建立和完善农村最低生活保障制度

建立和完善农村最低生活保障制度（精选8篇）

1.建立和完善农村最低生活保障制度 篇一

【发布单位】河北省

【发布文号】冀政〔2005〕40号 【发布日期】2005-05-17 【生效日期】2005-05-17 【失效日期】 【所属类别】政策参考 【文件来源】河北省

河北省人民政府关于建立和完善农村居民最低生活保障制度的通知

(冀政〔2005〕40号)

各设区市人民政府，各县(市、区)人民政府，省政府各部门：

为进一步完善社会救助体系，维护和保障农村居民的基本生活权益，推进我省全面建设小康社会步伐，根据《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》(中发〔2004〕1号)和省委六届六次会议精神，现就建立和完善我省农村居民最低生活保障制度通知如下：

一、指导思想

以“三个代表”重要思想和党的十六大精神为指导，以促进农民增加收入，保障低收入农民的基本生活权益，建立和谐社会为目标，因地制宜，建立规范、完善的农村居民最低生活保障制度，促进城乡社会经济协调发展。

二、保障原则

农村居民最低生活保障制度，是指政府对家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村常住户口居民实行救助的制度。农村居民最低生活保障制度要遵循以下原则：(一)保障基本生活。农村居民最低生活保障以确保农村居民衣、食、住等基本生活需求为目的。(二)政府保障与劳动自救相结合。农村居民最低生活保障制度实行各级政府负责制，市、县两级政府是农村居民最低生活保障制度的责任主体。有劳动能力的保障对象应当发展生产、艰苦奋斗、自食其力，通过劳动增加收入，逐步改善生活状况，发挥家庭保障的作用。(三)属地管理。农村居民申请和享受最低生活保障待遇应按照户籍所在地的具体政策执行，由户籍所在地民政部门负责管理。(四)动态管理。对符合低保条件的困难家庭要及时纳入保障范围，并根据收入变化适时调整保障水平；对已不符合低保条件的，要及时停止其低保待遇。(五)公开、公平、公正。农村居民最低生活保障制度做到保障对象、保障资金和保障标准三公开。

三、保障范围

凡共同生活的家庭成员年人均纯收入低于户籍所在地农村低保标准、持有本地居民常住户口的农村居民均属保障范围。无当地常住户口的人员不享受当地农村低保待遇(不含已迁往学校的大中专在校学生)。

家庭成员是指具有法定赡养、扶养或抚养关系的人员，主要包括：祖父母(外祖父母)、父母(岳父母或公婆)、配偶、子女、孙子女(外孙子女)以及其他具有法定赡养、扶养或抚养义务关系的直系亲属。

农村低保对象的具体资格条件由县(市、区)民政部门会同财政等有关部门制定，报同级政府批准。

四、保障标准

农村低保标准，由各县(市、区)民政部门会同财政、物价、统计等部门，根据当地维持农村居民基本生活所必需的衣、食、住费用，适当考虑用电、取暖、未成年人义务教育等所需费用确定，经同级政府批准后执行。农村低保标准要根据当地经济发展水平、财政负担能力、农村居民生活水平、物价指数等因素的变化适时调整。

五、保障方式

(一)对低保对象按照其家庭年人均收入低于当地农村低保标准的部分，予以补助；(二)农村最低生活保障金由乡(镇)政府以货币形式发放，有条件的地方要采取社会化发放。

六、收入计算

(一)农村居民家庭收入是指共同生活的家庭成员全年的货币收入和实物收入的总和。主要包括：

1、从事农副业生产的劳动收入；

2、外出务工、自谋职业等获得的劳务、经营、管理等收入；

3、出租或变卖家庭财产获得的收入；

4、法定赡养人、扶养人或抚养人应当给付的赡养费、扶养费或抚养费；

5、依法继承的遗产或接受的赠与；

6、受灾户领取的救济款(物)；

7、其他应计入的收入。(二)以下内容不计入家庭收入：

1、优抚对象按照国家规定享受的抚恤金、优待金等；

2、对国家、社会和人民做出特殊贡献，由政府给予的奖金及市级以上劳动模范享受的荣誉津贴；

3、为解决在校学生就学困难，由政府和社会给予的补助金；

4、因意外伤亡获得的护理费、丧葬费和一次性抚恤金等；

5、独生子女费；

6、参加新型农村合作医疗享受的医疗费；

7、农村贫困家庭大病救助费；

8、其他按规定不应计入的收入。

七、申请、审批程序

(一)申请：凡申请享受农村低保待遇的，应按照属地管理原则，以家庭为单位，由户主或委托村民小组向户口所在地的村委会提出书面申请，填写《农村居民最低生活保障待遇申请书》，同时提交居民户口本、居民身份证、收入证明以及其他相关证明材料。

贫困户所在村的村民委员会每年向乡(镇)政府出具申请低保待遇贫困户的收入及其他证明。(二)受理：村民委员会对申请人的家庭收入和实际情况进行调查、核实，提请村民代表会议评议，经评议符合低保条件的申请对象，在村务公开栏公示7日以上，对无异议和虽有异议但经村委会复审确认符合条件的，在《农村居民最低生活保障待遇申请书》上签署意见，同时将所有相关证明材料报乡(镇)政府。对经评议或公示后复审不符合低保条件的，要在其《农村居民最低生活保障待遇申请书》上签署意见后备案，并将所有证明材料退还申请者本人，同时要做好解释工作。(三)审核：乡(镇)农村低保评审小组要通过入户调查核实，邻里走访及家庭收入计算等办法，在10个工作日内完成申请人基本情况和相关证明的审核和报批工作，对符合条件的要在《农村居民最低生活保障待遇申请书》上签署意见，并填写《农村居民最低生活保障待遇申请人员家庭情况调查表》，同时将相关证明材料报县(市、区)民政部门审批。经评审不符合低保条件的，要在其《农村居民最低生活保障待遇申请书》上签署意见，登记后将《农村居民最低生活保障待遇申请书》及其所有证明材料退回村委会，做好解释和答复工作。

(四)审批：县(市、区)民政局要在10个工作日内完成对乡(镇)政府报批的农村低保对象材料的审核，符合低保条件的，核定其享受低保待遇标准，并委托村委会再次公示3日。经公示无异议的，填写《农村居民最低生活保障待遇审批表》，发放《农村居民最低生活保障金领取证》；不符合低保条件的，要在其《农村居民最低生活保障待遇申请书》上签署意见，登记后将《农村居民最低生活保障待遇申请书》及其所有证明材料退回乡(镇)政府。

八、资金的筹集、管理、发放

(一)资金来源

1、财政预算资金：农村低保所需资金主要由市、县(市、区)财政承担，省级对困难地区给予适当补助；

2、农村低保资金财政专户所形成的利息收入；

3、社会捐赠资金；

4、按规定可用于农村低保的其他资金。(二)资金管理低保资金以县(市、区)为单位统一核算和管理。市、县(市、区)财政每年将农村低保资金列入财政预算，具体数目由民政部门会同财政部门确定，报同级政府和人民代表大会批准后执行；省、市、县(市、区)财政预算资金要定期拨付；市、县(市、区)民政部门要定期向同级财政部门和上级民政部门报送预算执行情况。

(三)资金发放

农村低保资金发放方案由县(市、区)民政部门会同财政部门制定。县(市、区)财政部门要按农村低保资金发放方案将低保资金拨付到乡(镇)政府，由乡(镇)政府按季发放到低保对象手中；实行社会化发放的地方可以由县(市、区)财政按照低保户名单直接划拨经办金融机构设立的低保对象个人账户；对行动不便的低保对象，可由乡(镇)政府送达或委托邮局发放。

九、管理和监督

(一)各地各有关部门要高度重视农村低保工作，切实加强领导，采取有效措施，确保2005年年底前各市、县(市、区)基本建立农村居民最低生活保障制度。要做好政策宣传工作，积极动员社会力量捐赠，支持农村低保工作。(二)各县(市、区)政府要成立由民政、财政、农业、物价、统计、审计等部门组成的农村居民最低生活保障管理和监督委员会，负责有关组织、协调、管理和指导工作，民政部门负责具体业务工作；乡(镇)政府成立由政府主管负责同志及民政、财政等部门和群众代表组成的农村低保评审小组，负责农村居民最低生活保障的审核和相关管理工作；村民委员会受县(市、区)、乡(镇)政府委托，承担本村低保对象的申请和初审、日常管理等工作。(三)各级民政部门要认真调查研究，精心组织，严格审批，规范管理，完善程序，确保农村低保制度落到实处。(四)各级财政部门要制定农村低保资金管理办法，及时审核民政部门报送的用款计划，根据审核确定的用款计划及时将低保资金拨付到位。(五)各地要公布享受农村低保的范围、申请条件、补助标准等，采取张榜公布等措施，定期公布低保资金的具体收支、使用情况，接受群众监督。(六)县(市、区)农村最低生活保障管理和监督委员会以及各级财政、审计部门要定期检查、监督、审计农村居民最低生活保障资金使用和管理情况，确保低保资金按时拨付和合理使用，杜绝挤占挪用等现象的发生。对虚报数字骗取上级补助的，除责令立即纠正，追究有关单位和人员的责任外，将根据情况减拨或停拨上级补助资金。采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取享受低保待遇的由县(市、区)民政部门给予批评教育和警告，并在有关部门的协助下追回冒领的款物。对为申请享受农村低保待遇对象出具虚假证明的有关单位人员，单位和上级主管部门要视情节轻重给予批评教育或行政处分。

二○○五年五月十七日

本内容来源于政府官方网站，如需引用，请以正式文件为准。

2.建立和完善农村最低生活保障制度 篇二

一、我国农村最低生活保障法律制度的产生与发展过程

新中国的社会救助制度是在20世纪50年代初逐步确立的, 20世纪50年代末年实行人民公社化以后, 我国开始对确有生活困难的社员给予帮助, 享受补助的基础条件是年总收入无法满足基本生活需要。1962 年9 月, 我国发布了《农业六十条》, 把救济农村贫困人口作为人民公社的一项责任确立了下来。《农业六十条》规定社员救济款主要来自各生产队对公益金的提留, 其数量不能超过可分配总收入的2%-3%;对生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员实行供给;对于生活困难者给予补助。在《农业六十条》的规范下, 农村的社会救济工作得到了长足发展, 贫困人口生活有了基本生活保障。但是, 由于缺乏严格标准、保障水平低、操作不规范, 建国初期的社会救助存在着诸如工作随意性较大等各种问题。

改革开放以来, 我国逐年对农村社会救助工作进一步完善, 民政部把推行农村定期定量救济作为农村社会救助改革的主要内容, 逐步减少了救助工作的不确定性, 逐步提高了救助对象的整体生活水平。另外, 我国开始在一些地区实行镇统筹困难补助经费, 以缓解贫困村无力筹集补助费的困难, 从而提高了集体对贫困户的帮助, 保障真正困难的农村人口的基本生活需求。如1996年底民政部正式印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》, 并制订了《农村社会保障体系建设指导方案》, 将农村最低生活保障制度作为农村社会保障体系建设的工作重点。《关于加快农村社会保障体系建设的意见》中要求积极稳妥地建立农村居民最低生活保障制度, 指出“农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度”。

