集体土地房屋转让合同

集体土地房屋转让合同（精选7篇）

1.集体土地房屋转让合同 篇一

土地使用权转让合同

合同编号：

甲 方： 代表人： 乙 方： 代表人：

为了保护土地转让合同签订的双方合法权益，经甲乙双方平等、自愿、公正公开友好协商，现签订如下合同为凭证。

一、甲方在考虑成熟自愿的情况下，同意将本队共享的 土地面积 亩，有偿转让给乙方永久使用。

二、土地转让价格为每亩 元整（含土地、附着物、安置补偿费在内）。转让费合计人民币 元整（￥： 元），以实际测量的面积为准。

三、转让土地的四至范围及面积：东至 ；西至 ；南至 ；北至。面积东西宽和南北长数字，按双方实施丈量绘制详图标明的数据为准，合计面积 亩（见转让土地四至范围及总面积详图）。

四、付款方式：甲、乙双方签订合同五个工作日内，乙方付给甲方定金人民币 元整（¥： 元）；在甲乙双方共同完成以下工作：实地丈量土地面积，确定转让土地面积；甲方自行完成地上树木的砍伐和构筑物的清理；乙方完成该转让土地的围墙建设，确认该土地没有任何争议；甲方协助办理完转让土地的流转手续，完成村小组以及村委会在合同上的盖章后，乙方一次性付清剩余款给甲方。甲方 每次收款时，必须给乙方开具收款收据。

五、甲方保证出让地块上无任何债务或权限限制，包括但不限于存在第三人的抵押、担保、合作、承包、转让等，乙方受让土地后如遇到第三方干涉时，由甲方负责处理，乙方如因此遭受财产损失，甲方应予以赔偿一切经济损失和承担一切责任。

六、转让土地内的一切树木、农作物以及地上地下附着物的补偿已包含在土地转让费内。

七、甲方转让的土地，如今后国家政府对该地征用时，一切赔偿款归乙方所有，甲方一律无权干涉，因干涉造成一切后果和责任由甲方负责。

八、甲方负责协助乙方办理转让土地的流转手续，上缴村委会的土地管理费由乙方负责，村委会收取费用时，应为乙方开出收款票据。

九、转让土地是经农户自愿、村名小组和村委会讨论同意并签订本合同的，因此，自甲、乙双方签字，村民小组长、农户代表签名同意后，本协议既有效也受法律保护，今后不得有第三方干涉，也不得由任何一方违约。同时，倘若转让土地需进一步完善转让后的相关法律法规办理时，也不影响本协议的有效执行。

十、甲方为每户户主代表作为出让一方签名，具有代表性和有效性，代表签名人的家眷及其亲属无权干涉或反悔，否则，按违约论处。

十一、土地转让合同自甲乙双方签字、乙方付清转让款给甲方后，该土地的所有权和使用权归属乙方永久所有，乙方对该地进行种植、开发项目以及流转、出让等，甲方无权干涉，否则按违约论处。

十二、乙方需要办理土地使用权权证或流转过户时，甲方必须无条件配合，但由此发生的一切费用由乙方负责。

十三、违约责任。甲乙双方在合同生效后应本着诚信的原则严格履行合同义务。如一方当事人违约，应向守约一方支付违约金，违约金的支付应足以弥补守约方的经济损失。

十四、本合同未尽事宜，可由双方协商后作出补充协议，补充协议与本合同具有同等效力。

十五、争议的解决办法，本合同在履行过程中发生的争议，由双方协商解决；协商不成时，任何一方可向人民法院提出诉讼。

十六、本合同从双方签字之日起成立。本合同一式四份，甲方执一份，乙方执两份，村委会执一份。

甲 方： 乙 方： 代表人： 代表人：

年 月 日

村小组意见（盖章）村委会意见（盖章）

附：

1、转让地四至范围详图

2、村民小组和农户代表签字表 附件二：

经讨论同意将小岭村第二十七生产队位于 面积为 亩的土地权属转让给，村民小组和农户代表签名情况如下：

村民小组长签名（盖手印）

农户代表签名（盖手印）

2.集体土地房屋转让合同 篇二

1 集体土地上房屋征收补偿估价采用单一成本法的缺陷

集体土地上房屋价值评估采用成本法在经济理论上存在一定的前提缺陷。所谓成本法,是根据估价对象的重新购建价格来求取估价对象价值的方法,具体讲,是求取估价对象在估价时点的重新购建价格和折旧,然后将重新购建价格减去折旧来求取估价对象价值的方法。受我国集体土地的法律政策局限,集体土地上房屋不能自由流转,缺乏完全市场甚至说缺乏市场,所谓“购建价格”就被迫沦为“建设价格”,即完全以重新建设成本为导向求取集体土地上房屋价值。一字之差蕴含的是对比较法的排除,从而使集体土地上房屋价值认定丧失了通过市场比较进行调整的可能。《房地产估价基本术语标准》(GB/T 50899-2013)将“重新购建价格”调整为“重置成本或重建成本”,明确将工程造价作为首要考量因素。房地产的价值直接取决于其效用而非花费的成本,成本的增加一定要对效用的增大有所作用才能构成价格。价格等于“成本加平均利润”是在长时期内平均来看的,并且需要具备以下两个条件:一是自由竞争,二是该种商品本身可以大量重复生产。然而,集体土地上房屋建设不存在自由进退的市场,且宅基地上房屋和集体企业厂房都不能大量重复生产。严格意义讲,它们甚至算不上商品,因为其定位就不是用于交换的劳动产品。

集体土地上房屋估价在实践中采用单一成本法的结果是,房屋价值被普遍低估,征收补偿普遍不足。“成本补偿”数额通常低于市场价值,选择货币补偿方式的被拆迁人很难用拆迁补偿款重建或购置到同等质量、同等居住条件的房屋,致使部分农民拆迁后居住条件没有得到改善,反而降低了。如三峡公司和当地政府在建设溪洛渡水电站征地拆迁过程中,对农民房屋按土木结构每平方米442元、砖混结构每平方米813元进行补偿。获得货币补偿的村民按统一规划设计自行兴建住房的,砖混结构每平方米造价700-800元,加上需额外交付的新宅基地平整费400元,其建房成本远高于原住房的补偿标准;库区农民向非库区农民买土地建房的,需向卖地农民支付每平方米600-800元的土地转让费,同时国土部门要收取每平方米450元的土地税,加上建房每平方米要支付的成本费700800元,算起来比前者更不经济。前述分析的本意是质疑移民补偿安置标准执行的政策过于陈旧,以致无法涵盖新建住房的成本支出,但即便按照新建价格减去折旧进行补偿,移民仍然要自己贴钱才能建设或购买同等面积的住房,其生活水平因拆迁而下降。2010年四川仁寿县瑞云村架设高压输电线工程拆迁中,农民房屋的补偿标准是砖混结构楼房每平方米500元,砖混结构瓦房每平方米400元,而农村砖混预制板结构清水房建筑直接造价在2008年下半年已达每平方米600-700元,这尚未考虑人工费上涨因素。北京市的房屋及附属物重置成新价评估适用2003年《北京市房屋重置成新价评估技术标准》。据此,北京市房屋重置成新价约为每平方米400-700元,加上通常千余元的宅基地区位补偿单价,拆迁补偿总额偏低。该市海淀区用地紧张,其西北旺镇2010年宅基地区位补偿价为平方米4731元,房屋重置成新价为平方米600-800元,而该镇商品房起步价当年已逾平方米15000元,可见悬殊之大。“成本补偿”的不充分同样体现在集体土地上经营性用房征收中。

《房地产估价规范》关于估价方法选用的条款规定,凡是有条件选用比较法进行估价的,应以比较法为主要估价方法;收益性房地产应选用收益法作为估价方法之一;具有投资开发或再开发潜力的房地产估价,应选用假设开发法作为其中的一种估价方法;只有在无市场依据或市场依据不充分而不宜采用比较法、收益法、假设开发法进行估价的情况下,方可采用成本法作为主要估价方法。集体土地上房屋征收补偿估价参照适用该规范,原本处于末位的成本法在实践中成了唯一方法,其余方法形同虚设,而这些方法对于弥补单一成本法的缺陷有着重要现实意义。

2 集体土地上房屋征收补偿估价对收益法的运用

收益法通过预测估价对象未来收益并将其转换为现值来求取估价对象价值,以预期收益为导向,以预期原理为支撑,即决定房地产当前价值的不是过去的因素而是未来的因素。历史资料的作用主要是利用它们推知未来的动向和情势,解释预期的合理性。收益法适用于有经济收益或有潜在经济收益的房地产估价,不适用公益性房地产估价。

在现行制度下,土地所有权性质不成为收益法应用的障碍。根据《土地管理法》第四十七条,征收耕地的,土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6-10倍,安置补助费为该耕地被征收前3年平均年产值的4-6倍,省级政府批准后可增加安置补助费,但两项上限为土地被征收前3年平均年产值的30倍。耕地产值即为土地收益,年均产值倍数即为补偿未来年期,与收益法颇为神似。对于集体土地上的非居住房屋、从事庭院经济的居住房屋、城乡结合部或“城中村”能产生租赁收入现金流的房屋,皆可运用收益法测算其征收补偿价值,还能避免纠缠于土地所有权性质问题。具体测算步骤如下:(1)收集并验证估价对象及其类似房地产过去和现在的收入、费用等基础数据。(2)扣除费用和归属于其他资本与经营的收益,排除实际收益中的特殊、偶然因素,预测估价对象未来的客观净收益,其间可应用市场比较法;需说明的是,扣除其他资本与经营的收益并非不予补偿,而是通过测算停产停业损失给予补偿,它独立于房地产自身权益价值;对于具有周期性、季节性盈利能力差异的企业,可根据企业月度财务报表分析利润水平的发展变化规律,结合企业的利润特点,确定或推算停产停业期间所在时段企业的客观净利润。(3)鉴于集体建设用地使用权无期限,可直接依据地上房屋剩余经济寿命确定收益期限,不过也应考虑维修、翻建后房屋增值的经济可行性,对于房屋实物状况良好且有显著经营前景的,可采用无期限的公式;倘若征收集体土地上房屋采用房屋安置方式补偿,如将乡镇企业迁建至国有土地上,则运用收益法测算停产停业损失的期间为征收决定公告之日起至迁建企业应当运营之日止。(4)确定预期净收益流模式,如每年基本固定、按一定比率递增或递减、随经营期限呈倒U形等,其间可辅助应用长期趋势法,毕竟未来的收益流模式取决于过去和现在的经营状况。(5)求取折现率。(6)选择与收益模式对应的公式进行测算。

