公共支出绩效审计理论与实践探讨

公共支出绩效审计理论与实践探讨（2篇）

1.公共支出绩效审计理论与实践探讨 篇一

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公共支出绩效评价与政府绩效管理 □湖北省财政厅 周学武 朱海

1979年，英国国内生产总值持续下滑，通货膨胀不断加剧，公共税收停滞不前，公共支出有增无减，政府消费所占比例达到GDP的44%，而公共服务质量却日益下降，财政危机的巨大压力成为公共管理改革的首选目标。撒切尔夫人上台后任命著名的零售公司马克斯和斯潘塞的总裁德雷克雷纳爵士为她的效率顾问，并在内阁办公厅专门设立了一个效率小组，负责对政府既定的目标和过程进行效率审计，促使政府部门和公共组织提高行政效率水平，这就是著名的“雷纳评审”。“雷纳评审”针对人们司空见惯的工作程序、处理方式和方法、考核标准等提出质疑，以中止和避免那些过时的、低效甚至是无效的做法，促进政府改革。“雷纳评审”大体分为五个步骤：一是确定评审对象。为了调动各部门革新的积极性和主动性，评审对象完全由部门根据需要自己选择，报雷纳批准。即使自愿选择可能导致有关部门只选择“安全”的评审对象，雷纳认为这也较那些可能引起被评审单位消极不合作甚至抵制的强制性做法更有积极意义。二是质疑评审对象，提出的质疑要尖锐到“对活动本身存在的必要性提出挑战”的程度。三是开展讨论或者辩论。评审员把发现的问题和分析与改革的建议写成报告，由被评审单位在不定期范围内展开讨论，对不同意见包括对立意见组织公开辩论。四是对需要采取的改革措施争取达成共识。由于评审对象完全是由部门自愿选择的，各部门都有通过评审来解决实际问题的愿望，经过充分讨论、辩论和协商，评审建议的改革措施多数能得到有关单位的积极响应。五是督促改革措施的落实。

“雷纳评审”是对政府部门工作进行特定的调查、研究、审视和评价，是以解决问题为导向的经验式调查，调查的起点是人们已经了解的东西而非不了解的东西，重点是政府机构的成本和效率水平，从而拟订出提高效率的具体方法和措施。根据有关资料，在“雷纳评审小组”的监控下，从1979年到1985年的6年间，雷纳评审小组共进行了266项效率评审调查，精简和合并了12000个项目，共支出了500万英磅，而它所带来的直接经济效益，据统计高达9.5亿英磅，绩效评估取得了明显成效。之后，英国又进行了一系列活动，如部长管理信息系统、财务管理新方案、“下一步”行动方案、“公民宪章”运动、“合作政府”等绩效管理改革，大大提高了政府公共支出管理水平。

一、政府绩效管理和公共支出绩效评价

从英国政府推行的雷纳评审为起点，西方各国以寻求高效、高质量、低成本、应变力强、响应力强、有更健全的责任机制的“新公共管理”模式应运而生。各国普遍实施了以公共责任和服务对象至上为理念的政府绩效评估和管理，这场“新公共管理”运动对于西方公共部门管理尤其是政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影响，实践证明绩效管理是解决政府管理低效率和无效率的“钥匙”。

（一）公共支出绩效评价是政府绩效管理的重要环节

政府绩效管理是公共支出绩效管理的简称，是指政府根据成本——效益分析的原则及方法，以绩效目标的建立、实施和评价反馈为基本环节的公共资金管理制度。目前，公共支出绩效评价是西方国家政府绩效管理的一个重要内容，其核心是强调公共支出管理中的目标与结果及其结果有效性的关系，形成一种新的、面向结果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。具体来说：公共支出绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对公共支出行为过程及其效果，进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。公共支出绩效评价体系，不仅仅是对公共支出使用情况进行评价和监督，它的根本意义更是以公共支出效果为最终目标，考核政府部门的职能实现程度，也就是考核政府提供的公共产品或公共服务的数量与质量。