20世纪90年代末, 我国部分地区逐步建立起农村居民最低生活保障制度。然而, 由于经济、社会发展水平的差异和对这项工作认识程度的差异, 各地农村低保工作的进展程度参差不齐, 农村低保呈现出明显的地域性。在地方财政的支持下, 经济发达地区农村低保工作开展情况较好。如北京、上海、广东、浙江等省市已建立 起了保障水平较高、制度相对完善的农村低保制度。在一些经济欠发达地区, 特别是西部农村, 由于地方政府财力单薄, 农村低保工作原地踏步。为此, 民政部就提出了按照巩固、扩大东部试点, 积极启动西部试点, 抓两头、带中间, 因地制宜、稳步推进的总体要求, 并分别在东部、北部、西部召开了3个片会, 作了专题研究和安排, 更进一步推动了农村居民最低生活保障制度建设的试点工作。

到1997年底, 全国有997个县、市建立了这项制度, 广东、广西所有农村, 河北、河南、山东、浙江等地80%以上农村均建立了这项制度。2003年, 根据民政部统计, 已经有15个省的2 037个县市建立起农村最低生活保障制度, 保障对象为404万人, 约占全国农业人口的0.4%, 支出的保障资金为8亿元。2006年12月召开的中央农村工作会议明确提出“在全国范围建立农村最低生活保障制度, 各地应根据当地经济发展水平和财力状况, 确定低保对象范围、标准, 鼓励已建立制度的地区完善制度, 支持未建立制度的地区建立制度, 中央财政对财政困难地区给予适当补助”, 这意味着农村低保已基本完成试点探索的过程, 进入了全面快速有序发展的全新阶段。

2007年7月国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》, 揭开了法制建设层面的新篇章。实践证明农村最低生活保障制度是应对农村贫困问题的最适宜的制度选择, 建立农村最低生活保障制度是符合当前我国农村发展的实际情况的, 也是顺应经济和社会发展的必然要求。将农村最低生活保障制度法律化已经成为我国农村法治建设的一项重要任务, 已刻不容缓。要积极努力的消除农村低保法律制度存在的问题, 建立起更适合我国国情的农村低保法律制度。

二、建立农村低保法律制度已势在必行

建立农村最低生活保障法律制度对消除我国农民贫困状况, 满足农民基本生活需求具有深远意义, 对巩固改革发展成果有促进和保障作用。因此, 尽快建立农村最低生活保障法律制度已是大势所趋, 势在必行。

首先, 建立农村最低生活保障法律制度是保障农村贫困人口基本生活需要的前提。生存权是人的最基本的权利, 也是人权的最基本组成部分, 生存权也是人追求其他权利的前提。我国政府高度重视人权, 首先要保障的就是人的生存权, 贫困直接威胁着人的生存权, 所以, 妥善解决贫困是维护人权的首要问题, 维护农民作为公民应当享有的生存权、建立农村最低生活保障法律制度也是政府应当承担的义务。我国《宪法》第四十五条明确规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病和丧失劳动能力的情况下, 有从国家和社会获得物质帮助的权利”, 十六大报告也提出要“探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。改革开放后, 我国农村贫困人口虽然大幅度减少, 但现有状况还有待解决。因此, 为农民建立最低生活保障法律制度, 能够保障农民最基本的生存权利, 满足农民现有需求。

其次, 建立农村最低生活保障法律制度是缩小城乡收入差距, 构建和谐社会的制度保证。社会稳定是经济社会发展的前提和基础, 没有稳定的社会环境和安定的社会秩序, 经济社会就难以发展合繁荣, 人民生活水平就难以提高。农业是经济发展、社会安定、国家自立的基础, 三农问题问题始终是中国革命和建设的核心焦点, 没有农村稳定和快速进步, 就不可能有整个社会的稳定和全面进步。邓小平同志曾经指出“农村人口占我国人口的80%, 农村不稳定, 整个政治局势不稳定, 农民没有摆脱贫困, 就是我国没有摆脱贫困”[1]。

近年来我国城乡收入差距不断扩大, 虽然国家已经采取了一些措施 (包括取消农业税减轻农民负担、实施西部大开发战略、加强收入调节) 来抑制收入差距扩大, 但是收入差距问题并未彻底改观, 反而愈演愈烈。城乡收入差距过大很可能导致部分农村贫困人口情绪波动, 使其意思表达方式异化和变形, 或者在部分农村贫困人口的基本生活无法维持时, 很可能会产生反社会的心理和行为, 进而破坏社会稳定和繁荣。因此, 建立健全农村最低生活保障法律制度, 保障农民基本生活, 缩短城乡收入差距, 让农民安居乐业, 进而实现共同富裕, 对于完善社会主义制度具有重要的深远意义。

再次, 建立农村最低生活保障法律制度是健全、丰富和完善农村社会保障体系的保证。随着一个国家的社会经济发展水平不断进行调整, 通常作为社会保障体系中的各项制度的地位和比重是会有所调整:处于农业社会的国家, 社会保障体系以社会救助机制为基础和重点, 社会保险和社会福利都不发达;处于工业社会和后工业社会的国家, 社会保障体系以社会保险机制为重点, 社会福利水平较高。

由于中国复杂化的经济多元化结构, 城镇地区经济发展水平较高, 工业社会的影子明显, 总体上比较适合建立以社会保险为核心和重点的社会保障体系, 而我国农村地区经济发展水平偏低, 农业生产方式落后。目前, 我国农村社会保障体系主要由农村社会救助制度、农村社会养老制度、农村合作医疗制度、农村优抚安置制度、农村社会福利制度和农村社会互助制度六部分构成。所以, 根据目前我国农村的现有实际情况, 以社会保险机制为核心来建设农村社会保障体系的思路是无法实现的, 而应当以社会救助制度为重点, 更应该注重制度层面上的建设和完善。相对于农村养老制度和合作医疗制度来说, 农村最低生活保障制度就是解决农民现有困难的关键所在, 它是农村社会保障体系中最基础的保障, 健全农村社会保障体系应当从建立农村最低生活保障制度开始, 靠制度确立体系, 制度是体系的有效支撑。

最后, 建立农村最低生活保障制度是农村经济发展繁荣的必然选择。我国加入WTO后, 农民要承受的市场风险逐步加大, 这使我国农业面临着巨大的风险和困难。与市场经济相适应的是规模化、现代化的经营方式, 而我国的家庭联产承包责任制是小规模、分散化的经营方式, 它制约了土地规模经营的实现, 以致农民在市场竞争中处于劣势。为了适应市场竞争, 我国正在由传统农业向现代农业转变, 由土地分散化经营向集中化经营转变, 由此促进了农村剩余劳动力的自由流动, 即向非农产业转移、向城镇建设转移, 这就要求国家建立一个完善的农村最低生活保障制度, 给农民基本生活予以保障, 使农民有所保障, 以实现农村资源的合理流动, 从而促进农村经济的发展。

三、现行农村最低生活保障法律制度存在的不足之处

我国建立农村最低生活保障制度以来, 其成果已初见成效, 对已建立该项制度的地区, 该制度保障了农民的生存问题, 维护了农村社会的稳定, 得到了广大群众的拥护。但由于种种原因, 我国农村最低生活保障法律制度, 在基本认识和实践中还存在着不少的困难和问题, 眼下需要解决的问题还有很多, 现行农村最低生活保障法律制度存在的主要有以下不足之处:

(一) 法律体系不完整

我国农村低保的试点工作已开展多年, 但仍没有一部成型的和规范的基本法, 农村社会保障基本法更是空中楼阁。截至目前, 指导全国农村低保工作较为规范的政策依据, 仅有民政部1996年颁布的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》, 而且在整体上仍然没有超越行政指导的范畴, 并没有从法律制度成面上来保障广大农民的基本权利。尽管个别地区开展农村低保工作进展较快, 已经颁布了一些实施意见或保障方法, 例如浙江省在2001年颁布实施了《浙江省最低生活保障办法》, 北京市在2002年颁布实施了《北京市农村居民最近生活保障制度实施细则》, 辽宁省在2004年颁布了《辽宁省农村居民最低生活保障暂行办法》等等[2], 这对农村低保制度的法律化具有前瞻作用, 但是法律制度仍就缺乏, 它们仅仅是在一定地区的范围内有适用空间, 而且在整体上很难达到统一的实施的能力。因此, 现阶段我国农村最低生活保障制度没有形成完整的法律体系, 农村低保工作处于无法可依的真空状态, 从而制约了农村低保制度的建设和发展。

(二) 相关措施和组织工作不完善

要做好农村最低生活保障工作, 仅仅解决低保对象的最低生活需求是远远不够的, 一旦遇到突发事件, 比如重大疾病、子女教育等等, 如果没有完善的养老保障、医疗保障, 会重新造成低保对象生活困难。因此, 在实施最低生活保障制度的同时, 要建立和完善与之相关的医疗、教育、住房、就业、生产、司法等专项救助制度, 进而提高农村低保工作的整体质量和水平, 确保农村低保对象的基本生活需求。如果没有这些配套措施的相辅相成, 农村低保制度终会因势单力薄而处于摆设的状态。

农村最低生活保障工作最初作为一个地方的行政行为, 同时也是作为全国的试点和探索工作, 自始就没有专门的机构和人员来从事这项服务工作, 束缚了农村低保工作的开展。由于缺乏有效的统一指导, 各地低保工作标准不统一, 效果不好。许多市、县民政局都没有专门的机构, 低保工作均是由救灾救济科统一负责, 乡镇 (街道) 民政办的机构设置和人员配备是根据传统的民政业务种类和工作量来安排的, 这在一定程度上是不利于低保工作的开展的。近年来, 社会救助相关制度的全面实施给乡、村两级的民政社会救助工作量和工作难度空前加大, 并呈继续加大之势, 原有力量显然不能适应现有工作需要, 严重制约了农村低保工作的进一步规范管理和长远发展。可见, 给农村低保工作设置专门机构和专职人员已是刻不容缓。

(三) 低保资金来源渠道不畅通

充足的低保资金是农村最低生活保障制度实施的有力保障, 也是农村最低生活保障制度能够顺利推进的关键所在。目前, 各地农村低保资金的筹措基本来源于当地政府的拨款, 只靠县财政提供的有限资金不能保证为所有特困户提供救济, 有些经费紧张的地方, 农村社会救济工作处于真空状态。另外, 我国目前的农村低保资金的筹措几乎全部由政府财政投入, 社会捐助更是凤毛翎角, 资金来源渠道单一, 这也是由于我国没有鼓励社会捐助、没有给予捐助者税收优惠措施的法律和政策, 从而严重影响了社会组织、企业和个人参与捐助活动的积极性。因此, 推行农村最低生活保障是一项制度建设, 不是短期行为, 其资金来源必须是持续稳定的, 否则, 各地保障资金的筹措问题将是构建农村最低生活保障法律制度的最大制约因素。