鉴于集体土地上房屋不存在合乎现行法律政策的交易市场,收益法绕开了交易政策及市场比较的障碍,对于集体土地上经营性用房、租赁住房、虽无实际收益却有潜在收益的所有房地产,以及与经济收益相关的附带价值,皆不失为首选方法。这与《房地产估价规范》首推比较法是有区别的。

3 集体土地上房屋征收补偿估价对比较法的运用

比较法或谓之市场法或市场比较法,通过类似房地产的成交价格来求取估价对象价值,本质上以市场成交价格为导向,理论依据是替代原理与大数法则,适用于存在较多类似房地产在估价时点近期有交易的情形。

市场有集体非理性,尤其中国房地产市场在不足二十年间尚未形成波动曲线,通过比较法求取的价值可能被高估或低估。然而这并非集体土地上房屋征收补偿估价应用比较法的障碍,真正的致命缺陷在于集体土地上房屋在现行法律政策下根本没有公开市场和交易价格,集体建设用地(含宅基地,下同)使用权原则不能流转导致“房地一体”的地上房屋亦无法流转,直接应用比较法不可行。笔者提出的变通思路是:不考虑集体土地用益物权的权能缺陷,直接寻找相同或相邻区位国有建设用地上的可比房地产交易实例,对其成交价格进行标准化处理,然后调整交易状况、市场状况、房地产状况,分别求取比准价格,最后进行综合。也就是说,将集体土地上房屋视同国有土地上房屋,对其征收补偿价值进行评估,唯一突破的就是城乡分割、有违同权同利原则的房地产权益状况。当然,集体土地上房屋征收补偿估价应用比较法的大前提是相同或相邻区位的国有土地上房地产市场发育成熟,有较多交易实例,比如待征房屋位于乡镇规划区、城乡结合部、“城中村”、城市规划区内。如果待征集体土地上房屋位于文物保护区内,周边房地产不允许交易,或者位于边远山区、水岸,周边房地产不存在交易,比较法都无法运用。

有研究者认为,征收补偿过程中“公平市场价值”在很大程度上是一个“神话”,其原因在于:(1)房屋征收发生在一个买方和一个卖方之间,“开放”的市场并不存在。(2)征收人与被征收人之间处于不平等地位,与一般市场主体之间的自愿交易相比,房屋征收所体现的是一种强制交易行为,征收主体是政府,被征收人处于弱势地位。(3)从时间上看,征收补偿安置协议的签订和搬迁均受征收期限的限制,不能用时间去检验征收价格是否合理。笔者对此基本赞同。不过,对于还停留在仅仅依靠成本思路测算征收补偿价值的集体土地上房屋,若能参照周边国有土地上房屋市场价值评估,必是重大进步,至少能在相当程度上消弭相同区位、相同实物状况房屋因土地所有权性质不同产生的巨大价差。有研究者提出改善农村房屋征收评估的技术思路:以国有出让土地上同类地段房屋的市场价格为基准,再减掉由集体土地转为国有土地在征收过程中应缴纳的税费,其具体税费项目构成应根据实际情况及相应政策规定确定,最终计算出征收集体土地房屋的货币补偿价值。由于已经扣除了征地费用,基本可以认同为国有土地,所以集体土地房屋交易限制对房屋价值的影响不再考虑。即:集体土地房屋货币征收价=同类地段国有出让土地房屋市场价土地出让金-征地费用及相关税费。笔者对前述思路整体赞同,不过反对扣除土地出让金。占地所有权性质不同的房屋,其征收补偿价差主要来自于建设用地使用权价差,扣除做法实际上否定了集体土地用益物权的价值。笔者直接援用周边国有土地上房屋市场价值进行评估的目的,正是想弥补这个价差。当然,征地费用及相关税费直接发生,作必要扣除是合理的,模拟市场价格也成为征地补偿的改革方向。以市场价格为基础,对被征土地原产权人进行补偿更能体现征地中权利主体地位的平等性、征收过程的透明性以及价值补偿的公平合理性。

值得一提的是,直接参照相同或相邻区位国有土地上房屋交易实例求取的最终比准价格包含了建设用地使用权与房屋所有权两者的价值,从而避开了对集体土地用益物权单独估价的困扰。

4 集体土地上房屋征收补偿估价对假设开发法的运用

我国征收补偿价与市场购买价终究有差异,征收情形完全不符合公开市场定义的条件,即便集体土地上房屋能够参照相邻国有土地上房屋进行市场评估,补偿结果也不会完全充分。而收益法中关键变量之一的净收益,由于土地用益物权的城乡分割,在租赁市场中实际被低估。为了更充分地补偿集体土地上房屋价值,特别是让被征收人切实分享被征收土地在性质、用途改变后的升值,笔者借鉴整体性原则,提出运用假设开发法。美国联邦政府土地取得(包括征用)补偿价格的评估遵循整体性原则(unit rule),该原则主要体现在两个方面:一是不把存在多项产权的土地按各产权项目分别评估然后累计形成土地评估价格,而是将该土地作为一宗完整的土地来评估;二是不把存在于土地之上的各项要素,如矿物、建筑物或其他附着物作为单项要素分别评估,而只是将这些要素视为可以提高土地市场价格的因素,对土地这一整体评估出一个价格。当然,集体土地上房屋对其占地用益物权的价值是提升还是减损,值得商榷。进行整体性评估的思路可有效避免单独测算房屋所有权、土地使用权、附带价值的技术困惑。

假设开发法以预测开发完成后的价值减去后续开发必要支出及应得利润来求取估价对象价值,表面看是成本法的倒算,实质与收益法一样以预期原理为支撑,适用于具有开发或再开发潜力并且开发完成后的价值可采用比较法、收益法等方法求取的房地产,最典型的是可供开发建设的生地、毛地、熟地。集体土地上房屋随集体土地征收后用于公共利益而非开发建设,但不排除待征集体土地相同或相邻区位地块用于开发建设的情形,如城乡结合部整治、“城中村”改造、土地整理储备等。只要相同或相邻区位地块已经或潜在具备开发价值,就可抛开土地所有权性质差异,将待征集体土地及地上房屋整体视为城市生地或毛地,整体求取集体土地用益物权及地上房屋所有权的价值。具体步骤如下:调查分析待征集体土地及地上房屋状况,根据相同或相邻区位地块规划条件选取最佳开发利用方式,预测开发期限、开发成本、开发税费、开发利润、开发完成后的价值,设定折现率,套入公式进行测算。事实上,除征收后被保留利用的极个别情形外,集体土地上房屋的价值不在于房屋存在,而在于房屋灭失后原占地的重新利用。此时原房屋所有权价值仅停留在拆除物的残值上,可想而知,这样的残值微薄得几乎可以忽略不计。表面看这是一个悖论,房屋价值不在其有而在其无,实际上必须认识到房屋价值至少包含房屋所有权与占地用益物权两大方面,当房屋被征收拆除、占地另作它用时,房屋价值就主要体现为占地用益物权的价值。

假设开发法最适合评估房地产开发用地价值,从而将建设用地使用权货币化。待征集体土地相同或相邻区位地块具有开发潜力的,基于地缘价值,不妨摒弃土地所有权性质歧视,充分发挥此法特长,参照国有建设用地开发价值评判待征集体土地的使用权价值,足额补偿被征收人。如此,两种所有权性质的土地用益物权价差将不复存在。

5 集体土地上房屋征收补偿估价对成本法的运用

成本法是用估价对象在价值时点的重置成本或重建成本减去折旧来求取估价对象价值的方法。根据《房地产估价规范》第5.1.7条,只有在无市场条件或市场不充分而不宜采用比较法、收益法、假设开发法进行估价时,才采用成本法。前述三种方法对市场条件都有依赖,比较法中可比交易实例自不必说,收益法中的客观收益、假设开发法中房地产开发完成后的价值都来自于市场判断,唯有成本法与房地产市场不相关。或许因为成本法得出的估价结果相对最低,不能客观反映估价对象价值的缘故,才被最后应用。然而在现行制度下,成本法几乎成为集体土地上房屋征收补偿估价的唯一方法。集体土地上房屋没有公开市场,居住房屋经营收益经常不被认可,集体企业可能濒临经营亏损或谋取区域垄断利润而客观收益难以取值,假设开发法似乎又走得太远,成本法遂成为现实无奈的抉择。对于集体土地上房屋所有权,将成本法作为估价方法之一无可厚非,但对集体建设用地使用权,成本法就显得捉襟见肘,毕竟它们的取得无成本可言。不少地方在征收补偿中对集体土地使用权核定一个基准地价幅度,数额通常较低且不与周边市场挂钩,加上扣除折旧的房屋重置成本,补偿金额总体有限。