在美国，1992年克林顿上台伊始，就大张旗鼓的提出“再造政府”，把“绩效预算”提到了首要位置。1993年通过的《政府绩效成果法案》推动了美国政府绩效评价和预算制度的重大改革，成功的将绩效管理的方法引入政府的公共管理领域。这里以美国伊利诺伊州公共补助局对私人疗养院提供补助为例，说明政府提供公共产品的绩效对消费者的影响。过去，这伊利诺伊州公共补助局对私人疗养院补助的金额是依据其提供护理的程度而定的，对于需要较多护理的重病人给得较多，对于需要较少护理的病人给得较少。看起来，这完全合乎逻辑，而且非常公正，但是疗养院中卧床不起的病人的百分比却不断上升。通过分析发现，由于对卧床不起的病人补助的钱较多，从而疗养院更希望病人卧床不起。后来，公共补助局改变了补偿制度，它制定了一套能评定病人满意程度、社区和家庭参与程度以及疗养院环境质量的业绩评价制度，疗养院评定的等级愈高，得到的补偿金额就愈多。疗养院的等级向社会公布，消费者可以据此进行选择，从而不仅激发了疗养院不断提高服务质量的积极性，而且节约了财政开支。从本案例可以发现，公共产品的绩效取决于公民的满意度，政府作为公共产品的提供者，只有建立以绩效为目标的管理制度，才能更好的提高政府公共服务水平，向公民提供更好的服务和产品。

（二）公共支出绩效评价的意义

当前，财政资金使用效益不高是困扰财政部门的一道难题。由于缺少绩效方面的考核，部门预算功能的发挥受到很大限制。很多部门一方面拼命要求增加预算拨款，另一方面却存在大量的财政资源浪费和低效率使用现象。加强预算透明度，科学合理地安排财政资金，提高支出效率就必须对公共支出的绩效进行客观合理的评价。

1.公共支出绩效评价是政府管理和决策的有效工具。

上述我们列举的英国、美国等案例表明，凡是进行政府改革的西方国家，其改革都是从政府绩效评价开始的，绩效评价是改革政府管理的有效手段，这也是各国公认的。通过绩效评价，可以及时发现公共行政管理中的问题，这些问题不仅来自拨款方式不合理，也来自行政管理体制、管理机制等方面。在我国，一直颂扬这样一种政绩观念：只要是为老百姓做好事，就不管多大代价也要做好它。党政领导往往是用这样的观念“只要达成目标，为民做了好事，花多少钱无所谓”来评价政绩的，而实施政府绩效管理后，不仅要评价他们为民办了多少实事、而且要计算办事的成本，绩效评价将促使各级政府从“拍脑袋”式的决策，转向务实，有效的科学决策。事实上，政府改革往往是在绩效评价后进行的,从这点来说绩效评价将有力地促进政府管理的改革。

2.公共支出绩效评价是提高公共部门绩效的动力机制。

公共支出绩效评价作为政府绩效管理的基础和重要内容，强调的是“结果导向”，或者说强调的是责任和效率。因此，它更有利于分清决策和执行的责任，从而更有利于提高公共部门的管理绩效。从政府部门来看，伴随着业绩衡量指标的制定、评估乃至一定程度的公开，各部门的责任意识将显著提高,推行绩效评价制度后，各部门要对其业绩负责，无法以有效方式提供公共服务的部门及其领导将面临强大的压力。比如，在过去，我们往往将地方治安混乱的原因笼统地归结为装备不够先进、财政经费不足、民风不纯等似是而非的理由，于是，越是治安差的公安局获得的经费就越多。这是在“奖励失败者，而不是成功者”。绩效评价后，给公安局下达每十万人口的发案率、破案率和群众满意率的考核指标以及相应的预算经费，由于这些指标是不同地区间当前与历史上可以对比的，这样就能够区分出地区治安混乱的责任了。

