要想发挥最基本的大病统筹保障功能，人均筹资额要达到上年农民人均纯收入的2%~3%。如果按2%~3%估算，2009年我省农民人均纯收入首次突破6000元，那么2010年筹资标准应为人均120~180元，但目前的计划仅为100元。

2、建立筹资标准自动增长机制：我国城镇职工基本医疗保险就规定按职工工资的8%筹集，其中，个人承担2%，单位负担6%。但与城镇职工医疗保险采取的“以支定收”不同，新农合实行固定费率筹资，采取的是“以收定支”，这种筹资标准不仅偏低，而且不科学，面对补偿需求的增长，又不可能采取降低保障水平的策略，所以目前最有效的措施就是在我省建立类似城镇职工医保的筹资增长机制，以当地农民的人均年收入的一定比例为标准，逐步提高筹资水平，以便提高保障程度，逐步建立起与当地经济发展水平相适应的新农合制度。

（二）建立与完善合理的补偿机制

1、进一步完善补偿结构

（1）由家庭账户向门诊统筹转变：新农合制度试点伊始，为了调动农民参合的积极性，各地大都实行了家庭账户加住院统筹的补偿模式。家庭账户管理成本昂贵，人均资金为10元左右，农民看一次病的花费往往高于这个数额。而门诊统筹是将原来的家庭账户基金实行统一管理，对农民在镇、村两级卫生机构门诊看病给予不同比例的报销补助，通俗地说就是没病的人帮助有病的人，可以充分利用有限的基金降低门诊病人的经济负担。将家庭账户转为门诊统筹，有利于充分利用新农合基金，提高门诊补偿比和门诊利用率，有效防止了一些小病因诊断治疗不及时而拖成大病的现象，也减轻了参合农民的医药费用负担。

（2）由补住院为主向住院与门诊兼补转变：根据卫生经济学理论，只保大病住院，不保小病门诊，会导致医疗机构有倾向诱导病人以住院代替门诊服务；另外，如果只保住院，会加重逆向选择，也影响就医行为，低收入者可能会为了节省门诊费而小病不看，最后小病拖成大病，导致住院费用增长，反过来影响合作医疗的财务平衡。因此在新农合筹资水平逐年提高，住院补偿比相应明显提高的情况下，应考虑保住院为主不变，在门诊统筹的基础上，适当加大门诊的基金分配比例，适度提高门诊补偿比。

2、统一补偿模式及补偿水平：目前的地（市）级统筹及补偿模式虽然在一定程度上可以增加新农合制度的运行灵活性，但是从保险学的大数法则考虑，在一定程度上增加了基金运营风险，制约了新农合补偿水平的提高；而以目前我省整体的经济发展水平以及新农合基金的结余情况来看，新农合补偿水平还有提高的空间，因此建议尽快建立全省统一的区域新农合制度，消除补偿机制的差异，达到各地（市）补偿模式及补偿水平的统一，以体现真正的健康公平。

（三）简化就诊和补偿程序，进一步方便参合农民

要完善政策措施，逐步实现参合农民在统筹区域范围内所有定点医疗机构自主选择就医、出院即时获得补偿。参合农民在省内各级新农合定点医疗机构住院，办理报销手续时不得要求复印病例；在统筹地区内定点医疗机构就诊，不需办理转诊手续，医疗费用补偿由定点医疗机构即时予以结报。简化统筹地区外就医转诊手续和医疗费用补偿审批程序，参合农民在统筹地区外就医后，凭定点医疗机构出具的出院结算证明、出院小结、费用一日清单、医院住院收费发票及当地新农合管理经办机构转诊证明等材料即可回当地补偿。对于未经转诊备案，在省内新农合定点医疗机构住院治疗的可按规定补偿比例的60%予以补偿；未经转诊备案省外就医和省内非定点医疗机构就医（参合农民工在务工地就医和急诊除外）的不予补偿。