尽管实践中将成本法作为集体土地上房屋征收补偿估价的单一方法存在理论缺陷和现实无奈,该法也自有用武之地。它适用于很少发生交易又无收益和开发价值的房地产,如公益性房地产、边远水岸地区房地产,以及电厂、油田、机场、码头等满足特殊需要的房地产。边远山区村民住宅几乎不存在交易、不产生庭院经济收益,周边地块几乎没有开发价值,当其因国家交通、水利、能源等公益项目被征收时,成本法就成为补偿价值评估的唯一方法。特定地域、特殊用途、特别业态的集体企业厂房难以求取客观收益,征收补偿时唯有测算其建筑、安装造价和另行取得建设用地使用权的成本;农村公共服务设施被征收拆除后,为保障服务功能须异地重建,成本法之外的其他方法皆不适用。本文反对的不是成本法本身,而是几乎所有集体土地上房屋征收补偿估价都采用重置成本思路。当待征集体土地上房屋具备潜在收益、周边存在房地产交易市场、相同或相邻地块具有开发价值时,宜分别采用收益法、比较法、假设开发法,或至少将这些方法与成本法作比对。事实上,在城镇化进程中,集体土地上房屋征收补偿估价选用多种方法的情形比只能应用成本法的情形要多得多。

6 不同估价方法的交叉验证与结论认定

根据《房地产估价规范》,凡有条件选用比较法进行估价的,应以比较法为主要估价方法。收益法、假设开发法的测算过程都有赖于比较法。成本法处于末位选择。《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条第二款的规定也体现了这一序位。对同一估价对象,原则上宜选用两种以上估价方法进行评估,除非情势不能。在房地产市场平稳健康的前提下,国有土地上房屋通过不同估价方法求取的价值在理论上应大致相当,这也是估价方法客观性的表现和要求。不过现实情况要复杂得多:在存在房地产市场泡沫的地区,收益法测算价值会远远低于比较法测算价值;在房地产交易市场极不景气的地区,比较法测算价值可能低于收益法甚至成本法测算价值;在具备正的外部性条件和结构性开发潜力时,假设开发法测算价值可能最高;优势区位加特色经营的,收益法测算价值可能高于比较法测算价值;只要房地产市场活跃,成本法测算价值都会处于低位。国有土地上房屋估价尚且如此,集体土地上房屋征收补偿价值倘若采用多种评估方法,结论会更加悬殊,这就涉及到对不同结论的综合认定问题。

笔者认为,为保证评估的客观公正,有条件采用不同估价方法的必须通过多种方法对估价结论进行交叉验证。就集体土地上房屋征收补偿估价而言,如果不同估价方法测算结果差异较大,考虑国家征收成本与估价操作性,就估价方法选用序位建议如下:具备收益潜能的,优先运用收益法;相同或相邻区位具备房地产市场交易条件的,采用比较法;周边地块有开发价值的,以假设开发法测算结果为标杆;前述条件皆不具备的,应用成本法,该法还可用于验证其他诸法的测算结果。交叉验证后,结合估价师经验及当地实际取值,最大限度实现公正的征收补偿。

参考文献

[1] .柴强主编.房地产估价理论与方法.中国建筑工业出版社.2008

[2] .赖树春.农村集体土地房屋拆迁法律问题探讨.山东大学学报(哲学社会科学版).2008.5

[3] .杨斌贾明宝.房屋征收中停产停业损失评估初探.中国房地产估价与经纪.2013.1

[4] .王玥卢新海.基于完全补偿原则的我国房屋征收补偿制度评析.中国房地产.2012.5

[5] .郗磊.集体土地房屋征收评估探讨.中国房地产估价与经纪.2012.3

[6] .唐朝光蒋文能.基于市场价格的集体土地征收补偿研究.学术论坛.2012.10

3.集体土地房屋转让合同 篇三

一、土地承包经营权转让合同的主体限制

土地承包经营权系用益物权之一种，用益物权本身并不具有身份性，但是法律肯能基于特定目的赋予其一定的身份性。长期以来，农村土地是农民耐以生存的最基本保障，在我国各项社会保障制度不健全的时代，发挥了重要的作用，加之农业生产也关系我国的粮食安全，对于国家安全有总要意义，我国法律对土地承包经营权转让的主体设有了几点限制，转让双方需为有稳定的非农职业或者稳定的收入来源的转让方和有农业经营能力农户的受让方。②

对于这一条款的，在实践中有着不同的认定。有法院以转让方在签订土地承包经营权转让合同的时候没有稳定的非农职业或者稳定的收入来源为由，认定转让合同无效。③这实际上就将《土地承包法》对转让主体方面的限制解释为了效力性规范，因违反该条，进而认定合同无效。亦有法院采此观点，但是以转让方外出打工系具有稳定的非农职业或者有稳定的收人来源为由，肯定了转让合同的效力。④这实际上通过对“具有稳定的非农职业或者有稳定的收人来源”的宽泛解释肯定了合同的效力。

实际上，上述理解值得商榷，本文认为《土地管理法》中对农村土地承包经营权转让主体方面的限制应当被解释为管理型规定，并不能因此而认定合同无效。现代私法的三大原则之一即为私法自治，在涉及公共利益时法律才加以干涉。对于效力性规范而言，需法律明确规定其违反效果导致合同无效，或其违反损害国家或者社会公共利益。而主体方面的限制，其目的在于防止农民失去生活保障和影响农业生产，在社会高速发展的今天，这种限制的意义实际上已经大大的削弱了。首先，随着工业的发展，大量农民进城打工，产生了大量转让的需求，而同时从事农业生产的收入并不理想，土地作为农民生存保障的属性已经大大的降低了。其次，现代农业的发展必将走向专业化和集中化，这其中就会有土地走向相对集中耕作的一个过程，土地流转符合这个趋势。第三，农业生产的主体并非只有农户，也并非只有农户才可以很好的从事农业生产。现代农业的发展，使得很多现代农业公司成为农业生产的主体之一，其专业性和集约性的特点，更加有利于农业的发展。

二、发包方同意土地承包经营权转让合同效力的影响

《土地承包法》规定了需要经过发包方同意，最高院的司法解释则明确规定，除例外情形，一般情况下未经发包方同意的转让合同无效。这实际上就是将该条的限制理解为了效力性规范，拟无解释的余地了。在实践中，如果出现了未经发包人同意的情形，法院往往会依据上述司法解释，直接认定转让合同的无效。但这一条的严格适用，可能会造成不公的后果，“发包人同意”在解释上亦有不明确的地方。“经发包人同意”是否包括发包人的时候同意？在实践中常见的就是，在法院判决之前取得了发包人的同一，是否满足经发包人同意的条件？同时，民法上的意思表示有明示的，即积极明确的做出意思表示，有默示的意思表示，及通过其行为可推定其有此意思表示，实践中“发包人同意”如何认定？这些都是需要明确的问题。

在法律可能的文艺范围内，为了实现特定的目的，实现实体的公正，可以对法律加以解释。从对于“发包人同意”宜采取扩大解释的方法，以避免严格适用带来的不公后果。对于虽然转让前未经发包人同意，但是法院裁判钱取得了同意的，或者虽然发包人没有明确的表示同意，但是有其他行为可以认定发包人同意的，都都应当认定满足了“经发包人同意”，肯定合同的效力。在实践中，也存在着这种做法，例如有法院认为诉讼过程中，发包人对该土地承包经营权转让的意见是没有表示异议，应视为其同意转让。⑤也有法院认为认为土地承包经营权转让后受让人多年耕种的事实是发包人明知的，但发包人并没有明确表示反对，因此应当确认合同合法有效。

上述做法值得肯定。法律之所以设此限制，系为了维护集体利益，因为我国农村实行的是集体土地所有制，并且也如之前所述，土地事关农民的生存，失去土地可能导致农民失去赖以生存的根本。然而，随着社会的发展变迁，我国已经由一个农业化的国家转变为一个工业化的国家，大量的农民并没有那么依附土地了，甚至在很多地区出现了农民进城打工，农村土地抛荒现象。这种情况下，这种严格限制的必要性是值得探讨的。适当的扩大解释，以肯定合同的效力，对于土地资源的最大化的利用也有有益的。效力性强制规定的核心系对于国家利益或者集体利益的损害，随着社会的发展，国家利益或者集体利益的内涵也是出于一个变迁的过程，从当前来看，扩大的解释，并不会损害国家利益或集体利益，相反，在一些情形下对集体或者土地利用是有利的。

三、土地承包经营权转让合同的书面形式

《土地承包法》规定土地承包经营权的转让需要转让方与受让方之间签订书面的合同。但这种关于法律行为方式的限制不应当影响合同的效力，该限制应当认定为管理型规范。如前所述，效力性规范的核心在于国家与社会公共利益，而合同采用一定方式的目的往往是为了提醒当事人行为的重要性、作为书面的证据等，与国家和社会公共利益无关，其未采用这种方式仅与双方当事人的利息相关，故其不应影响合同的效力。实践中既存在法院基于此否定合同效力的情形，也有法院将该条解释为管理型规范而肯定合同效力的，无疑后一做法更加妥当。在合同法上，应当采用书面合同而未采用书面合同的，如果双方实际履行了权利义务，这种效力上的缺陷也是可以获得不足的。总之，我国合同法以形式自由为原则，以特定形式为例外，形式缺陷亦可以通过履行而补足，并且这种特定形式的要求与国家和社会公共利益无涉，其违反自然不当影响合同的效力。

四、用途的改变对土地承包经营权转让合同效力的影响

《土地承包法》禁止改变土地所有权性质和土地的农业用途，实践中土地承包经营权转让难以改变土地所有权性质，但存在着一些改变农业用途的行为。对于这种情形，实践中的认定比较统一，往往将这一规定认定为效力性规定，从而否定转让的效力。我国是人口大国，虽然幅员辽阔，但是耕地面积并不多，因此长期以来我国面临着人多地少的矛盾，粮食安全对我国而言是一个想当重要的问题。《土地承包法》作此规定，就是为了保证粮食生产，保障我国的粮食安全。可以说这种认定是符合效力性规范保护国家及社会公共利益的目的。