3.公共支出绩效评价有助于提高公共部门的理财水平和工作效率。

政府支出扩张似乎已经成为财政学的定律之一，而绩效评价就是要约束这种内在的扩张。从财政部门的角度来看，推行公共支出绩效评价，既意味着公共支出结构调整的力度进一步加大、支出结构进一步优化，也意味着财政管理方式的某些变革，比如，放松对财政投入的控制程度，更加关注于公共支出的效果，从而使公共支出更好地反映政府阶段性的发展战略，最终推动“绩效预算”模式的建立：即把绩效评价的结果作为预算编制的重要依据，增强预算资源分配与政府部门绩效之间的联系，促进部门更加关注预算执行的结果，从而提高部门理财的积极性，提高部门工作效率。

4.公共支出绩效评价能改善政府部门与社会公众之间的关系。

绩效评价实际上是一种信息活动，其特点是评价过程的透明和信息的公开，把政府在各方面的表现情况做出全面的绩效评估，可以用以证明政府开支的合理性；从社会公众的角度看，在推行公共支出绩效评价之后，其对公共服务的质量与成本的关注将得到更好地满足，有理由预期能享受更优质的公共服务。美国预算与管理办公室（OMB）宣称其实施“政府行为和结果法”的首要目的是“增强公民对政府机构效能的信心”。可见评价的结果不仅会受到政府各部门重视，也必将为人大、政协等部门和民众所关注，这在一定程度上有助于进一步强化决策民主化、进一步增强公共支出的公共性，从而提高民众的生活质量。

（三）公共支出绩效评价的目标

公共支出绩效评价的最终目标是政府部门工作的“成果”，而不是政府机构的“产出”。成果与产出的最大不同就是：“成果”是公众和社会的受益，而“产出”则是政府做了哪些工作。有些部门常常将这二者混淆，片面强调本部门的工作量，而忽略了工作的最终目的。我们以往也对政府部门进行考核，但那种考核往往是以该机构完成了多少工作量为指标，比如制定了多少规章制度、出差多少人次等，这样的考核的常常是它们的“产出”，而对这些规章制度和出差的作用却不予过问。绩效评价则要求从最终的目标出发，制定规章制度也好，出差也好，关键是最后达到了什么效果？如果没有效果，这些规章和出差不仅不是绩效，而恰恰是应该取缔的资源浪费。

那么到底怎样区别“成果”与“产出”呢？以美国爱荷华州的“绩效预算手册”的一个例子说明：某市有一条河，需要建一座桥以缓解交通拥堵。但有关部门却将建桥本身作为目标，从建桥方便出发，将它设计在河流最狭窄的地段。桥建成了，交通拥堵的问题却没有得到很好的解决。虽然他们很好地完成了“产出”，工作量完全符合要求，桥也按期、按质完工，但绩效评价却只能得到很差的结果。因此，公共支出绩效管理和一些地方通过政府“业绩”来衡量工作好坏是有着根本区别的，强调成果与产出的区别，正是为了避免工作中的官僚主义和形式主义。

二、共支出绩效评价的原则、内容和程序

（一）公共支出绩效评价的“3E”原则

20世纪80年代以来，西方国家从绩效审计理论和实践中充分汲取营养，并借鉴其他学科理论发展的成果，提出了公共支出绩效评价的“经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）”，即所称的“3E”原则，构成了公共支出绩效评价理论的基本平台，并成为绩效评价的基本原则。