（四）建立与完善其他相关配套制度

1、加大对部分贫困地区的医疗救助力度：调整新农合补偿可以提高公平性，但无法解决低收入群体的全部医疗保障问题，虽然贫困人口名义上参加了新农合，但还是无法承担起付线以下、封顶线以上和按比例补偿后的个人承担部分，仍然无钱看病，享受不到合作医疗的补助。因此，建议省财政扶持政策对相对贫困的西部地区给予重点倾斜，除了利用救助资金为困难群体代缴参合费用，还应当负担一部分医疗费用，即由政府直接为贫困农民购买一定的医疗服务，保证他们真正得到最基本的卫生服务。

2、加大对医疗费用不合理增长的控制力度：控制医药费用增长是伴随新农合制度运行的一项“终身课题”。首先，要不断完善实施方案和管理办法，针对新情况，及时提出新对策，减少“漏洞”；其次，对病人的医疗过程强化监督审查，合理界定可报销的项目和不可报销的项目，制定适当的自费比例，调节病人行为。第三，加强对医疗机构的监督和制约。实行“定点医疗机构”资格准入制度，并采取动态管理，对严重违纪违规的定点医疗机构按照规定给予处罚直至取消定点资格。在分析有关数据的基础上，探索单病种限额付费等结算付费方式，有效控制医药费用不合理增长。

3、逐步探讨新农合制度与城镇居民医疗保障体系的衔接

要解决我省新农合运行中的种种问题，除了完善、健全现行的新农合制度外，要从根本上解决问题，就要求从统筹城乡医疗保障制度的角度，尽快打破城乡二元结构的医疗保障制度，逐步建立新农合与城镇居民医疗保险对接机制，构筑城乡一体化的医疗保障体系。因此，我们建议：在逐步完善新农合与城镇居民医疗保险制度的基础上，可逐步探讨建立 “城乡居民合作医疗制度”，最终全省实行统一的居民筹资标准和补偿标准，以实现城乡医疗保障体系的衔接，建立城乡一体化的健康保障模式。目前，一些经济发达地区如江苏、浙江的部分县区正努力将新农合引入城镇居民医疗保险制度，以提高农村合作医疗的社会化程度。

6.中国农村土地制度的创新 篇六

国以农为本，民以农为根。农业是我国国民经济的基础部门，农业问题的核心是土地问题，土地制度安排如何，是影响经济成长和农业发展的重要条件，甚至是关键因素。经过20多年的改革，我国已确立了以家庭承包责任制为主的新型农村土地制度，给农业生产注入了活力;但随着社会经济的发展，现行农村土地制度中的不合理因素也日渐凸现出来，诸如土地产权不清、土地流转不畅等等，正成为制约我国农村经济进一步发展和农村社会稳定的障碍因素。尤其是加入WTO以后，国际农业市场的激烈竞争，给我国现行的土地制度和经营体制提出了新的考验和要求。本文旨在通过分析中国建国以后的土地制度改革，并寻求今后的土地制度创新模式。这对我国实现农业现代化、确保社会的稳定具有重要的理论和现实意义。

关键词:家庭承包责任制;土地制度改革;制度变迁;制度创新

正文：建国以来，围绕以上地所有权和经营权为核心的土地制度经历了四次大的变迁。第一次土地制度的变革是发生在新中国成立之初，由中国共产党领导实施的上地改革运动，这是一次将土地所有权、经营权都归农民的土地制度变革。第二次土地制度的变革是以土地所有权归农民个人所有，而经营权归互助组、合作社集体所有的变革。第三次土地制度变革是将土地所有权、经营权都归人民公社等集体所有的制度变革。第四次土地制度的变革，是以家庭联产承包责任制的形式实现的，即卜地所有权归集体，经营权归农民的变革。

我国现阶段的农村土地制度存在许多缺陷:比如，土地产权不明晰、土地使用权有期限、土地流转缺乏市场机制等。农民土地使用权从15年调到30年，但仍未得到真正的长期化保证。农村土地承包制度的不完善限制了农民对土地的投入，难以从根本上解决土地经营的短期行为。土地流转没有形成制度，土地市场发育不全，土地作为重要的生产资料难以正常流转，作为稀缺资源利用率不能最大化。