但是实践中，还存在着大量的土地承包经营权转让合同并未约定土地用途的改变，但是在受让人取了了土地之后，擅自改变了土地用途的情形。这种情形应当排除在认定无效的范围之外。因为认定合同效力，应当从合同本身的意思表示、目的等来认定，受让人的单方行为作为认定的依据。如果据此否定合同的效力，无疑对转让方十分不同，并且受让方的这种行为也可以通过其他途径加以纠正，无需否定合同的效力。（作者单位：南京理工大学）

注解：

①王利明：论无效合同的判断标准，载《法律适用》2012年第7期。

②参见刘保玉、李运杨：农村土地承包经营权的继承问题探析，载《北方法学》2014第2期。

③（2014）银民终字第360号

④（2012渝四中法民终字第00748号

4.土地转让及房屋买卖合同11 篇四

甲房：奉化市裘村镇贤华五金厂法人代表：陈金桃

乙方：奉化市裘村亚伟冲件五金厂法人代表：王幼亚

为扩建发展企业，振兴经济，奉化市裘村亚伟冲件五金厂厂房不适应当前生产发展需要特向奉化市裘村镇贤华五金厂法人代表陈金桃商议；她愿意将奉化市裘村镇贤华五金厂土地转让及房屋买卖给奉化市裘村镇亚伟冲件五金厂法人代表王幼亚，签署合同。

一：该土地地块座落于奉化市裘村镇马头村，四至 ：东奉化市特种耐火纤维厂，南奉化市宁东工程机械有限公司，西奉松公路，北奉化市金泰电器厂。

二：被转让土地房屋总面积，经奉化市土地勘察规划院：奉化市裘村亚伟冲件五金厂宗地勘察测定界图74.15-614.24面积为0.1808公顷。其中国有出让土地面积396.70平方，（奉化市国土资源局2010年6月10日，权证号：奉国用2010第09号2991）其余都为空余杂地（1411.3平方）房屋总面积为825平方，其中国有出让为459.85平方，权证号：奉化市字第009-440号）尚未办证房屋面积为365.15平方。（附土地转让证件一份。）

三：土地和房屋总价为柒拾捌万捌仟元整，乙方付甲方付款方式：定金陆万捌仟元整，首付款贰拾五万整于2010年4月22号付于甲方，余款部分等三证交付及双方移交办清后付清。

四：以上土地转让和房屋买卖如国家征用时，国家赔偿资金为乙方所有，甲方无权享受。

五：关于尚未办证房屋面积为365.15平方，空余杂地为1411.3平方。另有附件二份。

六：本合同一式三份，甲，乙双方各执一份，另有份留存于中间方。

甲方：乙方：中间方：

5.房屋及土地转让协议1 篇五

卖方（以下简称甲方）：买方（以下简称乙方）： 身份证:身份证:

住址:住址:

联系电话:联系电话:

根据《中华人民共和国合同法》及有关规定，甲乙双方在平等、自愿基础上就房屋及土地转让事宜达成一致。为明确双方的权利义务关系，经双方协商一致，签订本协议。

第一条 房屋的基本情况。

甲方转让房屋（以下简称该房屋）坐落于＿县，房屋结构为＿＿，建筑面积＿＿＿＿＿平方米（其中实际建筑面积＿＿＿平方米，公共部位与公用房屋分摊建筑面积＿＿＿平方米），房屋用途为居住；（房屋所有权证号、土地使用权证号）（房地产权证号）为。

第二条 房屋面积的特殊约定。

本合同第一条所约定的面积如与实际面积不符，甲乙双方同意转让房屋的价款不再调整。

第三条 土地使用权。

该房屋相应的土地使用权取得方式为划拨。该房屋转让后，甲方保证将土地使用权证办理到乙方名下。

第四条 价款。

该房屋及土地转让价为元（大写元整）。

第五条 付款方式。

甲方应在本协议签订前，向乙方出示合法的该房屋的产权证和土地使用证。乙方应于本协议生效之日三天内向甲方支付定金元，余款在甲方将该房屋交给乙方，并将土地使用证和房产证办至乙方名下后付清。

第六条 交付期限。

甲方应于年月日前，将该房屋交付乙方，并将土地使用证和房产证办至乙方名下。

第七条 甲方逾期交付房屋的违约责任。

除人力不可抗拒的自然灾害等特殊情况外，甲方如未按本合同第六条规定的限期将该房屋交给乙方，并将土地使用证和房产证办至乙方名下，乙方有权要求甲方按本协议履行交付义务，且按房价款的10%向甲方追究违约责任。

第八条 甲方保证在交易时该房屋没有产权纠纷，有关按揭、抵押债务、税项及租金等，甲方均在交易前办妥。交易后如有上述未清事项，由甲方承担全部责任。

第九条 本合同未尽事项，由甲、乙双方另行议定，并签订补充协议。

第十条 本合同在履行中发生争议，由甲、乙双方协商解决。协商不成时，甲、乙双方同意由仲裁委员会仲裁解决。

第十一条 本合同经甲、乙双方签字、盖章后生效。本合同一式三份，甲、乙双方各执一份，证明人一份。

甲方（签章）：

乙方（签章）：

证明人（签章）：

6.房屋土地转让范本协议书 篇六

乙方：

甲方拥有位于 ________市_______________占地面积为 _______________平方米的土地的使用权，并且拥有建筑于这宗土地上的总计面积 _________平方米的房产。甲方拟将这块土地使用权及相关的房产转让给乙方。经双方友好协商，本着平等、自愿、有偿、诚实信用原则，就房屋土地转让事宜达成协议如下：

第一条 转让土地及房产的基本情况

1、土地座落位：___________________________

2、土地使用权面积：_________________

3、土地规划用途：_________________

4、土地使用权来源：_________

5、土地使用期限：________________

6、国有土地使用证的号：_____________

7、国有土地使用权出让合同书的号：________________

8、地号：___________________

9、房权证号：________________________

10、房产建筑的使用面积：_______________________

11、房产面积：_____________________

第二条 转让价格

1、甲乙双方确认转让价格为人民币_________(小写：________________________);

2、上述转让价格包含甲方取得转让土地的使用权以及见诸于该宗土地上的房产。

第三条 支付方式

1、由于甲方对外欠有债务，为保证土地使用权转让登记手续和房产产权过户手续的顺利进行，乙方在甲方需要时，陪同甲方在合同约定价款内将部分款项直接支付给相应的债务人。

2、每次支付款项时，在该款协议下，由甲方签字确认：

第1期人民币大写_________________元(小写______元)，付款时间：___年___月___日，甲方(签字确认)：________________

第2期人民币大写_________________元(小写______元)，付款时间：___年___月___日，甲方(签字确认)：________________

第三期人民币大写_________________元(小写______元)，付款时间：___年___月___日，甲方(签字确认)：________________

第四期人民币大写_________________元(小写______元)，付款时间：___年___月___日，甲方(签字确认)：________________

第四条 资料的交付及手续的办理

1、在本合同生效后_________日内，甲方应将与该转让地块的土地使用权以及建于该宗土地上的房产资料相关的原件资料给乙方。

2、在本协议生效后_________日内，甲方应完成本协议所指土地的使用权转让登记手续及房产产权的更名过户手续。

3、在完成上款手续后的_________日内，乙方有权继续调查甲方土地使用权证书及其房产产权证书的真实性以及是否存在权利瑕疵，甲方应当为乙方的调查提供相应帮助。

第五条 税费的负担

在本协议土地使用权转让和房产过户手续过程中，涉及到政府主管部门及政府部门指定的机构应收取的各种税费，均由________承担，如按规定应由甲乙双方分担的，亦由_____以______名义支付。

第六条 转让的法律状况

1、甲方转让本协议所涉及之土地使用权及房产后，该土地使用权出让合同及登记文件中载明的权利和义务、房产证上的权利随之转移给乙方;

2、在土地使用权的转让登记以前，有关该宗土地及房产瑕疵所引起的风险、责任，由甲方承担;自房地产登记机关核准转让登记之日起，有关该宗土地及房产的风险和责任由乙方承担。

第七条 甲方的违约责任

1、在本协议生效后，甲方单方面解除本协议，或拖延履行本协议应尽义务超过_______个工作日，视甲方构成根本性违约。甲方应退还已收乙方的转让款并按银行同期贷款利率支付利息给乙方，同时按本协议总价款的_________%赔偿乙方的经济损失。

2、因甲方隐瞒事实真相，出现第三人对本协议所指的土地使用权及房产享有权利或其他甲方的原因，致使本协议不能履行，视甲方单方违约，甲方按本条第1款规定向乙方承担责任。

3、甲方迟延履行本协议的规定义务未达到根本性违约，应按乙方已付转让款每日万分之_______向乙方支付违约金。

第八条 乙方的违约责任

1、在本协议生效后，乙方单方面解除本协议，应按本协议总价款的_________%赔偿甲方的经济损失。

2、出现上述情况造成本协议终止，乙方需将从甲方处取得的有关资料以及产权证书等移交回甲方。

第九条 声明及保证

甲方：

1、甲方有权转让本合同所涉土地及房产，并具有与乙方签署本合同的完全能力。

2、甲方签署和履行本合同所需的一切手续均已办妥并合法有效。

3、在签署本合同时，任何法院、仲裁机构、行政机关或监管机构均未作出任何足以对甲方履行本合同产生重大不利影响的判决、裁定、裁决或具体行政行为。

4、甲方确认并保证，在乙方实际获得本合同所定地块的土地使用权之前未设置任何抵押、债权或债务，不被任何第三方追索任何权益。

5、甲方为签署本合同所需的内部授权程序均已完成，本合同的签署人是甲方法定代表人或授权代表人。本合同生效后即对合同双方具有法律约束力。

乙方：

1、乙方有权签署并有能力履行本合同。

2、乙方签署和履行本合同所需的一切手续均已办妥并合法有效。

3、在签署本合同时，任何法院、仲裁机构、行政机关或监管机构均未作出任何足以对乙方履行本合同产生重大不利影响的判决、裁定、裁决或具体行政行为。

4、本合同的签署人是乙方本人或接受乙方授权委托的人。本合同生效后即对合同双方具有法律约束力。

第十条 保密

甲乙双方保证对在讨论、签订、执行本协议过程中所获悉的属于对方的且无法自公开渠道获得的文件及资料(包括商业秘密、公司计划、运营活动、财务信息、技术信息、经营信息及其他商业秘密)予以保密。未经该资料和文件的原提供方同意，另一方不得向任何第三方泄露该商业秘密的全部或部分内容。但法律、法规另有规定或双方另有约定的除外。