所谓经济性是指以最低费用取得一定质量的资源，简单地说就是支出是否节约。经济性是西方各国开展公共支出绩效评价工作的主要初始动力之一，主要目的是解决公共支出活动中资金严重浪费和资金分配苦乐不均等问题，以便在各个公共部门和公共项目支出中建立更为有效的支出决策机制和优先排序机制，但随着西方国家社会经济的发展和公共支出规模的不断扩大，单纯的经济性原则在评价中的地位和影响逐渐被效率性和有效性原则所取代。所谓效率性是指投入和产出的关系，包括是否以最小的投入取得预期的产出水平或者是以一定的投入取得最大的产出，简单地说就是支出是否讲究效率。效率性原则是西方各国政府及社会各界对公共支出在项目决策机制、项目实施进度比较、项目经济和社会效益取得等方面要求的具体体现。效率性原则在世界各国公共部门绩效考核与公共支出效果评价中都占有十分重要的地位。例如，在市政维护上，某市财政用于市政维护的资金逐年增长，尽管花了大价钱却仍不能保证道路的通畅，尤其是主干道路通畅问题，截堵道路时有发生。目前该区道路的完好率为70%左右，从传统的观点看，道路完好率低是正常的，但从市民的观点看，道路的的基本功能是通行，这一道路完好率意味着30%的道路失去了功能，因此，是一种“花钱买无效率”的行为。

所谓有效性是指与预期目标相比较，达到政策目标、经营目标和其他预期结果的程度。考虑有效性原则是因为，一些项目运行可能很有经济性和效率性，但同时却不是有效的。如医疗机构印发医疗手册发放给居民，手册印刷是经济的，发放过程也是高效的，但却没有达到卫生部门降低疾病的预定目标。因此，在进行公共支出绩效评价时，将评价工作的重点放在对支出的有效性上，这样会收到事半功倍的效果。例如，在绿化维护上，我国采用的是绿化等级与道路等级相同的标准。这就是说，一级道路的绿化标准最高，三级道路的绿化标准最低。然而，一级道路的功能主要是行车，景观价值低，而真正具有景观价值是小区绿化，但由于其道路均属于三等，绿化等级最低。因而无论是从满足公民生活需要，还是从发展旅游、提升城市品质来看，公共支出的效果低下。

研究和分析“３Ｅ”之间的联系和区别，是保证公共支出绩效评价客观、科学和公正的前提和基础。对公共资金使用状况进行科学、客观的绩效评价，不能片面地、孤立地分析其中某一个因素，而要从经济性、效率性和有效性三要素进行综合考察、分析，并将三个要素进行量化，确定具体标准，通过分析比较得出结果，从而达到综合评价的目的。

（二）公共支出绩效评价的对象和内容

按评价的内容和范围的不同，公共支出绩效评价的对象可分为政府部门支出绩效和项目支出绩效。

1.项目支出绩效评价。

项目是指政府部门为完成其特定的行政任务或事业发展目标，在其日常运转职能之外完成的专项业务。对项目评价的是政府部门为完成特定事件的相关业务活动和结果的绩效。

在西方国家，对于政府项目和专项业务活动，每个部门至少三至五年进行一次综合性或专题性绩效评价，为计划的执行和调整提供建议。它主要针对项目的执行情况、效果、影响、管理等方面，项目绩效评价主要作用是改善和提高政府部门的资金使用效率和服务质量。

2.部门绩效评价。

对部门进行绩效评价，则主要关注部门职能和使命的实现程度。这里所指的“部门”，包括公共财政框架中的使用公共资金的部门和机构，如政府公共管理部门、政府部门所属的基层单位、具有公共管理和公共服务职能单位、机构和组织等。

公共支出绩效评价的内容包括项目或业务活动的结果、产生该结果的过程影响以及取得该结果的效率和有效性。具体来说有以下五个方面：

一是目标评价。即对绩效目标制定的合理性、明确性进行评价，考核绩效目标的量化程度、部门绩效职能和使命的明确性等。政府部门追求的目标具有多样性和层次性，在编制计划中应对部门绩效目标做出详细和明确的描述。