目前，中国正在进行第五次农村土地制度改革，这是一次旨在实现城乡一体化的社会主义新农村建设的全面综合性改革运动，涉及农村政治、经济、文化、环境等各个领域。中国理论界对农村土地制度改革方案进行了大量的探索，为解决中国“三农”问题提供了许多丰富和宝贵的建议。

我国农地制度创新的对策 一.农地产权的细化、清晰界定

随着农地所有者与经营使用者的分离、农地产权流转的客观要求，需要对农地产权进一步细化，对各项产权的边界、内容及占有的主体进一步明晰。农地最终所有权归农地集体组织全体成员共同占有，由集体经济组织代表其行使所有权。农地集体经济组织凭所有权获取收益，享有剩余索取权，对农地进行适当的管理与保护，但不能干涉经营使用者的正当权益。农地经营权由经营者通过承包、招投标、拍卖、租赁等方式，从农地集体经济组织获取。在经营期内，农地经营者对归其经营的农地拥有使用、互换、转包、转让、租赁、代管、人股、抵押、继承、收益等各项权利。农地经营者在农地经营使用期内，可以对农地进行自主经营，也可以采用以上提到各种方式将农地使用权让渡出去，农地使用权也可以成为投资人股的资本或获取金融贷款的抵押资产。农地经营者在经营期内通过农地产权流转，使第三方获得农地使用权。农地经营者从产权转让中获取一定的收益与补偿；农地使用者在一定的期限内享有农地的正当使用权和收益权。二．农村土地流转制度创新

在现阶段农业发展中，农地产权流转成为客观要求，但目前农地产权流转机制仍不完善，成为农地产权流转的最大障碍，因此要建立和完善农地产权流转机制，在农地产权清晰的基础上，积极推进农地产权流转。

1.积极培育农村土地流转市场。一是逐步建立农村土地流转信息网络。以村组为单位，把 农村土地承包情况、流转情况、农村劳动力情况等资料进行全面统计，逐级上报汇总，实行年报制度。有条件的地方，逐步实行微机化联网管理，实行信息资源共享。二是建立科学的农地评定、评估体系，合理评估农村土地价值，保护农民土地流转的收益。三是有条件的地方成立市场化运作的土地流转中介服务组织。

2.推进农村劳动力转移。一是建立健全以政府为主导，社会中介为补充的劳动力就业服务体系，形成多形式、多层次、有保障的劳务输出格局。二是进一步拓展农村劳动力转移的空间。大力发展农产品加工及流通业，深入推进农业产业化经营，积极推进农村城镇化建设，放手发展农村第二、三产业和个体私营经济，转移农业劳动力。三是进一步搞好农村劳动力职业技能培训。提高农村劳动力素质，增强农村劳动力就业层次。三．健全土地法律制度体系

农地制度作为农村的基本制度，需要法律制度的维护和保障。农地制度只有借助法律制度才能有效实施。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，法制化成为农地制度进一步完善的方向，这是降低市场交易成本，提高资源配置效率和维系社会公正的必然选择。目前，我国涉及农村土地关系的界定，有关土地所有权、经营权、承包权的划分及土地征占用方面的法律法规主要有《农村土地承包法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《草原法》、《林业法》和《基本农田保护条例》等多种法律法规。在新的形势下，这些法律法规需要不断修订完善，以逐步形成体系完善、内容细致的土地法律制度体系。四．实行土地适度规模经营

1978年，我国农村开始实行以家庭联产承包责任制为主的双层经营体制，农业生产和农村经济得到了较快地发展。随着农村经济体制改革的逐步深入和农业产业化经营的稳步推进，一种新的土地经营形式应运而生，即土地规模化经营。但目前，土地均分、人多地少的矛盾日渐突出，农民迫切需要通过土地规模经营来提高农业效益，增强农村经济实力。目前，可从以下几方面入手，推进土地适度规模经营。