第十一条 通知

1、根据本合同需要一方向另一方发出的全部通知以及双方的文件往来及与本合同有关的通知和要求等，必须用书面形式，可采用_________(书信、传真、电电子邮件、当面送交等)方式传递。以上方式无法送达的，方可采取公告送达。

2、各方通讯地址如下：

甲方：_______________________________________________

乙方：_______________________________________________

3、一方变更通知或通讯地址，应自变更之日起_________日内，以书面形式通知对方;否则，由未通知方承担由此而引起的相关责任。

第十二条 合同的变更

本合同履行期间，发生特殊情况时，甲、乙任何一方需变更本合同的，要求变更一方应及时书面通知对方，征得对方同意后，双方在规定的时限内(书面通知发出_____日内)签订书面变更协议，该协议将成为合同不可分割的部分。未经双方签署书面文件，任何一方无权变更本合同，否则，由此造成对方的经济损失，由责任方承担。

第十三条 其他事项

1、本协议未尽事宜，由双方协商解决，并签订相应的补充协议。补充协议与本协议具有同等法律效力。

2、本合同自双方或双方法定代表人或授权委托人签字并盖章之日起生效。

3、双方在履行本合同过程中如有纠纷，由双方友好协商解决。协商不成的，可选择如下解决纠纷方式中的______：

(1)向仲裁委员会申请仲裁

(2)向任何一方当事人的合同签订地人民法院提起诉讼

4、本协议一式两份，双方各执一份。

甲方(盖章)：_________ 乙方(盖章)：_________

法定代表人(签字)：_________ (签字)：_________

签订地点：_________ 签订地点：_________

______年____月____日 ______年____月____日

农村土地转让范本参考

甲方：____ 乙方：____ 丙方：____

经各方友好协商，本着平等、自愿、有偿、诚实信用原则，就土地转让事宜达成协议如下：

一、地块概况

1、该地块位于 __________，土地面积为__________平方米(折__________亩)。宗地四至及界址点座标详见附件国有土地使用证。

2、现该地块的用途为住宅、工业、综合和商业用地。

二、转让方式

1、甲方保证通过土地挂牌形式把该地块转让给乙方，并确保该地块的容积率大于等于__________，绿化率不少于__________%，土地用途为商业、住宅用地。

2、土地的转让价为__________万元/亩[包括级差地租、市政配套费、开发补偿费、建筑物和构筑物的拆迁安置费、 青苗补偿费、空中或地下的管线(水、电、通讯等)迁移费和土地管理费]，转让总价为人民币__________万元。

3、乙方同意按以下时间和金额分二期向甲方支付土地价款：第一期定金，地价款的__________%，计人民币__________万元 ，付款时间及条件：双方签订协议书，且已办好土地挂牌手续并在本条第四款规定的抵押登记手续办妥后__________天内支付;第二期，付清余款，计人民币__________万元，付款时间及条件：在乙方签订国有土地使用权出让协议， 取得该土地的国有土地使用证后____个工作日内支付。

4、为保证前款第一期地价款的及时支付，丙方同意提供两宗土地的国有土地使用权作为抵押担保，抵押的土地 使用权面积为__________平方米(详见成国用( )字第__________号和成国用( )字第__________号)，抵押担保的范围与 甲方承担的责任的范围相同。双方同意在本协议签订后______天内到当地土管部门办理抵押登记手续，抵押期限至 乙方取得机投镇________亩土地的国有土地使用证之日止。

5、该项目由乙方独立运作，盈亏自负。甲方愿意帮助乙方解决有关税费返还及政策协调。项目开发结束并经审计后，项目净利润率超过_______%的，超过部分净利润乙方同意与甲方五五分成。

三、违约责任

1、甲方诚邀乙方参与其_______亩土地的公开挂牌处理事宜，并承诺创造条件让乙方取得该块土地，若乙方未能 取得该地块，甲方愿意双倍返还定金，计_______万元，甲方应在确认乙方不能取得该土块的土地使用权之日起________个工作日内支付此款。

2、乙方未能按时支付地价款，应以每日未付部分的万分之二点一作滞纳金支付给甲方。如未能按时付款超过_____个工作日，视同终止履行本协议，并有权处置已付定金。

3、甲方应对乙方承担连带责任。

四、其他

1、在挂牌出让过程中，乙方仅承担应由受让方承担的土地契税和交易费用，其他有关营业税等均由甲方承担。

2、乙方的开发建设应依法律、法规和规定办理有关手续。

3、本协议未尽事宜，须经各方协商解决，并签订相应的补充协议，补充协议与本协议具有同等法律效力。

4、本协议在执行过程中发生矛盾、争议，经协商无效时，提请法院裁决。

5、本协议经各方代表签字盖章后生效。

6、本协议一式六份，三方各执两份。

甲方(盖章)：____ 代表：____

乙方(盖章)：____ 代表：____

丙方(盖章)：____ 代表：____

7.集体土地房屋转让合同 篇七

关键词：集体土地,房屋征收,补偿,低估,原因

根据我国《土地管理法》, 集体土地上房屋被征收是作为“地上附着物”补偿的, 这或许缘于农村房屋在该法颁行时太过廉价而未引起关注。由于征占集体土地过程中存在大量农村房屋的拆迁补偿, 其价值随城乡统筹发展而不断增长, 已纳入城市规划区的“城中村”、城乡结合部的房屋尤其如此。现实中集体土地上房屋征收补偿价值总体被低估。其中有法律制度安排, 征收的程序、技术设计等方面的原因, 也有强势政府对土地财政的过度依赖而与民争富的利益因素的驱动。

一、集体建设用地及宅基地使用权价值在征收补偿中被虚化

实际上, 在几乎所有的房屋征收中, 真正的征收标的并不是当事人的房屋, 而是房屋下面的土地。房屋不过是土地上的附着物而已。政府征收当事人的“破房子”的直接目的就是将其拆除, 然后将房屋下面的土地转用作他途[1]。故集体土地用益物权的价值才是征收补偿的主角。《物权法》将建设用地使用权和宅基地使用权规定为用益物权, 前者成立于国有土地和集体土地之上, 后者仅成立于集体土地之上。尽管被赋予了法律名份且拥有物权凭证 (1) , 集体土地用益物权人却未能在征收补偿中获得相应的权利价值。

(一) “拆迁包干”变通补偿集体土地用益物权的尝试遭审计否定

征收集体土地的地方政府除补偿集体土地所有权外, 对集体土地上房屋所有权人通常还会补偿土地使用权, 只不过补偿标准多为地方政府核定的基准地价, 它既非重置成本也非市场价格, 与国有建设用地价格存在较大差距。倘若集体土地上房屋位于城镇规划区内, 土地使用权基准地价与相邻国有建设用地市场价的差距就凸显出来。如何弥补这一差距、顺利实施征收拆迁、保障公益项目建设进度, 成为考验地方政府的现实课题。

笔者以工作实例说明集体土地用益物权价值虚化的尴尬。京沪高速铁路规划线位横穿纳入城市规划区的某村庄, 管线改移需搬迁腾退32户村民住宅。当地政府统筹考虑该村房屋拆迁补偿与相邻国有土地上房屋征收补偿, 适用了与周边旧村改造不同的拆迁补偿政策, 于2009年初委托完成了估价。被拆迁总面积5 568平方米, 拆迁补偿标准10 500元/平方米, 拆迁补偿总额5 846万元。就2009年初的评估时点看, 每平方米超过一万元的补偿标准已非常接近当地国有土地上房屋征收补偿价格, 远远超出集体土地上房屋重置成本, 超出部分实际上就是对集体土地用益物权的补偿。鉴于工期紧迫, 为调动村集体积极性, 将拆迁矛盾和补偿分配问题化解在村集体内部, 尽快实施搬迁腾退, 当地政府创新举措, 于2009年5月与村集体签订委托拆迁包干协议, 明确了腾退期限, 将评估的拆迁补偿款全额支付给了该村村委会。建设单位、当地政府、村集体三方对此均予认可。在村集体努力下, 同年6月, 32户村民住宅按期腾退, 施工单位进场。拆迁补偿费实际发生5 173万元, 拆迁包干费结余673万元, 村集体按委托协议予以留存。至此, 多方共赢局面形成: (1) 建设单位赢得了建设工期; (2) 地方政府统筹城乡发展, 从结果上实现了征收集体土地上房屋的公正补偿; (3) 属地村集体组织拆迁腾退有序、有力, 并节约了拆迁成本、实现了集体留存; (4) 腾退村民总体满意拆迁补偿, 因为村集体作了有效平衡。

对于上述做法, 国家审计部门2011年依法审计后出具了否定意见:一是拆迁补偿不应适用不同政策而造成与周边旧村改造补偿的差距, 二是村集体截留国家拆迁补偿专项资金涉嫌违反国土资源部《关于切实做好征地补偿安置工作的通知》中“确保征地补偿费用及时足额支付到位, 防止出现拖欠、截留、挪用问题”的规定。当地政府不得不就拆迁补偿适用不同政策作说明, 指出该村分期实施旧村改造时间跨度长, 土地开发政策、村域情况、拆迁成本都发生了巨变, 改造资金无法平衡, 改造进展缓慢, 难以满足工期需要;同时责令村集体原渠道全额退回节余费用, 并检讨拆迁包干做法。可以想见, 倘若当地政府因循守旧, 不变相认可宅基地使用权价值, 村集体恐怕不会接受限额过低的拆迁委托;若无村集体积极介入, 在短短一个月内完成腾退几无可能, 除非暴力拆迁, 由此引发的工期滞后成本或社会治安成本都会远远超出变相认可宅基地使用权价值的补偿。当地政府的创新与村集体的努力遭遇如此结果, 该是何等尴尬!集体土地用益物权价值被低估符合规定, 被充分补偿却遭遇审计否定, 这是怎样一种逻辑?