(四) 对保障标准和保障对象的确定不规范

尽管东西部发展的不平衡是中国经济发展的现实, 不同地区的具体的低保标准理应有所差别, 然而在我国现行的法律规定中就没有全国统一的最低生活保障线的计算依据。1996年民政部颁布的《农村社会保障体系建设指导方案》只规定了一个确定农村贫困线的原则和几个参照指标, 并没有提供一套全国通用的计算方法体系, 从而导致在全国农村的最低生活保障制度建设中低保标准的千差万别。有的地方农村低保标准极低, 基本上也就是保证有饭吃, 有衣穿, 有柴烧的低水平生存条件, 农村贫困人口的初级医疗、教育等问题根本没有被纳入低保的范畴予以考虑[3];有的地方低保标准的确定主要是根据财政能拿多少钱, 各个层次的贫困人口有多少来确定, 财政能拿的钱多, 保障标准就高一点, 保障人数就多一些, 财政能拿的钱少, 保障就低一些, 保障人数就少一些, 随意性和不确定性比较大。在经济欠发达的地区, 由于经费严重不足, 农村最低生活保障制度等于没有。

在低保对象的确定上, 目前各级民政部门普遍采用的是“农民人均纯收入”的办法来计算, 即人均纯收入低于当地政府确定的最低生活保障标准的家庭和人员应列入保障对象, 且重点是无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的人员, 因伤致贫人员, 因病致贫人员, 因灾及其他原因致贫人员。可见低保主要保障对象实际上就是农村绝对贫困人口, 较为单一, 并没有覆盖到实际生活水平下降而未达到最低生活保障线的相对贫困人口。在具体实施过程中有些地方往往从主观上判断, 缺乏客观性和科学性, 有的地方还明确制定了一些排除性条件, 这些确定低保对象的方法均过于随意, 或缺乏必要的有效标准。因此, 建立科学规范的农村低保对象方法是一项紧迫的任务。

四、完善我国农村低保法律制度的建议

(一) 完善农村最低生活保障法律法规

完善的立法是一种制度得以稳定、实施、规范的基础和前提, 农村最低生活保障制度也需要相应的法律保障, 立法的完善已势在必行。但是, 我国目前的农村最低生活保障所依据的制度层次过低, 根本就没有一部成熟的法律。为了保证农村最低生活保障制度的实施, 我国应当制定《最低生活保障法》, 在最低生活保障基本法中对农村最低生活保障制度的基本原则, 国家的责任和义务, 农村低保工作的组织机构与人员编制、保障对象、保障标准、申请与审核程序、资金筹措与管理等相关内容作出具体规定, 使农村最低生活保障真正有法可依;同时, 还要抓紧制定与农村最低生活保障法相配套的法律法规与实施细则, 增强其稳定性和可操作性。各地区也应当积极根据最低生活保障法制定适合本地区特点的规章制度, 在其中明确规定给低保对象在生活、医疗、教育等方面予以照顾的方式, 并且规定对给予捐助的组织和个人的具体优惠办法, 这样才能保证农村最低生活保障进行的有效性与持续性。此外, 还应当加强行政执法队伍的建设, 建立健全行政执法法律制度, 提高行政执法水平, 增强依法执法能力。

(二) 规范确定保障标准和低保群体

由于我国地区经济发展不平衡, 对最低生活保障线的划定, 全国不能限定统一的标准, 因地制宜, 借鉴成功地区的经验, 结合我国农村经济发展不平衡的特点, 现阶段农村最低生活保障线的确立应坚持地区有别的原则, 各个地区或同一地区经济发展水平不同的县、乡在最低生活保障线的划分标准上应有所不同。建议采用基本生活必需品费用计算最低生活保障标准, 即主要是根据居民最基本的食品衣着和少量零用钱合计, 结合当地居民的消费水平、政府财政负担能力、集体经济收入和农户提留中可用于救济的资金来确定。

目前, 我国最低生活保障对象的认定以最低生活保障线为依据, 这并不意味着对低于最低生活保障线的农村家庭都应实施保障救助。首先, 要做到不遗漏应该救助的对象, 应当对生活水平低于最低生活保障标准的对象实施保障, 对农产品市场竞争生产经营不善而生活面临困境的农户实施保障。另外, 不把不应该救助的对象列入社会救助的范围, 以节约国家资材, 为规范保障对象问题, 在具体操作中应采取多种形式相结合的办法, 作到公平公正, 保障需要救助的对象的基本生活。

(三) 建立多种筹集资金的机制, 畅通渠道

农村最低生活保障资金是农村最低生活保障法律制度实施的大前提。在保证省、市级低保资金投入的同时, 国家应该根据各地的经济发展水平, 有针对性地加大中央财政转移支付的力度。中西部地区由于经济落后、贫困人口数量较多, 只有以国家持续稳定的资金投入为依托, 农村最低生活保障制度才能真正得以实现和延续。此外, 从资金的稳定性出发, 应将农村低保资金纳入政府计划, 在各级政府财政预算中立项, 为最低生活保障线的顺利实施切实提供可靠的资金保证。

由于国家财政是有限的, 难以负担数量众多的全部农村低保人口, 为确保最低生活保障对象都能享受或领取到足额的保障金, 可以通过征收统一的社会保障税以及建立最低生活保障基金的办法, 来解决最低生活保障资金筹集难的问题。社会保障税是用于筹集社会保障体系所需资金的一种税收或税收形式的缴款。通过征收社会保障税, 政府可以为社会保险制度筹集充足的资金, 同时将税收的一部分划作农村最低生活保障资金, 让大家共同承担起农村贫困家庭生活保障的部分责任。此外, 经常性地通过社会组织和社会各界人士开展形式多样的社会捐助活动来筹集资金, 也可以作为农村最低生活保障资金的补充来源。

(四) 完善农村低保法律制度的运作模式

政府应该把尊重公民的社会保障权作为一项国家法律制度的重要组成部分, 政府必须承担起为农村贫困人口提供最低生活保障的经济责任, 任何社会集团、组织和个人捐助等社会互助行为只能作为补充而不能代替政府行使这一职能。随着农村最低生活保障制度的推广和发展, 建立健全组织机构, 成立专门的农村低保科, 配备专门的工作人员, 加强农村低保工作的规范化和制度化建设, 对完善农村最低保障法律制度有着重大的意义。从现有情况看大多数低保管理人员文化水平不高, 相关的专业知识与技能低下, 法律执行水平较低。因此, 有必要提高低保管理人员专业化水平, 加强专业培训。农村低保制度作为农村社会救助体系中基础部分, 与其他各项救助制度应当相互配套、有机结合。各级政府在实施农村低保制度的过程中, 应积极探索构建农村社会救助体系, 建立健全对农村困难群众的长效帮扶机制, 各有关部门要对低保对象在医疗、教育、住房、法律援助等方面制定有关优惠政策或帮扶措施, 提供及时、必要的救助。只有解决了与农村贫困人口生活困难相配套的子女就学、就医、用水用电、住房等方面的实际问题, 才能说从根本上解决农村贫困人口的生活问题, 从根本上消除农村居民的贫困问题, 从而形成针对农村贫困人口的多层次、全方位的救助体系。

摘要：农村最低生活保障制度是社会保障体系的重要内容, 它的建立对建设有中国特色的社会主义现代化, 完善社会主义市场经济体制, 建设社会主义新农村和社会主义和谐社会, 保持农村的稳定有着不可低估的理论和现实意义。目前, 市场风险的冲击使我国部分农民生存权利无法得到有效保障。本文介绍和分析了我国农村社会保障制度的演变、问题以及当前面临的诸多挑战, 旨在为构建我国农村社会保障基本法律制度提供参考。

关键词：农村最低生活保障,保障标准,农村社会保障

参考文献

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[8]张岩松.发展与中国农村反贫困[M].北京:中国财政经济出版社, 2004.

3.建立和完善农村最低生活保障制度 篇三

关键词：农村；最低生活保障；制度

中图分类号：Ｆ323．89 文献标志码：Ａ 文章编号：1673－291Ｘ（2007）12－0062－02

作为一个发展中国家和农业人口大国，农业、农村和农民问题一直都是我国一个带有全局性、战略性的问题，关系到我国社会主义现代化建设的进程和社会的稳定。自1996年民政部确定在山东烟台、河北平泉、四川彭州和甘肃永昌进行农村最低生活保障制度的试点以来，我国农村最低生活保障制度已探索了11个年头。农村最低生活保障制度在沿海和一些省会城市纷纷建立了起来。广东、浙江等经济发达省市相继出台实施《农村最低生活保障办法》，将农民纳入社会保障范围。在各地取得一些经验、条件基本具备的基础上，《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发[2007]1号）和温家宝总理在十届全国人大五次会议上作的《政府工作报告》都指出，今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度，这是建设农村社会保障体系的一项基础工程；是统筹城乡发展，构建社会主义和谐社会的一项重大制度建设；是逐步消除贫困，全面建设小康社会的一项重大战略举措；是加强“三农”工作，推进社会主义新农村建设的一项重大惠农政策。当前情况下，在全国范围建立农村最低生活保障制度虽意义重大，却仍存在一些问题，是一项长期而艰巨的任务。

一、建立农村最低生活保障制度存在的问题

（一）经济发展水平制约着农村最低生活保障制度的建立

农村最低生活保障制度的建立，需要有充足的资金保证，而这一资金的获得，要受到经济发展水平的制约。目前，我国绝大多数农村地区的经济发展水平比较落后，存在着为数众多的困难群体和弱势群体。据有关统计和测算，我国大部分贫困人口分布在农村，截至2004年末，我国农村贫困人口为2 610万，贫困发生率为2．8％。而初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口则达到4 9７7万人，低收入人口占农村人口的比重为5．3％。目前我国农村最低生活保障资金主要来自各级地方政府财政，这在经济发展水平较高、经济条件较好的地方才有可能维持，在许多欠发达的地区，财政困难，“吃饭财政”格局短时间内难以改变，无力为农村最低生活保障提供充足的资金支持。同时，乡村集体经济实力薄弱，难以拿出较多资金支持农村最低生活保障制度，事实上，越是财政紧张的地区，贫困人口越多，所需要的保障资金也就越多。尽管中央财政加大了转移支付力度，对财政困难地方给予适当补助，但财力有限。

（二）思想认识不足影响农村最低生活保障工作的开展

1．德政工程论

目前包括基层政府工作人员在内的许多人对农村最低生活保障工作的法制性认识不足，认为农村最低生活保障工作是党和政府的一项德政工程，可有可无，可多可少，现行的工作方式带有浓厚的行政色彩，随意性较大，钱多了就多保一点，钱少了就少保一点，因钱定人。

2．城市优先于农村论

不少人认为，同是作为弱势群体的农村居民与城市居民相比，前者最起码还拥有赖以生存的生产资料——土地，而城市三无人员、下岗人员等，失去工作，就失去了任何经济来源，因此，城市最低生活保障工作比农村最低生活保障工作更迫切、更重要。在实践中重视城市最低生活保障工作，忽视和轻视农村最低生活保障工作。

（三）农村最低生活保障水平有待进一步提高

除少数经济发达地区外，目前我国绝大多数农村地区经济发展水平落后，在此基础上确定的农村最低生活保障标准普遍较低。民政部最低生活保障司高华俊处长指出，目前全国已实施农村最低生活保障制度的地区平均最低生活保障标准为年人均1 000元左右，最低的只有600多元，最高的2 000多元，这也仅仅能够维持保障对象的基本生活。根据民政部的统计测算，截至2006年底，最低生活保障对象实际领到的保障金为月人均33．2元，截至2007年第一季度末，则为27．6元。由于2006年下半年以来，一些中西部省份新出台了农村最低生活保障政策，虽然保障人数有所增加，但按人均计算的保障水平则略有下降。从保障水平的地区分布情况来看，2006年全面实行了农村最低生活保障制度的23个省份，平均保障水平为月人均35．4元，其中东部地区50．9元，中部地区25．3元，西部地区25．5元。这一保障水平显然过低，随着经济的发展以及各级政府投入的增加，保障水平会逐步提高，但这也将是一个漫长的过程。