1.建立土地流转机制。土地流动的基础条件就是在坚持土地公有制的前提下，通过明晰产权，恢复土地的商品属性和资本属性，实行集体经济组织最终所有权与农户法人资产权分离。建立农村土地流转市场是为了确保土地流转的公平、公正、公开和合法，保证土地流转的健康有序发展，保护农民利益不受损失。农村土地流转市场是根据可耕土地规模、土地等级结构、劳动力转移、土地利用等情况，在一定区域范围内通过中介服务机构，将可规模化经营农地的统一经营权与各农户承包所得的农地使用权分离后，推向市场，面向社会，由市场竞争机制来决定谁该拥有农地的统一经营权，使土地向有能力、有资本的经营者集中。原农地使用权承包者通过农地生存保障功能货币化，确保其最低生活保障，保证原农地承包者有再承包和为其提供劳务方面的优先权。通过可规模化农地经营权的“人格化”，分开农地的社会保障功能和经济发展功能。多途径、多形式实现土地流转。2.完善农村政策，以制度创新营造土地规模化经营的环境。

加快农村税费改革，以制度约束为手段，把附加在土地经营过程中过高的负担减下来，建立合理的农业利益分配调节机制，让农业扩大再生产进行自我积累与补偿，增强农民经营土地的信心。农村环境条件较差，农民文化科技素质不高，信息手段比较缺乏，要实现土地规模化经营，必须在种植技术、市场营销、土地流转和劳动力的转移等方面为农民提供中介服务。通过制定优惠政策，改善农业投资环境，形成国家、集体、企业和个人等对农业的多元化资金投入体制。完善农村社会保障体系。在当前土地的保障功能还占主导且无可替代的情况下，要实现土地适度规模化经营，必须加快建立与完善农村社会保障体系，保障转让出土地的农民的劳动权、获益权和社会救济权，以及从事非农产业的农民在遇到较大风险时的生存发展权，为土地规模化经营的健康运行提供保障。参考文献

7.制度创新和农村经济发展 篇七

一、江北区农村融资需求的现状

近些年, 中央和地方政府加大了对“三农”政策支持和财政扶持力度, 农民确实得到了实惠。但广大农民想要创新创业, 来突破“小富即安”生活状态的不在少数。而目前农村金融供给量少面窄, 农村资金外流严重, 农业农村贷款笔数多、额度相对小。金融机构承贷农村贷款, 信息占有不对等, 经营成本高, 同时要承受市场和自然的双重风险, 导致金融机构不愿贷、不敢贷、不能贷。

宁波市江北区远郊的休闲观光农业、生态特色农业初具规模, 近郊的都市工业、物流、商贸等第二、第三产业蓬勃发展, 农民的创业基础扎实, 农民对资金的需求不断增强。据调查, 有贷款愿望的农民占30%, 农民开店、搞运输、合伙办企业等创业行为, 资金需求量都在3万至10万元左右, 部分已创业农民的需求甚至在百万元以上, 而目前农户所需资金大多靠民间借贷和私人借款进行解决, 不仅范围有限, 也使农民创业风险大大增加。贷款难问题的存在严重影响了江北区农民创业积极性。

目前农户借贷需求的满足渠道主要有两方面:一是以银行和信用社为主的渠道;二是以民间借贷为主的渠道。目前民间借贷是农户借贷需求的主要渠道。但民间借贷范围有限、风险较大, 根本无法满足农户创业创新所需的资金投入。农村金融供给的不足是无法向农民创业提供有效服务的重要原因, 但从更深层次来看, 现有农村金融供给方式难以适应农村金融需求特点是根本原因。

二、推行农村“两权一房”抵 (质) 押贷款的可行性

(一) 国家政策指向明确

十七届三中全会《决定》中明确建立政策扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制, 扩大农村有效担保物范围, 建立农村金融制度。会议明确要求“加大对农村金融政策支持力度, 拓宽融资渠道”“大力发展小额信贷, 鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务”。银监会与央行联合出台的《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》提出:“原则上, 凡不违反现行法律规定、财产权益归属清晰、风险能够有效控制、可用于贷款担保的各类动产和不动产, 都可以试点用于贷款担保”。这为增加农村可融资担保物, 创新农村金融服务产品提供了政策指向。宁波市委办公厅、市政府办公厅批准的《关于开展城乡一体发展综合配套改革试点总体方案》 (甬党办发[2009]18) 文件中明确提出了在江北区实施农村“两权一房”抵 (质) 押贷款工作。把股份经济合作社股权、土地承包经营权, 以及农村住房都纳入农村有效担保物范围, 从全国来讲都属探索突破, 这是落实中央相关精神的具体体现, 有利于盘活农民手中的“沉睡资本”, 使其资本价值和增值功能正真得以体现。