(二) 集体土地用益物权价值在征收补偿中被虚化

《物权法》第42条是关于征收补偿的最核心条款, 其中第3款规定“征收单位、个人的房屋及其他不动产, 应当依法给予拆迁补偿, 维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的, 还应当保障被征收人的居住条件”。不过, 该条款并没有明确任何补偿原则、标准、范围、程序或救济, 呈现出意义宣示超过实际功效、重原则规定轻实务处理的特点。从立法例上看, 将征收补偿规定置于“所有权”编而非“总则”编, 耐人寻味。立法者的意图当然不是只承认补偿因征收消灭的所有权, 也支持补偿由此消灭的用益物权、优先补偿由此消灭的担保物权。用益物权中的土地承包经营权、建设用地使用权的征收补偿分别通过该法第132条、第148条指引适用第42条, 而宅基地使用权、地役权的征收补偿未单独制定条款, 应适用“用益物权”编“一般规定”章的第121条。列入同一编的用益物权, 征收补偿立法竟然区别对待, 这本身就涉嫌违反同权同利规则。该法第121条规定因不动产或动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的, 用益物权人有权获得相应补偿。然而, 对比研究后发现, 第121条、第132条、第148条与第42条在兼容性上存在问题:前三者补偿的是用益物权, 如何适用后者关于所有权征收的补偿?毕竟它们的权能存在重大差异。抛开与本文主题不相关的第132条, 第148条与第121条也存在严重冲突, 国有建设用地使用权被征收时不能获得完全补偿, 而只是“退还相应的出让金”, 相当于剥夺被征收人获取建设用地使用权真实价值与其土地出让金之间差价的正当权益[2]。同法第151条规定, 集体所有的土地作为建设用地的, 应当依照土地管理法等法律规定办理, 而这些被准用的在先规范尚未确立集体建设用地使用权作为用益物权的法律地位, 更无只言片语提及对集体建设用地使用权的征收补偿, 故而在法律上完全剥夺了被征收人获取集体建设用地使用权价值的正当权益。《物权法》关于宅基地使用权的规定没有任何新意, 依然是准用土地管理法等法律规定, 而这些规定依然没有明确任何征收补偿原则、标准或范围, 从而不具有可操作性。如果国有、集体建设用地使用权和宅基地使用权被征收都不能获得足额补偿, 第121条关于用益物权征收补偿的一般规定还有什么意义?被指引适用的第42条即便能够规定得很细致, 又如何适用于集体土地用益物权的征收补偿?

笔者不揣肤浅, 以为有关集体土地用益物权征收补偿的法律规定呈现三个特点, 即空洞、矛盾、残缺, 这些导致集体建设用地及宅基地使用权价值在征收补偿中被严重虚化。由于国家层面缺乏可操作的法律规范, 集体土地用益物权的征收补偿只能由各地自行其是, 直接结果就是价值被普遍低估。

二、集体土地上房屋所有权价值在征收补偿中被弱化

(一) 集体土地上房屋收益权价值在征收补偿中被有限认定

所有权具备完整的四项权能, 其中收益权之于非居住房屋比居住房屋更为重要, 因为前者主要服务于生产经营活动。不过, 居住房屋并不排除依法用于生产经营, 此时收益权就从占有、使用功能中凸显出来。收益权价值与停产、停业损失补偿是一个硬币的两个面。用于生产经营活动的房屋被国家征收拆除的, 由于房屋所有权转移和物质实体消灭, 直接导致房屋收益权不复存在, 间接导致经营主体在一定时期丧失经营机会和获取经营利润的可能 (2) 。若仅考虑直接损失, 对房屋所有权之收益权应足额补偿, 补偿期限应为剩余经营期限, 但地方规定和实践均未如此补偿;若还考虑经营利润损失, 鉴于生产力要素的重组可能, 赋予一定期限以均衡公私利益无可厚非, 但通常只有短短数月的补偿显然不能涵盖实际经营损失。

各地征收集体土地上房屋补偿停产、停业损失的标准有依据建筑面积、补偿总价比例、一定周期利润等多种立法例, 共同特征是进行有限认定, 无法全部涵盖被征收人遭受的收益权价值损失。2001年《北京市城市房屋拆迁补助费有关规定》明确拆迁非住宅房屋给予每平方米500至1 500元的一次性停产停业综合补助费, 十余年间各区县政府在拆迁集体土地上非住宅房屋时参照了这一标准 (3) 。2003年《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第22条规定“对利用宅基地内自有房屋从事生产经营活动并持有工商营业执照的, 拆迁人除按照本办法的规定予以补偿、安置外, 还应当适当补偿停产、停业的经济损失”。不过, 这个“适当”的度由各区县政府自行把握。2004年《南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿标准》关于集体非住宅房屋拆迁货币补偿的指导价格综合考虑了土地级别、房屋用途、建筑结构和成新率, 最终以建筑面积为标准, 如拆迁一级土地上的钢混框架结构八成新旅馆, 最高补偿指导价为2950元/平方米。2007年《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》第24条根据非住宅房屋是否属于营业用房而设定停产、停业损失补偿的不同上限, 其基数为拆迁补偿款 (4) 。同在江苏的淮安市也将拆迁集体土地上非居住房屋停产、停业损失补偿上限设置为房屋补偿总价的一定比例。2007年《深圳市公共基础设施建设项目房屋拆迁补偿标准》第六部分中规定, 拆迁合法经营房屋通常补偿3个月的税后利润, 拆迁特许经营房屋补偿剩余经营期限的税后平均利润, 上限为36个月。2012年《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第20条规定:“对非居住房屋, 还应当补偿下列费用: (一) 设备搬迁和安装费用; (二) 无法恢复使用的设备按照重置价结合成新结算的费用; (三) 停产、停业损失补偿”。该市相应评估技术规范对最后一项认定并无操作细则。

以工作实例说明征收集体企业对停产、停业损失补偿的有限性。北京地铁十号线二期建设需整体搬迁占42亩集体土地的某建筑材料生产企业, 所在区政府2009年6月向该企业发出停产通知, 该企业随即停产, 着手企业转型、人员安置、债务清偿等事宜。由于就补偿总额意向未能达成最终协议, 当地又无集体企业停产、停业损失补偿的明确规范, 加之适逢国有土地上房屋征收补偿条例出台等多种因素, 区政府与被征收企业的拆迁接洽一度停滞。2012年4月, 区政府新成立的征收办通知被征收企业, 该项目因未取得房屋拆迁许可证, 要按《国有土地上房屋征收与补偿条例》及地方规定评估停产、停业损失。从评估公式看, 以月租金+月净利润×修正系数+员工月生活补助的累计数为基数, 补偿期限为7个月, 对容积率不超过0.5或从事生产制造的经营性房屋, 补偿期限可适当延长但不超过12个月, 实际上最多补偿一年的房地产收益与经营收益损失 (5) 。然而, 收到停产通知已逾三年, 尚有物价上涨特别是房价飙升因素, 被征收企业要求评估机构综合考虑企业用地性质、行业特殊性、职工利益、供应商等债权人损失, 特别是三年多的停产已致企业被逐出建材行业并蒙受重大损失的事实, 给予客观公正的认定。然而, 直到2013年, 本案仍在协调, 主要分歧在于停产停业损失的补偿额度。

(二) 集体土地上房屋处分权价值在征收补偿中无从体现

物的使用价值与交换价值体现物的自然属性与社会属性, 从物权角度审视, 反映所有权人对物享有的使用权与处分权。由于我国让集体土地长期承载农村社会保障功能, 注重农民对土地的占有使用而禁锢其处分土地使用权, 并通过“房地一体”制度设计变相阻断其行使地上房屋处分权, 导致处分权价值在征收补偿中无从体现。

新中国成立以来我们一直实行城乡二元分割政策, 农民长期不享有医疗、养老等社会保障, 直到2002年起开展新型农村合作医疗、2009年起开展新型农村社会养老保险试点, 2014年2月国务院出台《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》, 而农民的生育、工伤、失业等保险至今付之阙如。集体土地使用权长期担负了社会保障职能:宅基地使用权为保障农民住所提供条件, 土地承包经营权维系农民基本生活, 建设用地使用权服务于农村教育、医疗、基础设施等建设。此种保障模式的局限是明显的, 主要有三点:一是依赖土地的农村社会保障体系单一, 无法满足社会保障的综合性要求;二是农村土地社会保障功能的强化进一步加大了城乡二元结构的不平等, 加剧了城乡差别[3];三是过分强调土地的社会保障功能与发挥土地利用价值的物权制度相左, 导致政策与法律的不协调, 以及用益物权内部设计的逻辑矛盾。

正是强调集体土地社会保障功能的思路限制了集体土地使用权的权能发挥。抛开与本文无关的土地承包经营权, 仅就宅基地使用权而言, 其转让、互换、出租、抵押等处分方式都受到严格限制。1998年《土地管理法》规定农民出租、出卖房屋后, 再申请宅基地的, 不予批准。对宅基地使用权的流转虽未设定禁令, 但通过禁止另行申请宅基地而实际限制了流转。2004年该法修订版第62条延续了此种态度。更进一步的政策限制还体现在宅基地使用权受让主体上。2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》严禁城镇居民在农村购置宅基地, 严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》第2条规定:“农村住宅用地只能分配给本村村民, 城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发”。之所以如此规定, 还是强调宅基地使用权与农民身份捆绑的类似福利性质的社会保障功能。农村地权是国家给予农民的福利性待遇的说法, 实际上是对农户本来就应当享有的财产权利的忽视, 否定了宅基地使用权是农民享有的一项独立而基本的土地物权, 支持了乡村规划与小城镇化中各种对农民土地使用权进行侵害的行为, 甚至有助于酿成制度性侵权行为[3]。