二是财务评价。即对计划项目资金的来源或支出的合理性，实际资金投入和来源及其与预算的一致性、实际支出及其与预算支出的一致性、实际支出的合理性、财务管理的规范性等。

三是绩效与影响评价。即对绩效目标的完成程度、与预算目标对应结果的比较、项目完成结果的影响力及其对经济和社会产生持续或长期的影响等。

四是资源配置的评价。包括公共资源分配布局的合理性、资金使用的经济合理性、公共资源投入与产出的比较等。

五是实施与管理水平评价。包括目标执行情况所反映出来的部门组织实施能力、管理水平、财务管理质量等。

（三）公共支出绩效评价的方式和程序

从西方各国的实践来看，绩效评价的方式有行政评价、专家评价，社会化专业机构评价等。无论采用怎样的绩效评价方式，即无论是进行行政评价还是由专家委员会或者专门机构执行评价，就评价的具体实施而言，通常都按照以下基本程序进行。

1.前期准备。

（1）绩效目标申报。公共部门在申报支出项目预算时，必须提交项目可行性方案，明确提出项目资金使用的绩效目标。预算数额较大或者专业技术复杂的项目，可行性方案必须有科学的论证和专家意见，并明确项目所要达到的预期绩效目标指标。

（2）确定评价对象，下达评价通知书。根据公共支出绩效目标以及绩效预算管理的要求，有针对性确定评价目标和对象并下达评价通知书。

（3）成立评价组织机构。确定评价目标后，应根据目标的具体情况，成立评价组织机构，负责评价工作的组织领导、制订评价实施方案、选择委托评价机构、审核评价结果报告。

（4）制订评价实施方案。评价组织机构根据评价工作规范，针对评价对象，拟定评价工作具体方案，成立评价项目组，选定评价指标，确定评价标准和评价方法。

2.现场评价和非现场考评。

(1)评价信息收集。到评价对象现场采取勘查、问卷、复核等方式收集、整理基础数据和资料，包括评价对象的基本情况、资金使用情况、绩效计划、验收报告、绩效报告以及评价指标体系需要的相关资料，并通过一定的技术方法和专业手段取得评价指标相关的外部信息资料。

(2)评估分析基础数据。对收集到的数据信息资料进行核实、分析和判断，根据实际情况对指标和标准进行必要的调整，在此基础上，运用综合评价方法形成初步评价结论。

3.撰写并提交评价报告。

根据初步评价结果，撰写评价分析报告，并在必要时候将初步评价结果反馈被评价单位，核实相关调整事项，评价分析报告按规定格式和要求，内容完整，分析透彻，逻辑清晰，并报请评价组织机构审核确认或备案。

三、推进我国公共支出绩效评价试点工作的初步设想

随着公共财政体制框架的建立，财政部明确提出了“积极探索建立财政支出绩效评价体系”的工作思路，党的十六届三中全会提出了建立预算支出绩效考评体系的要求，但从现实条件来看，实行公共支出绩效评价必然是一个渐进的过程。在实施步骤上，应按照“先易后难、由点及面、逐步推开”的原则，以项目绩效评价作为切入点进行试点，等到具备一定经验后，再选择一些单位进行部门绩效评价试点，在取得成熟经验的基础上再全面推开。根据目前的实际情况，建议开展公共支出绩效评价分五个阶段进行：

第一阶段，考虑到所有部门全面开展项目绩效评价工作的艰巨性和复杂性，先在中央及省级部门中选择一些单位的重点项目进行试点，连续性的开展绩效评价工作，以积累经验。

第二阶段，选择一些社会关注度高、影响大、便于结果比较的部门事业发展计划项目进行评价，并探索与下一轮项目预算安排相结合。

第三阶段，开展公共支出预算中某一类支出科目的评价，某一类支出可能涉及不同的政府部门，即有利于对不同部门工作绩效的比较，也有利于使政府决策者调整发展战略。

第四阶段，探索部门所属基层单位的绩效评价试点，有利于单位横向比较，推进改革，为部门绩效评价积累经验。

第五阶段，实现对部门预算的绩效评价，建立以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心、以绩效预算为目标的科学、规范的公共支出绩效考评体系。