（四）农村最低生活保障法制建设有待进一步加强

最低生活保障制度本质上就是由法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供最低物质生活需要的社会保障制度。它是现代社会每个公民应该享有的生存权利，也是国家对其公民应尽的义务。因此，加强最低生活保障制度的法制建设，实现最低生活保障的法制化、规范化管理，是保证农村最低生活保障工作顺利开展的首要条件。然而，目前我国农村还没有社会保障的基本立法，应进一步加强农村最低生活保障的法制建设。

二、建立农村最低生活保障制度的原则

（一）明确政府责任，实行属地管理的原则

农村最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制。各地要根据中央的决策部署和原则要求，结合本地实际制订实施方案、最低生活保障标准和管理办法，具体确定对象范围，不断加大对农村最低生活保障工作的投入。中央财政对财政困难地方给予适当补助。

（二）立足农村实际，科学设计方案的原则

农村最低生活保障制度的建立，必须根据各地的实际情况。就经济因素而言，我国幅员辽阔，无论经济发展水平、人均收入和消费水平，还是物价水平，各农村地区之间都有很大差异；就社会原因而言，我国是一个人口众多的多民族国家，不同民族、不同区域，农民的生活习俗有很大的差别。因此，我国农村最低生活保障制度不能搞成一种模式，只能从实际出发，因地制宜，采取符合农村实际的办法，真正把需要救助的困难群众纳入保障范围。

（三）统筹政策安排、搞好衔接配套的原则

在建立农村最低生活保障制度的同时，继续推进扶贫开发，通过政策、科技、服务等多种形式引导农民群众通过自身的辛勤劳动，依靠发展生产解决生活问题，改变农村的落后面貌。同时，继续保持农村现行救助和奖励扶助政策的基本稳定。

三、建立农村最低生活保障制度的措施

（一）合理确定保障标准

农村最低生活保障制度能否发挥其应有的功能，关键在于能否合理确定最低生活保障标准。在确定农村最低生活保障标准时，通常要考虑以下四个方面的因素：一是基本生活需要的最低费用，即农民维持基本生存所必须消费的物品和服务的最低费用。二是农村居民的人均纯收入。如果人均纯收入低于居民维持基本生存所必须消费的物品和服务的最低费用，则表明居民的生活处于贫困状态，是需要政府救助的对象。三是地区的财政承受能力。四是物价水平。农村居民收入的增加要扣除物价上涨的因素，最低生活保障标准的制定也要随物价的变化做相应的调整。

（二）科学界定保障对象

科学界定保障对象是农村最低生活保障制度能否发挥作用的保证。各地规定的农村最低生活保障对象范围，一般是低于当地最低生活保障標准的农村困难群众。从各地开展农村最低生活保障工作的实际情况来看，很多地区要求把保障的重点放在那些因疾病、残疾、年老体弱、家庭缺少劳动力和生存条件恶劣等原因造成家庭生活常年困难的人员身上。这主要是因为多数地区农村最低生活保障工作还处于起步阶段，限于财力等原因，首先将农村最困难的群体纳入最低生活保障范围，循序渐进，通过一段时间的努力逐步使低于最低生活保障标准的人员都能得到保障，实现“应保尽保”。

（三）多渠道筹集保障资金

在农村全面建立最低生活保障制度，关键在于资金的筹措。目前，我国农村最低生活保障资金主要来自各级地方政府财政，中央财政也加大了转移支付力度，对财政困难的地方给予适当补助，这有利于农村最低生活保障制度在全国的建立，将更多的困难群众纳入到这一制度体系内。但由于我国农村贫困人口众多，财政力量有限，因此，除依靠财政力量之外，还可借助社会力量，通过发行彩票、开展捐助等活动，多渠道筹集最低生活保障金。

（四）完善相关配套措施

建立农村最低生活保障制度是一项庞大的系统工程，涉及面广，需要一系列的改革措施相配套。第一，加强最低生活保障制度的法制建设，实现最低生活保障的法制化、规范化管理。目前，我国农村还没有社会保障的基本法，现阶段的社会保障立法应把基本立法放在首位。第二，建立健全负责基层最低生活保障工作的有关工作机构和工作人员。建立农村最低生活保障制度要与农村基层政权和群众自治组织建设紧密结合。第三，制定与最低生活保障制度相配套的优惠政策。列入保障范围的对象生活十分困难，即便对其实施了最低生活保障，也仅能使其维持基本生活，因此，在实施农村最低生活保障制度时，可以对保障对象在生产、生活、医疗、教育等方面给予适当的政策优惠。如对享受农村最低生活保障的农民，在就医、就学、居住等方面的有关费用给予减免照顾；对有劳动能力的农村经营者实行减免税金和工商管理费等优惠政策。第四，继续推进扶贫开发，保持农村现行救助和奖励扶助政策的基本稳定。

参考文献：

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[2] 邓明凤．关于建立农村最低生活保障制度的实践与思考[Ｊ]．当代经理人．2006，（21）．

[3] 张琪，成志刚．论我国农村最低生活保障制度的构建[Ｊ]．学习论坛，2007，（1）．

4.建立和完善农村最低生活保障制度 篇四

*市财政局社保体系建设课题组

“农民富、天下足、农民安、天下稳”，我国是农业大国，农村的稳定和与农业的发展，事关国家的稳定、发展、繁荣和富强，事关我国社会保障体系的健全，因此，加强对建立和完善农村社会保障体系的政策研究，尤为重要，为此，笔者结合自己的工作实践，就此作些粗浅的探索，以

期求能促进我国农村社会保障制度的建设。

一、建立和完善农村社会保障体系政策的必要性

=、我国农村需要社会保障的现实迫切要求建立和完善农村社会保障政策。众所周知，我国是一个农业大国、全国大部分人口都生活在农村。长期以来，由于历史原因，城乡差别很大，农村发展远远落后于城市发展，农民与城市居民相比，几乎没有什么保障可言，因此，建立农村社会保障制度已成为当前的一个紧迫课题，而农村社会保障制度的建立，又主要依赖于农村社会保障体系政策的制订和完善。其二，农村养老问题亟待解决的现实迫切要求建立和完善农村社会保障政策。我国已经步入人口老龄化国家的行列，根据最新统计，我国农村==岁以上人口已接近=亿，占农村总人口的==；且每年正以=.=的速度递增。传统的农村家庭养老方式已发生重大变化，过去一对夫妇由三四个儿子供养，现在两对夫妇则由一对年轻夫妇供养，同时还要负担一个子女的培养，且随着工业化发展，耕地面积的大量减少，农村生产力的有限，不少年轻夫妇已无法承担其养老功能，另一方面，现行农村养老保险政策极不完善，覆盖面不到==，缺少总体设计和政策引导，非常需要我们加快其政策的研究和完善。其三，农民看不起病的现实，迫切要求我们建立和完善农村社会保障政策。随着联产承包责任制的推行，农民看病已失去了集体经济的依托，完全依靠个人进行医疗保障，加之，农村卫生基础薄弱，全国有三分之一的乡镇卫生院勉强维持生存，三分之一的乡镇卫生院入不敷出，同时，医药费用增长大大超过农民收入的增长，农民看病难，看病贵已成为十分突出的社会问题，不少农民因病返贫、因病致贫，而新型农村合作医疗正刚刚起步，此方面政策功能还比较脆弱，迫切要求我们加快建立和完善农村医疗社会保障政策。

=、当前我国农村社会保障政策的现状，迫切要求建立和完善农村社会保障政策。目前，我国城市已基本形成了统一的覆盖率较高的社会保障政策体系，初步适应了市场经济的发展，体现了现代市场经济的特点，然而在广大农村，至今还未形成社会政策体系。首先，由于市场经济发展的影响，过去建立在集体经济基础上的社会保障制度已经消失，如农村集体（生产队）养老制度、农村（大队）合作医疗制度已不复存在，所以目前农村保障政策正处在新旧制度的交替阶段，旧的社会保障政策已经失去作用，新的社会保障政策又没有完全建立起来，新型的农村社会保障政策体系正处在萌芽状态，其次，农民对现行农村社会保障政策信任度不高。以新型农村合作医疗政策为例，不少农民对其仍持不信任态度，普遍反映其保障水平低，只有=.=大病农民得到真正实患，绝大多数地区的农民门诊费用享受不到实惠，如某县参加新型农村合作医疗的农民每年只能报销=元钱的门诊费用，因而，不少地区的参合率较低，一般只有==左右。再次，现行农村社会保障政策缺陷还比较多。最突出的是现行农村社会养老保险政策有四个方面缺陷。①互济性低。农村养老保险实行的是个人账户储存基金制，个人缴多少，就有多少进入个人账户，领取养老金时也就按比例领取多少，完全依赖于个人缴费多少，几乎没有相互调剂。②保障水平低。以农村养老保险工作一直走在全国前列的*省为例，至====年底全省积累农保基金达==亿元，占全国保费总额的四分之一，居各省之首，而到达收益期的==万农民，每月领取的养老金人均只有==元，因而农民参保积极性不高，全省只有===万农民参保，占全省近====万农民的==.=。③有些农保政策已经过时，如现行农保政策中的“集体扶持”，随着分田到户，生产队集体形式的消失，已无法做到。④农保基金政策风险大，缺乏新的政策规范。目前，银行一年期存款利率只有=.==，而计入农民个人储蓄账户的利率到=.=，形成了近=.=个百分点的利差，以*省为例，每年利益损失就达====多万元，如此长期下去，就会使收支倒挂越来越大，以致于出现无基金兑现的风险。由此可见，建立和完善我国农村社会保障政策非常迫切。

=、建立和完善农村社会保障政策是实践“三个代表”重要思想的需要。江泽民同志在党的“十六大”报告中指出：“建立健全同经济水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证”。根据江泽民同志这一重要论述，我们建立和完善农村社会保障政策，不仅是建立健全我国社会保障体系的需要，更是落实党的“三个代表”重要思想和“以人为本”科学发展观的具体行动和迫切需要。这是因为建立和完善农村社会保障政策直接关系到农村生产力的发展，关系到先进农村文化的前进

方向，关系到最广大农民的切身利益。这主要表现三方面：第一，建立和完善农村社会保障政策可以进一步促进我国建成统一的农村社会保障制度。这就意味着广大农民因年老、疾病等原因丧失劳动能力或失去收入时，就能得到物质保障，从而能维持农民的基本生活，这样就能维护广大农民的再生产，促进农村先进生产力的发展。第二，建立和完善农村社会保障政策，是我国

农村社会文明和进步的重要体现，它体现了公平、公正、公开、互助、自力等先进文化的特征，这也可以直接促进农村先进文化的发展。第三，建立和完善农村社会保障政策，可以使我国农村社会保障功能进一步扩大。这直接与广大农民的切身利益息息相关，使广大农民老有所养、病有所医、弱有所助、难有所帮的水平得到明显提高。例如若建立起完善的新型农村合作医疗保险政策，就可以使广大农民彻底摆脱因病致穷，因病返穷的困惑。所有这些都是足以证明，建立和完善农村社会保障政策，是实践党的“三个代表”重要思想和“以人为本”科学发展现的需要。