(二) 农村经济环境和社会保障条件已具备

1、农村经济快速发展, 农民收入多元化。

近年来, 江北区经济社会快速发展, 大批农村劳动力向第二、第三产业转移, 农民收入不断提高, 2008年全区农民人均纯收入达到11592元, 其中85%的收入来自第二、第三产业, 农民的收入结构多元化, 越来越多的农民正成为享受薪金、租金、股金和养老金的“四金农民”。

2、社会保障体系日益完善。

江北区已经实现了农民社会养老保险政策的全覆盖, 针对农村的土地被征用人员、农村老年居民等不同对象, 设置了被征地农民养老保障、新型农民居民养老保障等险种。为鼓励符合条件的各类农村人员参保, 还实行了不同标准的参保补贴, 根据不同的参保对象, 政府给予2000元-6000元不等的财政补助。

(三) 沉睡资本价值空间广阔

从农村的发展形势和长远趋势来看, 在政府的引导和政策的扶持下, 面对统筹城乡发展战略机遇, 经济发展较快的农村地区农民快速致富, 农民手中沉睡资本的价值空间非常广阔。据有关部门测算, 江北区农村现有住房总面积约787.4万平方米, 1.82万农户拥有土地承包经营权, 农村股份经济合作社达60多家, 股本金12.44亿元, 按照目前的市场价, 这些农村“沉睡资本”的总额超过百亿元。随着城市化进程的加快, 江北区农村沉睡资产价值也不断被市场认可, 如城郊农村住房正逐步列入拆迁范围, 市场价值处快速上升的状态。

三、推行农村“两权一房”抵 (质) 押贷款的成效

(一) 农村“两权一房”抵 (质) 押贷款的具体操作办法

农村“两权一房”抵 (质) 押贷款操作流程:首先由各村召开股东代表大会, 通过并授权与信用社签订“股权质押贷款合作协议”、“农村土地承包经营权证质押贷款合作协议”、“农村住房抵押贷款合作协议”的决议, 然后由信用社审核后双方签订合作协议, 信用社以每个村的总授信额度授信给各个村。当农民办理贷款时, 具体流程如下:

1、股份经济合作社股权质押贷款。

借款人先带齐包括股权证的各项资料向信用社申请贷款, 再到所在村办理统一抵质押登记, 并由村办理股权质押登记证明书, 最后与信用社签订质押借款合同, 办理贷款。

2、农村土地承包经营权质押贷款。

借款人先带齐包括农村土地承包经营权证, 已租赁的承包经营合同或证明材料的各项资料向信用社申请贷款, 再到所在村办理统一抵质押登记, 到街道 (镇) 土地承包经营流转服务中心办理质押登记表认定, 最后与信用社签订质押借款合同, 办理贷款。

3、农村住房抵押贷款。

借款人先带齐包括集体土地使用权证和房屋所有权证的各项资料向信用社申请贷款, 办理抵押登记申请核准表, 再到所在村办理统一抵质押登记, 填写信用社贷款申请后到区建设局办理抵押登记, 最后与信用社签订质押借款合同, 办理贷款。当抵押合同变更或终止时, 借款人需到区建设局办理变更或注销抵押登记。

(二) 形成合力推进农村抵 (质) 押贷款的深入开展

1、各部门与各街道 (镇) 协调配合, 形成合力。

江北区专门组成了由区委副书记挂帅, 分管副区长为副组长, 由十个政府部门和市区信用联社负责人为成员的农村“两权一房”抵 (质) 押贷款工作领导小组。贷款工作牵涉到农业、财政、建设、国土、法院、金融等部门, 需要完善政策配套, 明确各部门职责, 实现统筹协调, 整体推进。贷款工作的顺利开展同时需要宣传、劳动部门和各涉农街道 (镇) 的协调配合, 在广大农民中进行政策宣传和创业引导。各部门与各街道 (镇) 相互协调, 形成合力, 保障贷款工作的顺利开展。