当前，本着积极稳妥、有序推进的态度，公共支出绩效评价工作的重点，应从以下三个方面入手，逐步把试点工作引向深入。

1.从完善绩效评价制度入手，规范绩效评价工作。

一是研究、制定和修订分行业的绩效评价管理办法。要完善绩效评价工作的实施办法，使绩效评价工作能够规范、协调、有序地进行。研究制订如《部门预算项目支出绩效评价工作规范》、《绩效评价专家库管理办法》等配套制度办法。

二是建立绩效评价管理平台系统，整合绩效评价数据资源，实现绩效评价工作信息化管理。逐步开发建立滚动项目库、通用指标库、专家库、中介机构库等绩效评价工作的技术支持系统，推动各部门加强绩效信息的收集工作，为绩效评价工作打好基础。

三是逐步建立完整的绩效评价指标体系。按照定量与定性相结合、统一性指标和专业指标相结合的原则，制定出分层次、分行业的指导性的指标体系，确定通用可比、简单适用、易于操作的绩效评价标准。

2.从预算编制源头入手，促使部门树立职责—绩效目标—预算相匹配的观念。

一是要严格按照部门所承担的职责和事权编制项目预算。要突出部门职能与项目规划的重要性，分清部门“为主”、“参与”、“配合”的职能，防止编制预算时出现“越位”申请项目。

二是要督促部门编制项目绩效计划，制定出明确合理的公共支出项目绩效目标。要细化项目绩效指标，切实改变“争项目、轻管理”的倾向，将预算编制与项目绩效有机结合，提高预算编制的科学性，最终实现财政资金的经济性和有效性。

三是建立绩效报告制度，及时反馈绩效信息。在预算执行结束后，要督促部门及时编制预算项目绩效报告，参照绩效目标计划，总结绩效目标的完成情况及改进项目管理需采取的措施。

3.从盘活存量资产和调控增量资产入手，实现资产与预算管理相结合。

一是全面摸清行政事业单位“家底”，掌握存量资产的数量多少、质量优劣以及分布状况等信息，建立行政事业单位国有资产管理信息系统。

二是制定、完善资产配置定额标准。在摸清家底的基础上，研究确定与部门承担职责相匹配的三项定额标准，即实物资产定额、标准费用定额、财政预算定额。

三是从预算编制上，引入“成本费用”理念，以存量资产制约增量资产，积极促进资产管理与预算管理有机结合，逐步解决预算管理中增量管理与存量管理的脱节问题，为绩效评价工作的顺利开展创造条件。/责任编辑 莫之军

2.公共支出绩效审计理论与实践探讨 篇二

浅探讨。

一、我国开展财政资金绩效审计评价的必要性与可能性

（一）现状。长期以来，我国财政支出主要是以规模而不是以效益为基本目标取向，相当多的政府部门在财政支出中不计成本、不讲效益，浪费严重，使地方财政超负荷运转，给经济发展带来了一定隐患。从资金分配来看，虽然不少地方也实行了部门预算，但不可避免地存在着关系分配和经验分配的色彩，助长了腐败现象的滋生蔓延，难以保障资金分配的科学性，对投资责任和支出效果更是无人问责。究其原因：一是法律保障失之于软。虽然每年各级财政都要给人大报告财政预决算情况，审计部门也要汇报财政同级审计情况，但大多数财政报告是数字一大堆，外行看不懂、内行看不清；审计报告也只是对财政数字的真实性和合规性进行评价。迄今为止，我国尚未出台全国统一的有关财政支出绩效评价的法律法规；二是绩效评价失之于宽。主要是没有明确的管理机构和有效的评价指标体系。相关部门设置的评价指标大多呈阶段性、单一性和平面化，缺乏历史性、综合性和立体化指标，因此，评价只能是大而化之、点到即止；三是结果利用失之于难。目前，审计评价的结果大多难以引起领导重视，基本上作为档案保存，除了重特大问题，一般都是说起来重要、做起来不要，使绩效审计评价工作流于形式。