二、建立和完善农村社会保障体系政策的可行性

=、我国稳定增长的经济形势为建立和完善农村社会保障体系政策提供了物质基础。近年来，我国国民生产总值每年都增长=以上，财政收入增长幅度更大，每年都以高于GDP=—=速度为国家财政积累财力，农业生产也连续多年获得丰收。这说明，我国国民经济持续稳定增长，从而为我们建立和完善更优越的农村社会保障政策，提供了雄厚的物质基础。事实也正是这样，只要我们以财政收入总额增长的=—=就基本上能解决农村社会保障制度对资金的需求。即使考虑财政支出也同样增长的因素，在财力上依然是可行的。因为我们当前的财政支出结构并不合理，存在着支出越位与缺位的问题，而最大的支出缺位就是社会保障支出不足，所以通过优化财政支出结构，不仅能解决支出增长的问题，而且还能增加对社会保障的投入，所以，持续增长的经济形势，为我们建全和完善农村社会保障体系政策，奠定了坚实的物质基础。

=、比较健全的城镇社会保障体系政策为建立和完善农村社会保障体系政策提供了经验借鉴。改革开放以来，我国就初步形成了以养老保险、医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障制度为主要内容的，适应社会主义市场经济基本要求的城镇社会保障体系政策框架。====年，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的规定》，统一了全国企业基本养老保险政策。====年，为加大城镇职工基本养老保险基金管理和调剂力度，确保基本养老金按时足额发放，国务院下发了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，同年，国务院又发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，明确了我国城镇职工基本医疗保险制度的模式和改革方向，====年，国务院又发布了《失业保险条例》、《城市居民最低生活保障条例》，近年来，国务院又发布了《工伤保险条例》、《社会保险费征缴条例》等。这表明我国已经建立了比较系统的关于城镇社会保障体系的政策法规，从而为我们建立和完善农村社会保障体系政策，特别是为农村社会保障制度的立法、行政管理、基金管理等积累了丰富的实践经验，使我们制定一系列农村社会保障政策有了成功借鉴。

=、农民思想素质的不断提高，为建立和完善农村社会保障政策辅设了道路。随着我国精神文明建设的不断加强。广大农民思想素质日益提高，这对我们建立和完善农村社会保障政策十分有利。首先，农民社会保障意识不断增强。他们迫切要求实现社会保障。不少地区农民已从不愿意参加社会保险，向渴望参加社会保险、自觉参加社会保险方面转变，以苏州市为例，参加农村养老保险的农民已达农村总人口的==，农民参加新型农村合作医疗的积极性更高。以我们东台市为例，去年参加新型农村合作医疗的农民为==万，参合率为==.=，今年已增加到==万人，净增加==万人，参合率已达==.=。其次，农民开放意识进一步增强，广大农民不再闭门种田，农忙在家种田、农闲外出打工的的人越来越多，这不仅使农民与城镇有了直接接触，而且使农民知识面有了进一步拓宽，了解到有关城镇保障的许多政策和知识，更重要的是农民讲真话、讲实话的能力和表达水平也大大提高，这为开展农村调查研究，完善农村社会保障政策，提供了极为有利的条件。再次，农民互助互济精神进一步增强。一人有难，众人帮，一村受害，千村助已成为当今农村新时尚，这对我们推进和完善以“个人缴费为主、社会、政府资助为辅”的农村社会保障政策体系，辅设了道路，有助于消除“完全依赖政府实施社会保障”的思想障碍。

三、建立和完善农村社会保障体系政策的原则

为了使我国农村社会保障政策具有较强的前瞻性、合理性、可行性，在建立和完善农村社会保障体系政策上，应该遵循以下几个原则。

=、坚持地区差异原则。社会保障制度提供的保障水平要与经济发展水平相适应，这是制定和完善农村社会保障政策的经验总结。由于我国地域辽阔，不同的地区经济发展水平差距很大，因此不同的地区应建立不同程度的社会保障政策，社会保障模式也应因地制宜：经济较发达的地区保障程度较高，以农村合作性的保障为主；欠发达地区保障程度可较低些，以地方政府的保障为主。

=、坚持城乡分治的原则。城乡分治一直是我国的特色，这种状况在建立和完善农村社会保障体系政策中也应得到体现，因为在城镇和农村地区建立社会保障制度所面临的背景是不同的。城镇地区职工对土地不存在任何产权，其生活依赖于所在的单位，在市场经济环境下，当单位不再为其提供保障的时候，由政府提供社会保障是必然的，否则他们将失去生活来源。在农村地区，农民对土地拥有经营权、收益权等，土地可以为农民提供一定程度的保障。由于城乡居民对土地的产权背景存在的差异，因此，建立和完善农村社会保障政策显然与目前正在建立和完善的城镇社会保障政策是有所区别的：城镇地区的社会保障体系以政府为主体，农村地区则可以根据具体情况而定：以政府为保障主体或建立合作性的社会保障机构，尤其是在经济较发达的地区，所建立的社会保障体系应以农村集体为主体。

=、坚持不搞“一刀切”原则。就是坚持由无到有，逐步完善，保持政策连续性的原则。建立和完善农村社会保障体系政策是一项十分复杂的系统工程，涉及到社会各方面，尤其是事关农民的切身利益，处置不当，步骤不妥，容易引发社会矛盾。另外社会保障的实践也证明，一项社会保障政策是否成功有效，必须经过一段时期的实践检验，才能看出它是否符合农村实情，是否符合广大农民的意愿，是否能促进农村、农业的可持续发展。因此，我们不管制定单项的农村社会保障政策，还是对农村社会保障体系政策的完善，都要注意政策出台的时机和农村各方面的承受能力，注意先出台暂时没有、急需的农村社会保障政策，同时又要注意保持有关农村社会保障政策的相对稳定和各项政策的衔接配套，注意分期制定，逐步完善，平衡过渡。

=、应处理好“养穷人”与“养懒人”关系的原则。从发达国家社会保障制度执行的效果看，它在为低收入者提供生活保障、维持社会稳定以及缩小收入分配的差距等方面所起的作用是不可低估的，但如果社会保障的保障标准过高，也会带来一些负面的问题，导致社会和经济效率的损失，国家财政负担过重。在设计我国农村社会保障政策过程中，借鉴别国的经验与教训是非常必要的。如果社会保障的程度较高，显然会导致劳动供给的大幅减少，而且从中国的实际情况看，由于需要保障的农村人口很多，且受到政府财力的限制，既不可能也没有必要提供高标准的保障制度，因此，每一项农村社会保障制度都应有一个适度的保障标准，即社会保障的均衡点。在这一点上，既能够使低收入者在一定程度上得到制度的保障，同时又不会出现养懒人的现象。

四、几项具体农村社会保障政策的设计思路

=、农村养老保险制度。总的政策思路是继续保持以家庭养老和土地养老为主，社会、集体资助，国家政策扶持，如利息补偿、免税、适度财政介入，对特殊群体在缴费环节上予以适度补助的农村社会养老保障制度政策取向。具体讲：

⑴参保范围。制度建立初期参保范围为小城镇和农村有条件的地方，再逐步向农村其他地区推进。参保对象为==—==周岁的农民，包括进城务工人员、小城镇农转非人员、乡镇企业从业人员、农村工商个体户、专业户、被征地农民等。

⑵运行模式。由于我国农村社会保障定位在基本养老保险方向上，因此，其运行模式应选择“待遇确定型”与“缴费确定型”相结合的混和模式。个人缴费、社会（集体）资助、政府补贴均计入个人缴费账户。基本养老金包括基础养老金和个人账户养老金两部分。到领取期，个人缴费账户存储额分为两部分，一部分进入基础养老金专户，另一部分进入个人养老金专户。到领取期，个人缴费账户存储额达到规定的积累总额，并划入基础养老金专户，即可享受基础养老金；个人缴费账户存储额划转基础养老金规定积累总额后，余下部分进入个人账户养老金专户按年金形式发放个人账户养老金。这样的政策设计，使个人多缴的多得、少缴的少得，有利于激励农民早参保、多投保。缴费基数、缴费年限、缴费费率、缴费比例由地级市或地级市以上人民政府测算确定。

⑶要与原“农保”政策衔接。已按原“农保”政策参保，且已领取养老金的，仍按原政策执行；已按原“农保”政策参保未领取养老金的，但属于尚未具备条件实现上述新政策的，暂按原政策执行，待条件成熟后，再过渡到新政策；已按原“农保”政策参保，未领取养老金的，且属于有条件的，可以全部过渡，执行新政策。

=、农村医疗保障制度。针对我国农村地区和农民个人家庭差别较大的实际，农村医疗保障制度体系的政策取向主要体现多层次特色。即由新型农村合作医疗、医疗救助、医疗保险三部分政策组成。其中：新型农村合作医疗制度政策是主体，并将医疗救助纳入新型农村合作医疗，医疗保险则针对部分农村人群实行。

⑴新型农村合作医疗制度。其政策取向为政府组织、引导和财政支持，农民自愿参加、个人、社会（集体）、政府多方负担，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。它具有以下特点：①强调农民自愿参加，个人缴费比例为三分之一，一般为==—==元/人；②政府补助占三分之二比例，==元—==元/人，由中央、省、市、县、乡五级政府按比例资助，其中，中央和省级政府补助是大头，在有的省区，经济不发达的乡镇不负担，社会资助不受比例限制，有多少，就补充多少保险基金；③实行住院补偿为主，门诊补助为辅，门诊补偿比例不超过个人缴费部分；④以县为统筹单位，建立相应的组织协调机构、经办机构和监督管理机构；⑤合作医疗基金实行财政专户管理、封闭运行。

⑵农村医疗救助制度。医疗救助政策取向为政府支持下，依靠社会资金如慈善资金、帮困资金等建立的，主要面向农村特殊困难群众的医疗救助，纳入农村合作医疗体系，由新型农村合作医疗经办机构负责实施的一种救助制度。救助对象包括农村五保户、低保对象、享受==救济费的==年代精简退职职工、农村优抚对象、困患大病导致生活特别困难又无自救能力的农村居民。医疗救助形式主要有两种，一是资助农村五保户、低保户等特殊困难群众参加当地新型农村合作医疗，享受合作医疗待遇；二是对因患大病，经新型农村合作医疗补偿后，个人负担医疗费用过高影响家庭基本生活的上述医疗救助对象，给予适当的资金救助。具体救助比例及标准由县级人民政府确定。

⑶农村医疗保险。对具备经济条件的农民，主要指农民工、乡镇企业职工、个体工商户、纳入城镇医疗保险体系管理。其具体政策与城镇职工医疗保险政策并轨。

=、农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是政府对陷入贫困的农村居民，实施最低生活保障的一种社会保障制度，其政策取向为“低标准起步，小范围保障，逐步推进完善”，坚持政府保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针政策。保障对象为：①失去劳动能力、无收入、无生活来源，也无家庭依靠的老年人、残疾人、未成年人；②生活在农村最低生活标准以下的家庭或个人。其最低生活保障标准按照当地维持农村居民基本所必需的衣、食等费用确定，由县级人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。③农村居民最低生活保障所需资金列入各级财政预算，实行专户管理、专款专用，同时广泛动员社会各级为农村低保工作提供捐赠、资助，逐步建立多元化筹资机制，以增强保障能力。④对农村低保对象实施动态管理，村民委员会、镇人民政府每季都要对农村低保对象的生活来源进行复查，对已不符合条件的，立即报经县级民政部门批准，停止发放保障金，并收回或注销其低保对象证件，对仍符合条件的，但其家庭收入发生变化的，按程序办理减发，增发保障金的手续，在发放上应实行金融部门代发的社会化发放制度的政策。