2、加强重点对象排摸, 清晰贷款需求。

各地加强重点对象排摸, 其一是摸清有创业意愿、正在创业等贷款意愿者和现有贷款者、村级担保者的情况, 了解他们的贷款需求。贷款意愿者是潜在人员, 相比现有贷款人员或村级担保者有一定难度, 重点发动宣传, 尤其是在创业培训班等创业意愿人员比较集中的场所。

3、创新办证办法, 推进住房抵押贷款。

做好新建房屋的集体土地房产证办理工作是“两权一房”抵 (质) 押贷款工作的关键之一。我们采用试点先行, 分片推进的工作方式, 完成部分村的农村住宅房产证办理和建筑许可证报批工作, 并逐步推进农村住房抵押贷款。

4、优化服务, 方便农户贷款。

各地在开展代办服务时采取村级协办员方式, 坚持专人办、公开办、及时办的工作原则, 加快代办速度, 确保农户早日拿到贷款。通过开展针对村级协办员的专业培训, 重点抓好业务水平提高, 发挥他们的优势做好宣传工作, 使广大基层干部成为此项工作的积极推进者。为村民提供“政策咨询、资料审核”等一站式服务, 使需要贷款的农户及时获得贷款。

(三) 实现“两权一房”抵 (质) 押贷款稳步增长

贷款工作的深入推进受到了广大农民的欢迎, 贷款额度不断稳步增长。截至2009年末, 宁波市区信用联社对江北区79个村的“两权一房”抵 (质) 押贷款进行了授信, 授信总额为52030万元, 已有1070户农户获得“两权一房”抵 (质) 押贷款, 贷款总额为6723.21万元。其中股份经济合作社股权质押贷款547户, 贷款金额1568.48万元、土地承包经营权质押贷款351户, 贷款金额764.53万元, 农村住房抵押贷款172户, 贷款金额4390.2万元。截止目前尚无一笔不良贷款产生。

(四) 发挥典型创业农户示范辐射效应

为农民搭建融资平台的同时, 引导帮助农民走上真正的创业致富之路是推出“两权一房”抵 (质) 押贷款的本意所在。政府相关部门在加强对农民创业致富的引导和帮助的同时, 通过典型示范、创业培训、政策辅导等方式, 借助经验报告现场会、创业培训班等形式加大宣传力度, 进一步发挥典型创业农户示范辐射效应, 激发农民创业致富欲望。如发挥基层组织宣传作用, 深入报道创业典型事例, 结合创业培训班积极引导, 使“两权一房”抵 (质) 押贷款成为农民创业致富的助推器。

四、“两权一房”抵 (质) 押贷款的下步措施

(一) 加快农村住房登记步伐

农村住房抵押贷款具有贷款数额大、容易满足创业资金需求两大优势, 得到创业农户的青睐, 因此须把农村住房登记办理作为重要突破口来抓紧抓好。对于农村住房登记中出现的问题可以协调会议纪要的形式给予解决。同时应扩大农房范围至农民联建房、国有出让的农村社区房屋, 让更多的农民通过其自有房屋抵押实现创业致富愿望。

(二) 建立农房抵押风险专项基金

抵押与创业自然存在一定的风险, 农房是农民的生活保障, 金融机构在处置不良贷款时要以多种渠道入手, 如动员亲属协助还贷、挂账延期等多形式、多渠道解决, 要探索建立农房抵押贷款风险基金, 对因自然灾害、重大疾病造成无力偿贷的农户, 通过风险基金给予偿贷补助, 以确保农民居有定所。

(三) 健全农村信用体系

积极开展个人信用等级和信用村评定工作, 通过农户个人信用档案建设, 及时掌握农户资信与偿还能力, 对信用记录好、生产经营状况好、还款来源稳定的农户优先办理农房抵押贷款, 简化信贷手续、给予利率优惠, 引导借款人树立信用意识, 珍惜信用记录, 推进农村信用体系建设。