我国现行立法规定地上建筑物所有权必须与土地使用权一体处分, 采取近乎结合主义的立法模式, 故对集体土地使用权权能的限制当然波及地上房屋所有权权能。现行法一方面认定集体土地使用权与地上房屋所有权属于性质和内容都不相同的物权, 另一方面却在权利行使上坚持二者不可分割处分的规则, 权利人无法根据自己的意愿单独行使处分权, 故此两种权利的独立性名存实亡。严格讲, 现行法下的集体建设用地使用权、宅基地使用权、地上房屋所有权都不是真正的、独立的、完全的物权, 它们的独立性更多具有名义上的意义。对集体建设用地或宅基地使用权流转形式、区域、对象、程序等种种限制, 也一并适用于其地上房屋所有权的流转限制。集体土地上房屋所有权作为一项其转让受到重重限制的财产性权利, 完整性无论在法律上还是在经济上都存在缺陷, 其价值更多停留在使用价值而非交换价值上, 所以被极大弱化。一旦集体土地上房屋遭遇征收, 其所有权价值就无从在处分权能上获得体现, 无法进行市场比较, 补偿注定是残缺的。

三、集体土地上房屋多项附带权益在征收补偿中被边缘化

集体土地用益物权及地上房屋所有权作为被征收人拥有的法定权利, 其价值在征收补偿中尚且被赤裸裸低估, 那些未被立法确认的集体土地上房屋附带权益在征收补偿中更是被边缘化。集体土地上房屋功能客观上有别于国有土地上房屋, 必须将其置于“三农”宏观背景中以审视征收补偿的不足。

(一) 集体土地上经营性用房附带的就业利益在征收补偿中被忽视

与国有土地上经营性用房相比, 集体土地上经营性用房附带的就业利益更为显著, 但其因房屋征收而丧失后未获得任何补偿。

我国经济结构中同时存在落后的农业部门和以工业、服务业为主的现代城市部门, 农作物与工业产品、服务的价值一直存在“剪刀差”, 城乡收入悬殊。农村劳动力出于提高收入、改善生计的愿望向集体企业、私营企业转移, 或自觉进行业态调整, 从事非农自营活动。集体土地上经营性用房, 无论集体企业厂房还是宅基地上经过改造的“农家乐”, 都承载着就近解决农村剩余劳动力、调整产业形态、增加农民收入的功能。而城镇居民的就业选择要比农村剩余劳动力自由得多, 岗位变动通常不跨行业, 即便跨越也都在第二、第三产业内, 收入不存在特别明显的梯度, 因此在国有土地上经营性用房被征收后, 职工丧失的就业机会相对而言易于通过市场途径弥补, 而收入差距也不会像乡镇企业劳动力被迫回归农业经营那样明显。

集体土地上经营性用房被征收后, 经营主体尚可获得有限的停产、停业损失补偿, 被雇佣劳动者却只能依据劳动合同向经营主体主张补偿, 而后者完全可以将国家征收援引为不可抗力事由以免除责任, 劳动者实际上得不到任何补偿。《土地管理法》明确规定对失地农民的补偿包含“安置补助费”, 各地也有相应实施细则, 不过此种安置补助是基于土地生产资料, 准确说是对土地承包经营权的补偿, 而非对集体土地上经营性用房承载的就业机会的损失补偿, 即受补偿主体是用益物权人而非受雇劳动者。无论国家层面还是地方层面、立法层面还是执行层面, 对集体土地上经营性用房附带的劳动者就业利益均无考虑。那么, 是否因受雇佣的农村劳动力拥有亦农亦工双重身份, 既占有使用集体土地又占据劳动岗位, 与城镇劳动者地位不同, 如果规定两者待遇完全一样会产生新的不平等?当农民劳动者仅仅失去就业机会而尚有承包土地可经营时, 是否没有必要对其进行就业安置或提供安置补助费?从原理上看, 此论调似乎没有问题, 但它忽略了城市在长期二元结构中对农村的剥夺, 忽略了非农经营对农民增收的现实意义, 忽略了农民劳动者因长途迁徙、子女教育、老人赡养、身份歧视、保障缺失等因素所承受的远远超出城镇劳动力的就业成本。相对于传统农田生产收益, 集体土地上经营性用房承载的就业利益是现实而重大的, 不应在征收补偿中被忽视。

(二) 宅基地上房屋附带的物质层面利益在征收补偿中被忽视

宅基地上房屋附带着非所有权人的居住利益、保障农田生产和从事庭院经济的权益, 这些物质层面利益因房屋征收而丧失, 其补偿却被立法和实践忽视。

宅基地上房屋固有功能是为农民提供遮风避雨的居住场所, 居住使用者并不限于房屋所有权人, 也包括房屋所有权人之外与其有亲属关系的年迈父母、未成年子女, 以及没有亲属关系的保姆等。当房屋被征收时, 房屋所有权人固然能获得补偿款或安置房, 至少《物权法》上明确规定征收个人住宅的应保障被征收人居住条件, 而那些不享有房屋所有权的原居住使用者在现行制度下将缺乏权益保障。倘若被征收人取得安置房后拒绝原居住使用者入住, 或在取得补偿款后不及时解决原居住使用者的居住问题, 在尚无基本住房保障体系的农村 (6) , 这些人的居住权益在法律上将难以保障。笔者担忧并非空穴来风, 即便在有住房保障制度的城镇, 有关所有权与居住权对抗的案例也不罕见 (7) 。在集体土地上房屋征收补偿实践中, 有地方考虑被征收人家庭成员结构, 给予不同套型的房屋进行安置, 有地方参考被征收人户籍登记与实际居住状况, 将居住使用者直接确定为被安置人 (8) , 明确其享有相应货币补偿或房屋安置权利, 从而避免原居住使用者的居住权利受到损害。问题是, 居住权存废在学理上饱受争议且至今未予立法, 各地征收集体土地上房屋时对原居住使用者的补偿安置差异较大, 这也是居住权纠纷的诱因之一。

居住使用并非宅基地上房屋的全部意义所在, 对宅基地上房屋功能的全面认识还须置于农业生产背景中。以家庭承包为主要形式的传统农田生产活动有赖于对宅基地上房屋的使用, 如用其存放农业机具、生产果实, 作为扬壳、脱粒、晾晒等活动的场所, 储存和供给农家肥, 等等。宅基地上房屋集生活、生产功能于一体, 可以说, 没有宅基地上房屋的保障, 家庭承包形式的农田生产将难以为继。除了保障农田生产, 在发展庭院经济的地区, 宅基地上房屋自带庭院与房前屋后零星地块共同构成生产经营场所, 用于从事精细化种植、养殖、手工等活动, 而与农田生产相独立。受自然条件、生产观念、外部环境等因素制约, 庭院经济发展很不平衡, 有些地区效益显著而有些地区无此迹象 (9) 。当宅基地上房屋被征收拆除后, 若非就近安置类似房屋, 原有农田生产保障功能无疑将受影响, 而原有庭院经济收益也必荡然无存, 这些都是被征收人遭受的直接、客观的物质损失。然而, 国家层面并无法律规范认可这些权益, 地方征收实践中也几乎未予补偿 (10) 。

(三) 宅基地上房屋附带的精神层面利益在征收补偿中被忽视

宅基地上房屋特别是祖宅等特定物客观附着了居住使用者的情感利益和舒适性利益, 或许是掌握话语权的城镇居民认识不足或有意漠视, 这些精神层面利益在征收补偿中被完全边缘化, 理论探讨不多, 各地实践中不予补偿。

被征收人由于征收行为丧失的情感利益是客观而真切的。据报道, 南水北调工程移民中有一位91岁的农村老人, 参加过抗美援朝, 开始不愿意搬, 撂下狠话, 除非把他装进准备好的棺材才能拉走。最终老人还是想通了, 但坚持要带棺材搬家。这还不是对故土依恋的极致。搬离故土前, 移民们都要最后祭一次祖。在盛湾镇, 曾有一位82岁的老奶奶, 跪在祖坟前提起搬迁, 控制不住情绪, 哭诉以后再没机会来给祭祖时, 悲从中来, 忽然一头栽倒在祖坟前, 再也没有醒来 (11) 。虽不能据此妄言依附于故土的情感利益如同生命珍贵, 但每个农民都有自己对家的情感寄托, 其物质载体主要就是宅基地上房屋。倘若有朝一日, 这些住宅要被征收、被拆除, 地貌被彻底改观, 生于斯长于斯的人们, 其情感失落与心理撕痛该是何等沉重?除了沉淀的情感归宿, 宅基地上房屋还因其低容积率、围合空间建制、多样性民居风格、丰富变幻的景观、清新空气和静谧环境而给居住使用者带来真实的舒适性感受, 这些都是国有土地上房屋难以比拟的, 也是城镇居民甘冒买卖合同无效的风险前往农村购买房屋的动因。倘若市政基础设施和公共服务设施能够适度均衡, 路网直通农村各家各户, 基础教育、基本医疗、养老服务等需求能就近满足, 农业劳动者收入有保障, 我们为什么还要舍弃农村舒适的生存空间而往城镇集中呢?西方发达国家“逆城市化”趋势的诱因之一, 正是农村小镇固有的舒适性。若非在相似环境中置换住宅, 宅基地上房屋被征收拆除后, 其附带的舒适性利益将一并丧失。