（二）必要性。所谓绩效审计，是对一个组织利用资源的经济性（economy）、效率性（efficiency）和效果性（effectiveness）进行的鉴证和评价，也称“3e”审计。经济性是前提，效率性是过程，效果性是目的，三者是一个有机的整体。就我国现状来看，强化绩效审计，是目前对财政资金进行绩效评价的现实选择。

1、开展政府资金绩效审计，是我国审计制度融入世界审计主流的重要条件，也是促使我国走向审计现代化的重要一步。

2、我国正处在经济体制转轨变型时期，符合市场经济规律的法律法规还不健全，人们的观念还没有完全适应市场经济的要求，这一时期财政资金使用的经济性、效率性和效果性如何，正是审计部门关注的重点，所以，大力开展绩效审计正当其时。

3、审计署《2008至2012年审计工作发展规划》中明确提出，到2012年，所有的审计项目都要开展绩效审计；今年8月刘家义审计长向全国人大常委会作的中央财政审计工作报告也通篇体现了绩效审计的理念；同时，近年的审计实践也充分证明：大力推进绩效审计，是深入贯彻落实科学发展观、实现经济社会又好又快发展，推进行政管理体制改革，建立责任政府和效能政府，全面履行审计监督职责的必然要求。

（三）可能性。首先，《审计法》赋予审计的监督职能，是开展绩效审计的前提；其次，揭示经济管理体制缺陷带来的弊端，是审计部门的职责；第三，完善市场经济体制的目标要求，呼唤着绩效审计来保驾护航；第四，政府宏观经济决策，需要绩效审计提供相关依据；第五，庞大的审计信息资源，为绩效审计创造了条件。但绩效审计不同于财务审计，审计人员必须具备多元化的知识结构，除了要精通会计、审计等方面知识，还需要精通工程、法律、计算机等方面知识。因此，要有计划地通过招考、引进、培训等，大力培养审计专才和通才，为做好绩效审计提供人才支撑。

二、我国财政支出绩效审计评价指标体系的内容与重点

由于财政支出范围广泛，支出绩效具有多样性，所以财政支出绩效审计评价指标体系的内容也要实事求是、突出重点。

（一）评价内容。市场经济条件下，公共财政的主要功能就是通过政府配置资源来解决市场失效的问题，通过收入分配职能解决社会公平合理的问题，因此，在公共财政框架下，财政管理重点主要是通过支出安排来提供社会需要的公共商品，审计部门必须针对公共支出内容和特点有重点地开展绩效审计。因为我国绩效审计起步较晚，建议绩效评价按财政支出的功能划分为以下四大类，并根据评价工作的具体情况进一步细分若干小类开展审计评价工作。

1．政权建设支出。主要包括国家立法、司法、国防、行政管理等部门和机构，同时还有政协机构、有关党派及部分人民团体，均须以预算拨款的形式来保障其正常运转的资金需要。

2、经济建设支出。一是路桥、机场、码头、水利、环保等公共设施和基础设施支出；二是铁路、邮政、供水、供电、供气等自然垄断产业；三是航天、新材料等高风险、高技术产业；四是农业等弱势产业。

3．事业发展支出。主要是全额和差额拨款的事业单位，如义务教育、基础研究、文物保护以及高等教育、部分科研机构等。

4．转移支付支出。一是为促进经济欠发达地区加快发展的政府转移支付资金；二是以社会保障为主对居民的转移支付资金，如养老及医疗保险、灾害救济、最低收入保障等项支出。

上述分类的优点在于和财政日常管理的习惯相适应，同时也便于基础信息的收集。

（二）评价重点。尽管上述支出范围都是绩效审计内容，但在诸多条件限制下，审计机关只能把注意力放在耗用资源较多、效益容易衡定的支出项目上，努力保证财政支出有绩有效。

一是以财政分配为重点。首先要看预算编制是否有效地解决了财政支出“越位”与“缺位”的矛盾；其次看支出安排是否与经济发展水平相适应；三看分配中是否注重支出的结构调整和优化；四看分配中是否体现了效益优先原则。通过对财政分配的绩效审计，促使财政分配充分体现公平、合理和效率。