=、农村社会救济制度。农村社会救助制度原来由五保户供养制度、临时救济制度、自然灾害救济制度，特困户定期、定量救助制度，农村医疗救助制度等部分组成，因特困户定期、定量救助制度，已演变为最低生活保障制度，农村医疗救助制度已纳入新型农村合作医疗制度，故现行农村社会救济仅剩下农村五保户供养制度等三项制度。其政策取向为坚持公平与效率、合理确定救助对象、科学划分标准，突出救助重点，采取政府救助与社会互助相结合，生活救助与扶持生产相结合，定期救助与临时救助相结合的方式和方法。具体讲：

⑴农村五保户供养制度。在政策上应由“分散型”向“集中供养型”转变。以*省为例，主要加快三方面政策的制定和完善。一是加快实施“关爱工程”扩大乡镇敬老院供养规模配套政策的制定和完善，力争三年内使集中供养率由原来的==提高到==；二是加快农村五保户保障资金筹集机制政策的制定和完善，增加市以上财政的投入，以适应调整农村五保户供养标准的需要；三是加快农村敬老院管理制度的制定和完善。着重加强理顺乡镇敬老院管理体制、人员供给渠道、内部管理机构方面政策的制定和完善。

⑵临时救助制度。其政策设计主要从两方面入手。一方面规范临时救助对象。其对象为因病、因钱、因突发事件等原因，造成基本生活出现临时困难的农村家庭人员；虽已享受了优抚及其他特殊救助待遇，但仍因突发原因，造成基本生活出现临时困难的农村家庭也应列入临时救助对象。另一方面规范救助程序。临时救助对象也应由本人提出申请或经村民小组提名由村委会召开村民代表评议后，张榜公示=天以上，广泛听取群众意见，无乡镇政府审核、县级民政部门初审后，再次张榜公示=天后，报异议后再报县级民政部门批准确认为临时救助对象，救助标准改由过去的固定补助为根据具体实际情况确定。

5.建立和完善农村最低生活保障制度 篇五

社保13-1

何红靖

1313060106 【摘要】城镇最低生活保障制度是城镇反贫困的最主要手段，是我国实施的一项社会救助措施，它在维持城市居民最低生活需求，克服贫困方面起到了重要的作用。本文根据对阜新市海州区低保情况的一系列调查，反映出低保户这一低收入人群的基本情况，情况包括最低生活保障制度对低收入人群带来的影响、低保户在享受地保待遇的同时所面临的问题以及根据这些问题所提出的一些相关建议。【关键词】最低生活保障；城镇低保；问题；对策

一、城镇居民最低生活保障制度的实施现状

据阜新市民政局低保办相关负责人介绍，为保障城乡困难群众基本生活，根据《省政府办公厅关于提高城乡居民最低生活保障和农村五保对象供养标准的通知》，结合阜新市城乡居民收入增长和消费价格指数变化对居民基本生活影响情况，市政府决定提高阜新市城乡居民最低生活保障和农村五保对象供养标准。本次调整包括以下几个标准：海州区、细河区、太平区、新邱区、清河门区的城区保障标准由280元提高到330元；阜彰两县、海州区等五区所辖农村乡镇，保障标准由250元提高到330元；阜蒙县、彰武县所辖农村乡镇保障标准由220元提高到270元；农村居民最低生活保障标准由1530元/年提高到2010元/年；农村集中供养和分散供养五保对象供养金年人均增加额不低于600元，具体供养标准由县区政府确定。据了解，调增后的城乡居民最低生活保障和农村五保供养标准从1月1日起执行。

具体以海州区为例，本小组通过调查对该区城乡低保工作有了基本了解，其城乡低保工作基本情况如下：海州区自2002年开展城市低保工作，2004年开展农村低保工作以来，经过几年的努力探索，保障制度不断健全完善，工作水平逐年提高，城乡低保工作由点到面、由量力施保到应保尽保，城乡低保工作逐步走上了规范化轨道。城市低保标准由2002年90元每人每月调整到380元每人每月，农村低保标准由2004年800元每户的年补助标准调整到255元每人每月。2012年，区财政累计拨出低保资金203.49万元，争取上级低保资金1107.55万元，充分发挥了政府在困难群体社会保障中的主渠道作用。截止2012年底，全区享受低保家庭有2270户，共4913人，其中城市900户1823人，农村1370户3090人，基本达到应保尽保要求，有效地保障了城乡弱势群体的基本生活，为建设和谐海州奠定了良好的基础。

二、存在的主要问题

（一）观念问题

一方面，制度的实施主体在救助理念上还存在较大缺陷，没有树立好正确的政绩观，为了自己的政绩去实施政策，消极救助与补偿甚至中饱私囊，利用权力挪用保障资金。另一方面，不少低保人群对低保形成依赖心理，并影响周围群众，出现了“低保养懒汉”，在“政府的钱不拿白不拿”的思想支配下，向政府部门隐瞒收入，争保、赖保。针对低保对象的优惠待遇越来越多，少数人把低保当成永久性福利，当做养老保障，造成“就业不如吃低保”等现象。

（二）受保对象审核难以确定

申请对象多，收入核实难。低保范围均以家庭收入为标准，家庭收入具有很大的隐蔽性和不确定性，低保工作人员不可能完全准确核实申请人的家庭收入，这也是容易造成低保对象不准确的制度性根源，同时也为“人情保、关系保”提供了滋生的空间。科学、准确地计算低保人申请人及其家庭收入是判定其能够接受低保的最为重要的手段。在实际运作过程当中，存在着不少申请者通过隐瞒实际家庭收入，提供虚假信息的方式来骗取低保资格，占用了救济特困人员的有限资源，出现“低保富翁”的现象。

（三）缺乏必要的监督管理体系

在对申请者的收入核查、低保金的审批、发放等工作缺少严格的管理，甚至还有些混乱；低保金发放不及时，甚至有截留扣压现；城市低保信息公开、违规、处罚都缺少必要的监督；一些基层社区低保工作人员没有电脑，低保对象申请、发放都是靠手工操作，不能实现信息的共享，导致冒领、多领现象的发生。同时，部分基层低保工作人员对低保政策了解不够,运用低保政策不够熟练,在执行中容易出现偏离或违背低保政策的现象,从而造成一些不好的社会影响。

（四）缺乏配套措施

低保制度与相配套的就业、医疗、教育等社会保障制度脱节,没能形成一个综合的援助系统,受助面窄。一些有劳动能力，有一技之长的低保对象很想通过自己的劳动摆脱贫困，但因身份原因就业无门；部分低保户家庭成员生病无钱医治，小病拖成大病，最后拖垮全家；由于缺乏合理的学杂费减免政策或是减免幅度不足以让低保家庭承受，很多低保户家庭子女拖欠学杂费、辍学的现象比较普遍，丧失了通过获取知识来摆脱贫困的机会，陷入了“一代又一代地贫困”这个恶性循环。

三、完善最低生活保障制度的对策

城乡低保工作是我国社会保障体系的重要内容和基础工程,是保障民生、维护民利、稳定民心的重要举措。针对我区城乡低保工作中存在的主要问题,提出以下建议:

1、加大宣传力度,进一步提高干部群众思想认识。城乡低保工作政策性强、涉及面广、工作难度大。区政府和相关职能部门要通过多种渠道,采取多种形式,在干部群众中广泛、深入宣传低保法规、政策,提高全社会对低保工作的认识。要改变落后观念,积极引导群众由“主动申请低保”向“积极走出低保”的转变。通过宣传,不断提高政策公开透明度,提升政府公信力,从而降低上访率,推动城乡低保工作的有序开展。

2、强化动态管理,进一步完善城乡低保工作机制。一是建立健全与低保相配套的救助制度,把低保与医疗救助、子女入学、廉价住房等配套政策结合起来,完善以低保为主体的社会救助体系。就业部门要加强对低保对象的就业培训,努力促进低保对象就业,使有劳动能力的低保对象逐步退出低保。二是加强对全区城乡低保对象的跟踪调查核实,力求动态管理的准确性、及时性,要根据低保家庭收入变化进行核审调整,根据具体情况取消或降低补助金,对低保对象做到进出有序。

3、建立科学合理的测算指标体系。农村低保涉及人员多，居住分散，家庭收入复杂且变动大，首先这要求工作人员必须进行艰苦细致的调查研究，对农村贫困人口进行全面的排查和摸底。其次，政府及相关部门要通过理论研究和实际调研，从而准确界定低保对象，科学核定收入。为了更有效地消除“属地管理”的弊端，民政局应以全国各地区制定的低保标准为基础，并在对他们进行深入调查研究的基础上，制定出几个可以在全国范围内实施的科学的具有指导性的标准制定方法。

4、夯实队伍建设,进一步提升城乡低保工作水平。基层低保管理工作力量薄弱是影响低保工作顺利开展的突出问题。要根据工作需要,选配综合素质高、业务能力强的人员充实到低保工作队伍中来。同时,要加大对低保工作人员的业务培训力度,定期组织低保工作人员学习相关的法律法规和业务知识,在培训中突出理论与实际结合,注重工作经验交流,不断强化低保工作人员的职业道德,提高业务能力,增强责任意识,确保城乡低保各项工作落到实处。

参考文献：

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2.王朝明．中国转型期城镇反贫困理论与实践研究[M]，西南财经大学出版社，2004年

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5.徐月宾，张秀兰．我国城镇最低生活保障制度若干问题探讨[J]．东岳论丛，2009(02)：23—24．

6.建立和完善农村最低生活保障制度 篇六

(一)农村最低生活保障制度的含义

农村最低生活保障制度，是指对家庭人均收入低于当地农村居民最低生活保障标准的农村贫困人口，由地方政府按照最低生活保障标准，提供维持其基本生活的物质帮助的社会救济制度。

(二)农村最低生活保障制度的目标

农村最低生活保障制度的目标是，通过在全国范围内建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。

(三)农村最低生活保障制度的演变

1996年，民政部印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》指出：“建立农村最低生活保障制度是农村社会救济制度的重大改革，是确保农村贫困人口基本生活的重要措施，也是完善农村社会保障制度的一项重要内容。”该《意见》还确立了“保障资金由当地各级财政和村集体分担”的筹资原则，并要求各地要积极试点、稳步推进。

2007年7月，国务院发布了《关于在全国建立农村最低社会保障制度的通知》，决定在全国建立社会保障制度。该《通知》对农村最低生活保障制度的意义、目标、总体要求、保障标准和适用对象等问题都作出了具体的规定。2007年8月，民政部宣布全国31个省市已经建立了农村最低生活保障制度。

2010年5月，国务院办公厅转发扶贫办、民政部、财政部、统计局、中国残疾人联合会等部门的《关于做好农村最低社会保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作的意见》，该《意见》决定通过探索两项制度的有效衔接，充分发挥农村最低生活保制度和扶贫开发政策的作用，保障农村贫困人口的基本生活，提高农村贫困人口的收入水平和自我发展能力，从而解决温饱问题并实现脱贫致富。