(四) 加强创业农户的跟踪扶持

为农民搭建融资平台的同时, 更要引导帮助农民走上真正的创业致富之路, 这也是推出“两权一房”抵 (质) 押贷款的本意所在。因此, 持续加强创业农户的跟踪扶持非常重要。通过榜样示范、创业培训、政策辅导多种方式进一步激发农民创业致富欲望, 引导农民开展多样化经营, 使“两权一房”抵 (质) 押贷款真正成为农民创业致富的助推器。

摘要：目前, 农村创业融资渠道缺乏和金融产品缺少一直是影响农民自主创业环境和制约农村长远发展的瓶颈问题。文章以江北区农村“两权一房”抵 (质) 押贷款为案例, 侧重创新农村金融产品与服务、从促进农民“资产”变“资本”方面分析思考, 探索和实践创新农村金融制度的对策建议。

8.制度创新和农村经济发展 篇八

关键词：农业农村;经济;农业政策;创新;分析

自从在二零零四年后，我国农业以及农村经济出现较大变化，并且农产品供给能力也在全面提高，农业收入也得到增加，农业农村经济发展处在一个最好的历史时期。根据现如今情况分析，我国农业农村经济的飞速发展也为其发展形势带来一定的调整，因此在日后发展农村经济的过程中必须要对其存在的问题给与高度重视，从而能够更好的促进我国农业农村的经济得到不断的提高。

一、现阶段我国农业和农村经济形式具有着比较好的发展态势

现阶段农业经济总体在一定程度上保持着比较稳定的发展态势。形势好于预期，为实现全面增收以及种民生、稳粮的目标提供良好的基础，金融危机没有对我国农业农村在发展过程中的基本走势产生任何的改变。一是，农业生产得到比较稳定的发展，但是对于农产品而言，其供求紧平衡一直属于长期态势;目前由于农产品供给比较充足，价格相对来说总体稳定，全面粮食以及农业生产都能保证其稳定的发展态势，由于经济的快速发展，以及人居收入的不断提高，今后一个时期的农产品会处于平衡状态;二是，在二零零九年的上半年，农民收入增长状况比预期的要好，但是持续增长这一趋势会出现变化;二零零九年上本年，农民在收入上存在困难，但是对于人均现金收入，进一步达到两千七百三十三元，实际增长为百分之八点一，对年初的预期要高。所以农民增收受到的主要影响就是市场因素;三是，农民公外出进行就业的这种形势已经出现好转，农村劳动力进转移的主要格局就是大规模的对就业进行转移;自从金融危机以来，劳动力在转移的速度上一直都出现减缓现象，但是根本没有对其转移的基本态势进行改变。现阶段，农民工外出就业基本上能够对二零零八年底的水平进行恢复，就业过程中的形式已经得到好转，但是对于就业中的压力，还需要持续相对来说比较长的一段时间，农村劳动力在整体上的就业形式还存在不乐观现象。四是，对城乡进行统筹发展已经得到比较不错的进展，但是关键领域改革依然是任重而道远;近些年来，我国已经加快统筹城乡发展，对农村义务教育经费的保障机制进行充分的建立，对新型农村合作医疗制度的相关试点范围进行不断的扩大，普遍建立相对来说比较低的农村生活保障制度，进一步促进农村各项事业的不断发展。有些地区对该试点进行开展，对农村的发展起着促进的作用。由于农村公共品以及公共服务供给具有着比较大提升空间，但是在进行改革的过程中依然会出现相应的矛盾。