二是以公共投资为重点。公共投资建设项目具有资金量大、领导关心、社会关注等特点，因此，要对投资项目的前期决策、工程设计、投资估算、设计概算以及预算编制全过程进行审计；要以项目立项的科学性、项目建设的进度、资金管理使用及建设成本等四个方面为重点，促进投资决策科学规范，减少失误，节约成本，提高资金使用效益。

三是以转移支付为重点。财政转移支付分为无条件的一般性转移支付和有条件的专项转移支付两种。在现行体制下，掌握和分配这些资金的部门众多，分配时既“切块”又“分条”，致使资金分散，难以发挥规模效应。因此，对转移资金审计，一要看转移形式是否符合公共服务均衡化原则；二看确定转移数额的依据是否科学；三看专项转移支付分配过程中是否存在随意性、不透明、论证不足，导致财政资金低效甚至无效运作；四看项目支出是否按计划完成并发挥作用，有无擅自改变资金用途等。

四是以行政成本为重点。行政成本的过快增长，不仅是个经济问题，而且是个社会问题。开展行政成本的绩效审计，可以遏制行政成本的过渡膨胀。审计中，既要在宏观上注重分析行政管理费占整个财政支出比重是否合理和其增长率与国内生产总值及财政收入增长率是否协调；又要在微观方面具体到某一部门或单位，看人财物等内部管理制度是否健全并有效执行。通过审计，增强政府行政管理的成本意识，规范各部门的管理行为。

三、构建财政支出绩效审计评价指标体系的途径与方法

评价指标体系是绩效评价的载体，财政支出绩效必须通过评价指标予以体现，因此，在构建财政支出绩效评价指标体系的途径和方法上，应该坚持如下原则。

一要坚持系统性原则。由于绩效评价总会涉及到方方面面的利益，实施起来难度较大，所以在整体规划评价制度体系时，应仔细论证财政支出的供给范围与规模、政府事业的发展规划、支出管理的决策机制等多方面因素的影响，在调查研究的基础上提出切实可行的系统化方案。

二要坚持相关性原则。审计评价指标应与审计目标有直接的联系，只有围绕审计目标来选择和确定审计标准，才能有的放矢，达到预期的效果。

三要坚持循序渐进原则。我国绩效审计评价刚刚起步，应该借鉴国外的经验，由易到难、由重点到一般逐步展开，即从重点评价财政支出的经济性、合规性开始，逐步扩展到效率性和效果性上来。

四要坚持完整适当原则。专项资金一般涉及多因素、多目标，其支出结果也往往包含着多重的社会、经济及环境目标的要求，因此，审计评价指标体系的建立，要考虑定量与定性、经济效益与社会效益、现实效益与潜在效益、社会宏观效益与部门微观效益等各方面的有机结合；同时，绩效审计应侧重于战略评价，指标设置要数量适当，不宜太多，要避免评价结果相互抵消和重复评价。

五要坚持动态管理原则。由于财政资金总是处于不断循环过程中，所以应建立覆盖财政资金运行各环节的财政支出绩效评价机制，如收缴环节采取集中收缴方式明显比分散收缴具有更高的效率；分配环节量化、细化预算目标有助于对财政支出进行监督和评价；购买环节采取政府集中采购可以取得比分散采购更高的经济、社会和规模效益；支付环节采取电子化直接支付办法是提高财政资金绩效的必然要求。因此，财政支出流经的各环节上都存在一个绩效问题，不能仅以财政资金最终使用成果为对象来评价财政支出的绩效状况。