国家层面并无法律规范认可依附于宅基地上房屋的情感利益或舒适性利益, 笔者查阅地方关于集体土地上房屋拆迁补偿的多份规定, 未曾发现对此类利益损失进行补偿的立法例。实践中, 作为国家资金的拆迁补偿款也没有以此名义支出的, 否则难以通过审计。在因公共利益进行征地、拆迁、移民时, 我们的主流宣传是牺牲个人奉献国家。不过, 法律工作者应考虑的, 是这些牺牲如此真实、沉重、深远, 是否还在容忍义务范围内而被完全排除在补偿之外?即便在公共利益道义和在一般牺牲理论中可让被征收人容忍一些心理或生理不适, 在农村房屋征收补偿已然低廉的现状下, 也该考虑适当补偿农民精神层面的利益。

四、深层的利益根源—与民争富的土地财政

(一) 强制征收天然不如协议购买公平

在市场经济发达国家和地区, 不动产交易已形成开放、稳定、成熟的市场, 政府为公益事业取得私有不动产采用协议、公开市场购买等非强制手段, 强制征收不是主要方式。如澳大利亚联邦1989年《土地取得法》规定, 联邦政府为了公共利益可以通过协议、公开市场购买和强制手段取得土地;事实上, 与联邦政府用地有关的土地交易90%以上是在公开土地市场上通过一般商业交易手段完成的。在西欧的法国、挪威、爱尔兰和西班牙等国, 为保证农地的充分利用, 法律规定政府有权对其认为没有合理利用的农地进行强制性处置包括强制购买, 但在现实中这些政府很少甚至从未使用过这一手段[4]。日本公共用地的取得方法, 几乎全部采用任意买卖的形式;为了尽量消除其不统一, 保障任意买卖的公正和公平, 特制定了《伴随公共用地的取得的补偿基准纲要》, 即在补偿交涉时还应参照国家标准[5]。我国澳门特别行政区《充实公用征收法律制度—若干废止》在立法说明中指出“必须首先尝试透过私法途径取得有关财产” (12) 。协议购买在公开市场进行, 相比强制征收, 其补偿价值更加公允。征收补偿过程中“公平市场价值”在很大程度上是一个“神话”, 其原因在于: (1) 房屋征收发生在一个买方和一个卖方之间, “开放”的市场并不存在; (2) 征收人与被征收人之间处于不平等地位, 与一般市场主体之间的自愿交易相比, 房屋征收所体现的是一种强制交易行为, 征收主体是政府, 被征收人处于弱势地位; (3) 从时间上看, 征收补偿安置协议的签订和搬迁均受征收期限的限制, 不能用时间去检验征收价格是否合理[6]。我国国有土地上房屋虽已形成交易市场, 《国有土地上房屋征收与补偿条例》也规定了补偿不得低于被征收房屋的市场价格, 但这一切均由政府补偿决定、法院强制执行所保障。实践中, 国有土地上房屋征收频频遭遇抵制, 而尚无市场可比价格的集体土地上房屋的征收惨案更屡屡见诸报端 (13) 。归根结底, 皆因征收补偿额偏低。

(二) 集体土地征收转用对地方财政的贡献

政府征收集体土地及其上房屋后取得土地所有权并将其国有化, 通过对土地一级市场的垄断获取超出征收补偿的利益。财政数据显示, 2014年第一季度全国国有土地使用权出让收入达1.08万亿元, 同期地方本级财政收入1.95万亿元, 两者比值达1:1.7 (14) 。中国经济研究院调查的23个省份中, 浙江、天津约2/3债务靠土地出让收入偿还, 占比分别达66.27%和64.56%, 占比最小的也在1/5以上, 省份为甘肃 (22.4%) 、河北 (22.13%) 、山西 (20.67%) ;北京、浙江、上海需依靠土地收入偿债的债务规模名列前三, 分别为3601.27亿元、2 739.44亿元、2 222.65亿元 (15) 。这些出让土地来源包括既有国有土地和国家征收的原属农民集体所有的土地。笔者查阅近五年的《中国国土资源公报》, 试图找出批准征收农用地转建设用地量、建设用地供应量、土地出让价款三者间的关系。2013年全国批准建设用地53.43万公顷, 其中转为建设用地的农用地37.24万公顷, 国有建设用地供应73.05万公顷, 出让国有建设用地36.70万公顷, 出让合同价款4.20万亿元。2012年全国批准建设用地61.52万公顷, 其中转为建设用地的农用地42.91万公顷, 国有建设用地供应69.04万公顷, 出让国有建设用地32.28万公顷, 出让合同价款2.69万亿元。2011年全国批准建设用地61.17万公顷, 其中转为建设用地的农用地41.05万公顷, 国有建设用地供应58.77万公顷, 出让国有建设用地33.39万公顷, 出让合同价款3.15万亿元。2010年全国批准建设用地48.45万公顷, 其中转为建设用地的农用地33.77万公顷, 国有建设用地供应42.82万公顷, 出让国有建设用地29.15万公顷, 出让合同价款2.71万亿元。2009年全国批准建设用地57.6万公顷, 国有建设用地供应31.9万公顷, 同比增长44.2% (16) 。2009-2013年地方财政收入分别为3.26万亿元、4.06万亿元、5.24万亿元、6.11万亿元、6.90万亿元。

分析以上数据发现: (1) 自2009年以来, 全国范围内供地规模不断加大, 绝对值逐年增长约10万公顷; (2) 从批准建设用地到形成土地实际供应量的周期缩短, 近两年土地供应量超过批准建设用地量; (3) 综合考虑批准建设用地未在当年形成实际供应量的扣除因素与年度结转因素, 被征收农用地转建设用地约占当年实际供地60%, 2010年这一比值高达79%; (4) 出让建设用地约占实际供地50%, 与划拨用地平分秋色; (5) 土地出让合同价款与地方财政收入的比约为60% (17) 。假定出让建设用地面积在两类土地来源中均匀分布, 征收后转变用途的原集体土地占出让建设用地面积的60%。假定出让价格在两类土地来源中均匀分布, 征收后转变用途的原集体土地的出让合同价款与地方财政收入的比约为60%×60%=36%;鉴于既有国有土地区位好而价格高, 征收后转变用途的原集体土地的出让收入对地方财政的贡献率应在30%上下。这尚未考虑农用地转建设用地后有50%被划拨使用对地方经济的贡献因素。

(三) 收益与权力双轮驱动地方土地财政

土地财政是指地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租、税、费收入的一种财政模式。土地出让金作为地方财政的主要收入来源, 2003年至2009年间的占比呈折线波动, 保持在40%左右, 这一比例近年尚有增长, 达到60%;此外, 与土地直接相关的城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税等4种土地直接税, 以及与土地间接相关的“一税两费”、企业所得税、个人所得税等土地间接税近年分别占地方财政收入的比约为10%和15% (18) 。2013年国务院办公厅《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》规定, 出售住房应依法严格按转让所得20%计征个人所得税。无论此举如何影响房价, 地方政府以调控名义从二手房交易中获得丰厚的税收收入都是不争的事实。上述财税收入合并计算, 地方财政对土地的倚重程度可能高达八成, 而这些土地从规模上看, 60%为征收集体土地后从农用地转变过来的建设用地。土地征收出让与地方财政的利益如此攸关, 地方政府在有效调整经济结构前, 过度依赖土地与其说是主观故意, 莫如说有客观无奈。在缺乏现代制造业、高新技术产业、文化创意产业等实体经济增长点的情况下, 地方政府从土地出让中赚取的巨额净收益给财政打了一剂强心针, 客观上维持了地方公共机构运转和公用事业发展。

地方政府既负责土地行政管理, 又负责集体土地及地上物征收、土地一级开发及一级开发授权、国有土地划拨和出让, 集“裁判员”与“运动员”于一身, 拥有判断征收行为公益目的、认定土地征收价格、主导征收程序的自由裁量空间和绝对垄断权力, 这一切都大大强化了土地财政的可操作性, 造成征收人滥用国家权力, 通过低成本征收集体土地及地上物后再以招标、拍卖、挂牌或协议方式出让, 赚取土地价格“剪刀差”的现象俯首皆是。对于农村土地而言, 征收是其整体规划的第一步, 接下来便是最重要的土地再规划、再改造, 实现其增值利益的过程, 但往往农民的土地收益止步于少得可怜的一次性永久的征地补偿费, 征完地后就被彻底地排斥在土地之外, 完全独立地开始“无地生活”, 原来土地上包括出让金在内的各种形式的巨额增值利益都被相关的利益团体瓜分, 而农民却无能为力[7]。调查资料显示, 沪宁高速的土地补偿费仅8 000元/亩, 而其在香港上市的土地市值高达20万元/亩, 这部分增值国家分文没有返还给村集体[8]。以北京为例, 核定土地一级开发企业的经营利润不高于预计总建设成本的8%, 完成一级开发的土地被地方政府收储, 纳入政府垄断的土地一级市场, 土地二级开发企业在土地一级市场获取的价格远远高于土地一级开发成本及利润, 超额部分落入地方财政囊中, 并作为二级开发成本转嫁给商品房买受人或承租人 (19) 。无论土地一级开发利润、土地出让金, 还是土地二级开发利润, 被征地农民都不参与分配, 而仅获得土地补偿、地上物补偿等一次性补偿, 农民集体作为土地所有者和农民个体作为房屋所有者的利益由于“公共利益”泛化而被土地财政剥夺。

地方财政对土地的高度依赖, 一方面是出于从“财富之母”的土地攫取巨额收益的内在需要, 另一方面是城市政府垄断土地一级市场的权力使然, 两者驱动土地财政, 分别为其提供了必要性和可能性。与民争富的土地财政是在与含城镇居民在内的普通民众争富, 特别是在与城乡二元体制下的农民集体和农民个体争夺财产利益。这是集体土地上房屋征收补偿价值低估的总源头。

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