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(四)农村最低生活保障制度的意义 1.有利于保障农民的基本生存权利 2.有利于农村社会保障体系的建立和完善 3.有利于维护农村的稳定 4.有利于维护社会公正(五)农村最低生活保障的对象

国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》规定：“农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残疾、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。”

(六)农村最低生活保障的标准

农村最低生活保障标准是此项制度的关键环节，是界定最低生活保障范围、核定最低生活保障对象、界定补助水平以及安排补助资金的重要依据。如果保障面过宽，可能影响保障对象劳动就业的积极性;如果不及时根据经济社会发展水平和财政承受能力，随着生活必需品价格的变化和人民生活水平的提高而适时调整最低生活保障标准，又将影响最低生活保障制度的实施效果和困难群众的基本生活保障力度。

2011年5月18日，民政部、国家发展与改革委员会、财政部、国家统计局印发《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》，进一步规范城乡最低生活保障标准的制定和调整工作，明确各地在制定和调整城乡最低生活保障标准时，可以采用基本生活费用支出法、恩格尔系数法或者消费支出比例法，并要求最低生活保障标准的制定和调整要坚持以下原则：第一，坚持科学性原则，以维持当地居民的基本生活所必需的消费品支出数据为基础，科学测算，充分论证;第二，坚持合理性原则，统筹考虑困难群众基本生活保障需要、当地经济社会发展水平和财力状况，使城乡最低生活保障标准与失业保险、最低工资、扶贫开发等政策标准合理衔接;第三，坚持动态性原则，建立和完善城乡最低生活

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保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，并随着当地居民生活必需品价格变化和人民生活水平的提高定期调整城乡最低生活保障标准;第四，坚持规范性原则，严格遵守有关政策规定和程序规范，确保公开、公正和透明。

(七)农村最低生活保障金及其管理秩序 1.农村最低生活保障金

农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府应当将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府应当加大投入。地方各级人民政府民政部门根据保障对象的人数等提出资金需求，经过同级财政部门审核后列入预算。中央财政对困难地区给予适当补助。国家鼓励和引导社会力量为农村最低生活保障提供捐赠或者资助。农村最低生活保障资金实行专项管理、专账核算、专款专用。

2.农村最低生活保障金的管理秩序(1)申请、审核与审批

申请农村最低生活保障，一般由户主本人向户籍所在地的乡(镇)人民政府提出。村民委员会受乡(镇)人民政府委托，也可以受理申请。受乡(镇)人民政府委托，在村党组织的领导下，村民委员会对申请人开展家庭经济状况调查，组织村民会议或者村民代表会议民主评议后提出初步意见，报乡(镇)人民政府;乡(镇)人民政府审核后，报县级人民政府民政部门审批。

乡(镇)人民政府和县级人民政府民政部门应当核查申请人的家庭收入，了解其家庭财产、劳动力状况和实际生活水平，并结合村民民主评议，提出审核意见。

(2)民主公示

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村民委员会、乡(镇)人民政府及县级人民政府民政部门应当及时向社会公布有关信息，接受群众监督。公示的内容为：最低生活保障对象的申请情况、民主评议意见、审批结果、实际补助水平等情况。对公示没有异议的，按照程序及时落实申请人的最低生活保障待遇;对公示有异议的，进行调查核实，认真处理。

(3)资金发放

最低生活保障金原则上按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放，也可以在核查申请人家庭收入的基础上，按照其家庭的困难程度和类别，分档发放。国家推行国库集中支付方式，通过代理金融机构直接及时地将最低生活保障金支付到最低生活保障对象的账户。

(4)动态管理

乡(镇)人民政府和县级人民政府民政部门应当采取多种方式，定期或者不定期调查了解农村困难群众的生活状况，及时将符合条件的困难群众纳入保障范围，并根据其家庭经济状况的变化，及时按照程序办理发放、减发或者增发最低生活保障金的手续。

7.建立和完善农村最低生活保障制度 篇七

1 当前我国农村社会保障存在的主要问题

1.1 农民社会保障意识淡薄。

我国经济体制改革已近三十年, 但广大农民对新时期社会保障方面的知识了解不多, 参保意识很淡薄。传统的“养儿防老”, “靠人不如靠己”的思想支配着农民的行为, 农民出于自身现实的考虑, 对于参加社会保障的意识比较淡薄, 甚至有一些农民对社会保障持怀疑与等靠和观望的态度。

1.2 农村社会保障覆盖面窄、层次低。

根据国务院2006年1月公布的最新《农村五保供养工作条例》的规定, 国家只对缺乏或丧失劳动能力, 生活无依靠的老、弱、孤、寡、残享有五保供养待遇, 绝大多数农民没有纳入社会保障范围, 其养老、医疗、工伤主要靠自我保障和家庭保障。长期以来, 国家对农民的社会保障限在救灾救济、优抚安置等项目上, 而其它方面保障的较少。

1.3 社会保障基金筹措不足。

在农村社会保障资金筹集方面, 我国一直实行的是“个人缴费为主, 集体补助为辅, 国家政策扶持”的原则。但是, “集体补助为辅、国家政策支持”的概念过于模糊, 操作性差, 使得国家对农村社保资金的投入流于口号, 缺乏实在的行动。而农民的收入水平又低, 导致其参保缴费标准低, 投保档次低。

1.4 缺少法律制度的保障。

我国农村社会保障工作从20世纪90年代试点开始至今已进行十多年, 还没有一部国家权力机关制定通过的法律做保障。由于没有统一的法律制度, 使农村社会保障工作在保险对象、交费年龄、交费标准、基金管理、基金增值、经费来源等问题上操作不尽规范, 不能尽快使农村社会保障工作步入法制化轨道。

1.5 管理体系不完善。

我国目前没有建立一个专门对农村社会保障进行管理的机构, 民政、卫生、农业、扶贫办等部门承担农村社会保障工作, 因此农村社会保障的现状是多头管理、各自为政, 缺乏统一的管理办法和监督体系。不同的利益关系引发管理决策的矛盾冲突, 也降低了工作效率, 最终导致一系列的问题。

2 完善我国农村社会保障的对策

党的十七大报告指出, 要以社会保险、社会救助、社会福利为基础, 以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点, 以慈善事业、商业保险为补充, 加快完善社会保障体系, 在2010年之前, 实现城乡居民社会保障体系的全覆盖, 在2020年我国人人享有基本生活保障。这一决策的提出与实施, 为建立与完善我国农村社会保障事业指明了方向。从现阶段我国农村社会保障现状出发, 对完善我国农村社会保障事业提出如下对策

2.1 加强对农村社会保障制度的宣传。

由于缺乏宣传, 有相当一部分农村群众对社会保障的认识不高, 对社会保障的意义、党的十七大报告指出, 要以社会保险、社会救助、社会福利为基础, 以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点, 以慈善事业、商业保险为补充, 加快完善社会保障体系, 在2010年之前, 实现城乡居民社会保障体系的全覆盖, 在2020年我国人人享有基本生活保障。这一决策的提出与实施, 为农村社会保障的全面实现指明了方向。围绕贯彻党的十七大精神, 推进与目的、作用、效用缺乏了解, 甚至对社会保障制度有所误解。因此, 应加强对农村社会保障制度的宣传, 尤其是对农村医疗、养老保险等社会保障形式的操作和效用要进行大力的宣传, 使广大农村群众都能够真正理解农村社会保障制度的申请条件、实施范围、标准、缴费额度、操作规程及给付手续等, 从而能够发自内心地支持社会保障、拥护社会保障、参与社会保障。

2.2 着重建设三项农村基本社会保障制度。

健全的农村社会保障制度应主要包括社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚、社会服务五个方面的内容。但从当前的情况看, 广大农民最迫切的愿望是实现“困有所济、老有所养、病有所医”。因此, 现阶段应着重建立农村最低生活保障制度、养老保险制度、合作医疗制度。首先, 应优先建立最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是政府为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度, 也是事关农民群众生存问题的一条重要防线。目前的农村最低生活保障对象应首先考虑那些无生活来源、无劳动能力、无法定抚养人或法定抚养人无抚养能力的村民和因残疾、年老体弱或家庭主要劳动力患有重病、死亡和遭遇不可抗拒的自然灾害, 造成自身无法维持基本生活的村民。同时, 还要增加低保工作的透明性, 坚持公平、公正、公开的原则, 科学地确定低保标准。其次, 积极推行新型农村合作医疗制度。要进一步建立由政府组织和引导, 农民自愿参加, 个人、集体和政府多方筹资, 以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度, 确保农民受益。最后, 建立健全农村养老保险制度。要建立一种以点带面、逐步推广的多层次、多途径的农村养老保险制度。除参加基本养老保险之外, 鼓励农民个人按照自愿原则, 缴纳补充养老保险费和购买商业养老保险, 使农村老龄人口能够老有所养、安度晚年。

2.3 积极拓宽农村社会保障资金来源渠道。

资金问题是现阶段我国农村社会保障的核心问题。建立农村社会保障制度, 首先要求国家要投入大量资金, 在政策上给予倾斜。但是, 由于我国农村人口多, 国家财力有限, 单纯依靠国家财政来开展社会保障工作显然是不够的, 这就要求我们广拓渠道, 多方位地筹集社会保障资金。为此, 可以采取以下几个措施:一是通过大力发展集体经济, 来强化农村集体对保障资金的投入;二是借鉴福利彩票、体育彩票的经验, 政府部门可以考虑发行社会保障彩票, 从社会广泛募集资金;三是借鉴国外有关国家的经验, 开征社会保障税, 实行税款专用, 统筹社保基金;四是鼓励农民积极参加各种商业保险, 如商业性养老保险;五是鼓励社会捐助。鼓励和激励社会各阶层, 特别是企业家和社会的其它成功人士积极捐款, 募集更多的资金, 用于社会保障制度的建立和推行。总之, 要实行国家、集体、个人、社会相结合的办法, 结合本地区的实际情况, 多方面拓宽筹集资金的渠道并将所筹措的所有资金全部用于农村的社会保障支出。

2.4 加快建设农村社会保障法制体系。

世界各国社会保障制度发展经验表明, 以立法为先导, 通过强制性立法建立统一的社保体系, 才能确保制度的顺利运行。但是到目前为止, 我国尚未建立起较为完善的农村社会保障法律体系, 仅有一部《农村五保供养工作条例》属于较高层次的行政法规, 而其它农村社会保障的相关内容, 主要散见于政策文件和相关机关发布的“暂行办法”、“工作方案”、“决定”、“意见”、“通知”等, 从而使社会保障工作在农村的开展极其缓慢。要使农村社会保障制度走向规范化的道路, 就迫切需要建立起较为完善的农村社会保障法律体系, 用法律这一最高形式的制度安排来保证农民社保制度的长期稳定性。为此, 应主要应该抓好以下两项工作:其一是要抓好单项法规的建设, 如农民社会养老保险法、农民医疗社会保险法、农村工伤社会保险法、农村扶贫与灾害救济社会保险法和农村残疾人保险法等等;其二是要抓好地方性法规的建设, 鼓励与提倡各地政府根据本地实际制定具体的保障办法。明确政府各部门的权责分工, 同时确定调整对象, 最终达到“有法可依、有法必依”。