二、在对金融危机进行应对中，农业和农村经济发展新特征

现阶段，由于农业以及农村经济在发展过程中的环境条件出现比较大变化，尤其是在金融危机中表现的相对来说比较明显。农业农村经济在一定程度上和国民经济具有一定的相关性，不仅使产前环节，还是产后环节都会加深对农业生产的影响，能源等一系列相关产业以及农业的融合业在不断深化。农业农村经济在发展过程中的新特征主要表现在以下四个方面：一是，农业农村经济在发展过程中的阶段特征比较突出，可以更好的去抱我金融危机的契机提高其向着新的阶段进行不断的演化。二是，农业产业布局以及农村经济发展区域化特征已经越来越明显，并且政策引导对其区域布局的优化有着十分重要的作用。三是，农业农村经济对其冲击表现存在较为明显的结构性，并且大国效应主要导致这种现象出现的重要原因。四是，国际金融危机的出现从而凸显出我国农业农村经济运行过程中所出现的不确定性在不断增加，与此同时其波动以及调整将会日益频繁。

三、农业政策的创新

（一）对农产品市场调控政策进行不断的完善

以往在更多时候主要擅长对农业生产进行严抓，并且在农产品的实测中其宏观控制也缺少相应经验，并且缺少有效政策方面工具。对于农产品价格波动所出现的新形势，必须要根据不同区域以及不同农产品特点从而对价格的运行规律进行研究，对波动周期进行掌握，不断完善农产品调控手段。与此同时也要统筹考虑生产者以及加工企业等自身效益，重点完善农产品价格支持政策，因此在日后需要对其给与高度重视，保证我国农业农村经济的全面发展。

（二）对农业结构进行调整

长期以来，我国农业政策基本上的导向主要是为了突出强调农产业数量供给，在促进生产方面也不遗余力。然而其越来越为明显的趋势为连续丰收后，一部分农产品也出现区域性以及结构性等，所以必须要改变追求增产措施，从而尽可能的根据市场信息引导农业的结构调整。同时对于政府部门而言，必须要积极的传递市场信息，然而并不是对其市场信息进行扭曲，政策也要在稳定产量的目标基础上关注增收目标，因此在日后必须要对其给与高度重视，保证我国农业农村经济水平得到全面发展，带动人们生活水平的不断提高。

（三）必须要提高户籍制度的改革

针对于户籍制度而言，主要制约二元结构转换以及农民快速增收的关键所在，十多年以来，根据沿海较为发达的省份以及小城镇作为代表的部分地区开展户籍制度的改革试验地点，但是没有能够涉及到户籍制度核心，主要附着在户籍制度上的各种福利制度，比如：住房保障以及养老等。所以户籍制度的改革其关键主要是剥离和其联系在一起的各种福利制度，从而能够更好的实现城乡的基本权利，并且也能够让城乡居民共享到平等发展的机会。

（四）必须要对社会保障制度进行完善

现如今农村的低保以及医疗等社会保障制度的试点工作已经得到稳定的推进，并且农村社会的保障社会水平也在全面提高，但是地区之间由于经济发展的水平存在不同，更为重要的是城乡之间存在着两种不相同的设计、相互隔绝的社会保障制度。然而根据近期情况分析，必须要提高试点进度以及提高财政投入，从而提高补助标准，更好的实现应保尽保，抓紧完善农民工养老保险转移接续的方法。然而根据长期分析，不断完善农村社会保障制度，逐渐实现城乡社会保障制度得到不断的统一。另外，还要对国棉收入分配格局进行加快的调整，这在一定程度上第统筹城乡发展的主要内容。在国民收入分配的过程中，不仅要通过土地以及劳动力等要素市场发育保证农民在除此分配环节中获得相应的利益外，政府还要对财政转移支付制度进行不断的完善，尽最大努力向欠发达地区以及农村地区、贫困农民倾斜。

四、总结

通过上述内容分析，现如今伴随着工业化以及市场化的全面推进，我国的农业农村经济发展也面临着自然以及市场等方面不确定因素以及调整，要想实现农业稳定发展，必须要对农业政策进行不断的创新，同时也要不断优化农业农村经济结构布局，从有效降低农业以及农村经济非正常波动所带来的影响，促进我国农业农村经济水平的高速发展，带动我国社会经济水平的整体提高。

参考文献：

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[2]回良玉.以科学发展观为统领 积极发展现代农业 扎实推进新农村建设[J].求是，2007，12（24）：147-151.