2.5 继续发挥家庭保障的传统作用。

8.建立和完善农村最低生活保障制度 篇八

摘 要 包头市在实施最低最低生活保障制度取得了一些成绩，但当前包头市在最低最低生活保障制度方面存在的问题：思想认识存在差距；低保资金投入严重不足；低保标准和补助水平测制定不科学；覆盖范围比较狭窄；社会化管理和监督体系不健全；工作机制不够完善；低保工作人员和工作经费严重不足。提出完善包头市最低最低生活障制度一些对策。

关键词 最低 生活 保障 制度 构建 和谐

“最低生活保障制度”就是根据维持最起码的生存需求的标准而设立一条最低生活保障线的一项社会基本制度，社会中的每一个公民，当其收入水平低于社会制定的最低生活保障线而出现生存困难时，他们都有权利得到国家、政府按照公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助。作为一项普遍的、有效的社会制度安排，最低保制度在保护社会中弱势群体、解决他们生存问题等方面发挥了巨大作用，有利于和谐社会构建。但从近年来的实践看，随着包头市经济不断发展，包头市的居民最低生活保障制度虽然在不断完善，但同构建和谐包头来讲，仍然存在不少问题，有待进一步完善。

一、目前我市的最低生活保障制度的现状

首先，2009年在过去已出台的各项救助政策的基础上，又进一步完善规范出台了《包头市建立和完善医疗救助制度的意见》和《包头市临时救助实施意见》，不断完善以城乡居民最低生活保障和五保供养为主体，以教育、医疗、取暖、廉租住房、法律援助等专项救助为配套，以慈善捐助、临时救助为衔接，以各项优惠政策为补充的城乡社会救助体系。

其次是依托包头市民政数字化网络管理平台，对城乡社会救助各项工作内容和流程进行信息化管理。依托互联网，建立了上与民政厅联通、横向接入市政府电子城域网，下与旗县区民政局、街道办事处、社区居委会互联互通的网络体系；建设开发了包头市民政数字化管理平台和城乡社会救助工作软件，为实现网上办理社会救助各项业务和数据资源共享打下了坚实的基础；建立了包头市城乡低保中心数据库，初步建成了社会救助民生信息系统。

第三是依托各级社区中心的办事大厅实行三级联审联批。在工作实践中探索出来的低保申报、审核、审批模式，就是以信息化管理为手段，充分利用信息网络，把申请享受低保对象的相关证明材料和家庭影像资料录入资料数据库，经过入户调查后把社区居委员会、街道办事处和旗县区民政部门三级工作人员和社区评议小组的成员集中在一起，在规定的时间内，依托各级社区服务中心的办事大厅，由申报对象现场陈述，并进行申报，各级工作人员与申请对象面对面地进行评议，现场集体审批，一次性办结。

二、目前我市的最低生活保障制度存在的问题

随着我市经济快速发展，人民生活水平的日益提高，我市在最低最低生活保障制度方面存在的问题也日益突出。

（一）从领导层面看，一些基层党政领导干部认为低保工作只是“发发钱、拜拜年”，还没有把这项工作当作构建和谐社会与建设全面小康社会的重要环节去对待；有些领导干部甚至认为低保和整个社会救助工作是花钱工程、不出政绩，存在只求最低限度维持而不愿过多投入的片面观点。从群众层面看，有人认为只要生活困难就可以“找民政，吃低保”，对低保工作有不恰当的理解和不切实际的期望。有的甚至把享受低保待遇看作是吃国家“大锅饭”，抱着“不吃白不吃”的心理，明知不符合条件，也不惜采取隐瞒家庭收入、分户居住等手段钻低保政策的空子和管理上的漏洞，想方设法争取低保，存在不劳而获的企图。

（二）最低生活保障资金严重不足。当前在实施最低生活保障制度中最突出、最难解决的就是资金来源严重不足的问题。尤其是旗县区，特别像东河区、固阳县贫困人口多、地方财力又十分有限的旗县区，更是困难重重，僧多粥少的现象比较普遍，最低生活保障实施全覆盖的工作难以做到。由于低保资金来源不足，致致该保对象补差标准不科学、不能及时足额补齐的现象时有发生。

（三）低保标准和补助水平制定不科学。最低生活保障标准是低保制度的核心和关键。我国采取的“消除绝对贫困为主、消除相对贫困为辅”的方针，最低生活保障标准由各地按照当地最低生活标准和财政承受能力等因素自行制定，本应是综合了各种因素和兼顾各方面的结果。我市最低生活保障标准的制定更多的是根据我市财政的承受能力，使最低生活保标准成为“我市财政能力保障线”。而且，制定最低生活保障标准的具体过程中，在最低生活必需品品种和数量的确定上，调查和测算方法过于粗放、可操作性差，有些甚至建立在经验和个人主观判断以及其他人为因素的基础之上。

（四）覆盖范围比较狭窄。目前保障对象仅限于有居住地户口的贫困群体，那些在城镇有固定职业、固定居所和相对稳定收入但无城镇户口的进城务工、经商人员还没有被纳入到这一体系当中。当这一部分人群的生活出现经济困难、低于最低生活保障线时，无法获得相应的救济，可以说，这一部分人是漏掉的弱势群体。

（五）最低生活保障制度实施的社会化管理和监督体系不健全。我市低保制度实施的历史相对较短，很多制度需不断完善，由管理监督体系不够完善而导致的问题不断出现，其中最难的问题就是如何有效核实家庭收入。对低保户进行入户调查时，就发现了有的低保户养名贵宠物、用高档手机、已就业有了收入隐瞒不报等现象。因此，最低生活保障制度实施需健全的社会化管理体系和有效的监督体系，对于最低生活保障制度实施就显得尤其重要。

（六）工作机制不够完善。从我们调研的情况来看，低保工作还缺乏一个透明、公平、有效的工作机制。一是有些不应享受低保待遇的对象，享受了低保，不同程度存在“人情保”、“关系保”现象。二是贫困户列入低保容易，初步脱贫后退出低保比较困难。三是确定低保对象的标准和范围未能规范化。目前我市民政部门采用“家庭人均收入”的办法来确定低保对象，但这种“家庭人均收入”测算由于程序复杂、项目繁多、计算繁琐而难以具体实施。

三、完善我市最低生活保障制度，构建和谐包头

从全国来看：包头市2009年GDP城市排名第40，人均GDP排第11，人均可支配收入第排18，一般财政收入130.3排第45。从自治区来看，2009年内蒙古“金三角”的呼包鄂三个城市各项经济指标，GDP包头市排第一，财政总收入和一般财政收入排第二，城镇居民人均可支配收入、农牧民人均纯收入为排第一，城镇居民人均消费性支出排第一，农牧民人均生活消费支出排第二。我市經济社会的快速发展，有了财力和实力，应该让全体人民共享发展的成果，将民生工作作为重点，尤其在最低生活保障方面，应加大投入力度，以构建和谐包头。

（一）进一步完善我市居民最低生活保障制度在政策、法规方面建设。应依据我国《城市居民最低生活保障条例》的有关条款，依据实际情况，进一步修改和完善我市低保政策法规及实施细则。要结合我市下岗职工基本生活保障、社会互助和临时救济解决低保对象的生活困难，而且制定低保对象在就医、子女上学、住房等方面应享受的优惠政策；在低保工作程序上，从低保工作的入口到出口要切实建立一整套规范统一的可操作的运作程序；在低保资金的发放方面，做到低保资金社会化发放，防止问题的出现，通过银行、邮政储蓄银行直接把低保金发放给低保对象。通过科学的制度和规范，运用可操作的程序，确保低保工作有效实施。

（二）要实施救助与职业培训相结合，在接受最低生活保障金的对象中，对他们中有劳动能力的人，可以组织一些“以工代赈”的方式参加社会公益劳动，一方面让受助者回报社会，另一方面最低生活保保障金是以劳动报酬的形式发放的，减轻低保对象的心理压力，同时也便于低保工作人员通过此项工作了解低保对象是否已经重新就业，杜绝就业者还在吃低保的情况。加强对低保人员再就业工作的支持力度，在市场经济条件下，下岗、失业将是长期存在的，仅靠低保措施不能保证家庭生活质量的，也不能保证完全解决低保户的生存问题，应着重提高这些低保对象的职业技能，给这些人员以就业机会。对那些有就业愿望的要积极进行职业培训，对不参加培训的低保对象视为没有就业欲望，要逐渐减少甚至撤销对他们的救助。还可以制定一些政策措施，比如激励再就业，对主动要求工作的低保对象规定3个月内原来的低保金照常发放，而且不但不停止，作为鼓励措施还提高他们的低保金予以鼓励。

（三）完善制度，规范管理，形成公平合理的工作机制。要从制度和机制上保证低保对象“应保尽保，应补尽补，应退尽退”。一是要统一低保准入“门槛”，完善低保对象评定机制。建议由市政府牵头，以民政部门为主，会同财政、物价、统计、劳动保障等有关部门，制定出台《城乡低保对象家庭收入核定指导意见》，统一全市家庭收入核定标准，统一低保准入门槛，做到应保尽保。二是要统一低保审批程序，完善申报审批机制。确定低保对象应经过申请、评议、调查、复核、审批、答复六道程序，实行姓名、人数、金额三项内容在整个乡镇（街道办事处）乃至全市、区旗县范围的统一公开公示。三是要构筑群众评议平台，完善监督管理机制。要定期组织审计、财政等部门联合对低保资金管理使用情况进行审计、督查，杜绝贪污、挤占、挪用低保资金等违法违纪行为发生。要积极推行政务公开，将城乡低保的申报条件、申报程序等政策规定全部公开，让广大市民都知道。聘请有威望的社会知名人士为社会救助工作监督员，拓宽监督渠道。要建立城乡低保信访举报受理制，设立举报信箱和投诉电话，接受群众的举报投诉，及时调查反馈。四是要把市、区旗县两级财政预算安排的居民低保资金纳入全市财政的社会保障补助资金专户，实行财政专项管理、专款专用。在城乡低保金拨付发放方面，应采取预拨结算制。要强化资金管理，实行钱账分离，减少资金发放中间环节，做到准时足额发放。

（四）加强我市低保工作队伍建设。要让低保工作人员和享受低保的人员充分认识到我国的居民最低生活保障制度是我国社会保障体系的重要组成部分和最后一道“安全网”，也是社会保障体系的基础性工程，是关系改革、发展、和谐、稳定的大事，更是关系社会特困群众的生存。这就要从两个方面着手：第一，要系统地对全市低保工作人员进行有效培训，让他们能够准确把握低保政策、制度的精神实质，严格掌握享受低保人员的条件、对象，做好低保救助金发放的有效核实工作，做到不符合低保条件的坚决不发，符合低保条件的就必须按规定发放。第二，要加强对困难居民的思想工作。教育他们体谅政府的困难，鼓励和支持有劳动能力的困难居民自谋职业、自食其力，政府要给予帮助和支持，通过自己劳动增加家庭收入，逐步改善家庭生活质量，要让这些人克服安于现状和等靠的思想。同时，帮助他们不断解决生活中的实际困难，争取困难群众对低保工作的支持、理解和配合。

参考资料：

[1]城市最低生活保障制度实施中的问题与对策.河北财政厅.

[2]黄亚平.简析实施最低生活保障制度中的难题和解决办法.

[3]張松.完善最低生活保障体系的思路与对策.